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RSP

Revista doServioPblico

Ano 50Nmero 2Abr-Jun 1999

A nova gernciapblica1

Derry Ormond e Elke Lffler

1. Introduo

O termo nova gerncia pblica (New Public Management NPM) freqentemente utilizado em muitos dos pases-membro daOCDE, bem como no resto do mundo. O termo parece descrever umatendncia global em direo a um certo tipo de reforma administrativa,mas rapidamente se faz evidente especialmente em confernciasinternacionais que assume diversos significados em diferentes contextosadministrativos, inclusive na comunidade acadmica, onde ainda no sechegou a um acordo sobre o que significa o paradigma da nova gernciapblica. Em todo caso, o termo tambm relativamente equivocadoporque seus elementos no so to novos, razo pela qual tem sido acu-sado de vender vinho velho em garrafas novas. Exceto nos EstadosUnidos, a gerncia pblica no foi um termo utilizado at os anos 80.Outrossim, as reformas na gerncia pblica esto avanando medianteuma ampla variedade de formas e em diversos contextos envolvendopreocupaes e necessidades nacionais completamente diferentes. Oprocesso de transformao dos pases da Europa Central e Oriental justamente um exemplo.

Ainda que no se possa dizer a priori o que a nova gernciapblica, cabe assinalar que ela tem contribudo para a elaborao de umaviso mais econmica e gerencial da administrao governamental. AOCDE/PUMA (ver Anexo 1) esteve entre as primeiras organizaesque tentaram introduzir um conceito mais amplo de gerncia pblica, espe-cificamente vinculado s necessidades de microreforma e ajuste estrutu-ral, nos anos 80. A necessidade dessa abordagem abrangente pode ser

Derry Ormondtrabalhou naOrganizaopara aCooperao eDesenvolvimentoEconmico(OCDE) de1962 a 1998,na rea degernciapblica, o queoriginou acriao doPublicManagementCommittee(PUMA).Elke Lfflertrabalha naOCDE, desde1997, noServio deGernciaPblica

Traduzido porRen Loncan

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RSPexplicada pelo conjunto de desafios globais confrontados pelos pases eque continuam sendo amplamente vlidos no presente:

limitaes fiscais ao crescimento do setor pblico versus a infini-dade de demandas efetivadas por cidados mais educados;

busca intensiva de formas mais efetivas para a implementaode polticas pblicas;

manejo da incorporao a um mundo de interdependncia acele-rada e de dinmica imprevisvel;

presso crescente de grupos empresariais e da indstria a fim depromover um setor pblico mais direcionado aos negcios, aos investi-mentos e ao fornecimento eficiente de servios;

mudana de valores que questionam a administrao pblica tan-to do interior quanto do exterior da mesma;

mudanas tecnolgicas, especialmente em relao ao potencialpara a difuso da informao;

mudanas nos perfis scio-demogrficos, especialmente com oenvelhecimento das populaes.

Estas presses tm colocado em questo no apenas as estruturasadministrativas e a tomada de decises polticas estabelecidas, mas tambma forma de pensar acerca da administrao pblica e do servio civil, e decomo a mudana se faz possvel.

Uma onda de reformas da gerncia pblica tem tido lugar em todosos pases-membro da OCDE, freqentemente inspiradas e alimentadas pelochamado paradigma da nova gerncia pblica. Por isso legtimo abordara questo sobre o que aproveitar e o que abandonar desse paradigma.

Como uma introduo, este documento apresenta algumas obser-vaes sobre a experincia prtica do PUMA e a interao com os pa-ses-membro da OCDE, ao invs de discutir a nova gerncia pblica emqualquer classe de constructo formal.

O que se pretende sustentar com este documento o seguinte:1) Estamos procurando identificar uma gerncia pblica que se

adapte s necessidade atuais e que seja capaz de manejar os problemasdo futuro. Isso inclui a capacidade para gerenciar efetivamente as orga-nizaes pblicas e conceber, orientar, implementar e avaliar as refor-mas. Em outras palavras, coincidindo com o ponto de vista que percebe osetor pblico como uma organizao que aprende, que deveria melhorarconstantemente, ao invs de procurar implementar um modelo particularde gerncia pblica ainda que receba o nome de nova gerncia pbli-ca, reinveno, reengenharia, gerncia de qualidade total, new steeringmodel ou qualquer outra denominao.

2) No existem modelos pr-estabelecidos; a mudana deveenraizar-se na configurao especfica da histria, das tradies e estru-turas constitucionais e legais, nas foras poltico-administrativas, nas

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RSPperspectivas econmicas e sociais e na posio internacional do pas. Poroutra parte, no existe soluo nica para o setor pblico como um todo.Diferentes partes da administrao pblica podem requerer diferentessistemas de gerncia pblica, dependendo, por exemplo, de se tratar dofornecimento de um servio de natureza redistributiva ou uma tarefa ver-dadeiramente autnoma.

3) A maioria dos elementos da nova gerncia pblica no so,realmente, novos no sentido de que inmeros pases implementaram nopassado alguns destes elementos, de fato com outras denominaes. Porexemplo, o estabelecimento de uma ampla variedade de agncias na admi-nistrao estatal alem nos anos 70, por um lado tem sido interpretado luz da tradio neocorporativa alem e por outro como reao ao cresci-mento do setor pblico. O que novo em relao NPM que o concei-to global tem evoludo a partir de um movimento orientado para a prtica,que teve incio de forma independente em vrios pases. Igualmente, adisponibilidade da tecnologia moderna da informao nos permite agoraproduzir e analisar a classe de dados referentes ao desempenho que esta-va faltando nas reformas administrativas anteriores.

4) Os pases que tm adotado um enfoque mais gradual no que serefere NPM, agora se confrontam com um problema de estruturas duaisno setor pblico: ilhas de reforma com orientao fazem a NPM coexistircom organizaes pblicas gerenciadas de forma tradicional. Esta situaogera tenses no processo de reformas, como resultado de estruturas deincentivo em conflito, e em alguns casos inclusive, chega a questionar o quetem sido obtido at o momento. Por exemplo, as reformas baseadas naNPM em nvel municipal no podem concretizar o potencial pleno do au-mento da eficincia, se a superviso municipal e o sistema intergovernamentalde subsdios no permitirem uma determinada flexibilidade gerencial, o quepode desta forma sustentar argumentos oponentes NPM.

5) Existem tambm importantes desafios concernentes gestode governo, que no esto, necessariamente, includos no debate sobre aNPM, alguns dos quais podem ter sido exagerados pelas reformas jrealizadas, como por exemplo:

a permanncia de tomada de decises efetivas do governo centralem um contexto de devoluo e globalizao;

gerncia da tica no governo: educao e responsabilidade cvica na sociedade; novas relaes com a sociedade civil e o setor privado; as relaes em processo de transformao entre o Executivo e o

Legislativo;6) Dessa forma, o que devemos deixar para trs so noes presas

a dogmas, modelos e preconceitos da antiga e da nova administrao

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RSPpblica. O modelo de uma nova gerncia pblica nunca existir na reali-dade, assim como a administrao pblica weberiana nunca existiu emsua forma ideal.

7) Devemos manter um conjunto equilibrado de valores da gern-cia pblica. A gerncia pblica no deveria referir-se somente a promoode valores econmicos. A tarefa que temos adiante a de dar maiornfase aos produtos e resultados efetivos, de acordo com os princpioslegais e polticos da administrao pblica. O peso dado a estas diferentesracionalidades e suas relaes ser diferente de um pas a outro, depen-dendo de sua tradio de governo e seus marcos polticos e legais.

2. A abrangncia danova gerncia pblica

Devido a ambigidade do termo, se faz necessrio explicitar a classede elementos que esto includos dentro do rtulo de NPM. Temos duasclasses de conceitos fundamentais relativos nova gerncia pblica.

Primeiro, um conceito restrito percebe a nova gerncia pblica comosendo a unio de duas correntes de idias diferentes (Hood, 1991:5). Umadelas decorre da nova economia institucional, que discute novos princ-pios administrativos, tais como contestabilidade, a escolha do usurio, atransparncia e uma focalizao estreita nas estruturas de incentivos.A segunda corrente deriva da aplicao dos princpios gerenciais do setorempresarial privado ao setor pblico.

Em termos prticos, essa concepo restrita da NPM implica numanfase da gerncia de contratos, na introduo de mecanismos de mer-cado no setor pblico e na vinculao estabelecida entre o pagamento e odesempenho. A NPM pode, dentro dessa definio restrita, equiparar-secom numerosas reformas da gerncia pblica realizadas na Nova Zelndia,e em menor escala na Dinamarca e no Reino Unido.

