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A política comercial agrícola para o desenvolvimento brasileira:
Objetivos e Instrumentos
VIEIRA, Adriana Carvalho Pinto1
1) Introdução
Nos últimos anos o comercio mundial de grãos tem tido um crescimento
de produção modesto, seguido de redução dos estoques, resultando numa
expansão da oferta inferior à demanda e em acentuada elevação dos preços
dos produtos agrícolas. Este cenário se conforma com os dados apresentados
pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE),
visto que a produção agrícola global cresce 1,5% ao ano, porcentagem inferior
quando comparado ao período entre 1960 a 1990 com uma taxa de 2,8%.
Houve redução dos rendimentos na produção de cereais. Entretanto, quando
analisada a produtividade total dos fatores de produção – indicador de
produtividade – nos países emergentes este índice foi crescente, como no caso
do Brasil. (MAPA, 2013b)
Os preços agrícolas também se acentuaram a partir da ultima década,
culminando com a crise de 2008, sendo considerado o valor mais elevado dos
últimos trinta anos. Assim, a política de apoio à comercialização, cujos
instrumentos foram aprimorados no sentido de reduzir a intervenção do
Governo no mercado e a necessidade de recursos públicos, é de particular
relevância para as regiões relativamente mais afastadas dos principais
mercados consumidores e dos portos, cuja competitividade é fortemente
afetada pelos custos de transporte.
O presente relatório tem como objetivo identificar e analisar os objetivos
e os instrumentos da política comercial agrícola brasileira empregados para
alcançar o desenvolvimento sustentável, uma vez que esta política é um
instrumento para o desenvolvimento, redução das desigualdades, para a
1 Professora Doutora do Programa de Pós-Graduação Desenvolvimento Socioeconômico da Universidade Extremo Sul Catarinense (PPGDS/UNESC)), Coordenadora da Agência de Desenvolvimento, Inovação e Transferência de Tecnologia da Universidade Extremo Sul Catarinense (ADITT/UNESC), Pesquisadora Colaboradora do INCT/PPED/UFRJ. Email: [email protected]
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gestão dos recursos naturais e para a expansão da participação do país no
mercado internacional de produtos agrícolas.
A metodologia empregada será empreendida basicamente a partir da
revisão de documentos oficiais do governo brasileiro e do seu aparato legal
(leis, decretos, resoluções etc.) trabalhos acadêmicos, tais como dissertações e
teses de doutorado, artigos científicos entre outros materiais. Desse modo, a
pesquisa estará apoiada apenas em fontes secundárias de dados.
O trabalho está estruturado da seguinte maneira. A primeira parte é esta
introdução. A segunda e terceira tratam da política comercial agrícola brasileira,
seus objetivos e instrumentos para o mercado interno e externo. Por ultimo as
considerações finais.
2) Apresentação da Política Comercial Agrícola Brasileira – passado
recente.
Desde final da década de 1980 a política de comercialização agrícola
tem passado por mudanças substanciais. As reformas comerciais externas
acentuaram o caráter liberal de comércio, afetando o sistema de intervenção da
política de estoques públicos. A crise fiscal que ocorreu durante todo o período
também contribuiu para o desmonte do sistema, uma vez que os recursos
financeiros passaram a ficar cada vez mais escassos.
Conforme pondera Conceição (2009), a partir da década de 1990 foi
criado um quadro distinto do que ocorreu nas décadas anteriores, com a
restrição do ponto de vista fiscal. Este fator ainda estava associado à
consolidação do processo de abertura comercial, sinalizando um movimento de
desenvolvimento menos intervencionista e mais liberal, com modificações
substanciais na condução da política agrícola.
Para Bressan Filho (1999), as políticas de formação de estoques e de
importação ganharam consistência, entretanto, eram controladas pelo governo.
Com a abertura da economia, as importações ocorreram não obstante
existência de volumosos estoques públicos de alimentos. E a importação
ocorria somente quando não havia estoques suficientes.
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3) A Política Comercial Agrícola: Objetivos e Instrumentos
Diante deste contexto a partir da metade da década de 90, à
desmontagem do Sistema de Garantia de Preços Mínimos, teve como
convicção que a abertura ao mercado externo não seria suficiente para a
garantia de abastecimento interno, prescindindo, portanto, da formação de
estoques públicos de alimentos. (CONCEIÇÃO, 2009)
Delgado (1995) aponta que a partir de 1995, a política para os mercados
agrícolas de produtos da cesta básica perseguiu os objetivos da estabilização
de preços finais sem intervenções diretas. Os efeitos da abertura praticamente
liquidaram o intento de coordenação simultânea do mercado de produtor e
mercado de atacado.
A crescente integração da economia brasileira à economia mundial
provocou transformações no setor agrícola nacional. Foram necessárias
diversas modificações estruturais nas instituições do setor. A principal ocorreu
dentro do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), a qual
foi criada a Secretaria de Política Agrícola (SPA) que atua no planejamento e
execução de medidas de apoio à produção agrícola em três pilares básicos.
