A revitalização da indústria de defesa brasileira

8/3/2019 A revitalizao da indstria de defesa brasileira

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CEFE. Campos dos Goytacazes - RJ 31

Introduo

Arranjos institucionais como o que aqui se aborda dependem de condiesobjetivas que, em conjunto com outras de carter subjetivo, tambm situadas nombito de ao ou governabilidade dos atores que deles participam, conormam o que

se denomina, no jargo da Policy Analysis, um jogo2.A anlise apresentada a seguir, organizada tendo com reerncia os principais

atores que participam do Jogo da Cooperao Sul-americana/europia no campo de

No Brasil, assiste-se a ormao de umapolicynetworkque busca a revitalizao da indstriade deesa. O oco do presente trabalho analisaruma alternativa em discusso no interior dessarede para revitalizar tal indstria por meio deuma cooperao entre os pases sul-americanos

e europeus. Apesar da inormao sobre osetor ser escassa e controversa, oi possvelrealizar uma anlise dos atores envolvidos,dos mercados, capacidades produtivas, dosprincipais benecios e ameaas que apresentaessa cooperao. O artigo sinaliza a necessidadede melhor avaliar esses potenciais benecios eos impactos de uma revitalizao da indstriade deesa nacional.

Palavras-chave: Anlise de polticas. Policynetworks. Cooperao. Indstria de deesa.

In Brazil there is a policy network which isworking towards the revitalization o the deenseindustry. Te ocus o this article is to analyze analternative under discussion within this networkthrough a cooperation among South American andEuropean countries. Even though inormation in

this sector is scarce and controversial, the studycarried out an analysis o the actors, markets,productive capabilities, main benets and threats posed by this cooperation. Te article indicatesthe need o a deeper assessment o these potentialbenets and the impacts o the Brazilian deenseindustry revitalization.

Key words: Policy analysis. Policy networks.Cooperation. Deense industry.

A revitalizao da indstria de defesa brasileira:anlise da alternativa Cooperao Sul-americana/europiahe Revitalization o the Brazilian Deense Industry: analysis o the

South-American/european cooperation alternativeRenato Peixoto Dagnino*

Luiz Alberto Nascimento Campos Filho**

* Proessor titular do Departamento de Poltica Cientica e ecnolgica da UNICAMP.** Proessor adjunto (tempo integral) das Faculdades Ibmec/RJ.1 Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo social; que possui um projeto poltico, controlaalgum recurso relevante, tem, acumula (ou desacumula) oras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir atoscapazes de viabilizar seu projeto.2 possvel caracterizar o agir social como um jogo, que pode ser de natureza cooperativa ou conlitiva, em que dierentes atores,com perspectivas que podem ser comuns ou divergentes, possuem recursos distribudos segundo suas histrias de acumulaode oras em jogos anteriores. As regras do jogo podem se alterar segundo o interesse dos atores em uno de jogadas e

acumulaes, reconigurando as condies em que ele se desenvolver. mediante essas acumulaes que eles podem ampliar,ou reduzir, sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial.


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material de deesa (CSE), busca avaliar, a partir da considerao de seus interesses,recursos econmicos, polticos e cognitivos etc., as condies de viabilizao dessearranjo. Essa opo metodolgica justica-se pela tendncia mundial de que governose sociedades estimulem o estabelecimento de policy networksentre atores pblicos eprivados (WALERS; AYDELOE; MILLER, 2000; IRVIN; SANSBURY, 2004)

que, mediante uma governana no-hierarquizada (CONSIDINE; LEWIS, 2003;CONANDRIOPOULOS et al., 2004), devem participar do jogo social e assumir aelaborao das polticas pblicas .

O processo decisrio no campo de material de deesa politizado, uma vez queo governo realiza grande parte das compras da produo e regulamenta as exportaesdas empresas. Neste caso, vrios atores polticos, administrativos e econmicos seromobilizados no processo de negociao. Naturalmente, o engajamento de cada atorvaria muito em uno da importncia da questo para seu negcio. Sendo assim, a

estrutura de governana original, hierrquica-burocrtica, alterada. Nesta novaestrutura de governana, a cooperao e o consenso so muito valorizados podendo serconceitualizada como uma policy network. Em outras palavras, a policy network umsistema de governana em que vrios atores estabelecem mltiplas ligaes que podemser comunicaes condenciais, suporte poltico, colaborao estratgica, obrigaoormal de reportar e considerao de interesses de outros autores no seu prprio processodecisrio durante o processo de negociao (RAAB, 2004).