Grande parte das crticas que se fazem NPM dizem respeito asua relao com um paradigma claramente simplista, centrado exclusiva-mente na eficincia. Embora seja verdade que numerosos comentaristasadmitem que essa verso da NPM pode funcionar em mltiplas situaesnos pases mencionados, eles tm dvidas sobre a possibilidade de queessa verso da NPM possa ser transferida a outros pases (ver, por exem-plo, Kickert, 1997). Apesar dessa classe de filosofia da NPM, com umaclara nfase nos mercados e na privatizao, que no poderia ser transfe-rvel como um regime de governo, existem, porm, numerosos instrumentosque podem ter importncia para outros pases. Por exemplo, ainda queprovavelmente, o mecanismo primrio de governo da Espanha, comomotivador, esteja apoiado na descentralizao e na devoluo mais do

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RSPque na competncia de mercado e na privatizao, alguns elementos dotipo mercado tm sido introduzidos em setores especficos de polticas,especialmente em nvel regional (OCDE, 1997a: 327-338). As Comuni-dades Autnomas de Catalunha e de Galcia agora passam recibos aospacientes dos hospitais. A competncia entre hospitais comea a se esta-belecer. As medidas do desempenho esto proliferando nas polticas desade e de educao, sendo ambas tambm responsabilidades regionais.Os governos locais tambm realizam experimentos com mecanismos dotipo mercado, tal como acontece na inovadora Administrao Metropo-litana de Bilbao, que introduziu a cobrana aos usurios no departamentode bombeiros (para mais detalhes, ver OCDE, 1998).

Segundo, um ponto de vista mais amplo sobre a NPM adotaria umenfoque mais pragmtico, no percebendo-a desde uma perspectiva filos-fica, seno como uma resposta racional a algumas das presses enfren-tadas pelos governos. Considerando que devido globalizao as pressesso semelhantes em todos os pases, caberia esperar que as respostas com-partilhassem certas caractersticas e como conseqncia, sejam, em algu-ma medida, convergentes. Porm dever-se-ia enfatizar (e talvez notenhamos insistido nisso claramente no nosso trabalho no PUMA) queconvergncia no quer dizer uniformidade. Inclusive se as questes dareforma so convergentes, isso no implica que a implementao da NPMseja a mesma em todos os pases. As diferenas entre um pas e outropodem ser consideradas como o resultado de interesses polticos e de ideo-logias subjacentes NPM (Pollitt, 1990), de dificuldades na operacionalizaode princpios bastante abstratos tais como a transparncia, de diferenasnos sistemas polticos e administrativos e na forma de adapt-los, assimcomo de histrias obviamente diferentes. Uma comparao das pesquisasanuais por pases realizada pelo PUMA ilustra como esses fatores podemgerar dinmicas de reforma completamente diferentes nos pases-membroda OCDE em matria de velocidade, orientao e abrangncia dasreformas (OCDE, 1997b); ver tambm a pgina web do PUMA(http://www.oecd.org/puma/country).

De toda forma, possvel distinguir um certo nmero de traos-chave das reformas da gerncia pblica nos pases-membro da OCDE.O documento Governance in Transition (OCDE, 1995:28) identifica osseguintes temas comuns reforma, formulados para se chegar a adminis-traes direcionadas para resultados:

devolver autoridade, outorgar flexibilidade; garantir o desempenho, o controle e a responsabilidade; desenvolver a competncia e a escolha; fornecer servios adequados e agradveis aos cidados; melhorar a gesto dos recursos humanos;

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RSP explorar a tecnologia da informao; melhorar a qualidade da regulamentao; fortalecer as funes de governo no centro.Essa ampla definio no impe um modelo apto para todas as

circunstncias e faz com que os princpios da NPM possam ser transfe-rveis. Enquanto no existir um enfoque melhor, cada governo direcionado reforma dever considerar em que grau e como esses traos-chavepodem ser incorporados no seus sistemas de gerncia pblica. Isso poderiaimplicar em reformas radicais seletivas da gerncia pblica ou reformasadicionais, com adaptaes progressivas dependentes do marco institucio-nal de cada pas. Em alguns pases, talvez no seja necessria a implemen-tao de reformas com relao a determinados temas, porque j foramrealizadas anteriormente (com uma denominao diferente) ou porque jexistem estruturas equivalentes, tais como as agncias na Sucia ou algunsrgos semi-autnomos na Frana.

Essa definio ampla e no prescritiva da nova gerncia pblicapermite identificar e avaliar diversos tipos de estratgias e caminhos paraa reforma, ao mesmo tempo em que se reconhecem alguns princpiosconvergentes. Fazendo com que as prticas e experincias da novagerncia pblica sejam transparentes, os governos tm a oportunidade deescolher entre diversas alternativas e de tomar decises bem informadassobre os instrumentos de polticas.

3. Alguns aspectos danova gerncia pblica

3.1. Devoluo de autoridade

Em numerosos pases existe um claro consenso em torno de ummodelo centralizado de fornecimento de servios que j no satisfaz asnecessidades e as condies da gerncia pblica. Os esforos de reformatm se centrado na devoluo de autoridade no interior das agncias pbli-cas e/ou ministrios/departamentos e agncias executoras, e/ou entreo governo central e os escales inferiores de governo, o mercado e oterceiro setor. O processo de devoluo tem se orientado pela premissade que a flexibilidade gerencial um pr-requisito, ou pelo menos umamedida complementar, para a consolidao fiscal a longo prazo. Essaposio baseia-se, no mnimo, em trs conjuntos de argumentos clssicos:em primeiro lugar, para muitos servios, a devoluo resultaria potencial-mente num aumento da capacidade de resposta s demandas cidads;em segundo lugar, as vantagens no nvel da informao aumentam aeficincia administrativa; e em terceiro lugar, a inovao se v facilitadaem nvel local. No entanto, a devoluo deve tambm ser comparada em

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RSPrelao s economias de escala na produo de servios pblicos, aoscustos potenciais dos efeitos da difuso entre diversas jurisdies e aosefeitos da competncia governamental e da migrao.

A devoluo de funes pblicas criou uma nova dimenso qualita-tiva e atualizou o antigo debate entre centralizao e descentralizao. Osambientes transformados colocam, novamente, a questo bsica do fede-ralismo fiscal: que distribuio de funes e responsabilidades satisfaz me-lhor as necessidades de subsdios e corresponde, razoavelmente, distribuio dos recursos fiscais? A nova questo (da gerncia pblica) dizrespeito aos mecanismos apropriados para implementar os deslocamentosdas funes pblicas em direo a nveis inferiores de governo. Tradicio-nalmente, na maioria das federaes europias as constituies exigemque uma parte substancial das leis federais sejam administradas pelosEstados. Esse tipo de descentralizao administrativa encontra-se tambmsendo processada em outros pases-membro da OCDE, onde os governosnacionais tm transferido numerosas funes em nveis subnacionais degoverno. Uma ferramenta primordial para essa devoluo o manejo demecanismos que conferem, aos nveis subnacionais de governo, novos espa-os para a implementao de programas intergovernamentais. Essesnovos espaos suscitam preocupao sobre a extenso e a certeza da apre-sentao de contas por resultados. As emergentes associaes para odesempenho (performance partnerships) entre diversos nveis de governoprometem ser um instrumento de transformao das relaes, altamenteproblemticas, com as agncias, em acordos contratuais que reduzem osseus custos e permitem o aumento da eficincia, podendo concretizar-se apartir da descentralizao administrativa. Essa idia bsica ilustrada nosetor do mercado de trabalho canadense, onde o governo desse pasredesenhou as responsabilidades federais e provinciais (CanadaEmployment Insurance Commission, 1997: 19-26). A parte II daEmployment Insurance Act (EI) permite que as provncias e territriosdesenhem e executem os seus prprios programas de emprego apoiadospor fundos do EI, mediante acordos de associao com o Ministrio deDesenvolvimento de Recursos Humanos. Os governos provinciais ou terri-toriais que preferirem no assumir a responsabilidade plena pelo desenhoe execuo das medidas e benefcios relativos ao emprego ativo, nos ter-mos da parte II da Lei, podem, alternativamente, optar pela formalizaode acordos de co-gesto. Os acordos negociados at o presente refletemambas modalidades.

3.2. Oramento

No caso da elaborao do oramento, a flexibilidade pode serintroduzida em diversas etapas do ciclo oramentrio. O processo deformulao do oramento depende em grande parte da estruturao da

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RSPLei Oramentria e do nvel de detalhamento com que o Legislativo exer-ce o controle das despesas. Existem duas tendncias principais que vi-sam outorgar maior flexibilidade, que podem ser identificadas nesta fase:em primeiro lugar, os pases-membro da OCDE afastam-se cada vezmais do enfoque clssico, que parte da base em direo ao vrtice para aformulao do oramento, promovendo agora um exerccio que parte dovrtice e dirige-se base (top-down), onde o Conselho de Ministros es-tabelece tetos fixos para o total dos gastos governamentais que deveriaser alocado a cada ministrio. Esse novo processo promove o controle dogoverno sobre as despesas consolidadas e facilita a realocao de recur-sos. Em segundo lugar, em alguns dos pases-membro, os Parlamentosno discutem as alocaes individuais seno a direo e as tendnciasgerais das despesas do governo. Por exemplo, na Sucia, o Parlamentodeve aprovar primeiro a diviso da despesa consolidada em 27 reas dedespesas, antes de aprovar as alocaes individuais.