Primeiro, na oferta de recursos para o financiamento do agronegócio,
aperfeiçoamento e apoio à produção. Segundo, no apoio e sustentação dos
preços agropecuários por meio de aquisições governamentais e equalizações
de preços. E, por último, no aperfeiçoamento da gestão de risco por meio da
subvenção ao prêmio do seguro rural, do Programa de Garantia da Atividade
Agropecuária (Proagro) e do Zoneamento Agrícola de Risco Climático. (MAPA,
2013d)
Cabe à SPA coordenar a elaboração do Plano Agrícola e Pecuário
(PAP), que é um instrumento de planejamento e gestão de políticas públicas
para a agropecuária brasileira. O PAP consolida ações, programas e diretrizes
governamentais para o setor, fundamentais para a tomada de decisão dos
produtores rurais e demais agentes econômicos comprometidos no
agronegócio. (MAPA, 2013d)
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A SPA conta com três departamentos que concorrem no
desenvolvimento de suas atribuições: o Departamento de Economia Agrícola
(DEAGRI), o Departamento de Comercialização e de Abastecimento Agrícola e
Pecuário (DEAGRO) e o Departamento de Gestão de Risco Rural (DEGER). O
Deagri programa e acompanha a aplicação de recursos públicos e privados na
agropecuária. Acompanha a legislação e o desempenho do crédito rural, com
base em dados e estatísticas públicos e privados. Ao Deagri também compete
observar a conjuntura econômica nacional e internacional em suas relações
com o agronegócio. Monitora ainda os mercados de insumos agropecuários,
como fertilizantes, defensivos, máquinas e implementos agrícolas. O Deagro
tem por atribuição estabelecer políticas e ações voltadas à garantia do
abastecimento assegurando ao produtor rural preços compatíveis com sua
atividade por meio de aquisições de produtos e equalização dos preços
agrícolas consolidada na Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM). Já o
Deger encarrega-se do desenvolvimento de estudos para a formulação e
implementação das políticas gerenciais de riscos do setor agropecuário
relacionadas com o seguro rural, o Proagro e o Zarc. (MAPA, 2013d)
O Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) viabiliza o
acesso do produtor ao seguro rural mediante o pagamento pelo governo de
parte do prêmio de seguro rural contratado pelo produtor nas modalidades
agrícola, pecuária, aquicola e de floresta. O Proagro é uma garantia ofertada
pela União, principalmente para o pequeno e médio produtores, e se destina ao
pagamento do crédito tomado no banco pelos produtores, além de indenizar os
recursos próprios aplicados no empreendimento, na hipótese de ocorrência de
eventos climáticos que gerem perdas em suas lavouras. Por sua vez, o
Zoneamento Agrícola tem como objetivo indicar os períodos de plantio por
município e por cultura, relacionados ao ciclo das cultivares e aos tipos de
solos, a fim de que eventuais eventos climáticos adversos não coincidam com
as fases mais sensíveis das lavouras. (MAPA, 2013d)
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a. Mercado Interno
Segundo apontam alguns autores (DELGADO, 1995; CONCEIÇÃO,
2010), a partir de 1995, foi realizada uma reformulação total nos instrumentos
de apoio à comercialização pelo Governo, com a criação de novos
instrumentos e o uso de instrumentos antigos somente para casos especiais,
tais como:
Aquisições do Governo Federal (AGF) –
Consiste na venda, pura e simples, da produção ao Governo. Seu
objetivo é garantir o Preço Mínimo (PM) para os produtos agrícolas a fim de
manter o nível de renda dos produtores. Por meio deste instrumento, o
Governo adquire os excedentes em anos de safras abundantes para posterior
retorno ao mercado em anos de escassez. Funciona, assim, como um
mecanismo de equilíbrio entre oferta e demanda de uma safra para outra –
ora atendendo aos produtores ora aos consumidores.
A AGF é importante porque por intermédio dela, o Governo garante,
efetivamente, o PM quando os preços de mercado estão abaixo dele. Mas tem
uma desvantagem: se os preços de mercado sobem depois de vendida a
produção ao Governo, o agricultor não pode mais se beneficiar da alta. Hoje, é
um instrumento utilizado principalmente para atender aos pequenos produtores
e apoiar produtos regionais.
Empréstimo do Governo Federal (EGF) –
É um mecanismo de financiamento à estocagem que permite ao
produtor aguardar uma melhor época para a venda da produção, evitando-se,
assim, o excesso de oferta na época da colheita, o que induziria quedas
bruscas nos preços. É também objetivo deste empréstimo propiciar capital de
giro para que as indústrias possam adquirir de produtores e de suas
cooperativas, a preços nunca inferiores aos mínimos vigentes, a matéria-prima
necessária ao desempenho de suas atividades.
O EGF é mais vantajoso que a AGF, já que o agricultor não vende a
produção, mas, apenas vincula como penhor do empréstimo que recebe. O
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prazo do EGF varia de acordo com o produto e a época da contratação.
Durante o período de financiamento, o produtor poderá, a qualquer momento,
quitar o empréstimo e realizar a comercialização se os preços de mercado se
apresentar compensadores.
Segundo o Plano Safra 2012/2013 (MAPA, 2013b), foi estabelecido uma
linha de crédito que concede financiamento aos produtores, cooperativas e
agroindústrias, com base no preço mínimo, para estocagem do produto pelo
tomador até 40 dias, reduzindo a concentração de oferta no período na
colheita.
Similar a EGF, há a Linha Especial de Crédito à Comercialização (LEC),
sendo que sua principal diferença está no preço base e para a operação pode
ser diferente do preço mínimo, condição obrigatória no EGF. Ainda, este
instrumento possibilita uma operação de financiamento para carregamento de
estoques, mesmo se o preço mínimo estiver defasado, sem implicar
necessariamente sua alteração. (MAPA, 2013b)
Preço Mínimo de Garantia (PMG) –
São os preços definidos pelo Governo que sinalizam o momento
adequado para o apoio governamental na comercialização, que pode ocorrer
por meio de operações de compra, de equalização de preços ou de
financiamento.
Conceição (2009) argumenta que o que ocorreu foi uma substituição do
modelo de garantia dos preços, passando a ser utilizado um método de seguro
sem compra de excedentes, com pagamentos diferenciais entre o preço
mínimo e o preço de mercado, consubstanciados nos novos instrumentos de
comercialização:
Contratos de Opção de Venda (COV) –
Título ofertado em leilões, pelo Governo, a produtores rurais e
cooperativas a um preço determinado (preço de exercício), com data de
exercício futuro. O contrato de opção assegura ao seu detentor o direito de
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entregar ao Governo a quantidade de produto vinculada à operação no seu
vencimento, desde que atendidas as especificações definidas no contrato.
Quando há exercício destes contratos, o produto irá compor os estoques
públicos. Tem o potencial de indicar aos agentes do mercado a expectativa
governamental de preços futuros, ao mesmo tempo em que representa um
seguro de preços aos produtores e cooperativas. (MAPA, 2013a)
Para Conceição (2010), para o governo o objetivo da criação dos
contratos de opção foi o de instituir um mecanismo que conseguisse sustentar
preços sem que houvesse a necessidade de o governo adquirir estoques. Isto
representaria uma economia de recursos e transferiria para a iniciativa privada
a tarefa de carregar os estoques.