A eetividade daspolicy networksque apostam em uma rea de poltica pblicavisando ao sucesso de um arranjo depende do modo em que se d o intercmbio de

recursos que eles possuem, em uno da posio que ocupam em contextos nacionaisou internacionais, dados pela distribuio existente de poder, relaes de autoridade,interesses, dependncias, hbitos, prticas, expectativas, preerncias, normasconsensualmente aceitas ou institucionalmente impostas. A anlise dos interessese recursos dos atores e o monitoramento de seu comportamento so um excelenteindicador prospectivo de viabilidade da policy network e dos contornos que o arranjotender a adquirir (BLOM-HANSEN, 1997).

Apolicy networkda CSE estaria ormada por trs agrupamentos de atores ou,

mais simplesmente, atores. O primeiro deles, j conormado como uma policy networkcom um projeto denido no mbito nacional o dos partidrios da revitalizaoda Indstria Brasileira de Deesa (IBD) (empresrios, burocratas, polticos etc.). Ainteno do governo brasileiro de revitalizar a Indstria de Deesa parece estar bemclara. Como ilustrao, selecionaram-se algumas citaes de natureza no-acadmica deatores politicamente infuentes nos ltimos dois anos que demonstram essa inteno,

3 A dierena entre as policy networkse a orma de governana de tipo Corporativista, at h pouco predominante, estariapautada pela mudana do carter das relaes entre Estado e sociedade. No lugar de uma situao hierarquizada em que oEstado organizava interesses privados e arbitrava conlitos entre grupos corporativos que quase no interagiam, emerge uma

conigurao em que seus representantes interagem entre si e com burocratas estatais (em uma base igualitria) de modo a,legitimamente, estabelecer o rumo das polticas pblicas sem cair numa desregulao maximizadora do papel do mercado.


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[...] planejamento das aes do setor de C& da Deesa. Devemos desenvolver amplasparcerias nas reas das ecnologias Duais com a indstria nacional(QUINO,2002); [...] o equipamento dever ser abricado no Brasil, tanto quanto possvel,dentro de um planejamento, a m de evitar embargos internacionais ao cumprimentode sua misso de deesa, (COSA, 2003), e [...] explorados caminhos de integrao da

Amrica do Sul em indstria de deesa [...](VIEGAS FILHO et al., 2004). O IBD oseu ator-chave e ao que parece o maior interessado no xito do arranjo CSE. Sua intenode penetrar no mercado de material de deesa (MD) de maior contedo tecnolgico(os sistemas de armas ou major weapons) hoje importados pelas Foras Armadas (FA)brasileiras e dos demais pases sul-americanos, os partidrios da IBD parece apostar natecnologia que pode vir a adquirir dos pases europeus mediante a CSE.

Aos outros dois agrupamentos, ormados por atores com interesses localizadosno setor de deesa e com composio e natureza muito semelhantes, mas reeridos aos

dois conjuntos de pases envolvidos, denominaremos governos dos demais pases daregio e governos dos pases da Europa.Presentes tambm no jogo, mas ocupando posies tendencialmente opostas

dos anteriores, possvel divisar dois outros atores com poder aparentemente crescente.Os partidrios da indstria de deesa norte-americana (governo, empresas, militares),detentores de um enorme, e a todas vistas, crescente poder de dissuaso e retaliao(e legitimidade no cenrio internacional) rente a possveis competidores ou arranjosde colaborao que possam ameaar sua atia do MD. E os crticos ao projeto derevitalizao da IBD, que, em conjunto com movimentos em nvel de cada pas da regio

(e at mesmo nos pases da Europa) consideram a aquisio de MD pelos seus governosuma prioridade secundria quando comparada a outros projetos que visualizam, comopossuindo maior impacto econmico e social. Esse ator, com motivaes, estratgias eormas de atuao muito distintas (MARSH; RHODES, 1992)4, poderia igualmenteproduzir jogadas que dicultem a eetividade dapolicy networkda CSE.