No que diz respeito implementao do oramento, cabe distinguirdiferentes nveis de flexibilidade para as transferncias. O menor grau deflexibilidade corresponde, obviamente, ao caso no qual as transfernciasno esto permitidas em absoluto. Uma maior flexibilidade possibilitadapelas estruturas institucionais nas quais as transferncias so, via de regra,permitidas para determinadas categorias de despesas, tais como as de ope-rao e investimento. Alguns pases-membro tm combinado todas asalocaes para as operaes das oganizaes de governo dentro de ummontante total para cada organizao. Por exemplo, na Sucia as agnciasrecebem atualmente uma nica alocao de recursos para o financiamentode todos seus custos correntes, sem restries na atribuio de insumos.

Uma segunda opo de transferncias diz respeito redistribuiode recursos entre anos fiscais. No h flexibilidade alguma quando asalocaes no utilizadas devem ser devolvidas ao centro no final do anofiscal. As disposies legais que permitem adiar a execuo de todasas despesas at um certo limite especificado fazem possvel essaflexibilidade gerencial.

At que ponto os pases-membro da OCDE fizeram uso das diver-sas opes para flexibilizar o oramento em nvel central de governo?Recente pesquisa realizada entre os altos funcionrios do oramento(PUMA, 1998) sugere a existncia de marcadas diferenas entre os pa-ses-membro da OCDE no que concerne ao nmero de itens de alocaoe em nvel de detalhamento do controle parlamentar do oramento.A flexibilidade nas transferncias existe, na maioria dos casos, para ascontas de despesas correntes, e em menor grau para os custos de progra-mas. A maioria dos estados-membro da OCDE permite um certo grau derealocao dos recursos entre anos fiscais. Essa breve resenha da devolu-o da autoridade oramentria por parte dos governos centrais demonstra

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RSPque todos os estados-membro da OCDE tm flexibilizado seus processosoramentrios, ainda que em graus variveis. Em muitos estados-membro,nos quais as reformas da gerncia pblica tm adotado, em grande medida,a forma de um enfoque a partir da base em direo ao vrtice, a devoluoda autoridade oramentria tem tido uma influncia maior nos nveis infe-riores do governo do que nos nveis centrais.

O monitoramento estatstico inicial do impacto da devoluo daautoridade oramentria sobre o desempenho fiscal sugere que flexibi-lidade gerencial tem uma influncia considervel no sucesso do esforode estabilizao, entendido como a reduo do dficit e da dvida a mdioprazo, aps a iniciao do esforo de consolidao. Isso tem sido plena-mente verificado no caso do sistema oramentrio sueco, onde o processode formulao do oramento tem experimentado mudanas fundamentaisno decurso dos ltimos quatro anos, em resposta convico das auto-ridades de que o processo oramentrio em si mesmo tinha contribudo,significativamente, para o estado de deteriorao do equilbrio oramen-trio naquele pas.

Caberia esperar que os efeitos fiscais positivos da flexibilidade ora-mentria sejam ainda maiores no caso em que os pases venham tambma redefinir as relaes entre as instncias centrais e agncias operativas.Um estudo do PUMA sobre a implementao da flexibilidade oramen-tria em cinco pases membros da OCDE Austrlia, Frana, NovaZelndia, Sucia e o Reino Unido destaca que exceo da Sucia,todos os pases tm enfrentado dificuldades para traar uma clara linhadivisria entre as responsabilidades das instituies centrais e as agn-cias operativas (OCDE, 1997c:14).

3.3. Gerncia de pessoal

De maneira similar flexibilidade do oramento, a devoluo deautoridade na gerncia de pessoal envolve tambm vrias escolhas emtermos dos elementos e graus de flexibilizao. Tem se dado uma grandeateno determinao do pagamento mas as flexibilidades da gernciade pessoal podem implicar, igualmente, muitos outros elementos, (OCDE,1996a:17-22), tais como:

sistemas de classificao de cargos; mobilidade; termos dos processos de recrutamento/emprego; acordos trabalhistas.A flexibilidade no pagamento uma rea complexa per se. O PUMA

tem desenvolvido uma escala de avaliao que permite comparar as dife-rentes dimenses da flexibilidade no pagamento (OCDE, 1997d:101):1) nvel de negociao sobre o pagamento; 2) gerncia descentralizada

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RSPda folha de pagamento; 3) nvel de flexibilidade dos ajustes anuais dafolha de pagamento definida no nvel central; 4) nvel de flexibilidade nacomparao do pagamento individual.

exceo de Nova Zelndia e Reino Unido, que tm atingido umelevado grau de descentralizao, os outros pases da OCDE tm adotadouma abordagem mais limitada em relao a flexibilidade do pagamento.Porm, em todos os pases-membro o papel desempenhado pela agnciacentral de pessoal continua sendo importante. Inclusive nos pases ondeforam implementadas mudanas abrangentes no sistema de pagamentono setor pblico (como por exemplo Nova Zelndia e Austrlia), persistea necessidade de acompanhamento e de garantir padres comuns de ticano conjunto do servio pblico.

A devoluo de autoridade na gesto de pessoal tem trazido bene-fcios indiscutveis. Os rgos centrais de gerncia de pessoal informamque se tem verificado aumento da eficincia e da efetividade geral e sefacilita a inovao (OCDE, 1995: 56). Essa apreciao confirma-se pelaanlise emprica. Em particular, ficou demonstrado que a flexibilidade,tanto na determinao da composio do staff como na negociao edeterminao dos salrios individuais, contribuiu para minimizar as taxasde crescimento do pagamento de salrios (OCDE, 1997d:106).

No entanto, em todos os pases que tm devolvido a gerncia depessoal, o equilbrio entre o controle e a flexibilidade continua sendo instvel.Numerosos governos tm procurado assegurar-se de que retm o con-trole sobre o montante geral das despesas pblicas em matria de remu-neraes, ainda que o detalhamento esteja sujeito a certas variaes locais.Os sistemas centralizados para a determinao do pagamento no setorpblico encontram-se, freqentemente, associados com a idia de queeles facilitam mais o controle dos custos trabalhistas do que os sistemasde determinao do pagamento mais descentralizados.

Outrossim, existem preocupaes relativas ao equilbrio entre per-mitir que os departamentos e agncias desenvolvam suas prprias prticasde gerncia de pessoal e manter um certo grau de unidade e um conjuntocomum de valores em todo o servio pblico. Algumas tentativas, que vi-sam fortalecer uma perspectiva coletiva, se refletem nos acordos centra-lizados para a designao e a gerncia de funcionrio civis do alto escaloe nos esforos realizados em alguns pases para desenvolver a capacidadedos rgos centrais em matria de planejamento estratgico e polticas derecursos humanos em todos os servios. O debate que gira em torno dadefinio dos aspectos essenciais e dos elementos comuns que deveriamser mantidos no servio pblico, bem como qual o grau desejvel de devo-luo est longe de ter sido resolvido e continuar sendo uma questochave na gerncia pblica nos prximos anos.

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RSP3.4. Mecanismos tipo mercado

A aplicao dos chamados mecanismos tipo mercado (MTM) nosetor pblico tem sido objeto de uma ateno considervel. Novamente,isso no implica uniformidade, uma vez que o conceito de MTM abrangetodos os arranjos nos quais est presente, pelo menos, uma das caracte-rsticas significativas dos mercados competncia, fixao de preos,tomada de decises dispersa, incentivos monetrios etc. (OCDE 1993:11).Fica evidente, que essa definio exclui os dois casos opostos do tradici-onal fornecimento pblico e da privatizao total. Tomando-se em consi-derao a diversidade de MTMs impossvel discuti-los como um conjuntohomogneo, motivo pelo qual discutem-se aqui trs classes de MTM: acontratao externa, a cobrana ao usurio, e os vouchers.

3.4.1. Contratao externa

A contratao externa diz respeito situao em que o setor pblicoadquire, no setor privado, algo que tradicionalmente havia produzidointernamente. Quando se permite que as operaes internas participemtambm como licitaes, fala-se de market testing.

O incentivo que est implcito na contratao externa simples.Estudos internacionais tm demonstrado, de forma consistente, que pos-svel obter uma poupana sustentvel de aproximadamente 20% contra-tando-se atividades externamente, enquanto so preservados ou melhoradosos nveis de qualidade do servio, tal como aparece na tabela a seguir:

Poupana de custos por contratao externa (em porcentagem)

Estados Unidos 20%Reino Unido 20%Austrlia 15-20%Sucia 9-25%Islndia 20-25%Dinamarca 5-30%

Fonte: PUMA (1998b:70).

