A eficácia do licenciamento ambiental como um instrumento público de gestão do m.pdf

7/23/2019 A eficcia do licenciamento ambiental como um instrumento pblico de gesto do m.pdf

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ANDRE VANONI DE GODOY

A EFICCIA DO

LICENCIAMENTO

AMBIENTAL COMO

UM INSTRUMENTO

PBLICO DE GESTO

DO MEIO AMBIENTE

EDITORA


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A EFICCIA D O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

C O M O UM INSTRUMENTO PBLICO

DE GESTO DO MEIO AMBIENTE


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ANDR VANONI DE GODOY

A EFICCIA DOLICENCIAMENTO AMBIENTAL

COMO UM INSTRUMENTO PBLICO

DE GESTO DO MEIO AMBIENTE

EDITORA


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Roberto Anton io Busato

P r e s id e n t e d a O A B e P r e s id e n t e H o n o r r io d a O A B E D I T O R A

Jefferson Luis Kravcfiychyn

P r e s id e n t e E x e c u t iv o d a O A B E D I T O R A

Francisco Jos Pereira

E d i t o r

Rodrigo Pereira

C a p a e P r o je t o G r f i c o

Usina da Imagem

D i a g r a m a o

Potyra Vaiezin e Aguiar

R e v i s o

Aline Machado Costa Timm

S e c r e t r ia E x e c u t i v a

C o n s e l h o E d i t o r i a l

Jefferson Luis Kravchychyn ( P r e s i d e n t e )

Alberto de Pauia Machado

Ana Maria Morais

Cesar Luiz Pasoid

Hermann Ass is Baeta

Oscar Otvio Coimbra Argoi lo

Paulo BonavidesRubens Approbate (Machado

Sergio Ferraz

G589e Godoy, Andr Vanoni de

A eficcia do licenciamento ambiental como

um instrumento pblico de gesio do meio

ambiente / Andr Vanoni de Godoy . - Braslia :OAB Editora, 2005.

80 p.

1. Direito Ambiental. I. Titulo

577.4

ISBN 85-87260-59-6

EDITORASAS Quadra 05 Lote 01 Bloco M

Edifcio Sede do Conselho Federal da OAB

Braslia, DF - CEP 70070-050

Tel. (61) 316-9600

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SUMRIO

INTRODUO .................................................................................7

Captulo 1

A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE.....................9

1 .1 ALein 6 .938/81 .......................................................9

1.2 A Resoluo n 237 do CONAMA .........................17

Captulo 2

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................................25

Captulo 3

A LGICA NORMATIVA DO ESTADO ...................................33

3.1. O normativismo const i tucional b ras i le ir o 37

3.2. O paradigma do confli to ........................................41

Captulo 4

A LGICA ECONMICA DO MERCADO

NO USO DOS RECURSOS NATURAIS..................................49

Captulo 5

DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM

MODELO MODERNO DE GESTO AMBIENTAL;

O PARADIGMA DA COOPERAO ........................................57

5.1 Os m ecan ism os de regulao e controle

das a t iv idades polu idoras .............................................. 61


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5.2 Um modelo m odem o de gesto a m b ie n ta l 63

CONCLUSO.................................................................................71

BIBLIOGRAFIA.............................................................................75


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A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M ElO AMBIENTE --------- 7

INTRODUO

O

interesse pelo tema surgiu, basicam ente , de d ua s ob

servaes prtica s. A primeira, em que p ese a s u a rela

t iva novidade no pa s , a rpida in tegrao do Dire i toAm biental aos ass un tos da p au ta dir ia da vida da nao. A

segunda a existncia de um distanciamento muito grande

entre os rgos de controle do meio ambiente e os empreen

dedores, o que tem causado atrasos no desenvolvimento do

pas. Este distanciamento, entre outros fatores menos rele

vantes, provocado pela existncia de um a viso precon ceituosa. que impede que o l icenciamento ambiental seja uma

pr tica eficaz de proteo e indu o do desenvolvimento s u s

tentado, tendo sido. at agora, ao contrrio do que se pode

imaginar, u m pesado bice jurdico-burocrtico enfrentado pelas

em presas na concepo e aprovao de seu s empreendimen

tos. Surge a con statao de que a varivel ideolgica tem im

portncia fundamental para o tema, j que motivadora de

grande parte das discordncias que pontua m as discusses a

respe ito nos meios poltico, gove rnam ental e em presarial.

O que acontece ento, um de dois resultados. Ou o

meio amb iente segue preservado em detrimen to do desenvol

vimento ou, contrario sensu, o desenvolvimento avana em

detrimento do meio ambiente, tal a separao, na prtica,

da s respo nsabilidades, e a falta de um a viso integradora dos

agentes econmicos e governamentais a respeito do tema. A


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8 ANDRE VANONIDE GODOV

conscincia de que e sse problema n o exclusivo de nen hu m

agente isoladamente vital para o incio do seu equaciona-

mento, pois de tal relevncia que seria impensvel a tr ibuir

su a tu tela a um a s responsabi lidade.

O estud o foi desenvolvido com base n a an lise d a legis

lao ptria so bre o tem a e em pes qu isa bibliogrfica de a u to

res e dou tr inad ores nacionais e estrangeiros, nu m a confron

tao sistemtica de suas opinies para. ao final , chegar

posio que parece ser a m ais adeq uada ao en cam inham entoda q ue sto do l icenciamento am biental no pas. Nos captulos

iniciais (1 e 2) d-se nfase anlise da legislao sobre o

ass un to, fazendo-o com o auxl io dos autore s e doutrin ado res

pesq uisado s. No Capitulo 3 teoriza-se sobre a q ues to de como

a n orm a t ratad a formalmente no orden am ento jur d ico uis-

-visa su a ad equa o realidade. A perspectiva em presar ialsobre o uso dos recu rsos na tura is como fator de prod u o foi

t ratada no Cap tulo 4 . no qual encontra-se uma pletora de

argumentos e contra-argumentos a respei to do tema. Final

mente. no Captulo 5, faz-se a anlise de um a viso m od erna

do gerenciamento ambiental , sendo o captulo de fechamen

to, ao longo do qual apresentada uma experincia prtica

que coincide com a viso que pretende-se passar a favor da

atuao sinrgica do Poder Pblico e da iniciativa privada.


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CAP TULO 1

A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

Para ns , brasi le iros , meio am biente e desen volv im ento so a me sma co i sa . No pode mos m ais separar de um

lado os que cuidam do meio am biente e do ou tro os que

cu idam do desenvo lv imento . No se t ra ta m ais , como no

passado , de um a guerra entre os que queriam d esen vo l

v im en to e os que queriam preservao. Hoje, uma inte

grao. preservar para p oder desenv olver em benefc io

da m aior ia e das geraes fu tu ra s" ' .

1.1 A Lei n 6.938/81

A Poltica Nacional de Meio Ambiente foi Instituda pela

Lei 6.938. de 31 de agosto de 1981. com fun da m en to no ar ti

go 23. incisos VI e VII, e artigo 23 5 d a C on stitu io Fed eral de

1988, com o objetivo de preservar, melhorar e recuperar aqualidade ambiental propcia vida. visando assegurar, no

pas. co ndies ao desenvolvimento scio-econmico, aos in

teresses da se guran a nacional e proteo da dignidade da

v ida humana^ .

A despei to da existncia anter ior de outros m an da m en

tos legais sobre o tema. a edio de tal Diploma tida por

' Ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, na comemorao da Semana do Meio Ambiente, ju

nho de 1995, in http://www.mma.gov.br/se/agen21.

' Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, art 2-, caput.
http://www.mma.gov.br/se/agen21http://www.mma.gov.br/se/agen21


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1 0 ANDR VANO NiOe GODOV

Leme Machado^ e Sguin'* como o marco zero da conscincia

am biental no Brasil . Su a impo rtncia tal que a p artir de sua

edio p as sa m a fazer parte do vocabulrio jurdico ptrio os

conceitos de meio ambiente, Direito Ambiental, desenvolvi

mento sustentvel, equilbrio ecolgico, entre outros termos

que su rgiro ao longo de sta obra. S guin chega mesm o a con

siderar a edio da Lei 6.938/81 como a "certido de nasci

mento do Direito Am bien tal Brasileiro"^, tam an ha a su a im

portncia pa ra a cons truo de um a nova e nec essria cons-

cincia jurdico-econmica-social , cuja influncia u ltra p as sa

as fro nteiras atu ais do Direito, dand o origem a um novo ramo,

com alcan ce m ais amplo do que as simples relaes de direito

at en to con hecidas. Nesse sentido, o Direito Am biental co n

grega um mosaico de vrios ramos do Direito e uma rea

ju rd ica que pene tra horizontalm ente vrios ramos de disciplina s tradicionais - o vis jurdico tran sd iscip lina r do Di

reito Ambiental.^ Segundo Leme Machado, o Direito Ambi

ental t ra ta de evitar o isolamento dos tem as am bientais e su a

abordagem antagnica; um Direito sistematizador. que faz

a ar t iculao da legislao, da d outr ina e da jurisp rud n cia

concernentes aos e lementos que integram o ambiente , buscando inter ligar esses tem as com os instru m ento s jur dicos

de preveno e de reparao, de informao, de monitora

m ento e de participao. E essa nova viso m ultidisciplinar

^ Paulo Affonso Leme Machado, D ireito A mb ienta l Br as ileiro, pg. 140.

' Elida Sguin, 0 Dire ito Am bie ntal: N ossa Casa Planetria, pg. 51.

Ibid., mesma pg ina.^ Jos Rubens Morato Leite e Patryck de Arajo Ayala, Dire ito Am bie nta l na S ocie da de de Risco,

pg. 54.

' Ibid., pg. 55.

Paulo Affonso Leme Macfiado, op. ct., pgs. 139/140.


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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO M EIO AMBIENTE J J

do Direito Am biental dever estende r-se at m esm o con cep

o dos Regulamen tos que visam orientar a execuo da pol

t ica de meio amb iente, um a vez que se enten de no ser suf ici

ente a ex is tncia de mecanism os de com ando e controle por

pa r te do Estado, como parece ser a or ientao do m inante na

Lei 6 .9 38 /91 .