Ainda, aponta a autora que o ideal é que os preços de mercado, na
época de liquidação dos contratos, sejam suficientemente atrativos para que os
produtores vendam seus produtos no mercado, sem a necessidade da compra
dos produtos pelo governo, ao preço de exercício. Neste caso, o governo teria
conseguido sustentar preços a um custo mínimo. No caso da liquidação do
contrato, o governo incorreria no custo, dado pela multiplicação do volume
negociado pelo preço de exercício. (CONCEIÇÃO, 2010)
Recompra ou Repasse de Contrato de Opção de Venda –
O contrato de opção de venda obriga o Governo a adquirir a produção
correspondente às opções adquiridas pelo produtor, caso o preço do mercado
esteja abaixo do preço de exercício. Como alternativa para desonerar o
Governo dessa obrigatoriedade (quando não é conveniente receber o produto),
sem prejuízo dos interesses dos seus detentores (produtores e cooperativas),
utilizasse um leilão de recompra. Essa operação corresponde a uma reversão
dos contratos de opção, mediante a oferta de subvenção financeira,
equivalente à diferença entre o preço de exercício e o preço de mercado. No
leilão de repasse há substituição do Governo – o lançador original do contrato
de opção – por um agente privado que recebe a subvenção. O arrematante no
leilão de repasse assume as obrigações do Governo com os produtores e
cooperativas detentoras dos contratos de opções. (MAPA, 2013a)
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Contrato Privado de Opção de Venda e Prêmio de Risco de Opção Privada
(PROP) –
O instrumento funciona de modo similar ao Contrato de Opção de Venda
ao Governo. Tem o objetivo de sustentar as cotações de determinado produto
e de sinalizar ao mercado a trajetória futura de preços. A principal diferença é
que, nesse caso, quem lança as opções é o setor privado, mediante o arremate
de um prêmio de risco, ofertado pelo Governo, para assumir a operação. Esse
risco é representado pela obrigação de receber o produto quando o preço de
mercado estiver abaixo do preço de exercício.
Portanto, o lançador das opções se expõe ao risco de ser obrigado a
pagar um preço superior ao vigente no mercado. Para limitar o risco da
empresa lançadora dos contratos, o Governo promove, num primeiro momento,
a oferta de um Prêmio de Risco de Opção Privada (PROP) aos promitentes
agentes privados lançadores dos contratos, os quais se comprometem a
ofertar, aos produtores, os contratos de opção de venda, num segundo
momento. As cooperativas têm a vantagem de atuar em duas pontas: como
lançadora de contratos de opção privada para produtores ou como compradora
de contratos de opção lançados por empresas privadas. (MAPA, 2013a)
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Fonte: MAPA (2013b)
Nota: cooperativas, criadores de aves e suínos, industrias de ração e alimentos, exportadores, etc.
1. O Governo realiza um leilão de PROP para dividir entre as empresas e cooperativas compradoras da produção agrícola o montante de recursos alocados na operação;
2. As empresas que arrematam o PROP obrigam-se a realizar leilão de Contratos Privados de Opção de Venda;
3. Ofertam os contratos aos produtores. Os compradores dos contratos pagam um premio ao lançador;
4. Os produtores que compram as opções podem utiliza-las no momento do exercício.
Prêmio e Valor de Escoamento de Produto (PEP e VEP) –
O PEP é um instrumento que permite ao Governo garantir ao produtor
ou à cooperativa o preço mínimo, sem que haja necessidade de adquirir o
produto. Por meio de leilão, ocorre o pagamento da diferença entre o preço
mínimo e o preço de mercado. Pode ser utilizado para complementar o
abastecimento em regiões deficitárias a partir de estoques privados. A mesma
finalidade tem o VEP, porém o produto escoado é originário de estoque
público. (MAPA, 2013a)
Prêmio Equalizador Pago ao Produtor (PEPRO) -
Assim como o PEP, o PEPRO permite ao Governo garantir um patamar
de preço ao produtor, que tanto pode ser o mínimo quanto outro definido (preço
de referência). A principal diferença é o pagamento do prêmio diretamente ao
produtor que participa do leilão. Igualmente, desonera o Governo de adquirir o
produto e viabiliza o escoamento de produto para complementar o
abastecimento nas regiões consumidoras. A operação oferece ao produtor ou
cooperativa a diferença entre o preço de mercado e o preço de referência.
(MAPA, 2013a)
Financiamento para estocagem –
Linhas de crédito que concedem um financiamento a produtores,
cooperativas e agroindústrias, com base no preço mínimo, para estocagem do
produto pelo tomador, por até 240 dias, reduzindo a concentração de oferta no
período da colheita. A taxa de juros é de 6,75% ao ano. (MAPA, 2013a)
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Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM) –
Segundo Delgado (1978), o primeiro órgão governamental criado com o
propósito de definir e dirigir a política de preços mínimos para a agricultura
brasileira foi a Comissão de Financiamento da Produção (CFP), subordinada
ao Ministério da Fazenda (Decreto-Lei 5.212, de 23.01.1943). Porém, apenas
em 1951 é que se estabeleceu uma política efetiva de preços mínimos, em que
os produtores e as cooperativas eram os que, preferencialmente, usufruíam
desse benefício.
Sua criação se deu em 1966 e, exerce papel importante no contexto
social e econômico agropecuário, por definir um parâmetro de preço de
garantia, calculado com base no custo variável das culturas, com o apoio do
Governo ao produtor no momento da comercialização. Este instrumento tem
como objetivo contribuir para mitigar a volatilidade dos preços, auxiliando nas
decisões de plantio dos produtores.