As prticas de contratao externa variam amplamente entre osestados-membro da OCDE. No obstante, parece existir um amplo acordoem torno de que servios de apoio tais como manuteno e limpeza, ofornecimento de alimentos e a impresso grfica, entre outros, sejam candi-datos apropriados para a contratao externa. Os pases-membro quecontam com uma forte tradio de contratao externa, tais como a Austr-lia, Nova Zelndia, Reino Unido, Estados Unidos e os pases nrdicos

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RSP(Dinamarca, Islndia), foram alm da contratao externa de servios deapoio, em reas que poderiam ser consideradas inerentemente governa-mentais h pouco tempo atrs. Exemplos disso incluem os servios debombeiros nos Estados Unidos, os servios carcerrios no Reino Unido,servios para os desempregados na Austrlia, lares para tratamento deindivduos com problemas comportamentais na Islndia, funes doescritrio nacional de auditoria na Nova Zelndia (muitos desses casosso revisados numa recente publicao do PUMA: 1997a, ContractingOut Government Services). O PUMA publicou, recentemente, um PolicyBrief com as melhores diretrizes prticas para a contratao de serviosgovernamentais, destacando os fatores-chave para uma contrataoexterna de sucesso.

3.4.2. Cobrana ao usurio

Os pases esto financiando, cada vez mais, os servios governa-mentais mediante a cobrana ao usurio. O objetivo de cobrar do usuriono apenas conseguir recuperar os custos, seno tambm fazer comque os servios governamentais sejam mais eficazes e eficientes. Isso seconsegue atravs da visibilidade clara de custos e benefcios dos serviosoferecidos aos usurios pelos fornecedores, impondo disciplina no que dizrespeito s demandas ao mesmo tempo em que promove a tomada deconscincia sobre os custos e a orientao oferecida. Mas ainda, acobrana ao usurio oferece um marco para o desenvolvimento dos mer-cados e da concorrncia.

Um exemplo clssico dos benefcios acarretados pela cobrana aousurio o do Australian Bureau of Statistics. Quando comearam acobrar por suas publicaes, registrou-se uma sbita queda da demanda,indicando que a relao dos que recebiam, gratuitamente, as publicaespelo correio continha um grande nmero de pessoas que realmente noqueria a publicao. O mais interessante foi que entre os que manifesta-ram seu desejo de assinar a publicao, vrios assinalaram que o fariamsomente no caso em que o formato e os contedos fossem modificadosde maneira determinada, para satisfazer suas exigncias. Esse caso exem-plifica a margem de benefcios que pode ser obtida a partir da cobranaao usurio aumento da receita, aumento da apropriao por parte dousurio, melhores produtos.

O PUMA elaborou algumas diretrizes para melhorar as prticasem matria de cobrana ao usurio, assinalando os riscos que devem serlevados em considerao no momento de criar um sistema desse tipo(OCDE, 1998:7-11). As diretrizes esclarecem que a cobrana ao usurioconstitui um exigente MTM, dado que para a sua otimizao se faz

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RSPnecessrio um sistema de apresentao de contas progressivo, uma boamedio do desempenho e flexibilidade gerencial da organizao pblicapara estabelecer e adaptar a cobrana.

3.4.3. Vouchers

Em contraste com os MTMs considerados anteriormente, a intro-duo de esquemas de vouchers ou quase-vouchers tem se desenvol-vido muito pouco com relao discusso terica de suas vantagens elimitaes. Os vouchers podem ser definidos como regimes nos quais osindivduos recebem (mediante um pagamento ou por alocao) a titularidadede um bem ou um servio que podem fazer efetivo mediante um determi-nado conjunto de fornecedores, quando eles o descontam em efetivo ouem formas equivalentes por parte de um rgo financiador (Cave,1998: 3). Tradicionalmente, os vouchers tm assumido a forma de recibosde papel autorizando uma pessoa nomeada para receber um servio espe-cfico, a partir de uma relao de fornecedores designados. As caracters-ticas bsicas dos vouchers so sua no-transferibilidade entreconsumidores e sua falta de flexibilidade comparada com o dinheiro efetivo.

As principais vantagens atribudas aos vouchers so sua capaci-dade de melhorar a eficincia dos custos, induzindo processos concorrentesentre fornecedores. O segundo objetivo a melhoria da eficincia daalocao, mediante a ampliao do leque de escolhas do consumidor. Emterceiro lugar, os vouchers para servios pblicos tambm oferecem avantagem, para o governo, de orientar o consumo e redistribuir a renda.

Embora os vouchers no tenham sido implementados em grandeescala, eles tm suscitado um considervel interesse, particularmente comorecurso para prover servios fundamentais tais como educao, atendi-mento a crianas e ancios bem como moradia. Os estudos sobre a utiliza-o dos vouchers em programas de moradia para os pobres nos EstadosUnidos e a introduo de quase-vouchers em casas de atendimento deenfermaria no Reino Unido, pesquisaram, em particular, as dificuldades deimplementao e os benefcios que tinham sido discutidos superficialmentena prtica, tais como a concorrncia imperfeita para promover a demandalatente, o marco de regulamentao, etc. (ver OCDE, 1993: 43-53).

Os resultados desses estudos de caso demonstraram que osvouchers levavam a um rpido ajuste no fornecimento, implicavam baixoscustos administrativos e ofereciam uma correspondncia satisfatria entreas preferncias dos receptores e os servios obtidos, sempre que houvessemercados verdadeiramente competitivos, de fcil acesso, pequena margempara a apropriao de benefcios por parte de outros que no fossem ossupostos receptores bem como informao acessvel. No entanto, osvouchers, por si ss, no podem compensar a incerteza na previso dasapropriaes, e portanto, os custos poderiam continuar sendo incontrolveis.

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RSPEm sntese, no que diz respeito aos mecanismos tipo mercado,vrios pases tm dado uma nfase especial aos MTMs visando geraraumento de eficincia e melhoria do desempenho do setor pblico.Os MTMs tm sido, geralmente, reconhecidos como propiciadores designificativos ganhos de eficincia, em um perodo de tempo relativa-mente pequeno.

3.4.4. Contratao por desempenho

Com a devoluo de autoridade e a criao de mercados internosno seio do setor pblico, o conceito clssico de responsabilidade, baseadonas hierarquias e no controle dos insumos e dos processos, deixou de serapropriado. Uma abordagem tem tentado esclarecer e formalizar as rela-es entre indivduos, organizaes e nveis administrativos do setorpblico por meio dos chamados contrato por desempenho. Esta classe dequase-contrato um acordo mtuo entre duas partes do setor pblico,nos quais uma parte (o principal ou o comprador) especifica um nvel derecursos que dado outra parte (o vendedor ou agente) bem como otipo, quantidade e qualidade do desempenho a ser produzido em um de-terminado perodo de tempo. Os contratos por desempenho no necessa-riamente determinam o uso dos recursos e dos processos. No entanto,eles oferecem a um setor pblico mais descentralizado um marco deresponsabilidade potencialmente diferente. Em todos os casos em queexiste devoluo, existe tambm um espao e uma necessidade potencialpara os contratos por desempenho: entidade superior e empregado, uni-dades de servio de apoio e unidades administrativas centrais, entre orga-nizaes do setor pblico na esfera do Executivo e o Parlamento bemcomo entre diversos nveis de governo.

Os contratos por desempenho podem apresentar-se sob diferentesformas, dependendo da estrutura da administrao pblica, do marco legale do desenvolvimento da medio de desempenho em um pas. Um projetodo PUMA em andamento, relativo contratao por desempenho,examina o uso especfico e os contedos dessa modalidade de contrataoem vrios pases (para maiores informaes, ver http://www.oecd.org/puma/mgmtres/pac/performcon.htm). Estudos de caso em nove pasespermitiram realizar algumas observaes preliminares relacionadas comsuas prticas e seus resultados. Os contratos por desempenho entre minis-trios/departamentos e agncias tm sido freqentes enquanto que osacordos contratuais, que incluem diferentes nveis de governo, consti-tuem um fenmeno ainda emergente.

Em grandes linhas, os contratos por desempenho podem ser consi-derados como uma ferramenta til para promover uma gerncia dirigidaa resultados e avaliao no setor pblico. Os contratos por desempenho

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RSPobrigam a todas as partes envolvidas a especificar metas de desempenho,a revis-las e, o que mais importante, a estabelecer um dilogo entre elas.Em vrios pases est acontecendo um debate sobre se os contratos dedesempenho legais que no geram obrigaes poderiam e deveriam se trans-formar em contratos por desempenho legais geradores de obrigaes.O risco , no entanto, que a possvel soluo judicial dos conflitos resultasseem custos de transao mais elevados. Outra questo controvertida se aimplementao dos contratos por desempenho entre duas partes (quefreqentemente se colocam numa relao vertical) introduz uma novahierarquizao no setor pblico, que em ltima estncia levaria a uma maior(e indesejvel) fragmentao. A presente tendncia a estabelecer maisassociaes no setor pblico pareceria assinalar uma virada na direo deuma coordenao melhorada ou de uma produo conjunta por meio dedeterminados tipos de contrato por desempenho horizontais.