A Poltica N acional de Meio Am biente bra sileira privile

gia o controle direto da s at ividades econm icas visando p ro

teo do am biente pela restr io ao seu uso, m ais do que a ssum ir um a a t itude incen t ivadora de novos usos dos recursos

naturais e da tecnologia como inst rumentos de ampliao e

proteo do meio am biente. Como bem ap ree nd eu Carn eiro^,

no h u m a u ti lizao em escala de mecanism os de n atureza

econmica na gesto ambiental pbl ica. Esta tendncia da

Lei pode ser faci lmente con statada pela enu m era o dos instrumentos da Pol t ica Nacional de Meio Ambiente igrifos do

autor):

D os Ins t rum en tos (ar t. 9"):

I - o es tabelecimento de pa dre s de q ual id ade a mbienta i ;

II - o zo nea m en to amb iental;

i i i - a avaliao de im pacto s ambien tais;IV - o l icenciamento e a reviso de at iv ida de s efetiva ou

potencia lmente poluidoras ;

V - os incen t ivos p roduo e ins ta lao de equ ipa

mentos e a cr iao ou absoro de tecnologia , vol tados

p a r a a m e l h o r i a d a q u a l i d a d e a m b i e n t a l ;

VI - a criao de espaos terr i toriais especialmente pro

tegidos pelo Poder Pi ib l ico federa l , es tadual e munic i

pal , ta is como reas de proteo ambienta l , de re levante

interesse ecolgico e reserva s extrat ivistas;

^ Ricardo Carneiro, Direito Ambiental: Uma Abordagem Econmica, pg. 104.


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12 ANDR VANONI DE GODOY

VII - O sistem a n acional d e in form a es sob re o melo

ambiente;

VIII - o Cad astro Tcnico Federal de A tividad es e Ins tru

me nto de Defesa Ambiental;

IX - as penal idades discipl inares ou compensatr ias ao

no-cumpr imento das medidas necessr ias preserva

o ou correo da degradao ambiental ;

X - a inst i tuio do Relatrio de Q ual id ad e do Meio A m

biente , a ser divulgado anualmente pelo Inst i tuto Brasi

le iro do Meio Am biente e Recursos Natu rais Renov veis

- IBAMA ;

XI - a garantia da prestao de informaes relativas ao

meio ambiente , obr igando-se o Pode r Pbl ico a prod uzi -

las, quando inexistentes; e

XII - o C adastro Tcnico Federal de a t ivida des potencial

men te po lu ido ra s e /o u u t il i zadoras dos r ecu rsos ambi

entais.

Esse foco no controle do uso dos re curso s n atu ra is m ais

do que no s m ecanism os de incentivo ao desenvolvimento eco

nmico no chega a surp reen der, J que princpio originrio

da n orm a servir de bal izadora das aes da sociedade, es ta

belecendo os l imites dentro dos quais o interesse coletivomantm-se integro. Dessa forma, segundo Carneiro ' , "tais

nsrurnentos convergem para du as form as de atuao do Po

der Pblico n a conduo d a Poltica Nacional do Meio Am bien

te: a d isc ip l ina das a t iv idades e fe t iva e potenc ialmente

poluidoras ou degradadoras e o planejam ento e a im plem enta

o de aes p blicas d e proteo e conservao dos recursos

ambientais".

Ricardo Carneiro, op. cit.. pg. 105.


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A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AM BIENTE --------- J 3

V-se ao longo do estudo que, a despeito dessas duas

orientaes da Lei, j h iniciativas pblicas concretas queam pliam e dinamizam a a tua o do Poder Pblico, como o

caso da FEAM' , cujo modelo de gesto aprox im ou o Poder

Pblico e a sociedade civil nu m g erenciam ento co m partilhad o

do meio ambiente, incorporando o enfoque do comprometi

m ento s polticas de controle e incentivo ao desenvolvimento

sustentvel , indo n a direo daq uela t ransdiscipl inariedade

defendida pelos j citados autores.

No entanto, o m ais impo rtante o des taqu e p ara o ca

rte r de divisor de g ua s que deve ser reservado Lei 6 .93 8 /

81, resp ons vel p ela cristalizao da c ons cincia ecolgica na

sociedade civil brasileira. Sem ela. a sistem atiza o d os p ro

cedimentos, a b u sc a pela excelncia em presarial sob o ponto

de vista de limpar" as empresas e seus sistemas de produo, bem como a crescente cobrana da sociedade para os

cuidados com o meio ambiente estar iam ainda em seus pas

sos iniciais. Talvez este seja um caso emblemtico de como

uma lei bem concebida pode orientar a sociedade, mostran-

do-lhe o rum o correto p ara que possa, ento, de m ane ira res

ponsvel. tr i lhar o caminho mais adequado realizao deseu bem -estar. Sob este aspecto, merece destaqu e o en sin a

m ento de Paulo Weschenfelder '^ qu and o coloca que e sta re s

ponsabilidade no deve ser atributo exclusivo de um ou ou

tro. j qu e a Consti tuio Federal de 1988 con sagro u a at u a

o conjunta do Poder Pblico e da coletividade na defesa e

preservao do meio ambiente. bem verdad e que. como lem-

Fundao Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.

Paulo Natalcio Weschenfelder, Meio Ambiente: um Direito, um Bem e um Dever, i nRevista da

OAB/Caxias do Sul, pg. 7.


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2 4 ANDR VANONI DE GODOY

b ra S guin. a prim eira dc ad a de vigncia d a Lei no foi sufi

c iente para quebrar a inrcia dos brasi le iros quanto ao seucomportamento passivo diante da questo ambiental . Lem

br a com propriedade a autora '^ o relevante papel que a Con

ferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desen

volvimento (CNUCED)*'*, conhecida como Rio-92, teve no des

pertar desse processo de evoluo da conscincia ambiental

nacional.

importante destacar que a Poltica Nacional do Meio

Ambiente considera a questo ambiental como assunto de

se gu ran a n acion al (art. 2", caput], e bu scou no terceiro prin

cpio co ns tituc ion al (art. 1, III, Co nst itui o Fed eral de 1988

- CF/88 ) a s u a inspirao m ais nobre: a proteo da dignidade

da vida hu m ana . Este destaque tem importncia fundamen tal

para o estudo do tema proposto, uma vez que a dignidade davida hu m an a e st vinculada de mane ira indissocivel q ualida

de do meio ambiente como repositrio de todas as aes h u m a

n as e se us efeitos sobre s u a vltaliciedade. No deve se r por o utro

motivo que e st l. elencad a no s princpios da Poltica Nacional

do Meio Ambiente (art. 2, X), a educao ambiental como

mecanismo de capaci tao para a part ic ipao at iva da com unidad e n a defesa do meio am biente e, conseq entem ente ,

de s u a dig nidad e. Diz a Lei, n verbis (grifos do auor):

Art . 2" A Pol t ica Nacional do Meio Ambiente tem por

obje tivo a preservao, melhor ia e recuperao d a qual i

dade ambienta l propc ia v ida , v isando assegurar , no

Elida Sguin, op. cit., pg. 53.

Conferncia realizada na cidade do Rio de Janeiro, em junho de 1992, reunindo delegaes de

179 pases e que deu origem Agenda 21, acordo que previu a reconverso da sociedade industrial

pela reinterpretaro do conceito de progresso, contemplando maior harmonia e equilbrio holstico

entre o todo e as partes, e promovendo a q u a l i d a d e ,no apenas a q u a n t i d a d e do crescimento.


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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE --------- J5

pas , condies ao desenvolv imento sc io-econmico ,

aos in te resses da segurana nac iona l e pro teo da d ig

n idad e da v ida hum ana , a t end idos os s egu in t e s p r inc

pios:

( . . . )

X - educao am bien ta l a todos os n ve is do ens ino , in

c l u s i v e a e d u c a o d a c o m u n i d a d e , o b j e t i v a n d o

capac i t - la para par t ic ipao a t iva na defesa do meio

ambien te .

E nco ntra-se em C ap raS um forte al iado na exegese do

su p ra colacionado disposit ivo. Assim, en tend e-se ap ropriado

fazer a equ ivalncia do que o legislador tra to u po r educao

ambiental com o que o fsico chamou de "educao ecolgi-

ca"". ou seja, a compreenso dos princpios de organizao

que os eco ssistema s desenvolveram pa ra su stenta r a teia da vida".Pa ra Capra , a sobrevivncia da hu m anid ad e vai dep en

der dessa educao ecolgica, ou seja, da nossa capacidade

de co m preen der os princpios b sicos da ecologia e viver de

acordo com eles. Assim como revelado no princpio legal e n u n

ciado, vale-se aqu i de Friljof C apra p ara e nte nd er que a e d u

cao da com unidadedeve se t radu zir na qualificao e ss e ncial do s polticos, lderes empre sariais e projissionais de todas

a s esferas, e tem de ser. em todos os nveis, a parte m ais im

portante d a educao - d esd e a s escolas p rim rias e secund

rias at as facu ldad es, as universidades e os institutos d e ed u

cao continuad a e deform a o projissional". Nesse sentido, a

Poltica Nacional do Meio Ambiente pres tou u m inestim vel ser-

Fritjo Capra, Uma Cin cia Para a Vida Su sten tvei, ECO-21 - Revista de Ecologia do Sculo

21, ed. 75.

No original: ecoliteracy.


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Vio ao pas. cujo alcance ser sentido pelas prximas gera

es de brasileiros.Ao estabelecer a Poltica Nacional do Meio Ambiente, a

Lei 6.9 38 /8 1 co nsti tuiu o Sistem a Nacional do Meio Am bien

te - SISNAMA (art. 6), com posto pelos rgo s e en tid ad es d a

Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos

municpios, bem como as fundaes insti tudas pelo Poder

Pblico, resp ons veis p ela proteo e m elhoria da qu alidade

am biental , e d as qua is faz pa rte o CONAMA- Conselho Naci

on al do Meio Am bien te (art. 6, II), res po ns v el p ela ed io d a

R e so l u o n 2 3 7 , q u e r e g u l a me n t o u o L i c e n c i a me n t o

Ambiental, objeto desta monografia.