A seguir, apoiando-nos em avaliaes que devido ao carter deste trabalho noesto exaustivamente undamentadas5, analisa-se cada um dos trs atores que, paraganhar o jogo da CSE, ter que ormar uma policy network. Em uno da ordem

adotada, s quando da apresentao do terceiro ator, o conjunto das caractersticas dosdois primeiros car esclarecido.

4 Ele tende a se conormar como uma policy community, organizada em torno de valores e objetivos mais especicos epermanentes, visando a proporcionar servios e solues para problemas de interesse pblico. Ao contrrio daspolicy networks,que aumentam seu poder atraindo atores de uma maneira pouco exigente, operando por incluso, a communitytenderia a operarpor dierenciao e teria critrios mais estritos de entrada. Ela poderia transormar-se numa epistemic communityem uno deser sua atuao undamentada no recurso cognitivo que possui em grau mais elevado. Na medida em que seus integrantes possamtransmitir coniana ao pblico, acerca da veracidade de sua crtica e aplicabilidade de suas propostas, ela pode adquirir umaconotao mais orte, depolicy advocacy coalition, e tornar-se um ator muito inluente na elaborao das polticas pblicas.5

Por serem avaliaes relativamente recentes, pelo seu cil acesso e por compartilharem uma perspectiva brasileira, recomendamosconsulta a Dagnino (2005).


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Alguns dos educated guesses aqui ormulados, devido inclusive ao sigilo queenvolve o setor de deesa, teriam que ser respaldados mediante pesquisa sistemticae aproundada. Ela teria que se iniciar pela concepo de critrios que expressem asdemandas por material de deesa de cada pas sul-americano e, pelo lado da oerta,as respectivas capacidades para a produo e P&D militar e pela sua operacionalizao

mediante indicadores passveis de serem construdos, a partir de inormao convele homognea (comparvel), acerca do conjunto dos pases. Os indicadores dedemanda teriam que estar baseados em elementos que vo desde as percepes deameaa de cada pas at as suas disponibilidades de recursos, passando pelas srieshistricas de importao por tipo de armamento e ornecedor etc. Os de oerta, nopotencial de produo e de P&D instalada, na srie histrica de exportao por tipo dearmamento e cliente etc. No que respeita aos pases europeus, deveriam ser adotadosprocedimentos simtricos no sentido de revelar, ocando a anlise at chegar no nvel

de cada equipamento potencialmente alvo de esquemas co-desenvolvimento, produoconjunta etc., as oportunidades de cooperao.

Anlise dos atores da CSE

O primeiro ator (partidrios da revitalizao da IBD)

O mercado de deesa sul-americano apresenta o Brasil como a gura central. O

que compatvel com sua dimenso e importncia relativas. Do lado da demanda, estepas o maior comprador. , tambm o maior importador (US$ 291 milhes anuais6),seguido da Venezuela (232), Colmbia (159), Peru (145), Chile (137) e Argentina (71).Embora apresente um dos menores indicadores de importao sobre gasto militar esobre eetivo militar, do lado da oerta, o maior produtor. A superioridade brasileira emrelao aos demais pases sul-americanos ainda maior no que respeita s exportaes.O Pas exporta (US$ 85 milhes anuais)7, seguido da Argentina (35) e do Chile (23).Em uno de seu tamanho e grau de industrializao, e por ter possudo, entre meadosdos anos 1970 at o nal da dcada de 1980, uma das maiores indstrias de deesa dosento pases do erceiro Mundo, o Brasil tambm o detentor do maior potencial deP&D e produo militar.

Essa situao implica que apolicy networkda CSE ter que ter o Brasil como plo(produtivo, de P&D e poltico). A maioria das atividades de absoro e reprojetamento

6 Salvo quando indicado, todas as ciras citadas esto expressas em dlares constantes de 1999. Este o ltimo ano para o qualse dispe de inormao conivel, divulgada em 2003 pela USACDA. As ciras que se reerem s mdias anuais correspondemao perodo 1989-1999.7 Essa elevada participao no atpica em relao ao resto do mundo. O mercado mundial de MD, atualmente superior aosUS$ 120 bilhes, distribui-se entre os EUA (56%), Inglaterra (14%), Rssia (7%), Frana (6%), Alemanha (3%), e China (2%).

No mercado dos pases em desenvolvimento, as participaes so respectivamente de 42%, 22%, 11%, 7%, 2% e 3%. Ela ,adicionalmente, crescente: entre 1989 e 1999, cresceu de cerca de 22 para cerca de US$ 32 bilhes.