4. Alguns problemas transversais

A introduo de princpios econmicos e gerenciais ( do setor pri-vado) no setor pblico no somente modifica as organizaes do setorpblico envolvidas, mas tambm muda em profundidade a natureza doEstado como um todo. A nova situao representada pelos contratos eagncias gera alguns problemas transversais referentes s relaes nointerior do Estado, mas que vo alm na medida em que as relaes entreo Estado, o mercado e a sociedade esto envolvidas. Por outro lado, osnegociadores, freqentemente, desconsideram a dimenso temporal dasreformas da gerncia pblica. Isso significa no apenas que os problemasde implementao sejam subestimados. Freqentemente, pode-se verificara existncia de um conhecimento inadequado sobre as diferentes etapasdo processo de reforma, bem como da demanda por ele apresentada desolues diferentes e de mudana das aptides gerenciais. Muitas dasimplicaes de longo prazo das reformas organizacionais e gerenciais sse tornam visveis na atualidade. Em todo caso, fica evidente, para todosos pases que implementaram elementos da nova gerncia pblica, queno h um caminho de volta em direo s antigas formas do Estado e daadministrao pblica. O estudo de alguns dos principais problemas trans-versais demonstra que a nova gerncia pblica muito mais exigente doque poderia sugerir uma olhada superficial aos princpios de gerncia.

4.1. Responsabilidade (accountability)

A questo mais discutida da nova gerncia pblica, sem dvida, aimplicao para as relaes de responsabilidade (accountability) entre os

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RSPgerentes pblicos e os empregados, os ministrios e os rgos autnomos ouagncias, entre a administrao pblica e as autoridades polticas, a adminis-trao pblica e os cidados, o Legislativo e o poder Executivo do governo, eentre os setores pblico e privado para o fornecimento de servios.

A responsabilidade mantm uma relao estreita com a nova gern-cia pblica, j que seu crescimento tem sido um dos objetivos explcitosde todas as reformas administrativas. O ponto de vista estritamente ins-trumental da responsabilidade por parte da nova gerncia pblica que se centra nos resultados promover mecanismos de responsa-bilidade atentos aos objetivos da ao pblica (Martin, 1997). Os mecanis-mos de responsabilidade correspondentes sero compatveis com as idiasbsicas da gerncia de desempenho, que inclui a tarefa de estabelecerexpectativas do desempenho, o registro da informao confivel a respeitodo que foi alcanado, a necessidade de avaliar se as expectativas prviasforam satisfeitas, e a necessidade de oferecer retroalimentao sobre odesempenho alcanado, mantendo a responsabilidade por meio de incen-tivos positivos ou de sanes negativas.

Os dilemas emergem do fato de que a responsabilidade poderiatambm ser considerada como uma finalidade em si mesma. Esse ocaso, especificamente, de pases com Leis Administrativas, nos quais ofuncionamento da administrao pblica baseia-se em princpios e proce-dimentos democraticamente legitimados, centrados mais nos insumos doque nos resultados. Essas duas posies podem no ser inerentementeincompatveis, na medida em que a responsabilidade baseada nos insumos capaz de melhorar quando se soma a ela o interesse com relao aosresultados. No obstante, a nfase colocada nos meios em oposio nfase colocada no objetivo, tambm estabelece limites devoluo daautoridade. Duas classes de conseqncias podem decorrer dessa situa-o: a nova gerncia pblica poderia ter de realizar transaes entre aeficincia e outros valores do setor pblico tais como a eqidade, ou podeser que a plena realizao da nova gerncia pblica exija mudanas maisamplas no marco legal e institucional de alguns pases.

A rea cinza entre a responsabilidade gerencial e a responsabilida-de poltica continua sendo, particularmente, problemtica. No Reino Unido,em particular, h um permanente debate a respeito da responsabilidadeministerial em oposio responsabilidade pblica dos funcionrios. En-quanto alguns comentaristas argumentam que o aumento da transparnciado comportamento dos funcionrios fortalece os princpios de responsabi-lidade poltica (Martin, 1997:4), outros afirmam que a disponibilidade deinformao sobre o desempenho tem fortalecido a responsabilidadegerencial, mas simultaneamente, tem enfraquecido a responsabilidadepoltica (Pollit, Birchall & Putnam, 1998:26).

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RSPUma observao relevante nesse contexto que a reforma dagerncia do servio pblico no tem sido geralmente acompanhada denveis significativos de reforma poltica (Walsh, 1995:221). Os debatespolticos continuam centrados nos insumos mais do que nos resultados enos produtos, e a gerncia por desempenho no est, suficientemente,integrada no processo oramentrio.

4.2. ticaAs reformas na gerncia pblica tm afetado tambm a gerncia

do comportamento tico de vrias maneiras. Os crticos da nova gernciapblica fazem predies de aumento da corrupo no novo Estado decontratos e de agncias, que outorga mais liberdade s organizaes dosetor pblico e aos empregados do setor, individualmente considerados.Outra linha de crtica afirma que a nova gerncia pblica promove unila-teralmente, valores econmicos em detrimento de outros valores tais comoo bem comum. Esses argumentos baseiam-se em percepes individuais,quando no em preconceitos, mais do que nos fatos. Certamente, h pou-cos estudos empricos, se que os h, que comparam o comportamentotico antes e depois da implementao de reformas significativas na ge-rncia pblica.

No obstante, evidente que tais reformas tm questionado osvalores tradicionais do setor pblico. Um olhar mais atento s implica-es da nova gerncia pblica em relao gerncia tica identifica,nesta rea, os problemas abaixo (OCDE, 1996b:19-26):

As reformas incluram mudanas no status das organizaesdo setor pblico em conseqncia da corporatizao ou semiprivatizao.Isso coloca a pergunta de em que medida as corporaes pblicas eorganizaes similares tendem a se encaixar dentro das mesmas diretrizesticas e comportamentais que o centro do setor pblico.

As reformas levaram ao desenvolvimento de novas formas deorganizaes no setor pblico, tais como os rgos (semi) autnomos.Estas novas agncias, freqentemente, tm utilizado sua liberdade gerencialpara definir seus prprios parmetros ticos. Essa tendncia tem sidoreforada pelo incremento do recrutamento no setor privado, geralmentepara os cargos de gerncia ou para posies de liderana. Como conse-qncia, coloca-se a questo da possvel ruptura da coerncia do ethosanterior do servio pblico e da sua possvel e progressiva fragmentao.

O aumento da liberdade gerencial no seio das organizaes pbli-cas aumentou tambm as oportunidades para a configurao de um com-portamento irregular. O comportamento irregular no um problema ticoquando ele reflete mais uma inovao do que um desvio de conduta. Oaumento da liberdade de ao, porm, passa a se constituir num problema

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RSPtico quando os sistemas de informao gerencial e as estruturas de respon-sabilidade no avanam no mesmo ritmo que a devoluo de autoridade.Conseqentemente, a devoluo exige o estabelecimento de uma novainfra-estrutura tica.

As reformas tenderam a dissipar a fronteira entre o setor pblicoe o setor privado. O aumento do intercmbio entre os setores pblico eprivado coloca novos e numerosos dilemas que devem ser assumidos emnvel poltico. Por exemplo: a concorrncia de mercado entre organiza-es dos setores pblico e privado implica que o setor pblico tambmtem direito a revelar informaes aos cidados no caso da existncia deefeitos negativos para a concorrncia?

A necessidade de uma conduta tica no servio pblico tem sidoorientada pela globalizao e intensificao do comrcio internacional. Pararesponder a estes desafios, os pases da OCDE desenvolveram doze prin-cpios, orientando os pases a revisar as instituies, os sistemas e osmecanismos de que dispem para promover a tica no servio pblico (verAnexo 2). Essa relao criada para a gerncia da tica foi adotada comouma recomendao da OCDE em abril de 1998. Ela cria o marco adequa-do para a reviso das experincias nacionais, visando a promoo de umaprendizado recproco no campo da gerncia e da tica no servio pblico.

4.3 Eleio de polticas einstrumentos de polticas

Os problemas de responsabilidade, bem como os dilemas noresolvidos em questo de tica, colocam e revelam o fato de que as refor-mas da gerncia pblica envolvem a interao de processos polticos,organizaes, polticas pblicas e instrumentos de polticas.

Uma eleio mais racional dos instrumentos de polticas requeruma nova infra-estrutura institucional e capacidades gerenciais da partedos polticos eleitos. Por exemplo, na Sucia, a reviso nacional do pro-cesso central de oramento evidenciou que a expanso dos nveis deassessoria parlamentares ou a criao de um escritrio de oramentoindependente e responsvel, junto ao Parlamento, ajudaria os polticoseleitos a dispor de mais informaes relativas ao desempenho do PoderExecutivo e a fazer melhor uso dessa informao.