O CONAMA o rgo consultivo e deliberativo do

SISNAMA. e tem a finalidade de assessorar, estudar e propor

as diretrizes de polt icas governamentais para o meio ambi

ente e os recursos naturais, alm de deliberar, no mbito de

su a compe tncia, sobre norm as e pad res compatveis com o

meio am biente ecologicamente equilibrado e essencial sad ia

qu alidade de vida.

Dentre as competncias do CONAMA, est aquela que

interess a dire tamen te presente obra , e es t assim definidano art. 8. I, da Lei 6.938/81 [grifo do autor]:

Art. 8 Compete ao CONAMA:

I - es tabelecer, med iante prop osta do IBAMA*^, norm as

e c ri t r ios para o l i cenc iam ento de a t iv idad es e fe tiva ou

potencialmente poluidoras , a ser concedido pelos Esta

dos c superv is ionad o pe lo IBAMA.

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis, rgo do SISNAMA, cuja fina

lidade a execuo e o controle, como rgo federal, da poltica e das diretrizes governamentais

fixadas para o meio ambiente.


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A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MElO AMBlENTE --------- J7

Im po rtante fazer ver que n o ca be ao CONAMA licenciar

as at iv idades, mas to somente estabelecer as normas paraque a licena seja concedida. Veremos, logo adiante, que a

responsabi l idade de l icenciar compete aos E stados e m unic

pios, a d ep en de r da localizao do em preen dim ento ou at ivi

dad e do requ erente d a l icena.

1.2 A Resoluo n 237 do CONAMA

Como supracitado, o CONAMA o rgo do SISNAMA

responsve l, entre o utra s atr ibuies, p ela propo sio e deli

berao sobre no rm as e padres compat veis com o meio am

biente equil ibrado. Fruto destas competncias, editou a Re

solu o n 237. em 19 de dezembro de 1997, com os objetivos

de regu lam entar o l icenciamento amb iental - com preendendo

a a in tegrao deste inst rum ento ao s is tem a de l icenciamento am biental cr iar regras de in tegrao p ara a atua o con

ju n ta dos rgos com peten tes do SISNAMA n a execuo da

Poltica Nacional do Meio Ambiente e estabelecer os critrios

de competncia terri torial para o l icenciamento das at ivida

des a q ue se refere o artigo 10 da Lei 6 .9 3 8 /8 1 .

Sobre este ltimo aspecto, Leme Machado* faz umaad vertnc ia sobre a inconsti tucionalidade dos art igos 4 a 7

da Resoluo, que t ratam exatamen te da par t i lha da com pe

tncia ambiental administrativa. O artigo 4 dispe que o li

ce nc iam en to a m bie nta l deve ser feito pelo IBAMA; o artigo 5

estabeleceu as competncias dos Estados e Distri to Federal:

o art igo 6 determ inou a re a de comp etncia dos m unicpios:

e o artigo 7 estabeleceu que os empreendimentos e at ivida

des sero l icenciados em u m nvel dc competncia". Segund o

Paulo Atfonso Leme Machado, op. cit., pgs. 99/101.


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O autor , a aludid a inconst itucional idade n asce do fato de que

no cabe ria ao CONAMA es ta par t ilha, j que as regras pa ra a

concesso do l icenciamento esto elencadas nos art igos 8 e

10 da Lei 6 .9 38 /81 . e determ inam a com petncia par a l icen

ciar aos Estados e aos rgos estaduais , somado ao fato de

qu e a co m pet ncia do CONAMA. pela m es m a Lei, restring e-se

inst i tuio de no rm as e cri trios p ar a o l icenciamento, no

se confundindo esta prerrogativa com a at r ibuio de com pe

tncia p ara os en tes federativos l icenciarem, como faz a Reso

luo em tela. Para Machado, um a resoluo federal n o pode

altera r u m a lei federal.

No obs tan te a a lud ida incons t i tuc ional idade . Leme

Machado acab a por admi tir , co nquanto n o expressamente ,

que o seu re sul tado no de todo nefasto , pois as regras c on

t idas n a Resoluo convergem p ar a o pr incpio d a su bsidia-riedade" por ele defendido para a reduo dos confli tos no

licenciam ento am biental , pelo qual qu em deve resolver o pro

blem a inicialmente quem e st per to dele, que exatam ente

o que determ inam aqueles ar t igos da Resoluo.

Sobre este aspecto d a repar tio das co m petncias tam

bm se deteve Sguin, quan do faz considera es sobre a competncia con corrente dos entes federativos pa ra dispor sobre

as questes ambientais ', af irmando que a co m petncia fede

ral no exclui a com petncia dos Estado s e m unicpios sobre

o mesm o tema. Mas es te en tendimento no unn ime, espe

cialmente se considerados os confl itos em anad os d a in ter pre

ta o d a C F /8 8 uis--uis o dispo sto n a Resoluo do CONAMA.

Alm das d iscordncias quanto cons t i tuc ional idade dos

sup raci tad os ar tigos da Resoluo, como aborda do por Leme



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A EFICCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE ----------- ] 9

Machado. Francisco Sampaio^ aponta uma outra inconsis

tncia da no rm a infraconsti tucional, en tenden do que a com

petncia concorrente em matr ia ambiental como consta na

Reso luo n"" 23 7 re sta inviabilizada pela au s n cia d a reg ula

m entao prevista no pargrafo nico do ar tigo 23 da CF /88,

onde se l que "Lei complementarjbcar norm as pa ra a coope

rao entre a Unio e os Estad os, o Distrito Federal e os m un i

cpios. tendo e m vista o equilbrio do desen volvim ento e do bem-

estar em mbito nacional". A fal ta daquela regulamentao

impossibilita o licenciamento nico previsto no artigo 7 da

Resoluo do CONAMA, pois no competncia da Resolu

o. e sim de lei comp lementar, a f ixao da s n orm as p ara a

cooperao entre os entes federativos, como cristaliza o dis

positivo con stitucion al nsito no citado pa rgrafo do artigo 23

da CF/88 .No mb ito des sa discusso acerca da determ inao d as

com petncias, da da a complexidade do tem a am bien tal cola-

conam-se dois quadros s i temat izadores das normas const i

tucion ais sobre o tem a elaborados por Sguin, n o com o fito

de esgotar a divergncia - o que no objetivo deste estudo,

m as apenas p a ra m apear os comandos fundam en ta is a pa r t ir

dos quais devero par t i r os estudos visando solucionar tais

controvrsias. P ara facil itar seu enten dim ento, preciso que

se desta qu em os conceitos de competncia m aterial , ou adm i

nistrativa , e de com petn cia legislativa. O prime iro confere ao

Poder Pblico o exerccio de de term ina da s atividade s, to rn an

do-o responsve l pelas aes e omisses, e lhe atrib ui a p rti

ca de atos ad m inistrativos e de atividades am bien tais, seja de

forma exclusiva ou com um a todos os entes d a Federao. O

^ in Elida Sguin, op. cit., pg. 213.


21/82

20 ANDRE VANOM DE GODOY

segun do confere competncia legislat iva aos en tes d a F ede ra

o, em razo do a to de legislar, com limites imp osto s a todos

eles, c onsis tindo n a capacidade de edi tar no rm as de man eira

privat iva ou concorrente. Por esta l t ima, a Unio enuncia

no rm as gerais, cabendo aos Estado s com pleme ntar ess as leis,

detalh an do o caso genrico s pecu liaridades regionais. S u b

divide-se em com plementar , qu and o a Unio legislou as n o r

m as gerais, e suplem entar , quand o cabe aos Estados e m un i

cpios sup rir , dentro de su a competncia, as lac un as e xisten

tes. Ento, os quadros^ ' :

COMPETNCIA

MATERIAL LEGISLATIVA

E xc lus iva - A rt. 21, XII, b", C F/88 P riv at iv a- A r t . 22, CF /88

Art . 21. XII I e XIX, CF/88

C o m u m - A r t . 2 3 , V II, C F /8 8 Exc lusiva - Art . 25. 1 - e 2 - , CF /88

Concor ren te - A rt . 24 , VI , CF /88

Ou, tendo como referencial de correlao o en te federa

tivo e o tipo de co mp etncia:

ENTE LEGISLATIVAPRIVATIVA

LEGISLATIVACONCORRENTE

EXECUTIVACOMUM

U N I O A rts . 21 , 2 2 e 2 25 , 6 ^ A rt. 24 , 1 ^ Arts. 23 e 225,

i nc is o s e 4

ESTA D O S Art. 25, 1 ^ Art. 24 Arts. 23 e 225,

sa lvo 6

M U N I C P I O S Art. 30,1 S up le t iva art. 30,

II

Arts. 23 e 225,

sa lvo 6



22/82

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MElO AMB IENTE --------- 21

Ao presente es tudo interessa dar destaq ue questo d a

com petncia entre os entes federativos, que es t co n su b sta n

ciada n a pa rte a ind a vigente do Decreto-Lei n'^ 2 0 0/1 96 7 , es

pecificamente quanto competncia executiva comum. L.

segun do Sguin, a delegao de com petnc ia/oi utilizada como

instrum ento d e descentralizao administrativa, com o objetivo

de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situ -

an d o -a s n a p r o x im id a d e d o sf a to s , p e sso a s ou proble m as a

atender"^^ [grifos do autor^.

Algum as definies ad ota da s pelo CONAMA n a Reso lu

o em comento (art. 1, 1. II, III e IV} merecem serem desta

cadas aqui, pois facili tam a compreenso do tema:

Licenciamento ambiental; procedimento adminis t ra

tivo pelo q ua l o rgo a m bien tal com petente licencia a locali

zao, instalao, am pliao e operao de em preen dim entose at ividades ut i l izadores de recursos ambientais considera

dos efetiva ou potencialmente poluidores ou daqueles que,

sob qua lquer fo rm a, possam causar degradao ambiental ,

considerando as disposies legais e regulam entares e as nor

mas tcnicas aplicveis ao caso.