Para dar suporte à PGPM o orçamento proposto para 2013 foi de R$ 5,4
bilhões, sendo R$ 2,3 bilhões para aquisição de produtos e manutenção dos
estoques e R$ 3,1 bilhões para equalização de preços2. (MAPA, 2013b)
Fica sob a responsabilidade do Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA) garantir o abastecimento nacional com alimentos de
qualidade e assegurar ao produtor preços que permitam sua manutenção na
atividade rural. Todos os anos, são elaboradas as diretrizes da Política de
Garantia de Preços Mínimos (PGPM), os quais são coordenadas, elaboradas,
acompanhadas e avaliadas para garantir segurança alimentar e a
comercialização dos produtos agropecuários. (MAPA, 2013a)
O instrumento ganhou importância a partir dos anos oitenta, em razão
das dificuldades apresentadas pelo crédito rural no final da década anterior,
com a redução dos recursos e dos subsídios devido ao processo de aceleração
2 Foi anunciado pelo governo que para a safra de 2013/2014 o Plano Agrícola e Pecuário brasileiro terá um orçamento de 140 bilhões de reais para financiar o plantio, a comercialização e os investimentos. É um crescimento de 21,5% em relação ao total disponibilizado na safra anterior. Deste montante, 25 bilhões serão destinados para ampliação das estruturas de armazenagem no campo, com objetivo de minimizar o déficit de armazéns no país.
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da inflação e a consequente necessidade de uma política mais restritiva por
parte do Governo Federal.
O financiamento da estocagem, a armazenagem, a venda de estoques
públicos de produtos agropecuários e a equalização de preços e custos são
alguns dos mecanismos de que o MAPA se responsabiliza para a garantia do
abastecimento e comercialização dos produtos agrícolas. (MAPA, 2013a)
O excedente de produtos agrícolas pode ser comercializado, por meio
de leilões eletrônicos monitorados pelo governo, de forma a abastecer regiões
deficitárias e, ao mesmo tempo, garantir aos produtores um preço que lhes
permita manter-se na atividade rural. (MAPA, 2013a)
Segundo Buainain et al (2007), dois fatores foram decisivos para a
introdução de um programa de apoio à agricultura familiar na década de 90.
Um, as reivindicações dos trabalhadores rurais, que voltaram a ter voz na
Constituição de 1988, ganharam destaque nas famosas “Jornadas Nacionais
de Luta”, ocorridas na primeira metade da década de 90, e conquistaram
espaço e força política junto ao Governo Federal. Outro, os estudos realizados
conjuntamente pela Organização das Nações Unidas para Agricultura e
Alimentação (FAO) e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA) mostraram, com maior precisão, a importância da agricultura familiar
para o desenvolvimento do meio rural brasileiro, municiando e dando maior
objetividade às reivindicações dos trabalhadores.
Em 1996, com o desdobramento do Provap, surgiu o Pronaf, que se
firmou como a principal política pública de apoio aos agricultores familiares.
Dois fatos importantes devem ser registrados: primeiro, em 1995, apenas as
ações relativas ao crédito de custeio foram implementadas; segundo, a
ampliação do programa para as áreas de infraestrutura e de capacitação só
ocorreu a partir de 1996, quando o Pronaf ganhou maior dimensão e passou a
operar nacionalmente. (BUAINAIN et al, 2007)
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)3 -
3 O Brasil é um dos poucos países da América Latina que mantém um grande programa público de crédito rural e um Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), criado em 1965 (Lei
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É um instrumento que financia projetos individuais ou coletivos, que
gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária. O
programa possui as mais baixas taxas de juros dos financiamentos rurais, além
das menores taxas de inadimplência entre os sistemas de crédito do País.
(MAPA, 2013d)
Portanto, tem como objetivo geral o Pronaf fortalecer a agricultura
familiar, contribuindo para gerar emprego e renda nas áreas rurais e urbanas e
para melhorar a qualidade de vida dos produtores familiares, rompendo com o
racionamento de crédito e assegurando recursos a custos reduzidos e
compatíveis com a realidade da agricultura brasileira (BUAINAIN e SOUZA
FILHO, 2001).
As contratações do Pronaf, segundo MDA (2013c) apresentam
crescimento sustentado ao longo dos anos. Em 1999/2000, o Pronaf abrangia
3.403 municípios, passando para 4.539 em 2001, o que representou um
aumento de 33% na cobertura de municípios, ou seja, a ampliação de mais de
1.100 municípios em apenas um ano. A ampliação de municípios atendidos
continuou em cada ano agrícola, sendo que em 2005/2006 houve a inserção de
quase 1.960 municípios em relação a 1999/2000. Em 2007/2008, foram
atendidos 5.379 municípios, o que representou um crescimento de 58% em
relação a 1999/2000, com a inserção de 1.976 municípios. (MDA, 203c)
O montante disponibilizado aos agricultores também cresceu. Em
1999/2000, foram disponibilizados pouco menos de R$ 3,3 bilhões com uma
execução de 66%. No ano agrícola de 2003/2004, houve o primeiro grande
incremento no montante, com um crescimento de 65% em relação a
1999/2000, sendo ofertados R$ 5,4 bilhões aos agricultores e com uma
execução de 83% do valor disponibilizado. Em 2006/2007, o montante
disponibilizado para financiamento do Pronaf chegou a R$ 10 bilhões,
representando um crescimento em relação a 1999/2000 de 205% e com uma
taxa de execução de 84%. (MDA, 2013c)
n° 4.829). O Manual de Crédito Rural (MCR) consolidou as diretrizes do SNCR, entre elas as modalidades principais do crédito – custeio, comercialização e investimento –, e definiu como público-alvo os produtores rurais e suas cooperativas. No início do SNCR, as principais fontes de recursos eram o Tesouro Nacional e as exigibilidades bancárias (recursos obrigatórios). (BUAINAIN et al, 2007)
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O comportamento da taxa referente à contratação efetiva do crédito
frente ao valor disponibilizado já indica que o montante de crédito contratado
pelos agricultores do Pronaf tem crescido ano a ano. A primeira grande
evolução no montante financiado pelos agricultores familiares foi em
2003/2004, fechando uma contratação de R$ 4,49 bilhões, representando uma
evolução de 109% em relação a 1999/2000. Nos anos seguintes, o crescimento
manteve-se sustentado. Em 2004/2005 foi de 185%, representando um
financiamento de R$ 6,13 bilhões. Em 2005/2006, foram financiados R$ 7,61
bilhões com uma evolução de 254%, sendo que em 2007/2008 rompeu-se a
casa dos 300%, perfazendo um financiamento de R$ 9 bilhões. (MDA, 2013c)
Segundo Buainain et al (2007) o Pronaf segmenta os agricultores
familiares em cinco categorias de beneficiários. Essa categorização decorreu
de um estudo realizado no âmbito do convênio FAO/Incra27, em 1999, que
identificou distintos grupos de agricultores familiares de acordo com o nível da
renda bruta familiar anual. Os cinco grupos nos quais está segmentado o
público-alvo potencial do Pronaf são os produtores: (i) estabilizados
economicamente (grupos D e E); (ii) com exploração intermediária, mas com
bom potencial de resposta produtiva (grupo C); (iii) com baixa produção e
pouco potencial de aumento da produção (grupo B); e (iv) assentados pelo
processo de reforma agrária (grupo A). Essa classificação diferenciada dos
agricultores permitiu que as regras de financiamentos fossem mais adequadas
à realidade de cada segmento social, reduzindo os encargos financeiros e os
rebates para os produtores mais pobres e com maiores dificuldades de
produção.