Uma pesquisa da OCDE sobre o papel do Legislativo no processooramentrio revela que em todos os pases da OCDE, os corpos polticoseleitos do nvel central, freqentemente, no se ajustaram s novas reali-dades na administrao pblica. As estruturas parlamentares, oramen-trias e regulamentadoras, bem como o controle parlamentar, continuamsem mudanas em grande parte, embora cada vez mais sejam percebidos

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RSPcomo inadequados pelos parlamentares. Atualmente, observam-se qua-tro tipos de tendncias:

1) mais declaraes agregadas de polticas fiscais junto ao Legis-lativo, onde os nveis consolidados de rendas governamentais, despesas,dficit e dvidas so propostos de maneira geral;

2) aumento do papel dos comits, incluindo uma diviso maisacentuada de responsabilidades entre o comit oramentrio e os comi-ts setoriais;

3) melhorias nos relatrios apresentados ao Legislativo, podendoincluir um leque de medidas que a abrangem desde a simples atualizaodo formato da documentao oramentria at a introduo de mudan-as fundamentais no seu contedo;

4) mais recursos para o Legislativo atravs da promoo do staffno-poltico dos comits, estabelecendo escritrios para dar assistnciaaos parlamentares e aumentando os fundos dos partidos polticos, com afinalidade de propiciar um grau mais elevado de conhecimento em mat-ria oramentria.

Da parte do Poder Executivo, os instrumentos tradicionais depolticas esto, geralmente, ligados s instituies ou ao contexto cultu-ral das reas particulares das polticas pblicas. Por exemplo, umaagncia responsvel pelo controle da poluio da sade pblica poderiaconsiderar que a substituio de um instrumento como os incentivoseconmicos por uma regulamentao direta seria difcil de ser aceita,ou sequer ser considerada objetivamente, em funo da incerteza dosresultados e da percepo de perda de poder. Um estudo do PUMAsobre a escolha dos instrumentos de poltica desenvolveu um marcogeral identificando e reunindo 22 instrumentos segundo as classes derecursos utilizados. Esses instrumentos agrupam-se nas cinco catego-rias abaixo (PUMA, 1997b:3):

financiados pela despesa nacional direta do oramento nacional; custos oramentrios indiretos ou intermitentes; disposies impositivas especiais para alcanar objetivos

programticos; crditos e seguros; controle pblico no financiado ou influncia da atividade privada.O marco sugere que os instrumentos de poltica podem ser anali-

sados em termos de eficincia, efetividade, eqidade, custos, intrusividadee responsabilidade (PUMA, 1997:3). Isso pode ser percebido como umtipo de ferramenta capaz de avaliar os custos e os benefcios de instru-mentos especficos que fazem parte de reformas, em andamento oufuturas, da gerncia pblica.

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RSP5. Preocupaes persistentes

A NPM no , em absoluto, um conceito simples. A deciso doslderes polticos ou administrativos de introduzi-la no setor pblico envolveopes difceis tais como que classes de elementos escolher dentro domenu da NPM e como combinar esses elementos. Como foi demonstra-do na discusso de alguns problemas transversais, a introduo da NPMleva tambm a uma srie de problemas de segunda ordem que devem serenfrentados.

5.1. Pr-requisitos para aintroduo da NPM

Na medida em que esses problemas aparecem, h uma maiorconscientizao da parte dos pases de que a NPM no apenas requeruma concepo consistente da reforma, seno tambm uma bem funda-mentada gesto da mudana em todos os nveis e em todas as etapas doprocesso da reforma. Os obstculos que vrios pases, incluindo aquelespioneiros, tm enfrentado ao implementar as reformas, coloca tambmuma questo fundamental relativa aplicabilidade geral das mesmas. Emespecial, a experincia dos pases da Europa Central e Oriental (CEEC)indica que devem cumprir-se algumas condies prvias para ser capazde implementar com sucesso alguns conceitos da gerncia moderna. Seno se conta com estruturas e sistemas fundamentais, pouco provvelque a NPM seja a resposta adequada.

Por exemplo, oito anos depois do incio da transio democracia,a administrao pblica na CEEC continua enfrentando uma srie deproblemas estruturais. Um projeto europeu de pesquisa identificou quatroproblemas principais na Bulgria, Hungria e Eslovquia (ver Erheijen,1996: 8f; Erheijen, 1997:207-219):

fragmentao vertical e horizontal, conduzindo a ineficincia e duplicao, bem como a atrasos no desenvolvimento e na implementaodas polticas;

alta rotao entre os funcionrios dos primeiros escalesdo servio civil, resultando num elevado nvel de instabilidade da adminis-trao pblica;

falta de capacidade para a elaborao das polticas agravadapelo alto nvel de rotao entre os servidores pblicos de maior hierarquiae a ausncia de induo e de facilidades para o treinamento em servio;

debilidade dos sistemas de responsabilidade, em funo da faltade instituies bsicas, tais como os escritrios de auditoria.

Devido aos problemas estruturais dos pases que fazem parteda CEEC, inevitvel ter dvidas a respeito da viabilidade de algumasreformas no sentido da NPM. A fragmentao da administrao num

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RSPdeterminado nmero de unidades menores direcionadas a tarefas, prova-velmente agravar os problemas de coordenao j existentes. Cabeesperar, tambm, que a liberalizao das condies de emprego, no estadoatual do servio civil desses pases, levem ao aumento da politizao,promovendo conseqentemente a instabilidade, ao invs de reduzi-la. Aintroduo da NPM poderia, inclusive, incrementar o nvel de corrupo,se no se elaboram mecanismos transparentes para a nomeao dos chefesexecutivos das agncias. Em termos gerais, a experincia demonstra quea aplicao integral da NPM em sistemas de administrao imaturos no desejvel em funo da ausncia de resultados positivos e tambm dosurgimento de disfunes provocadas por tais reformas. O potencial au-mento de eficincia que se poderia alcanar, mediante a adoo das re-formas da NPM, certamente seria superado pelos custos resultantes dosproblemas de coordenao e do aumento da instabilidade.

5.2. Gerenciando o processo de reforma

primeira vista, muitas reformas com a orientao da NPM pare-cem sugerir que o progresso normal de uma reforma da gerncia pblicasegue um padro racional, com uma primeira etapa de natureza conceituale um subseqente processo de implementao. Esse padro simples dereformas administrativas baseia-se na idia de que existe uma nica formatima de se chegar aos objetivos, que toda a informao necessria sobreestratgias e instrumentos est disponvel, que no existem riscos envolvi-dos e que os objetivos originais da reforma permanecem imutveis no tempo.

No decurso da primeira onda de reformas nos anos 80, ficou evi-denciado que as reformas direcionadas NPM seguem diversos rumos,impulsionadas pela presso de uma informao incompleta; e face in-certeza a respeito das condies para atingir os objetivos, implicamassumir riscos e complicam-se pela modificao dos objetivos, por partedos participantes envolvidos.

A deciso em favor de uma ou outra estratgia de reforma baseia-se, geralmente, em alguns pressupostos relativos a sua superioridade emcomparao com outras estratgias de reforma. Um pas, por exemplo,pode necessitar escolher entre limitar, inicialmente, as reformasdirecionadas NPM, a determinados setores da administrao pblica, eum enfoque de reforma global desde o incio. Envolvido nesta escolhaest o enfoque de precauo, que permite aprender fazendo, e um enfoqueradical que evita atrasos na implementao e implica em incerteza e ris-cos aumentados. Em geral, os agentes de mudana possuem escassainformao sobre as diversas conseqncias prticas vinculadas com asdecises adotadas e com os respectivos fatores de sucesso.

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RSPEssa falta de informao envolve, automaticamente, um certoincremento do risco. Certamente, h esquemas disponveis que conside-ram que o risco-mdio de fracasso nas inovaes organizacionais nosetor privado chegam a 70-80%. H motivos para pensar que o riscomdio de fracasso menor no setor pblico? Os problemas de imple-mentao que vrios pases tm enfrentado ao longo do processo dereforma administrativa demonstram a existncia de poucas razes paraser otimista. Ao mesmo tempo, o exagero subjetivo do risco, que freqen-temente surge em etapas crticas do processo de reforma, tem comoconseqncia o debilitamento das reformas. Por conseguinte, impor-tante para o sucesso da reforma da gerncia pblica que se desenvolvauma estratgia de manejo do risco, desde o incio do processo, e se coloqueem andamento mecanismos de monitoramento e avaliao das reformas.

6. Concluses

Aps uma dcada e meia de reformas direcionadas NPM emalguns pases-membro da OCDE, existem muitos indicadores sobre o queaproveitar e o que abandonar desse enfoque. O debate ideolgico realiza-do tem percebido a NPM como uma finalidade em si mesma, que defineum estado desejvel da administrao pblica em termos de estrutura,funcionamento e resultados. No entanto, a evoluo da NPM demonstraque ela deve ser compreendida e utilizada como um conjunto de princpi-os capazes de constituir as bases para a soluo de alguns problemasespecficos, em determinados setores da administrao pblica, sendo osmesmos implementados adequadamente.