Licena ambiental: ato administrativo pelo qual o r

go am bien tal comp etente estabelece as condies, restries

e m edidas de controle ambiental que devero ser obedecidas

pelo em preen dedo r, pes soa fsica ou jurd ica, p a ra localizar,

instalar , ampliar e operar empreendimentos ou at ividades

util izadores dos re curso s am bientais con siderados efetiva ou

potencialm ente poluidores ou aqueles que, sob qu alqu er for

ma. po ssam ca us ar degradao ambiental .

Elida Sguin, op. cif., pg. 216.


23/82

2 2 ANDRE VANONI DE GODOY

Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do

planejamen to do empreendim ento ou atividade, aprovand o su a

localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e

estabelecendo os requisi tos bsicos e condicionantes a serem

atendidos n as prximas fases de su a implementao.

Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do

em preen dim ento ou atividade de acordo com as especificaes

constantes dos planos, programas e projetos aprovados, in

cluindo as m edidas de controle am biental e demais condicionan tes , d a qual const i tuem motivo determinante .

L ice n a de Operao (LO) - autor iza a operao da a t i

vidade ou e mp reendim ento, ap s a verificao do efetivo cu m

primento do que con sta das l icenas anteriores, com as m edi

da s de controle ambiental e condicionantes determ inad os p ara

a operao.At a co nce sso final da Licena Am biental, existem e ta

pa s a se rem v encidas, conforme determ ina o artigo 10 da Re

soluo. a saber:

I - Definio pelo rgo ambiental competente , com a

par t i c ipao do empreendedor , dos documentos , p ro je

tos e estud os am bientais , necessrios ao incio do p roc ess o d e l i c e n c i a m e n t o c o r r e s p o n d e n t e l i c e n a a s e r

requerida;

II - Requ erimento da l icena am biental pelo em pre en de

dor , acompanhado dos documentos , p ro je tos e es tudos

amb ienta is per t inentes , dando -se a de vida publ i c idade ;

I I I ' Anli se pe lo rgo ambienta l competen te , i n t egran

te do SISNAMA, dos documentos , p ro je tos e es tudosambientais apresentados e a real izao de vis tor ias tc

nicas, qu an do necessrias;


24/82

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------2 3

IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes

pelo rg o ambiental competente, integrante d o SISN AMA,

um a n ica vez, em decorrnc ia da an l i se dos docum en

tos , p ro je tos e e s tudos am bien ta is ap resen tados , qu and o

couber , podendo haver a re i te rao da mesma so l ic i ta

o caso os e sc la rec imen tos e com plementaes n o te

nh am sido sa t is fatr ios ;

V - Audinc ia pbl ica , qu an do couber , de acord o com a

regulamentao per t inente ;

VI - Solic itao de esc larecimentos e com plem entaespe lo rgo ambien ta l competen te , decor ren tes de aud i

ncias pbl icas , qua nd o couber , pod end o ha ver re i te ra

o da sol ic i tao quando os esc larecimentos e comple

men taes no tenh am sido sa t is fa tr ios;

VII - Emisso dc parecer tcnico conclusivo e , quando

couber, parecer jurdico;

VIII - Defer imento ou indefer imen to do pe did o de l icen

a, dando -se a devida publ ic idade,

Um o utro aspe cto d a Re soluo n"* 237 que se qu er d es

tacar por estar estr i tamente relacionado ao tema central do

estudo encontra-se no pargrafo S'* do artigo 12, onde l-se

que deuerdo ser estabe lecido s critrios pa ra agilizar e simp li

fica r os procedimentos d e licenciamento am biental d a s atividade s e em preendim entos que implementem planos e programas

voluntrios de gesto am bien tal visando a m elhoria contnua e

o aprimoramento do desempenho ambiental". Isto porque

objetivo de sta ob ra sugerir caminho s e abord age ns que indi

quem a superao do confli to existente entre os agentes pri

vados e governamentais no trato d a qu esto am biental, como

parece se r a orientao contida no pargrafo 3 supracitado,

que aponta a cooperao como um instrumento elei to pelo


25/82

24 ANORVANONI DEGOOOY

legislador para tom ar mais prspero o re lacionam ento entre

os agentes governam entais de controle do meio amb iente e os

empreendedores .

Por fim. um registro sobre o artigo 20 da R esoluo em

comento, pa ra enfatizar que a competncia l icenclatria dos

entes da Federao deve ser exercida atravs dos Con selhos

de Meio Ambiente, os quais devem ser por eles implem entado s

e conta r com a part icipao social em s u a composio. V-se

aqui novamente a preocupao do legislador com o cartercom parti lhado do gerenciamento am biental , prevendo, como

bem lembrado por Weschenfelder, a som a de resp onsa bi l ida

des entre os vrios segmentos da sociedade no desenho das

ae s de controle e proteo do meio ambiente.


26/82

CAPTULO 2

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Nos term os do artigo 10 da Lei n 6 .9 3 8 /8 1 , o licencia

m ento a m biental o procedimento adm inistrativo pelo qual o

rgo ambiental competente l icencia a construo, insta la

o, am pliao e funciona m ento de estabelecim entos e ativi

dad es ut i l izadores de recursos am bientais, co nsiderados efe

tiva e potencialmente poluidores e daqueles que, sob qual

quer forma, possam causar degradao ambiental , conside

rand o as disposies legais c regu lam entares e as n orm as tc

nic as aplicveis ao caso. um meio de controle preventivo de

atividades potencialmente poluidoras que condicionou a ex

plorao ou uso de um bem ambiental ao cumprimento de

requisitos de proteo do meio am biente.

O l icenciamento amb iental assim, um a m anifestao

do Poder de Policia Adm inistrativa, cujo prin cipal sen tido oda preveno do dano am biental, repre sentan do, p or isso, um

dos principais instrumentos das polt icas piiblicas de meio

ambiente . S ua im por tnc ia tam an ha que , como bem lem

brado por Leme Machado^^, o art igo 225 da CF/88 conside

rou a defesa do meio ambiente pelo Poder Pblico como um

dever const itucional , m uito alm de um a m era faculdade.O l icenc iamento ambienta l enquanto pr oc e d ime nto

adm inistrativo no tem eficcia imediata, a qual se opera a tr a

" Paulo Affonso Leme Machado, op. cit., pg. 258.


27/82

2 6 ANDR VANOM OE GODOV

vs do ato administra t ivo do rgo competente co nsu bstan ci

ado n a l icena ambiental , que estabelece as condies, re stri

es e m edidas de controle ambien tal que devero ser ob ede

cidas pelo em preend edor pa ra localizar, instalar, am pliar ou

operar empreendimentos ou a t ividades ut i l izadoras dos re

cursos ambienta is considerados e fe t iva e potenc ia lmente

poluidoras ou aqu elas que. sob qualquer forma, pos sam ca u

sa r degradao am biental .

Q uanto na tureza jur d ica da l icena , h a lgumas d i

vergncias dou tr inrias e jur isprud enc iais que a confundem

ora como autorizao , ora como licena. Elida Sg uin de sta ca

que a maioria d a doutrina atribui l icena ambiental a natu-

reza jurdica de licena, implicitamente dota da d e um a v erda

deira clusula reb us sic s tan tib u s, afastando o tratamento de

autorizao ou d e permisso"'^'^. Segundo ela. a diferena estem qu e a l icena ato vinculado preexistncia de um direito

subjetivo ao exerccio da atividade, condicionada ao atendi

m ento de determ inada s exigncias previstas em lei, en qua nto

qu e a au toriza o ato precrio e discricionrio. Por es ta l

gica. a revogao da l icena qu and o su a m otivao no de

responsabi l idade do empreendedor enseja indenizao do investimento feito, lucro cessante e perdas e danos. Ou seja, o

em preendedor tem direi to de exercer su a a t ividade du ran te o

prazo de vigncia d a l icena, desde q ue ob edecidas as condi

es de funcionamento que lhe foram impostas. Contrario

sensu,a autorizao daria pe rmiss o a que o rgo concedente

a revogasse quan do assim en tendesse adequado, afrontando

de forma arb itrria o direito do em preen dedo r ao pleno exer

ccio de s u a atividade.

Elida Sguin. op. cit., pg. 279,


28/82

A EFICCIA 00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------2 7

Nesta direo tam bm vai a opinio de Ricardo Carn ei

ro. q uan do a firma que o l icenciamento am biental , co ncretizado n a ex pedio da respe ctiva licena, um ato a dm inistrati

vo plenamente vinculado, pelo qual a Administrao Pblica

fa cu lta a um em preendedor o exerccio d e um a determ inada

atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchi

mento d e todos os requisitos exigidos, d e sc a b e n d o a o P oder

P blico n e g a r a e x p e d i o d a licena, caso cumpridas inte

gra lmen te as exigncias legais[grifos do autor]^^. Essa prote

o ao direito subjetivo do empreendedor, aind a seg undo C ar

neiro, no obstante se encontre ele ao abrigo do direito de

pro pried ade e sob a gide do princpio con stituc ion al d a livre

iniciativa, no afigura risco ao meio ambiente, j que p re ss u

pe que a l icena s ser concedida aps o cumprimento de

condicionantes sociais e amb ientais imp ostas pela C onst i tuio e pela legislao ordinria.

Do outr o lado. Pau lo Affonso Leme Machado^, em ba sa -

do em deciso exa rada pelo TJSP, prefere uti lizar a e xpresso

licenciamento ambiental" como equivalente a "autorizao

ambiental, mesmo quando o termo util izado seja simples

m en te lice n a: 0 exame dessa lei (6.938/81) revela que a licena em tela tem n ature za juridica d e autorizao, tanto que

o 10 de se u art. 10 fa la e m pedido d e renovao de licena,

indicando, assim , que s e trata de autorizao, pois. se fo ss e

jurid icam ente licena, seria ato definitivo, se m necessidade de

renovao. A alterao ato precrio e no vinculado, sujeito

sem pre s alteraes d itada s pelo interess e pblico. Q uerer o

contrrio po stula r que o Judicirio confira em pres a um che-

25 Ricardo Carneiro, op. cii., pg. 113/114.

^ Op. cit., pg. 258.