Segundo o Plano Safra 2012/2013 para agricultura familiar (MDA,
2013d), foram destinados os seguintes valores para: Crédito Pronaf: R$ 18
bilhões; Seguro da Agricultura Familiar – SEAF: R$ 480 milhões + R$ 5 bilhões
em produção segurada; Programa Garantia-Safra: R$ 411,8 milhões; Programa
de Garantia de Preços da Agricultura Familiar (PGPAF) R$ 90 milhões; PAA –
R$ 1,2 bilhão em compras da agricultura familiar; MDA: R$ 148 milhões + MDS:
R$ 1,08 bilhão; PNAE – R$ 1,1 bilhão em compras da agricultura familiar
(FNDE); Assistência Técnica e Extensão Rural - R$ 542 milhões; Programa de
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Garantia de Preço Mínimo – PGPM | R$ 347 milhões; Fomento às atividades
produtivas rurais do Plano Brasil sem Miséria: R$ 81 milhões (MDS).
Segundo MDA (2013d) para a safra 2012/2013 o valor total para a
agricultura familiar será de R$ 22,3 bilhões, com ações de ampliação dos
serviços de assistência técnica e extensão rural, do crédito, da cobertura de
renda no seguro, de garantia de preços, comercialização e organização
econômica. O valor destinado ao crédito é um recorde. Os agricultores e
agricultoras familiares terão à disposição R$ 18 bilhões para as linhas de
custeio, investimento e comercialização do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Em 2012, o crédito do Pronaf foi concedido da seguinte maneira,
segundo apontamentos do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA,
2013), apresentado na Tabela 1.
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Tabela 1: Financiamentos rurais concedidos no Pronaf/Brasil (ano base 20112) – valores em Reais (R$)
AGRICOLA
PECUÁRIA TOTAL
Custeio investimento custeio
Investimento custeio investimento
fontes de recursos
contrato valor contrato valor contrato valor contrato valor contrato valor contrato valor
BRASIL 469.972 5.349.317.025,48 408.852 4.017.370.532,46 188.875 2.092.068.651,53 756.011 4.900.221.943,65 658.347 7.411.385.677,01 1.164.86 8.917.592.476,11
FAC 1.562 24.490.389,07 0 0 1.112 17.809.940,69 0 0 2.674 42.300.329,76 0 0
FAT 28.681 300.052.950,46 17.644 659.523.498,56 7.231 86.151.891,99 12.171 419.094.783,56 35.912 386.204.842,45 0 0
FCO 3.661 75.611.536,36 2.212 34.999.742,91 17.340 246.584.337,72 14.672 44.371,51 21.001 322.195.874,08 16.884 415.322.573,99
FNE 5.526 39.464.085,71 251.690 799.687.890,89 30.261 111.377.860,46 526.798 1.109.844.371,51 35.787 150.841.946,17 778.488 1.909.532.262,40
FNO 939 21.456.688,43 11.364 104.983.099,85 328 3.873.812,41 37.113 418.566.983,41 1.267 25.330.500,84 48.477 523.550.083,26
FUNCAFE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
IHCD 0 0 82.715 1.392.840.297,77 0 0 95.334 1.415.675.164,57 0 0 178.049 2.808.515.462,34
MCR6.2 93.089 1.406.950.815,26 2.438 61.898.199,23 14.853 249.038.478,88 3.929 81.806.578,37 107.942 1.655.989.294,14 6.397 143.704.777,60
P.PLURAL 331.141 3.408.204.711,82 32.543 886.132.319,78 116.335 1.366.793.584,28 51.567 1.008.843.439,77 447.496 4.774.998.296,10 84.110 1.894.975.759,55
RPL 3.892 68.731.482,53 0 0 404 6.050.570,45 108 868.000,00 4.296 74.782.052,98 108 868.000,00
RTN 981 4.354.365,84 8.246 40.305.483,47 991 4.388.174,65 14.319 65.199.791,38 1.972 8.742.540,49 22.565 10.505.274,85
Fonte: MDA (2013e)
Draft - Not for citation
O Pronaf esta dividido nas seguintes linhas e grupos, e por categorias de
faixas, conforme Quadro 1.
Quadro 1: Pronaf – linhas e grupos /categorias de faixas
Linhas e Grupos Faixa I Faixa II Faixa III
Pronaf Custeio Até R$ 10mil juros de 1,5% a.a.
Mais de R$ 10mil até 20mil juros de 3% a.a
Mais de R$ 20mil até 80 mil juros de 4% a.a.
Pronaf Investimento (mais alimentos)
Até R$ 10mil juros de 1 % a.a.
Mais de R$ 10mil até 130 mil juros de 2% a.a.