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tecnolgico e de produo dos componentes, e boa parte das de montagem tenderiaa ocorrer no Brasil, atuando nelas como parceiros os pases com maior capacitaotecnolgica e industrial, como a Argentina, o Chile, e talvez, o Peru.

Para os partidrios da revitalizao da IBD, a CSE apresenta-se como umaorma de amortizar os custos a ela associados mediante a venda, co-produo ou co-

desenvolvimento de MD para o mercado dos demais pases sul-americanos. Embora noseja uma condio indispensvel, a CSE viria a acilitar a transormao desse projetonuma poltica do Estado brasileiro.

Um atrativo adicional que, ainda que relacionado ao anterior, advm dacooperao com os potenciais parceiros europeus da IBD, a aquisio de capacidadepara a abricao de sistemas de armas de maior intensidade tecnolgica, hoje importadospelas FA brasileiras (e de outros pases sul-americanos), mas que se situam alm dopatamar por ela alcanado8. Supondo que a enerrujada (MARSH; RHODES, 1992)9

IBD possa, de ato, tirar proveito do principal recurso dos pases europeus a tecnologiapara a produo desses equipamentos, teoricamente passvel de ser adquirida medianteacordos de ofset (WARWAR, 2004) , os partidrios de sua revitalizao, poderiamrealizar a promessa que vm azendo de desonerar a balana comercial brasileira via umeeito de substituio de importaes10.

A CSE poderia implicar uma unicao das duas lgicas ou dinmicasindependentes - de importao e de produo interna vigentes no setor de deesabrasileiro. Esta ltima, associada das exportaes, esteve orientada durante o perodoeetivo de existncia da IBD pela busca de nichos de mercado de baixa intensidade

tecnolgica criados pela tendncia supersosticao do armamento, produzidopelos pases avanados nas dcadas de 70 e 80, o que pesquisadores desses pasesdenominaram barroquizao (KALDOR, 1982). A dinmica de importao se temorientado pela necessidade de aprestamento, decidida pelas FA, situadas numa zona demdia intensidade tecnolgica no acessvel IDB; seja por razes ligadas ao nvel decapacitao tecnolgica da indstria brasileira em geral, seja pela presso exercida pelospases lderes do mercado mundial.

8 A inormao disponibilizada pelo SIPRI e pela USACDA sobre os tipos, modelos, abricantes e demais caractersticas doarmamento importado pelas FA brasileiras (e de outros pases sul-americanos) e do exportado pela IDB, no deixa lugar a dvidas.Excluindo a denominao genrica comum sistemas de armas os itens importados e exportados so muito distintos.9 Ele tende a se conormar como uma policy community, organizada em torno de valores e objetivos mais especicos epermanentes, visando a proporcionar servios e solues para problemas de interesse pblico. Ao contrrio das policy networks,que aumentam seu poder atraindo atores de uma maneira pouco exigente, operando por incluso, a communitytenderia a operarpor dierenciao e teria critrios mais estritos de entrada. Ela poderia transormar-se numa epistemic communityem uno deser sua atuao undamentada no recurso cognitivo que possui em grau mais elevado. Na medida em que seus integrantes possamtransmitir coniana ao pblico, acerca da veracidade de sua crtica e aplicabilidade de suas propostas, ela pode adquirir umaconotao mais orte, depolicy advocacy coalition, e tornar-se um ator muito inluente na elaborao das polticas pblicas.10 Uma anlise comparativa da evoluo do gasto militar, da exportao e da importao de MD, entre 1978 e 1999, mostraclaramente uma situao de no-substituibilidade tecnolgica. De ato, mesmo at 1987, quando o inal da guerra Ir Iraque virtualmente ps im IDB, o Pas importava sistemas de armas. O que pode ser interpretado como uma muito baixaelasticidade de substituio do material nacional pelo importado, associada a uma saturao tecnolgica do cliente FA brasileirasem relao ao MD de baixa intensidade tecnolgica produzido pela IDB (isso pode ser evidenciado pelas sries de exportaoda Engesa, Embraer e Avibrs durante aquele perodo). al ato explicaria por que, embora contassem com recursos, elas nose interessaram em absorver a produo local at ento orientada ao mercado externo, e continuaram importando os itens maisintensivos em tecnologia que nunca oram produzidos internamente.