29/82

28 ANDRE VANONI D GOOOY

que em branco, permitindo-lhe que, com ba se e m licenas con

ced idas anos a t rs , cause toda e qua lquer degradao

ambiental .

A reforar esse entendimento, ain da seg und o Leme Ma

chado. es t a red ao do inciso IV do artigo 9 da Lei 6 .9 3 8 /

81, qu e prev a revisode atividades efetiva ou poten cialm en

te poluidoras, a indicar que a Administrao Pblica pode

intervir periodicamente p ara controlar a qualidade am biental

da atividade licenciada. Assim, no h como enc on trar ca r

ter de ato administrativo definitivo no contedo da licena

ambiental, o que afasta o conceito de licena tal como co

nhecid o no Direito Ad ministrativo brasileiro.

possvel encontrar razes em ambas as correntes. A

reforar a tese de que a l icena tem natureza autorizatria,

es t tam b m o art. 19 d a Resoluo n 237 do CONAMA. quepermite ao rgo competente su spe nd er ou cancelar um a l i

cena amb iental expedida m ediante deciso m otivada, q u a n

do houver violao ou inadequao de quaisquer condicio-

na nte s ou no rm as legais, omisso ou falsa descrio de infor

maes relevantes que subsidiaram a expedio da l icena e

na supe rvenin cia de graves riscos am bientais e de sade . Deoutra parte, razovel crer que o empreendedor no possa

ser arbi t rar iamen te onerado pela cassao de u m direi to ad

quir ido sem que sua a tuao tenha dado causa a prejuzos

advin dos do exerccio d a atividade licenciada, m orm ente c on

sideran do qu e a expedio da licena decorreu de um pro ces

so de anlise criterioso por parte do rgo competente^.

TJSP, 7^ C., AR de Ao Civil Pblica 178.554-1-6, rei. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de

Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-maro de 1996).

Em nosso en\eritiimen\o, a conenie que delende tei o licenciamenlo carter de licena mais


30/82

A EFICCIA 00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------2 9

A insti tuio do l icenciamento ambiental deve ser ana

lisada sob o abrigo do pargrafo nico do artigo 170 da C on s

tituio Fe deral de 1988, pelo qual o exerccio da s atividade s

econm icas no Brasil livre, inde pen den tem ente de au toriza

o de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. E

este princpio que determina que a interveno do Poder P

blico n o deve reger-se pelo sis tema da p resuno , o que re

fora a idia anteriorm ente defendida de que o l icenciamen to

deve ser encarado como licena, e no autorizao. Razovel

concluir-se, ento, que as l icenas s poss am ser cr iadas por

lei ou a lei dever prever a sua inst i tuio por outro meio

infralegal. Da qu e os entes federativos som en te po dero c riar

um a l icena ambiental se a lei anter ior exp ressam ente come

ter-lhe tal tarefa. Este tam bm o enten dim ento de Ricardo

Carneiro , quan do, b asead o no mesm o princpio const i tucional em comento, afirma que "em princpio, o exerccio de ativ i

da de s industriais e comerciais som ente pode r se r disciplina

do, ou por algum m odo restringido, s e a ss im ex pre ssam en te o

previr a .

adequada, muito especialmente porque preserva um dos pilares do Estado Democrtico de Direito

consubstanciado na segurana jurdica. Conforme Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Bra

sileiro, pg. 170), a l ic e n a r e s u l ta d e u m d i r e i t o s u b j e d v o d o i n t e re s s a d o , r a z o p e l a q u a l a A d m i ra is -

t ra o n o p o d e n e g - l a q u a n d o o r e q u e r e n t e s a t i s f a z t o d o s o s r e q u i s i t o s le g a i s p a r a s u a o b t e n o , e . u m a v e z e x p e d id a , t r a z a p r e s u n o d e d e f in i t iv i d a d e . S u a i n v a l i d a o s p o d e o c o r r e r p o r i le g a l id a d e n a e x p e d i o d o a l v a r , p o r d e s c u m p r i m e n t o d o t it u la r n a e x e c u o d a a t iv i d a d e o u p o r i n t e re s s e p b l ic o s u p e r v e n ie n t e , c a s o e m q u e s e i m p e a c o r r e s p o n d e n t e i n d e n iz a o . A l ic e n a

n o s e c o n t u n d e c o m a a u t o r i z a o , n e m c o m a a d m i s s o , n e m c o m a a u l o r iz a . Assim, por

um lado, a licena preserva o direito do empreendedor, garantindo-lhe a certeza a reparao em

caso de perda ou retirada Qe seu direito e, por outro, enseja a reviso da licena por parte do rgo

concedente, preservando tambm o interesse pblico. Querer dar ao licenciamento carter de autorizao introduz um fator de incerteza muito grande ao processo, inibindo o investimento a ser feito

por receio de que o Estado se aproprie dele e dos recursos investidos para o desenvolvimento do

empreendimento j concebido e implantado (grifos do autor).

Ricardo Carneiro, op. cit., pg. 113.


31/82


J se falou qu e a Poltica Nacional de Meio Ambiente

considerou a q uesto am biental como de segu ran a nacional ,

ta l a s u a impo rtncia para o futuro do pas . Por isso o pro

cedime nto do l icenciamento am biental , ou a su a renovao,

de extrema relevncia, e a interveno do Poder Pblico na

atividade privad a atrav s dele s admissvel pela C on sti tui

o Federal em razo do interesse geral. Os reflexos na vida

da nao so evidentes: se houver relaxamento da p arte do

Poder Pblico o licenciamento ambiental transforma-se numa

impostura- d e um lado. sub m ete o empresrio hon esto a u ma

d es p es a incua e. d e outro lado, ac aireta iryustificvel prejuzo

pa ra um uasto nmero de pesso as, que a populao que paga

tributos"^^.

Sob este aspecto, conveniente nos determos na ques

to do prazo de validade do licenciamento concedido, s u a d ecad nc ia e revogao. A Lei 6 .93 8 /8 1 previu, com o j visto, a

possibil idade de reviso da l icena, indicando que a mesma

no vlida po r prazo indeterminado . E ste disposit ivo a pre

sen ta van tagens tan to para o empreendedor quanto para o

Poder Pblico. Para o primeiro, a validade temporal uma

segurana de que, durante a sua vigncia, estar seguro de

poder exercer seu direito de forma plena, pois, exceo de

motivo grave, no poder o rgo Pblico revog-la ao seu

livre arbtrio e discricionariedade. P ara o segu ndo , gara ntia

de que no ter seu poder m anietado fren te s m ud an as nas

condies de fun cionam ento da atividade que a revele da no sa

ao ambiente, dand o-lhe a possibilidade de corrigir essa distoro

no momento da renovao da l icena . o que se l no

Paulo Leme Machado, op. cif., pg. 261.


32/82

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------3

ens inam ento de Paulo de B essa Antunes^*: "quando um a licen

a for vigente, a eventual m o d ^a o de padres ambientaisno po de ser obrigatria: e uma vez encerrado o pra zo de vali

da de d a licena am biental os novos padres so imediatamente

exigiveis".

A validade d a licena est prevista no artigo 18 da Re

soluo n 23 7 do CONAMA, cujos pra zos s o a trib ud os pa ra

cad a fase do l icenciamento, a saber:

a) O prazo de vaJ idade da Licena Prvia (LP) dever

ser , no mnimo, o es tabelecido pelo cronograma de e la

borao do s p lanos , prog ram as e proje tos re la t ivos ao em

preen d im ento ou a t iv idade , no po den do se r super io r a

5 (cinco) anos.

b ) O prazo d e va l idade da L icena de Ins ta lao (LI) dever ser, no mnimo, o es tabelecido pelo crono gram a de

insta lao do empree nd im ento ou a t iv idade , no po den

do ser superior a 6 (seis) anos.

c) O p razo de va l idade da L icena de O pera o (LO) de

ver considerar os p lanos de controle ambienta l e ser

de, no mnimo, 4 (quatro) anos e, no mximo, 10 (dez)

anos.

A seguir apresentado um quadro resumo elaborado

por Elida Sgun s obre a validade das diversas fases do l icen-

ciamento^^:

InPaulo Leme Machado, op. cit., pg. 266. E l i d a Sgun, op. d r , pg. 2 8 2 .


33/82

3 2 ANDR VANONI DE GODOY

TIPOS DELICENA

PRVIA INSTALAO

At se is anos

OPERAO

Prazo A t c inco anos

Se fo i conce dida

Mn imo de qua t ro anos;

mx imo de dez anos

Poss ib i l idade

de renovao

Se fo i concedida

no p razo mx imo

no pode haver

renovao

no p razo mx imo

no pode haver

renovao

Obras necessr i

Na re n o v a o p o d e m

ser fo rmu ladas e x ignc i

as no prev is tas na LO

anter ior

At iv idadespermit idas/

ex ig idas

Elaborao deestudos, EPIA/

RIMA, audinc ias

pbl icas

as ao func ionam ento do

empreend imento

In c io das a t iv idades


34/82

3 3

CAPTULOS

A LGICA NORMATIVA DO ESTADOI

A natureza administra t iva da Administrao Pblica ,

segundo Hely Lopes Meirelles^^, a de um mimus pblico

para quem a exerce, is to . a de um encargo d e defesa , conser

vao e aprimoram ento dos bens. servios e intere sses d a cole

tividade". Part indo dessa premissa , o administrador pbl ico

s pode agir segu ndo o que lhe de term inam as leis, os reg ula

mentos e atos especiais, dentro do Direito e da moral admi

nistra t iva que regem a s ua a tuao, pois ta is so os preceitosque exp ressam a vontade do t i tular dos dire itos adm inistra t i

vos - o povo e condicionam os atos a serem pratica do s no

desem penh o do mrius pblicoque lhe confiado.