Este ponto de vista sobre a NPM origina as seguintes sugestes:1) Os pases deveriam adotar um enfoque pragmtico para as refor-

mas da administrao pblica, ao invs de seguir dogmas ou modas nessecampo. A implementao da NPM em vrios pases tem demonstradoque, primeiramente, deve-se levar em considerao as circunstncias na-cionais e locais, bem como a diversidade organizacional dentro de cadapas. Um determinado conceito relativo reforma poderia funcionar emum determinado setor de polticas mas no necessariamente em outro,uma vez que as estruturas e as culturas organizacionais so diferentes.

2) Existe a necessidade de identificar e de definir, claramente, unspoucos objetivos de reforma, que devero estabelecer-se aps uma cui-dadosa anlise dos problemas enfrentados pela administrao pblica.Num segundo momento, devero ser exploradas as possveis alternativas,que sero avaliadas em termos de custos e benefcios.

3) essencial incluir a dimenso humana no processo de reforma.Uma das razes clssicas pela qual numerosas reformas da gerncia

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RSPpblica fracassaram no passado foi a falta de informao s pessoassobre a direo da mudana, a fim de que elas pudessem contribuir como processo e apoi-lo adequadamente, quando as crticas aumentaram.

4) Ao se fazer a opo pela reforma, preciso examinar se secumprem os pr-requisitos necessrios a uma implementao de sucesso.Por exemplo, antes do lanamento de uma poltica de contratao externa,deve-se ter a certeza de que existe um setor privado em funcionamento,de que os sistemas de responsabilidade funcionam bem e de que existecapacidade para gerenciar um contrato.

5) As capacidades de adaptao e de aprendizado devem existirno setor pblico. O estabelecimento de mecanismos de aprendizagemtais como as avaliaes regulares, as pesquisas de opinio de cidados eempregados no constituem apenas um fator de sucesso para manejartoda a classe de processo de reforma da gerncia pblica, mas tambmso um incentivo para que os lderes polticos olhem alm das reformasem andamento e demonstrem ter capacidade de resposta diante dosdesafios do futuro.

No presente perodo de intensas mudanas e de turbulncia poten-cial, cada pas ter que se perguntar quais so os desafios em relao aoseu prprio bom governo. A nova gerncia pblica pode ser utilizada comoveculo para aproximar-se de algumas das respostas e para acessar outrosproblemas que exigem ser enfrentados.

Notas

1 Verso corrigida do documento apresentado no III Congresso Internacional do CLADsobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Madrid, Espanha,de 14 a 17 de outubro de 1998. Os pontos de vista expressos neste documento perten-cem aos autores e no, necessariamente, representam os da OCDE nem os do seu Serviode Gerncia Pblica. O presente artigo foi publicado na Revista del CLAD, Reforma yDemocracia, n.13, febrero/1999.

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91

RSPAnexo 1

OCDE/PUMA

O Comit de Gerncia Pblica (PUMA) da OCDE, depois de tersido o primeiro nesse campo, tem se transformado em um frumintergovernamental de vanguarda em relao aos problemas do governo,da gerncia e da reforma do setor pblico, bem como da modernizaoadministrativa. amplamente utilizado pelos 29 governos-membro da OCDE,e cada vez mais utilizado mundialmente, como fonte original de informa-o autorizada. Em 1996, realizou um simpsio para ministros.

Atualmente, as atividades do Comit esto relacionadas com: polticaspblicas e processos decisrios; regulamentao efetiva; gerncia ora-mentria e financeira; problemas de desempenho; recursos humanos; ticano servio pblico; pagamentos no setor pblico; interao com os cida-dos e a sociedade civil; e relaes entre os diferentes nveis de governo.

O Servio PUMA fornece ao Comit informao, anlises e avalia-o; promove intercmbios de experincias entre altos funcionrios gover-namentais; e prepara relatrios e diretrizes para responsveis pela elaboraodas polticas. Ao proporcionar comentrios bem informados solicitados porum pas em particular, pode desempenhar um papel fundamental de apoioaos esforos nacionais para a reforma. A informao comparativa de-senvolvida oferece um ponto de referncia a partir do qual os pases podemavaliar como se localizam em relao a outros membros da OCDE, forne-cendo, assim, ferramentas para a mudana.

O PUMA tambm trabalhou com a Europa Central e Oriental pormeio do SIGMA (Support for Improvement in Governance andManagement). Trata-se de uma iniciativa conjunta do Centro para a Coo-perao com No-Membros (CCNM) e do Programa PHARE da UnioEuropia, financiado fundamentalmente por PHARE. SIGMA apia osesforos de reforma da administrao pblica em 13 pases em transio.

Desde 1990, o PUMA tem publicado mais de 6 relatrios sobregerncia pblica. Mais informaes podem ser obtidas no site:www.oecd.org/puma.

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RSPAnexo 2

Princpios para gerenciar atica no servio pblico

Texto da Recomendao da OCDE 1998

Prefcio

1) A observao de uma conduta impecvel no servio pblicopassou a ser uma exigncia crtica para os governos dos pases-membroda OCDE. Os valores tradicionais do servio pblico tm sido questionadospelas reformas da gerncia pblica que implicam numa maior atribuiode responsabilidades e de discricionariedade aos servidores pblicos, pe-las presses oramentrias e pelas novas formas de fornecimento deservios pblicos. A globalizao e os avanos no desenvolvimento dasrelaes econmicas internacionais, incluindo o comrcio e o investimen-to, exigem parmetros de conduta no servio pblico capazes de suscitarum amplo reconhecimento. A preveno dos desvios de conduta tocomplexa como o fenmeno do desvio de conduta em si mesmo, sendonecessrio contar com um leque de mecanismos integrados para alcan-ar o sucesso nesta rea, incluindo sistemas bem fundamentados paragerenciar a tica. A crescente preocupao em torno do declnio da con-fiana no governo e da corrupo, levou os governos a reverem suasposies em relao ao comportamento tico.

2) Em respostas aos desafios anteriormente mencionados, os pasesda OCDE desenvolveram um conjunto de princpios expostos a seguir.Os doze princpios foram estabelecidos visando ajudar os pases a revisaras instituies, os sistemas e os mecanismos de que dispem para promovera tica no servio pblico. So identificadas as funes de orientao,gerncia ou controle em relao s quais podem ser comparados os siste-mas de gerncia da tica. Esses princpios condensam a experincia dospases da OCDE, e refletem pontos de vista compartilhados em relao auma gerncia da tica bem fundamentada. Os pases-membro encontra-ram suas prprias formas de equilibrar aspiraes e concepes, visandoconcretizar um marco efetivo adequado as suas prprias circunstncias.

3) Os princpios podem ser utilizados pela gerncia em nveisnacionais e subnacionais de governo. Os lderes polticos podem utiliz-lospara revisar os regimes de gerncia da tica e avaliar em que medida amesma operacionalizada nas dependncias governamentais. Os princpios

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RSPpretendem ser um instrumento que os pases adaptaram s suas condiesnacionais. Eles no so suficientes em si mesmos, mas deveriam ser vistoscomo uma forma de integrao da gerncia da tica no contexto mais am-plo da gerncia pblica.

Princpios para a gerncia datica no servio pblico

1) Os parmetros ticos para o servio pblico deveriam ser claros.Os servidores pblicos necessitam conhecer os princpios bsicos

e os parmetros que se espera que eles apliquem em seus trabalhose onde se encontram os limites de um comportamento aceitvel. Umadeclarao concisa, bem divulgada dos parmetros de tica essenciaise dos princpios que orientam o servio pblico, por exemplo, na formade um cdigo de conduta, pode cumprir essa diretriz, criando um consen-so compartilhado nas dependncias governamentais e no seio da comu-nidade em geral.

2) Os parmetros ticos deveriam estar refletidos num marco legal.O marco legal a base para a comunicao dos parmetros mni-

mos e dos princpios de comportamento para todos os servidores pblicos.As leis e os regulamentos deveriam estabelecer os valores fundamentaisdo servio pblico e oferecer um marco de referncia para a orientao,a pesquisa, a ao disciplinar e a efetivao dessa ao.

3) A orientao tica deveria estar disposio dos servidorespblicos.

A socializao profissional deveria contribuir para o desenvolvi-mento dos conceitos e das aptides, capacitando os servidores pblicos aaplicar princpios ticos em circunstncias concretas. O treinamento pro-picia a conscientizao desde o ponto de vista tico e pode desenvolveras aptides essenciais para a anlise tica e o raciocnio moral. Umaassessoria imparcial pode contribuir para criar um contexto no qual osservidores pblicos estejam mais propensos a enfrentar e a resolvertenses e problemas de ndole tica. Mecanismos de orientao e deconsulta interna deveriam estar disposio dos servidores pblicos paraajud-los na aplicao de parmetros ticos em seu trabalho.