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O ato de que razovel supor que o emprego, pelas FA sul-americanas, deequipamentos de maior intensidade tecnolgica de produzidos mediante o CSE e node abricao norte-americana como hoje ocorre, caso eetivado, no venha a causardesvantagens de natureza operacional, e de que provvel que esses equipamentospossam ser adquiridos a um valor menor, um ponto orte a ser considerado a avor

da CSE. Cabe, por isso, indagar, por um lado, sobre o tamanho deste mercado e, poroutro, sobre os custos e benecios associados a sua conquista pela IBD.

A primeira questo pode ser abordada mediante um dimensionamento aproximadodo mercado potencial da IBD. Descontada a parcela de MD adquirido pelo Brasil, omercado sul-americano (US$ 800 milhes em 1999) de US$ 500 milhes. Destevalor, mais de 60% (US$ 300 milhes) correspondem a compras dos EUA. Supondo,realisticamente, que este valor no venha a diminuir, o mercado que o MD, produzidomediante uma CSE, teria que disputar com os demais produtores mundiais seria de US$

200 milhes. Assumindo que dois teros do mercado sul-americano de MD correspondaa sistema de armas, esta parcela seria de US$ 130 milhes. Supondo que um tero dessevalor corresponda atia de sistema de armas de tecnologia intermediria passveis deserem produzidas pela IBD, no mbito de uma CSE, chegaramos a US$ 43 milhes.Supondo, otimisticamante, que, em uno da CSE, nenhum dos grandes abricanteseuropeus venha a disputar este mercado potencial, qual seria a parcela passvel de serconquistada numa pugna com pases como a China, Coria do Sul, etc.? Ser que,coincidentemente, ela no seria mais ou menos o que a IDB vem exportando, segundoo SIPRI nos ltimos dez anos: US$ 26 milhes por ano. Em outras palavras: at que

ponto a CSE se justica quando pensada como parte do projeto dos partidrios darevitalizao da IBD?

Sobre a segunda questo, um outro assunto que incide numa avaliao daschances da CSE o relativo s vantagens que seriam oerecidas pelos governos dospases da Europa aos partidrios da revitalizao da IBD que poderiam tornar atrativaa CSE quando comparadas com o contencioso que ela poderia criar com os EUA. A esserespeito vale ressaltar, por um lado, que a distino tcnica entre armas convencionais earmas de destruio em massa, que at agora indicava uma distino poltica estabelecida

pelos EUA, para pautar sua relao com os pases capazes de abric-las, parece estar emvias de se tornar obsoleta. Por outro lado, que esse contencioso seria, seguramente,maior e mais provvel do que o potencialmente associado a um esquema de cooperaoda IBD com pases europeus que no envolvesse outros pases sul-americanos.

Um grande nmero de eventos em que ocorreram aes coercitivas dos grandesexportadores de armamentos poderiam ser citados. Entre os mais conhecidos e antigosesto a certicao de avies da Embraer, o caso tanque Osrio da Engesa e o da rbita.Como mostram os despachos expedidos, mais recentemente, pelo Departamento deDeesa dos EUA, a tecnologia anti-radar no oi disponibilizada para o Brasil por

questes de segurana nacional norte-americana, pois ela excede o nvel de capability


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aprovado para o pas e as de antenas espirais e channel switchesporque capacitariamo Brasil para a produo de msseis anti-radiao que introduziriam um potencial decombate na Amrica Latina que contrariava os interesses de segurana nacional norte-americanos.

Esses exemplos mostram o quo condicionadas esto as iniciativas nacionais,

em relao s tecnologias sensveis, aos interesses norte-americanos e, cada vez mais, adispositivos de controle internacionalmente aceitos. Essa situao obriga os tomadoresde deciso envolvidos com o setor a avaliar o custo de oportunidade das iniciativas deproduo de MD que demandem a importao (ou o desenvolvimento) de tecnologiassensveis.

Uma ltima questo reere-se eetiva capacidade para absorver a tecnologiaque estaria sendo disponibilizada no mbito da CSE. A julgar pelas iniciativas que tmrealizado as FA brasileiras, no sentido de envolver a comunidade de pesquisa em seus

projetos de desenvolvimento cientco e tecnolgico, percebida a necessidade de umaurgente capacitao tanto das FA e da IBD como da prpria comunidade de pesquisanessa direo11.