Portanto o fim, e no a vontade do ad m inistrad or, que

dom ina todas as formas de adm inistrao, que, por su a vez,

c o mo j m e n c i o n a d o a n t e r io rm e n t e , s p o ss v e l p e lapreexistncia de u m a regra jur dica q ue lhe reconhece u m a

finahdade prpria . Conseqentemente , a administrao jaz

sob a legislao, que deve enunciar e determinar a regra de

Direito a ser seguida e aplicada.

Sob esta tica, importante relembrar os princpios

bsicos que regem a adm inistrao pblica , cujas regras so

de observncia permanente e obrigatria para o bom admi

nistrador. conforme determinado pelo artigo 37 da CF/88:

Hely Lopes Meirelles, D ireito Ad m inistr ativo Brasileiro, pg. 80.


35/82


legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi

cincia.Nesse contexto, faz-se pertinente um a an lise da voca

o normativa do Estado no mbito da sociedade dem ocrt ica

de direi to . P ara tanto, h exposta um a sntese d a teoria de

senvolvida por Konrad Hesse^ sobre a fora normativa da

C o n s t i t u i o , e m r e s p o s t a a p r o n u n c i a m e n t o f e i t o p o r

Ferd inand Lassale^'" sobre a es snc ia d a Constituio. H a in

da reflexes de J rg e n Habermas^ so bre o mesm o tem a, f un

damenta lmente re lac ionado formao da norma e a sua

integrao vida da sociedade.

Segundo Hesse, a norma const i tucional no tem exis

tncia autno m a em face da real idade, um a vez que su a es

sncia reside na prpria vigncia da norma, dentro da idia

d apretenso d e ejiccia nela contida. Tal prete ns o s se co n

cret iza numa relao de interdependncia da norma em si

com as condies histricas de s u a realizao, as qu ais criam

regras prprias que no podem ser desconsideradas. No

ob stante es sa l igao de interdependncia, a p reten so de efi

ccia da norma no se confunde com as condies de sua

realizao, mas a elas se associa como elemento autnomo,no sendo e la apenas u m a expresso de um ser , m as tambm

de um dever ser. A norma significa, assim, mais do que o

simples reflexo das condies fticas de su a vigncia, p arti

cula rm en te as foras polt icas e sociais - aqui a gran de diver

gncia de Hesse com Ferdinand Lassale , pa ra quem a C onst i

tuio real a qu e tradu z a no rm a efetiva, pois n o possvel

Konrad Hesse. A Fora Normativa da Constituio.

Ferdinand Lassale, A Essncia da Constituio.

Jrgen Habermas, Direito e Democracia: Entre Faticidade e Validade, voi i, pg. 211 e ss.


36/82

A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------3 5

imaginar uma nao onde no exis tam os Jatores reais de

poder,qu aisqu er que eles sejam, send o estes os nicos vetoresinfluenciadores da pretenso de ef iccia da n orm a como de s

crita por Hesse. Hesse, conquanto considere os fatores reais

de poder na formao da norma, no os considera, como faz

Lassale. os nicos fatores determ inantes de s u a validade. Para

ele. a no rm a determ inad a pela realidade social e, ao mesmo

tempo, de term inan te em relao a ela, no se ndo possvel se

definir como fundamental nem a pura normatividade, nem a

simples eficcia da s condies scio-polticas e econmicas. Essa

noo de interdependnc ia do direito norm alizado com a s con

dies fticas que o geram parti lhad a por Haberm as, qua ndo

afirma qu e a idia do Estad o de Direito exige, em c on tra p ar ti

da, u m a organizao do pod er pblico q ue obriga o poder po

ltico. c on stitud o conforme o Direito, a se legitimar, por s eu

turno, pelo Direito legitimamente institudo.

Com base n es sa idia que Konrad Hesse su ste n ta que

ap en as a Const i tuio que se vincula a u m a si tua o histri

ca concre ta e sua s condicionantes , do tada de u m a ordenao

ju rd ica o rientada pelos p arm etros d a razo, pode, efetiva

m ente, desenvolver-se. No entan to, preciso ate nt ar- se a quea razo por si s, a inda que capaz de dar forma matria

disponvel , no dispe de fora para produzir substncias

nov as. Assim, iod a Consiuio, aind a que considera da como

sim ples construo terica, de ve encon trar um germ e m aterial

de su a for a vital no tempo, nas circunstncias, no carter na

cional necessitando apenas de desenvolvimento. especialmente importante para este estudo a com pre

enso de que se a norm a pretende ser a lgo m ais do que e ter

na m en te estril, no deve pro cu rar con stru ir o Es tado e balizar


37/82

3 6 ANDR VANONI DEGODO Y

suas relaes com a sociedade de forma abstrata e terica,

pois e la no logra produzir na da qu e j n o esteja as sen te na

na tureza singu lar do presente . Fal tando-lhe ta is pres su po s

tos. a norma no tem fora para conformar a realidade, tor-

nando-se impotente para emprestar-lhe direo. Assim dito.

se as leis" cu lturais, sociais, polticas e econ micas im peran tes

so ignoradas pela norma, carece ela do imprescindvel ger

me de su a fora vital. Como con seq n cia disso, a disciplina

normativa contrria a essas leis" no logra concretizar-se.

No se pode olvidar, no en tan to, como j defendido p or Hesse.

que no bastar que a norma seja gerada a part i r da le i tura

da realidade, dos fatores reais dc poder de Lassale. d a onta-

de de poder de Hesse, m as dever ela m esm a converter-se em

fora ativa, o que s ser possvel diante daquela que Hesse

chamou de a vontade de Constituio, que aqui reduziu-separa a vontade d e nonnatizao, no sentido de que a socieda

de precisa estar disposta a dar legit imidade norma, muito

alm do seu reconh ecimento terico. E sta a concepo de

fendida por Habermas q uando an a l isa a d inmica da adm i

nistrao pblica dentro da compreenso de sua necessria

integrao com a sociedade, a f im de legi t imar-se comocondicionante da s aes sociais^ ' :

"N o entanto, essas relaes de troca al imentam-se d e um a

normatizao legt ima do Direito, a qual ( . . .) tem paren

tesco com a formao do pod er com unicat ivo, C om isso ,

o conceito de p od er pol t ico se diferencia, No sistem a da

admin i s t rao pb l ica concen t ra- se um po der que p rec i

sa regenera r -se a cada passo a pa r t i r do pod er com unica

t ivo. Por es ta razo, o Dire i to no ape nas const i tu t ivo

Jrgen Habermas, op. cil., pg. 212.


38/82


para o cdigo do poder que d i r ige o processo de admi

nis t rao: e le (sic) forma s im ultan eam ente o mediumpara

a t ransformao do poder comunica t ivo em ad m inis t ra

tivo. Por isso, possvel desenvolver a idcia do Estado

de D ireito com o auxl io de pr incpios seg un do os quais

o Di re i to leg timo prod uzid o a par t i r do pod er com uni

ca tivo e es te l t imo no\ amen te t ransform ado em pod er

adminis t ra t ivo pe lo caminho do Dire i to leg i t imamente

norm a t izado" .

Para os objevos des ta obra. tal explan ao conside

rada suficiente para os fins a que se destina. Importante,

destarte, f ixar a essncia do raciocnio que se quer aqui de

senvolver. con su bsta nc iada na com preenso de que a prese r

vao da dinm ica existente na interpretao con strut iva da

norm a const i tu i condio fundamenta l da su a fora norm at iva e, por con seguinte, de su a estabilidade jurdica.

3.1. O normativismo constitucional brasileiro

A orientao estabelecida na CF/88 com relao aos

princpios gerais d a atividade econm ica no Brasil foi to da no

sentido de d ar l iberdade aos agentes econmicos de em preender segun do su as convenincias e interesses , privilegiando a

livre iniciativa. o que se l no artigo 170, caput, e seu p ar

grafo nico, do Diploma Constitucional [grifos do autor):

Art- 170. A ordem econmica, fundada na valor izao

do t raba lho humano e na l iv re in ic ia t iva , t em por f im

asseg urar a todos exis tncia digna, conform e os di tamesda justia social (...)

Pargrafo nico. asse gu rad o a todo s o l ivre exerccio

de qua lque r a t i v idade econmica , i ndependen temen te


39/82

ANDR VANONI DEGODOY

de au tor i zao d e rgos pbl i cos , sa lvo nos casos pre

vistos e m lei.

Mas esta orientao no significa que o legislador, ao

op tar pelo regime da livre iniciativa, te n h a deixado o E stad o

deriva, sem n en hu m meio de controle sobre as aes dos e m

preendedores. A lgica de controle estatal ficou protegida na

reserva de pod er confer ida ao Estado p ara regular e con trolar

a atividade econm ica, fiscalizando as a es do seto r privadon a p reservao do interesse da coletividade. Assim o caputo

artigo 174 da C F /8 8 estabeleceu:

Art. 174. Com o agente norm at ivo e regula dor d a a t iv ida

de econmica, o Estado exercer, na form a da lei, as fun

es de f i scalizao, incent ivo e planejame nto, sen do este

de te rm inante p ara o se tor pbl ico e ind ica tivo para o setor pr ivado.

Igualmen te a at ividade normativa e regulatria do E sta

do no e st sol ta no ordenam ento jur d ico ptr io , j que tam

bm o governo es t l imitado em seu agir , s podend o se movi

m enta r dentro dos l imites e dos poderes que a lei exp ressa

m ente lhe confere. E sta tam bm a lgica do agir a dm inis

trativo do Estado, na interpretao da Teoria dos Motivos

Determinantes, como ensina Hely Lopes Meirelles^, funda

da na considerao de que os atos administ rat ivos, quando

tiverem sua prtica motivada, f icam vinculados aos motivos

expostos para todos os efeitos jurdicos. '"Tais motivos que

determ inam eJustificam a realizao do ato. e, por isso m esmo,deve haver perjeita correspondncia entre eles e a realidade.

Op. cit,, pg. 181.


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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE -----------3 9

(...) Ha vend o d esconform idade entre os motivos determ inantes

e a realidade, o ato invlido".