Microcrédito rural
Investimento até R$ 2,5 mil por operação juro de 0,5% a.a bônus de adimplência de 25% até os primeiros R$ 7,5 mil
Custeio: nas condições estabelecidas MCR 10.4.2.a
Pronaf Agroecologia Ate R$ 10mil juros de 1% a.a
Mais de R$ 10 mil até R$ 30mil juros de 2% a.a
Pronaf Mulher até R$ 2,5 mil juro de 0,5% a.a para os grupos A, A/ e B
Até R$ 10mil juro de 1% a.a Mais de R$ 10mil e até 130 mil, juros de 2% a.a. Para o
Grupo V
Pronaf Eco Ate R$ 10mil juros de
1% a.a Mais de R$ 10 mil até R$ 30mil juros de 2% a.a
Pronaf Eco Dendê Até R$ 8mil/há Até 10 mil juro de 1% a.a. Acima de R$10mil e até 80
mil por mutuário juros de 2% a.a.
Pronaf Agroindústria
Individual até R$ 130 mil, Cooperativas e associações até R$ 1 milhão, respeitando o limite individual de até R$ 10mil. Juro de 1%a.a.
Individual acima de R$ 10mil e até R$ 130mil, cooperativas e associações acima
de R$ 1 milhão e até R$ 30 milhões, respeitando o limite individual de até R$
40mil. Juros de 2% a.a.
Pronaf Semiárido Até R$ 18mil, juro de 1% a.a.
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Pronaf Jovem Até R$ 15mil, juro de 1% a.a
Pronaf Floresta Até R$ 35 mil, juro de 1% a.a
Pronaf Custeio e Comercialização de Agroindústria Familiares
Individual até R$ 10 mil; Empreendimento familiar rural - até R$ 210 mil; Associações - até R$ 4 milhões; Cooperativas até R$ 10 milhões
e Cooperativas Centrais R$ 30 milhões; Juros de 4% a.a.
Pronaf Cota-Parte Individual - até R$ 20mil; Cooperativa até R4 20 milhões; Juros de
4% a.a.
Pronaf Investimento para Reforma Agrária
Até R$ 20mil mais R$ 1,5 mil para ATER, Juro 0,5% a.a. Bônus de adimplência de 44,18%
Pronaf Custeio para Reforma Agrária
Até R$ 5mil por operação; até 3 operações; Juros de 1,5% a.a.
Fonte: MDA (2013c)
Conceição (2010) aponta em seu trabalho que nas décadas de 90 e
inicio de 2000 não houve mudanças substanciais na politica de comercialização
agrícola brasileira. No entanto, destaca como uma importante iniciativa que foi
a criação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)4 –
Criado em 2003, é uma ação do Governo Federal para colaborar com o
enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil e, ao mesmo tempo, fortalecer a
agricultura familiar. O programa utiliza mecanismos de comercialização que
favorecem a aquisição direta de produtos de agricultores familiares ou de suas
organizações, estimulando os processos de agregação de valor à produção.
(MAPA, 2013b)
São modalidades do PAA, conforme Tabela 2:
Tabela 2: Modalidades do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)
4 O PAA foi instituído pela Lei no 10.696/2003, criado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e é desenvolvido em parceria com governos estaduais e municipais e com a CONAB. Os recursos para o programa vêm sendo ampliados a cada ano. O PAA é uma nova modalidade de comercialização.
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Modalidade Fonte de Recurso
Limites Executor Forma de Acesso
Compra direta MDS/MDA RS 8mil CONAB Individual, cooperativa e associação
Formação de estoque
MDS RS 8mil CONAB Cooperativa e associação
Compra direta com doação simultânea
MDS R$ 4,5 mil (individual)
R$ 4,8 mil (cooperativa/associação)
CONAB, estabecimentos
e municípios
Individual, cooperativa e associação
Incentivo à Produção e
ao Consumo de Leite
MDS R$ 4 mil por semestre Estados do Nordeste e
norte de MG
Individual, cooperativa e associação
Compra Institucional
Recursos do
proponente
Recursos do proponente O próprio proponente
Cooperativa e associação
Fonte: MDA (2013b)
Na criação do Programa Fome Zero, conforme aponta Conceição
(2010), foram estabelecidos três grandes objetivos: a) constituição de um polo
institucional de demanda por alimentos dirigida à agricultura familiar; b)
provisão de subvenções ao consumo de alimentos às populações em situações
de risco alimentar – nutricional e, c) que estas funções fossem atendidas
mediante ação integrada da política agrária e de segurança alimentar e
nutricional. Conclui a autora que, neste contexto o programa atua em dois
segmentos: de um lado, comprando alimentos, proporcionando trabalho e
renda aos pequenos agricultores e, de outro, cuidando de pessoas em situação
de maior vulnerabilidade social.
Neste sentido, os novos instrumentos direcionados ao PAA são
adaptações de inovações comerciais e financeiras existentes e praticadas pela
Política Agrícola convencional (CONCEIÇÃO, 2010). A exemplo, a autora cita o
contrato de compra e venda antecipada que foi inspirado no pré-EGF, pela
antiga Companhia de Financiamento da Produção (CFP) na década de oitenta.
O que é inovador é que tais instrumentos são direcionados para a agricultura
familiar. (CONCEIÇÃO, 2010).
Delgado, Conceição e Oliveira (2005), em seu estudo apresentam que
os recursos da PGPM - estoques públicos e os recursos da PGPM – estoques
públicos e os recursos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza
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(subvenção ao consumo de alimentos) são disputados para outros usos, como
quaisquer recursos fiscais. Afirmam que é necessário ter clareza nos rumos
para que seja estabelecida a prioridade no gasto público, de tal forma que se
possa desenhar a engenharia financeira de longo prazo para o PAA.
Assim, pode ser considerado o PAA como um programa estratégico,
tendo em vista que ele desenvolve a possiblidade de geração de excedentes e,
a possibilidade de comercialização deste excedente é que dará melhores
condições à agricultura familiar.
No entanto, conforme conclui Conceição (2010) para que o PAA se
transforme de fato em uma política de inserção da agricultura familiar na esfera
produtiva, outras ações ainda são necessárias, tais como assistência técnica,
pesquisa, alguns casos cooperativismo, certificação do produto – qualidade,
entre outras.