4) Os servidores pblicos deveriam conhecer seus direitos e obriga-es caso seja descoberta alguma atuao incorreta.

Esse conhecimento necessrio para o reconhecimento de umaatuao incorreta real ou suposta no servio pblico. A esse respeito,deveriam incluir-se normas e procedimentos claros a serem seguidos pe-los funcionrios e uma cadeia formal de responsabilidades. Os servidores

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RSPpblicos necessitam saber qual a proteo a que podero ter direito nocaso em que seja descoberta uma atuao incorreta.

5) O compromisso poltico com a tica deveria reforar o compor-tamento tico dos servidores pblicos.

Os lderes polticos so responsveis pela manuteno de um eleva-do nvel de honestidade na realizao de suas tarefas oficiais. Seu compro-misso demonstra-se atravs do exemplo, levando a cabo aes que somenteso possveis em nvel poltico, por exemplo, estabelecendo acordos emtorno de disposies legislativas e institucionais capazes de reforaro comportamento tico, gerando sanes contra as formas incorretas deprocedimento, oferecendo apoio e recursos adequados para as atividadesrelacionadas com a tica em todas as dependncias governamentais,e evitando a explorao de normas e leis ticas com objetivos polticos.

6) O processo de tomada de decises deveria ser transparente eaberto ao escrutnio.

O pblico tem direito de conhecer como as instituies pblicasutilizam o poder e os recursos que lhes so confiados. O escrutnio pbli-co deveria ser facilitado por processos transparentes e democrticos,supervisionado pelo Legislativo e acessvel informao pblica. A trans-parncia deveria ser promovida cada vez mais atravs de medidas taiscomo a abertura dos sistemas e o reconhecimento do papel desempenha-do por meios de comunicao ativos e independentes.

7) Deveria haver diretrizes claras para a interao entre os setorespblico e privado.

Normas claras que definam os parmetros ticos deveriam orien-tar os comportamento dos servidores pblicos nas suas relaes com osetor privado, por exemplo, no que diz respeito procuradoria pblica, contratao externa ou s condies de emprego pblico. O incrementoda interao entre os setores pblico e privado requer que se preste umamaior ateno aos valores do servio pblico e que se exija dos partici-pantes externos o respeito desses valores.

8) Os gerentes deveriam demonstrar e promover um comporta-mento tico.

Um ambiente organizacional no qual se promovam elevados nveisde comportamento atravs de incentivos apropriados para o desenvolvi-mento desse tipo de conduta, tais como condies adequadas de trabalhoe uma efetiva avaliao do desempenho, exerce um impacto direto naprtica cotidiana de valores e parmetros de tica no servio pblico. Osgerentes desempenham um papel importante neste aspecto, oferecendouma liderana consistente e cumprindo o papel de modelo em termos detica e de comportamento na sua relao profissional com lderes polti-cos, com outros servidores pblicos e com os cidados.

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RSP9) Polticas, procedimentos e prticas de gerncia deveriam pro-mover um comportamento tico.

As polticas e as prticas de gerncia deveriam demonstrar o com-promisso da organizao com os parmetros ticos. No suficiente paraos governos terem, somente, estruturas baseadas na norma ou no consen-timento. Os sistemas baseados, exclusivamente, no consentimento podem,inadvertidamente, estimular os servidores pblicos a funcionar simplesmenteno limite da ilegalidade, argumentando que j que no esto violando as leis,esto atuando eticamente. As polticas governamentais no deveriamapenas delinear os parmetros mnimos a partir dos quais as aes dosfuncionrios no seriam toleradas, mas articular tambm claramente,um conjunto de valores do servio pblico aos quais os empregados deve-riam aspirar.

10) As condies do servio pblico e a gerncia de recursos hu-manos deveriam promover uma conduta tica.

As condies do emprego pblico, tais como as perspectivas decarreira, o desenvolvimento pessoal, uma remunerao adequada e pol-ticas de gesto dos recursos humanos deveriam criar um ambiente prop-cio ao comportamento tico. A adoo de princpios bsicos, tais como omerecimento, de forma consistente nos processos cotidianos de recruta-mento e de promoo, contribuem para a operacionalizao da integrida-de no servio pblico.

11) Mecanismos adequados de responsabilidade deveriam insta-lar-se no seio do servio pblico.

Os servidores pblicos deveriam ser responsveis pelas suas aesjunto a seus superiores, e de maneira mais geral, junto ao pblico. Aresponsabilidade deveria centrar-se na aceitao de norma e princpiosticos, bem como na obteno de resultados. Os mecanismos de responsa-bilidade podem ser internos a uma agncia, ou estarem em vigor paratodas as dependncias governamentais, ou podem ser colocados pelasociedade civil. Os mecanismos que promovem a responsabilidadepodem ser desenhados para oferecer controles adequados, ao mesmotempo em que permite uma apropriada flexibilidade gerencial.

12) Procedimento e sanes apropriadas deveriam existir paramanejar os desvios de condutas.

Os mecanismos para a deteco e a investigao independente dasaes incorretas, tais como a corrupo, constituem uma partenecessria da infra-estrutura tica. preciso contar com procedimentos erecursos confiveis para monitorar, informar e investigar as transgressesdas normas do servio pblico, bem como para aplicar as correspondentessanes administrativas ou disciplinares com o efeito de desestimular essastransgresses. Os gerentes deveriam capacitar-se para fazerem uso apro-priado destes mecanismos quando se faz preciso empreender aes.

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RSPResumoResumenAbstract

A nova gerncia pblicaDerry Ormond e Elke LfflerOs autores discorrem sobre o significado do conceito de nova gerncia pblica, oriundo

do termo New Public Management (NPM), a partir do enfoque com que o mesmo utilizado na prtica em vrios pases-membro da OCDE. De certa forma, retratam a experin-cia que ambos adquiriram no trabalho desenvolvido no PUMA (Public ManagementCommittee), enquanto organismo dedicado aos problemas do governo, gerncia e reformado setor pblico e sua respectiva modernizao administrativa. So abordados vrios temassob a tica do novo paradigma, entre eles a devoluo/descentralizao de autoridade, aflexibilizao do processo oramentrio e da gerncia de pessoal, a adoo de mecanismosde mercado (contratao externa, cobrana ao usurio, vouchers e contratos por desempe-nho), bem como os problemas resultantes ligados accountability, tica, escolha de polti-cas e instrumentos mais adequados. Os autores apontam os pr-requisitos para a introduoda NPM bem como a necessidade de um cuidadoso processo de gerenciamento da reforma.

La nueva gerencia pblicaDerry Ormond e Elke LfflerLos autores discurren sobre el significado de nueva gerencia pblica, oriundo del trmi-

no New Public Management (NPM), a partir del enfoque con que el mismo es utilizado enla prctica en varios pases miembros de la OCDE. De cierta manera, los autores retratan laexperiencia que ambos adquirieron en el trabajo desarrollado en el PUMA (PublicManagement Committee), en su calidad de organismo dedicado a los problemas del gobierno,de la gerencia y reforma del sector pblico y de su respectiva modernizacin administrativa.Se abordan varios temas bajo la ptica del nuevo paradigma, entre ellos la delegacin/descentralizacin de autoridad, la adopcin de mecanismos de mercado (contratacin exter-na, cobro al usuario, vouchers y contratos por desempeo) y asimismo los problemasresultantes vinculados a la imputacin de responsabilidad, a la tica, la eleccin de polticase instrumentos ms adecuados. Los autores indican los requisitos previos para la introduccindel NPM y la necesidad de un cuidadoso proceso de gerencia de la reforma.

The new public managementDerry Ormond e Elke LfflerThe authors elaborate on the meaning of the concept of new public management (NPM),

starting from the approach with which it is used in practice in several OECD membercountries. They depict, somehow, the experience both of them acquired in the work theydeveloped within PUMA (Public Management Committee), as an organisation devoted togovernment, management and public sector reform problems and their respective administrativemodernisation. Several subjects are dealt with therein, under the optics of the new paradigm,amongst them the delegation/decentralisation of authority, the changes in the budgeting processand of personnel management aimed at rendering them more flexible, the adoption of marketmechanisms (outsourcing, collection form users, vouchers and performance contracts), aswell as the ensuing problems pertaining to accountability, ethics, and the choice of the mostappropriate policies and instruments. The authors indicate the prerequisites for introducingNPM, as well as the need for a careful process of reform management.

Revista doServioPblico

Ano 50Nmero 2Abr-Jun 1999

Derry Ormondtrabalhou naOrganizaopara aCooperao eDesenvolvimentoEconmico(OCDE) de1962 a 1998,na rea degernciapblica, o queoriginou acriao doPublicManagementCommittee(PUMA).Elke Lfflertrabalha naOCDE, desde1997, noServio deGernciaPblica

Contato com o autor: elke.loeffler@oecd.org