Neste estgio de nosso estudo, j deve ter ficado claro

que den t re as funes do Es tado , as que mais nos in teres

sam so as m isses de in tervir e fom entar a at iv idade econ

mica, a sab er , funes administ rat ivas do Estado. Nesse sen

t ido que se destaca a relevncia da lei na manuteno do

E stad o Dem ocrtico de Direito, pois s me dia nte e la que o

Estado tem condies de real izar in tervenes que resu l temem u m a a l terao n a s i tuao d a com unidade. I sso impl ica,

segundo Jos Afonso da Silva^, dizer que a lei no deve fi

ca r num a es fe ra pu ram en te no rmativa , no pode se r apenas

lei de arbitragem, pois precisa influir na realidade social ,

aos m oldes do que defendem Konrad Hesse e J . H aberm as

n as su as ob ras an tes anal isadas . Ass im, a inda segundo JosAfonso da Silva:

"Se a Const i tuio se abre pa ra as t rans form aes pol t i

cas , econmicas e sociais que a sociedade brasi le i ra re

quer , a le i se e levar de imp ortncia , na m ed ida em q ue,

sendo fund am enta l expresso do d i re ito posi t ivo , carac

te r i za-se como desdobramento necessr io do contedoda Cons t i tu i o e a exerce funo t ransformadora da

soc iedade , im pond o m uda nas soc ia is democr t i cas , a in

da que possa con t i nua r a desem pen l i a r um a funo con

servadora , g aran t indo a sobrev ivnc ia de va lores socia l

m en te acei tos".

Especif icamente quan to ao tem a des ta monograf ia , en

con tram-se no ar t igo 225 da C F/8 8 as reg ras de convivncia

Jos Afonso da Silva, Cu rso de D ireito Co nstituc ional Pos itivo, pg. 125.


41/82

40 ANDR VANONI DEGODOY

do Poder Pblico e da iniciativa privada. E st l, no caputdo

artigo:

Art. 225- Todos tm direi to ao meio ambiente ecologica

m en t e equ il ib rado , bem de uso com um do po vo e e s sen

cial sadia qua l idade de vida, impon do-se ao Pod er P

blico e coletividade o dev er de d efend-lo e prcser\ '- lo

para as prese ntes e futuras geraes.

Interessa-nos especialmente o disposto do pargrafoprimeiro, inciso IV {grifo do autor):

1" Para ass egur ar a efet ividade desse di reito , incum be

ao Poder Pblico:

( . . . )

IV - exigir, na fo rma de lei, para instalao d e o bra ou

a t iv idade potenc ia lmente causadora de s ign i f i ca t iva degradao do meio ambiente , es tudo prv io de impacto

ambiental , a que se dar publicidade;(.- .)

Quer-se aqui chamar a a teno para uma f ragi l idade

contida no inciso supra, motivo do destaque fei to, quando

ressalva que a a t ividade deve ser potencialmen te cau sad or a

de s i g n ^ c a t i v a agresso ao meio ambiente. A m eu ver. t ra-ta-se de uma ampl iao per igosa das possibi l idades de in

te rpre tao da gravidade do dano - porque o empreended or

pode t ra n si ta r dentro do espect ro do signif lcante , e sgr im in

do d iante da nebu los idade decor rente da am pl i tude do te r

mo, dif icul tando sua responsabil izao, e porque concede

adm inistrao u m poder discricionrio desmedido, o que ta mbm no saudvel e nem contr ibui para o equi l br io da

relao.


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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMB-ENTE 4J

Ainda sobre este aspecto, percebe-se n a orientao con s

t ituciona l um car te r preventivo da a tua o da ad m inis t ra

o, concretizado na legislao infraconsti tucional, especi

alm en te n a Lei n 6 .93 8 /8 1 e na Re solu o n " 23 7 do

CONAMA, am ba s j a nal isa das anter iorm ente . Tam bm cu i

dou o legislador de estabelecer norma punit iva ao exigir a

recup erao do meio am biente degradado por a t ividades re-

gulares. e especialmente ao sujei tar as condutas e a t ivida

des lesivas ao meio ambiente a san es pena is e ad m inistr at ivas. se m prejuzo da obrigao de repa rar os da no s c au sa

dos. A bas e de ta l mecanismo rep arado r enco ntra-s e no ar t i

go 173. 5" da C F /88 , que prev a possibi lidade de res po n

sabi lizao da s p essoas jur dicas, ind ependen temen te d a re s

ponsa bi l idade de se us dir igentes, suje i tando -se s puni es

compatve is com su a na ture za nos a tos pra t icados co nt ra aordem econmica, que tem como um de seus princpios a

defesa do meio ambiente.

3.2. O paradigma do conflito

Em que pese a orientao do diploma consti tucion al em

favor da livre iniciativa como base do sistema econmico es

colhido pelo legislador, no podem os ig norar a existnc ia do

paradigma do conflito, que contrape o que se entende como

o fim ltimo do Estado - as seg ura r a todos ex istncia digna,

conforme os ditam es da jus tia social - com o objetivo de q ua l

quer atividade emp reended ora privada - o lucro.

Dessa forma, a eficcia do l icenciamento ambiental

com o um instrum ento pblico de ges to do m eio ambien

te - exatamente o tem a desta obra - tem padecido pelas pr

ticas discricionrias dos rgos responsveis, cuja inclinao


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4 2 ANDRE VANONIOE GODOY

predom inantem ente puni t iva tem, se n o impedido, provoca

do atra so s no desenvolvimento econmico do pas. A existn

cia de um a viso preco nceituo sa impede que o l icenciamento

ambiental seja uma prtica eficaz de proteo e induo do

desenvolvimento sustentado, sendo antes disso um pesado

bice jurdico-burocrtico enfrentado pelas em presa s n a con

cepo e aprovao de seu s empreen dimen tos.

claro que tal preconceito no nasce e se localiza na

questo ambiental mas, antes disso, est impregnado nasconcepes relativas ao sistem a econmico adotado pelo Bra

sil, das quais emergem as distores filosficas que contami

na m g rande parte do setor pblico nacional . O sistem a capi

talista, com sua lgica de mxima eficincia e apropriao

privada dos fatores de produo, tem sido apon tado como prin

cipal responsvel pelas mazelas decorrentes do desenvolvimento desigual da nao e , sobretudo, da s distores na dis

tribuio da renda entre a populao. E sse paradigma se tra n s

fere para todas as aes privadas no campo do desenvolvi

mento econmico, momento em que, ento, acontecem os

ab us os d ecorren tes de um poder discricionrio excessivo con

cent rado n as mos dos agentes governamentais quand o t r a

tam de cuidar da regulao das iniciativas privadas. Vises

como a ex ternad a por Jo s Afonso da Silva, n a qu al a hist

ria mostra que a injustia inerente ao modo d e produ o capi

talista. morm ente o cap italism o perifrico" , a judam na for

mao de um ambiente hosti l iniciativa privada, especial

m ente em tem as delicados como o so as q uest es l igadas ao

meio ambiente. E muito particularmente porque, ao lado da

execrao do capitalismo, costuma se estabelecer uma rela-

Op, cit,, pg. 763.


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A EFICCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PBLICO DE GESTO DO MEIO AMBIENTE ----------- 4 3

o absolutamente injusta e pen ersa ao se com parar um siste

ma ideal de colet ivismo - nunca a lcanado em nenhum mo

mento da h is tor ia da hum anidade e um capi ta l ismo pre

sente. cujos benefcios sobejam em detrimento das inevit

veis disp aridad es in erentes l imitada oferta de ben s d ispo

sio de todos os cidados. E, conquanto a Consti tuio da

Repblica Brasileira de 1988 tenh a estabelecido de m aneira

precisa os di tames n ecessrios da jus t ia social p ara as seg u

ra r a todos u m a existncia digna, o complexo de inferioridade

nacional dificulta a inafastvel e Imprescindvel Integrao

entre os ag entes privados e pbl icos p ara perm it i r a real iza

o da poss ib i lidade de um desenvolvimento mais h arm n i

co do pas . Essa orientao f ica muito c lara nos prprios

princpios da ordem econmica, entre eles a defesa do meio

ambiente .Uma das conseqncias mais dan osas advindas desse

antag onism o atvico entre a desejada ju sti a social e o nefas

to capitalismo, que os agentes econmicos so a lienad os do

processo de formulao das polt icas ambientais, cabendo-

lhes exclusivamente o n us de ter que a e las se su bm eter ou

deixar de emp reender, fato que. mais do que pre jud icar o pr prio empreend edor, c au sa prejuzos muito m aiores ao d es en

volvimento do pas. Como escreveu o professor da UFRJ.

Fernando Almeida' . presidente executivo do CEBDS - Con

selho Em presarial Brasileiro para o Desenvolvimento Su ste n

tvel: ao mesmo tempo em que o pas se conscientiza da ne

cessidade de fa ze r fren te s i tuao dos se us 50 milhes de

miserv eis e cria program as como o Fome Zero. o em perram ento

dos sistemas de l icenciamento conduz fome. (...) Os empre-

Fernando Almeida, Quando o Licenciamento Ambiental Instrumento da Fome.


45/82

44 ANDRE VANONl DE GODOY

endedores. em muitos casos, desistem ou mudam de local e

at de pais. Limita-se assim a gerao de emprego e renda,

indispensvel para tomar sustentveis os programas sociais

de com bate misria".

grave perceber que muito desse ali jamento imposto

aos empreendedores fruto do preconceito existente quanto

s su as reais motivaes n a concepo de novos projetos. Mas

tam bm resu ltado de falta de viso do processo de evoluo

como um todo, que cau sa temores quanto ao fu turo da h u

m an idad e pelo avano do desenvolvimento econmico, cienti

fico e tecnolgico [grijbs do autor):

"D esde os (...) pr im rdios d a R evoluo Indust r ia l a t os

am bienta l is tas extremados d e hoje, a oposio in t ro du

o de qualquer coisa nova sempre fo i uma maneira de

defender o s t a tus quo . As vezes, a opos io vem da qu e

l e s c u j a v i d a v a i s e r a f e t a d a - c o m o f o i o c a s o d o s

Saboteurs , cujo nome der iva da l t ica de jogar seus ta

ma ncos ( sabo ts ) nas mquinas q ue os es tavam subs t i tu

indo . Out ras vezes, a opos io l em or igem no m ed o do

descon hec ido , no me do do q ue p ode acon tece r. I s to ta l

vez explique a crena, largamente aceita no incio deste

sculo no m elo rura l americano, de que o uso do te lefone

duran te uma tempes tade e ra mui to pe r igoso porque o

apare lho funcionar ia como condutor de ra ios e poder ia

a r remessa r longe o usur io"^ \

E ainda:

"Muitas solues conservacionis tas es tender iam o con

trole governamenta l no apenas s empresas , mas tam-

Dixy Lee Ray, e Lou Guzzo, Sucateando o Planeta, pg. XI.