Programa de Garantia de Preços para a Agricultura Familiar (PGPAF) –
Esta modalidade garante às famílias agricultoras que acessam o Pronaf
Custeio ou o Pronaf Investimento, em caso de baixa de preços no mercado, um
desconto no pagamento do financiamento, correspondente à diferença entre o
preço de mercado e o preço de garantia do produto.
O governo federal criou em 2006 o Programa de Garantia de Preços da
Agricultura Familiar (PGPAF), com objetivo de evitar problemas semelhantes
ao encontrado na safra 2005/06. O programa funcionou em um sistema de
equivalência-produto. Caso o preço de mercado do produto agrícola financiado
esteja abaixo do preço de referência, o agricultor receberá um rebate no valor
do financiamento referente a essa diferença. (NUNES, 2007)
A partir da safra 2006/07, portanto, conforme aponta Nunes (2007) os
agricultores puderam utilizar dois instrumentos de política agrícola contra
perdas provocadas pelo clima e pelo mercado. Se as perdas fossem
provocadas pelas condições climáticas, os agricultores poderiam solicitar o
amparo do Proagro5 e Proagro Mais6. Se as perdas fossem devido às
5 O Proagro foi criado pela Lei 5.969/1973 e regido pela Lei Agrícola 8.171/1991, ambas regulamentadas pelo Decreto 175/1991. Suas normas são aprovadas pelo Conselho Monetário
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condições de mercado, os agricultores poderiam utilizar o PGPAF, cujo bônus
é limitado à R$ 3.500 por beneficiário. Caso as perdas sejam devido à
condições climáticas e de mercado, os agricultores deverão encaminhar
primeiro a solicitação de pedido de Proagro e aguardar o resultado da
solicitação. Caso a indenização seja total, não haverá mais condições de
recorrer ao PGPAF, mas se ela for parcial, os agricultores poderão solicitar
bônus sobre o valor restante do financiamento através do PGPAF.
b. Mercado Externo
O agronegócio nacional esteve fora do mercado externo por muito
tempo, conforme Machado (2009, p.76) “até 1990, o Brasil era outro país. Sua
economia era fechada para o mundo e a agricultura era voltada para o
mercado interno.” Sem a necessária divulgação do produto nacional no
exterior, a exportação no agronegócio não recebia atenção e abertura para que
se passasse a atuar no campo do comércio internacional.
O MAPA, a partir do início da década de noventa, passou a ter uma
crescente estruturação burocrática para lidar com negociações agrícolas
internacionais que culminou, em 2005, na criação da Secretaria de Relações
Internacionais do Agronegócio, passando a instituição ser demandada pelo
setor privado agrícola. (MACHADO, 2009)
O crescimento da produtividade e competitividade do setor agrícola
brasileiro, fez com que o mercado externo se tornasse uma grande
oportunidade de incremento de renda para o agronegócio nacional. Isso fez
com que as instituições do setor se organizassem, entre elas o MAPA, para
que houvesse um auxilio maior na abertura dos mercados e providenciasse os
Nacional - CMN e codificadas no Manual de Crédito Rural (MCR-16), que é divulgado pelo Banco Central do Brasil. O instrumento visa atender aos pequenos e médios produtores, e garante a exoneração de obrigações financeiras relativas a operação de crédito rural de custeio, cuja liquidação seja dificultada pela ocorrência de fenômenos naturais, pragas e doenças que atinjam rebanhos e plantações, na forma estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional - CMN. (MAPA, 2013c) 6 “Proagro Mais” foi criado em 2004, um seguro público destinado a atender os pequenos produtores vinculados ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) nas operações de custeio agrícola, que passou a cobrir também as parcelas de custeio rural e investimento, financiadas ou de recursos próprios, na forma estabelecida pelo CMN, conforme estabelecido pela Lei nº 12.058/2009. (MAPA, 2013c)
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mecanismos formais necessários para efetivação das exportações.
(MACHADO, 2009)
À medida que representantes do agronegócio nacional passaram a se
organizar passaram também “a solicitar, a partir de meados da década de
1990, políticas governamentais voltadas ao comércio exterior de produtos
agrícolas e a acompanhar mais de perto as negociações no âmbito do regime
multilateral de comércio”. (MACHADO, 2009)
Para Machado (2009) com a organização do setor do agronegócio
voltado para a promoção da exportação de seus produtos passou-se a exigir
maior comprometimento por parte do governo em oferecer políticas capazes de
inserir os produtos do agronegócio no mercado internacional. Assim, após a
criação da OMC em 1996, o Ministério da Agricultura criou Secretaria de
Política Agrícola (SPA) e a Secretaria de Defesa Agropecuária (DAS) – com
atribuições de acompanhamento e implementação de políticas e acordos
internacionais.
A SDA é responsável pela execução das ações de Estado para
prevenção, controle e erradicação de doenças animais e de pragas vegetais.
Visa assegurar a origem, a conformidade e a segurança dos produtos de
origem animal e vegetal destinados à alimentação humana ou animal e
também a idoneidade dos insumos em uso na agricultura e pecuária. (MAPA,
2013d)
Sua atuação é importante para a oferta de alimentos seguros, evitando
possíveis riscos à saúde do consumidor e práticas desleais de comércio. A
qualidade e a segurança dos produtos de origem animal e vegetal dependem
do cumprimento de boas práticas de fabricação, da fiscalização oficial e da
correta aplicação de normas e padrões técnicos estabelecidos. Para o
cumprimento de sua missão, a SDA dispõe de estruturas centrais de direção e
normatização e também de projeções nos estados para execução e
coordenação das ações de sua competência. (MAPA, 2013d)
A SDA também contribui para a formulação da política agrícola.