46/82


bm aos esti los de vidas indiv idua is e s decises de co n

sumo. Essas mudanas no so necessr ias (em sent ido

tcnico), nem desejveis (para ns, em sent id o no rm ati

vo). Polticas amb ientais racionais no precisam red u

z ir o m bito da economia de mercado. E possvel que os

defensores do conservac ionismo tenham-se apegado s

ques tes ambienta i s como um pre tex to para aum entar o

controle estatal sobre a economia, algo qu e de fen de m com

base cm razes ideolc3gicas"-*\

A percepo do cun ho ideolgico parti lha da po r Fe rn an

do A]m eida , quando afi rm a que {grijbs do autor):

" A o m esm o tempo em que, a cada d ia , aparecem novos

assuntos de manejo tcnico-cient f ico desconhecidos ou

del icados em te rmos de resposta , um novo a tor apareceu

no cen rio a par t i r da Const i tuio d e 1988, com o for ta

lec imento e a impor tnc ia que gan ho u o Minis t rio P

blico. Este tem a pro fun dad o o exerccio da d emo cracia e

da cid adan ia em vrios setores, mas na rea ambiental,

em m uitos casos, prim am suas decises mais p elo vis

ideolgico que pela base cientfica".

A servio da q ue sto ideolgica surge e sse grand e pro

blema, t pico da s sociedades ba sea da s n a ciu como o

caso da brasile ira , co nsub stanciado nu m outro t ipo de confl i

to, qual seja, aquele emergente da confrontao da norma

com a realidade, gerado pelo descom pas so temp oral en tre os

avanos da sociedade e o mo men to em q ue a no rm a foi redigida.

" Donald G. McFetridge et al..Economia e Meio Ambiente: a Reconciliao, pg. 119.

" Op. cit.

Civil law; expresso em lngua inglesa que identifica a doutrina jurdica que estabelece a cogncia

da norma codificada em detrimento dos costumes como reguladora das relaes juridicas em uma

determinada sociedade.


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4 6 ANDRE VANONi DE GODOV

Sob tal aspecto, a formulao do m an dam en to legal traz con

sigo, s em pre, dois vcios de origem talvez ins an v eis d o pontode vista da elaborao das leis. O primeiro que, em uma

sociedade em movimento acelerado como a atual, o legislador

no poder , como jam ais pde, e laborar norm a fechada pere

n e , u m a v e z q u e p a ra i s so se r i a n e c e s s r i o t e r c a r t e r

atempo ral, o que no possvel seno que idealmente. E se

gundo que. pa ra ten tar minimizar essa impossibil idade, um

dos caminhos pe rsegu idos - o qua l r ecomenda a t cn ica

legisla tiva - proc ura r dotar a norm a de u m car ter genrico

e universal, como forma de que v enh a a incidir sobre o maior

nm ero de casos concretos que o seu a lcance perm ita - m as

como con seq ncia tem -se o prejuzo ao particular. E por isso

diz-se es tar es ta a servio daquela: a generalidade d a n orm a a

servio da sua ideologzao.

O problema do conflito da norma congelada pelo texto

legal to proeminente que no se restringe legislao infra-

constitucional. O prprio texto constitucional enfrenta tal difi

culdade. Konrad Hesse^ ab ord ou e st a que st o (gnfos do autor]:

"(. .. ) A ques to qu e se ap resen ta diz resp eito fora no rmativa da Const i tuio. Exis t i r ia , ao lado do poder de

terminante das relaes ft icas , expressas pelas foras

pol t icas e sociais , tambm uma fora determinante do

Direi to Const i tucional? Qual o fundamento e o alcance

dessa fora do Direito Constitucion al? No seria essa fo r

a uma fico necessria para o constitucionalista, que

tenta criar a suposio de que o direito domina a vida

do Estado, quando, na realidade , outras foras mos tram-

se determinantes?

Konrad Hesse, op. cit., pg. 11.


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A EFiCACiA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTO DO MElO AMBIENTE -----------4 7

Aceitemos que o tem a am biental m ulto apaix onan te, e

que com esta tonal idade tem evoludo muito rapidamente ,se rv indo de a rgum ento p ara mui tos d iscu rsos reac ionrios .

E questo de dif c i l encaminhamento, posto que carrega

em si o inatacvel ideal da preservao da vida, tornando

qu alqu er arg um en to qu e pa rea a tac-lo difcil de ser d e

fendido.

Chega-se ass im a um a encruz i lhada , m arcada por um

falso dilema: possvel conciliar desenv olvimento econmico

com preservao do melo ambiente? No h d vid as que sim,

e este o enfoque principal deste trabalho. preciso, no en

tanto . que se d issipe o conflito ideolgico e con ceitua i ex isten

te sobre o tem a. Como fazer isso? Um a boa pista n os d Cha im

Perelman^^ [grifos do autor):

Toda def inio de i ima noo for temente color ida

do p on to de vista afetivo transpo rta essa colorao afetiva

para o sentido conceitnal que se decide atribuir-lhe. ( . . . )

Quanto mais cons is tnc ia adqui re o sen t ido conce i tua i

das p a lavras em todas as mentes , me nos se d i scu te sobre

o sent ido dessas pa lavras , mais se es fuma sua co lorao

emotiva. (...) Te ntand o estabelecer o aco rdo das mentes

sobre o sent ido concei tuai de um a noo assim, seremos

inevi tavelmente levados a diminuir- lhe o papel afet ivo:

apenas a e s se p reo qu e se consegu i r r e so lve r o p ro

blem a, se q ue se conse guir isso u m dia (...) ".

Ser ti l presente anlise entender como o confli to

pode ter origens comportamentais, que se explicam pela atitud e da que les que se vem Irente ao dilema de ter que decidir

" Chaim Perelman, tica e Direito, pgs. 5/7.


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4g ANDRE VANOMI DE GODOV

entr e o s tatus quo vigente e o futuro; entre ad m inis trar a rea

l idade presente tendo em mente o futuro ou administr- latendo em m ente o passado.

A ati tud e t pica do agente pblico que tra ta o em pre en

ded or como um vilo em potencial tem razes sociolgicas na

razo de um derrotismo endmico, que con sidera a ao pri

vada como um vetor do prejuzo inevitvel resultante do in

vestimento capitalista. No nosso caso, eqivale a dizer que

independentemente da razo do empreendedor, seu resul ta

do ser sempre danoso ao meio ambiente. quase como se

torcesse para i s to , numa a t i tude de desespero d iante da

co nsta ta o de que a iniciativa privada fun dam ental pa ra o

avano do progresso econmico da nao. No podendo im pe

di-lo, faz o que pode para cobrar caro" por sua concesso.

Seu temor est fixado em concluses, ati tudes e hbitos, e .

nessas condies, fica paralisado, colocando-se em ati tude

arrogante diante dos fatos. No se trata de temer o futuro,

porque j no acredi ta mais nele ; t ra ta-se , an tes, de querer

que as coisas and em mal a f im de just i ficar su a crena p ara si

e para a sociedade**.

Para uma compreenso mais aprofundada desta viso, sugerida a leitura de Norberto Bobbio,

em As Ideo logias e o Pode r em Crise, pgs.182/186.


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CAPTULO 4

A LGICA ECONMICA DO MERCADONO USO DOS RECURSOS NATURAIS

"Nenhum homem c uma i lha , in te i ro e comple to em s im e s m o ; c a d a h o m e m u m a p a r t e d o c o n t i n e n t e , u m a

par te do todo. Se um torro for levado peio mar , a Euro

pa f icar menor e incompleta , tanto quanto se um pro

mo ntr io o t ivesse s ido, da me sma forma como se a pr o

pr ied ade d e um a migo ou a sua prp r ia o t ivesse sido. A

mor te de qua lquer homem d iminu i -me a mim, po i s eu

sou pa r te da hum anidad e , e por i sto d igo- lhe : nunc a p rocure saber por quem o s ino dobra; e le dobra por voc .

(John Donne [1,572-1.631], Meditao XVII).^"

De incio, adequado esclarecer que as crticas feitas

comumente ao sistema dc mercado, ao modo de produo

capitalista, ao assim cham ado liberalismo, confundem -se. aqui

tambm, com a introduo de um vetor ideolgico/emotivo

na discusso, nos moldes do que Perelman ch am ou de com

pon ente afetivo, o que a cab a por distorcer a verdad eira a nli

se das razes econmicas do sistema dc mercado, Na verd a

de. o to criticado capitalismo, a po ntad o como o culp ado pela

inju stia social, n u n c a existiu como criticado foi. A ba se te

rica do capitalismo c a da conco rrncia perfeita, onde os fatores de produo so apropriados de man eira equi l ibrada p e

in Donald G. McFetndge, op. cit., pg. 90.


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los agen tes privados, produzindo resu ltados l ineares p ara toda

a sociedade. No o que a contece - os m ercad os s o imperfeitos e, por isso, falham. Alguns tm u m cu sto ope racional muito

elevado, e su a s ub st i tu io por m ecanismos al ternat ivos de

alocao de recursos mais do que apropriada. Em cer tas

ocasies, os m ercados no funcionam po rque os governos in

tervm de modo a impedir que operem adeq uada m ente. O que

importa compreender que, mesmo na sua imperfeio, o

m ercado mais eficiente n a criao de riqueza do que os go

vernos 0so com a s u a dis tr ibuio.

O mecanismo econmico fundamental o emprego de

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