Compete planejar, normatizar, coordenar e supervisionar as atividades de
defesa agropecuária em todo o território nacional. É responsável pela
coordenação do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária
Draft - Not for citation
(Suasa), do Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Vegetal, do
Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal e do Sistema
Brasileiro de Inspeção de Insumos Agropecuários. (MAPA, 2013d)
No setor de produção animal, a secretaria responde pelas ações de
vigilância sanitária e combate a doenças veterinárias. Inspeciona a
industrialização de produtos de origem animal, a fabricação de medicamentos
veterinários e a comercialização de sêmem para inseminação artificial de
animais domésticos. Fiscaliza e classifica os produtos, subprodutos e resíduos
animais de valor econômico. (MAPA, 2013d)
Na produção vegetal responde pela vigilância fitossanitária, inspeciona
e fiscaliza a produção de sementes, mudas, fertilizantes, corretivo, inoculantes,
estimulantes e biofertilizantes. Controla registro, classificação e fiscalização do
comércio de bebidas e da produção de uvas, vinho e derivados. Inspeciona a
utilização de agrotóxicos e seus componentes, além de fiscalizar e classificar
os produtos, subprodutos e resíduos vegetais de valor econômico. (MAPA,
2013d)
Conforme aponta Machado (2009), a reestruturação do MAPA foi ampla
e atingiu todo o Ministério. Dois novos órgãos, cujos assuntos nunca haviam
integrado as competências do MAPA, foram inseridos em sua estrutura, são
eles: a assessoria de Gestão Estratégica, ligada ao Gabinete do Ministro, e a
Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio – SRI. A Assessoria de
Gestão Estratégica foi criada com o intuito de promover a gestão estratégica do
Ministério, incluindo a realização de planejamento estratégico, prospecção de
cenários e consolidação institucional.
Criada em 2005, a Secretaria de Relações Internacionais do
Agronegócio (SRI) promove a interface do Mapa com o mercado externo7. A
secretaria é responsável pela elaboração de propostas para negociações de
acordos sanitários e fitossanitários com outros países e também por analisar as
7 Além da criação da SRI, outro fenômeno pôde ser observado na reestruturação de 2005: a multiplicação de referências a atribuições internacionais em grande parte dos Departamentos do Ministério. Dezoito Departamentos fizeram constar em seus regimentos a atribuição de “formular propostas e participar de negociações de acordos, tratados ou convênios internacionais .. em articulação com os demais órgãos do Ministério” - apesar da criação da SRI para exercer tal função.
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deliberações relativas às exigências fitossanitárias que envolvam interesses do
setor produtivo brasileiro. (MAPA, 2013d)
Seus representantes têm como atribuições intermediar negociações em
fóruns bilaterais e multilaterais, como a Organização Mundial do Comércio
(OMC), Organização Mundial de Saúde Animal (OIE) e Codex Alimentarius.
Além disso, acompanham e participam das decisões tomadas pela Câmara de
Comércio Exterior (Camex) e atuam diretamente em negociações no Mercosul.
(MAPA, 2013d)
A SRI é responsável por articular ações de promoção dos produtos e
serviços do agronegócio brasileiro e também estimular a sua comercialização
externa, consolidando a imagem do Brasil como provedor de alimentos seguros
e de qualidade. (MAPA, 2013d)
O foco nas exportações por parte dos representantes do agronegócio
nacional e também por parte do Governo colaboraram no desenvolvimento do
país frente ao mercado internacional, consolidando o país em uma posição de
um dos maiores produtores e exportadores de alimentos e produtos agrícolas,
comercializando sua produção em mais de 200 países, conforme pode ser
verificado na Tabela 3, que demonstra a posição do Brasil no Ranking Mundial
da Produção e Exportação de produtos agrícolas em 2011.
Tabela 3: Posição do Brasil no Ranking Mundial da Produção e Exportação Agrícola em 2011 Principais Produtos
Produção Exportação Número de Mercados
Principal Comprador
Açúcar 1° 1° 126 Rússia
Café 1° 1° 133 EUA
Suco de Laranja
1° 1° 68 Bélgica
Complexo Soja
2° 2° 95 China
Carne Bovina 2° 3° 135 Rússia
Álcool 2° 1° 34 EUA
Carne de Frango
3° 1° 145 Japão
Milho 4° 4° 48 Irã
Carne Suína 4° 4° 74 Rússia
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Fonte: MAPA (2013b) Conforme o Plano Safra Agrícola e Pecuário 2012-2013 (MAPA, 2013b)
o bom desempenho nas exportações, “aliado ao fato de a agricultura brasileira
ser autossuficiente, com baixos níveis de importação, resulta em importante
contribuição do setor para os crescentes superávits da balança comercial.”
Sensível à importância dessa contribuição, a política agrícola brasileira
foi profundamente reformulada nos anos 1990, como parte de um amplo
programa de ajustamento da economia brasileira, e tem sido sucessivamente
aprimorada para garantir níveis adequados de apoio ao produtor rural,
principalmente por meio das políticas de apoio à comercialização, seguro rural
e de crédito rural, cuja oferta de recursos com taxas de juros abaixo das
praticadas pelo mercado tem sido crescente em relação ao aumento da
produção, em termos físicos e monetários.
4) Considerações finais
Atualmente, não será mais possível ao Brasil retomar as políticas
agrícolas e comerciais anteriores, em decorrência da abertura comercial e
estabelecimento de novos relacionamentos dos mercados internos e externos.
Hoje se tem a integração dos mercados, especialmente o agrícola, e a
formação de preços não depende mais apenas do mercado interno. Diante
deste cenário, a realidade dos dias atuais é diferente, pois há a necessidade de
se levar em consideração o mercado externo nas políticas de comercialização,
principalmente no que se refere a questão da formação dos preços, caso
contrario está cada vez mais fadada ao fracasso. (CONCEIÇÂO, 2010)
Aponta a autora que, na realidade, a restrição do ponto de vista fiscal
associada à consolidação do processo de abertura comercial, na década de
1990, criaram um quadro completamente distinto do que ocorria nas décadas
anteriores. Este fator sinaliza um modelo de desenvolvimento mais liberal e
menos intervencionista, com modificações substanciais na condução da política
agrícola. (CONCEIÇÃO, 2010)
Draft - Not for citation
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