O segundo ator (governos dos demais pases da regio Amrica do Sul)

O mercado sul-americano de MD corresponde a 2% do total mundial. Nele, aVenezuela, depois do Brasil, o maior comprador. Ao contrastar a importao de pases

como a Colmbia, que parece ter motivo de ordem interna para tanto, e Peru e Equador,que parecem ter motivos de ordem externa, torna-se dicil explicar o comportamentoda Venezuela. O ato de ela no ter propriamente um inimigo externo nem confitosinternos graves (pelo menos na poca), mas ter, sim, considerveis divisas advindas davenda de petrleo, o que parece explicar seu elevado nvel de importao (tambmo maior em relao ao seu gasto militar e ao seu eetivo militar). O caso do Chile tambm interessante e anmalo. O ato de que estabelecido em lei que um porcentualda receita de exportao de cobre dever ser alocado para as Foras Armadas, az comque ele apresente o segundo maior valor de importao sobre eetivo militar.

A cooperao com pases da Europa, no campo de MD, ocorreu no passadoem uno de consideraes, muitas vezes de tipo estratgico, de natureza centrpeta ecentruga. Os casos do Peru, do Brasil, da Argentina e da Venezuela ilustram o papelque desempenharam para a aquisio e a produo de MD, a inteno de aastar-se darbita de infuncia dos EUA, no campo militar, e de aproveitar vantagens surgidas dacompetio entre pases e empresas lderes.

11 Entre os muitos pontos que tm sido levantados reiteradamente e h muito tempo pelos crticos do envolvimento dos pasessul-americanos com a produo de MD (armamentos, na linguagem por eles utilizada), est o do uso inconveniente do limitadopotencial cientico e tecnolgico que possuem. Apoiados nos estudos realizados nos pases avanados e em suas prpriaspesquisas, eles tm mostrado que, com maior razo na Amrica do Sul, o uso deste recurso cognitivo, assim como outros denatureza cognitiva, econmica e poltica, teria conseqncias prejudiciais.


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Em relao ao Peru, a preerncia demonstrada pela antiga URSS, vis--vis osEUA, no plano da aquisio de sistemas de armas, poderia ter levado, como parecia sera inteno dos militares daquele pas, ao estabelecimento de acordos para a transernciade tecnologia e de instalaes para a produo local. No caso brasileiro, so conhecidas asimplicaes que, no plano da produo de sistemas de armas, determinou a preerncia

demonstrada pelos pases da Europa rente aos EUA como parceiros parajoint venturesenvolvendo ofsets tecnolgicos. A opo de apoiar-se em projetistas alemes, eitaquando da implantao da indstria de deesa argentina, parece ter avorecido a suarota de maior autonomia tecnolgica e produtiva. No caso da Venezuela, o ambiente dealinhamento em relao aos EUA at h pouco vigente, conjugado relativa abundnciade recursos pblicos marcados para a deesa, parece ter sido importante para determinaro signicativo volume de MD norte-americano que importa.

O escasso grau de autonomia que tm apresentado recentemente os pases da

Europa, em relao aos EUA, no campo estratgico-militar, no parece ter passadodespercebido dos militares e dos respectivos governos sul-americanos. No obstante,a CSE parece constituir-se, a depender das condies em que ela se verique e dapossibilidade de que antigas rivalidades e desconanas inter-regionais sejam amenizadas,numa boa oportunidade para que suas FA adquiriram o MD que desejam a um preomenor do que o praticado no mercado internacional. E, ademais, de auerir vantagensadicionais no campo da produo e da P&D mediante acordos de ofset.

O terceiro ator (governos dos pases da Europa)

O setor de deesa europeu concentra-se em quatro grandes empresas - BAESystems, Tales, EADS e Finmeccanica que venderam US$ 40 bilhes em 2003 (asquatro maiores norte-americanas venderam US$ 93 bilhes) e que esto entre as 10maiores mundiais.

Para este ator, o principal atrativo da CSE parece ser a oportunidade de ortalecersua posio no mercado sul-americano. Para avaliar essa atratividade, conveniente

levar em conta duas questes. A primeira, das barreiras entrada, relaciona-se aoranco predomnio dos EUA nesse mercado: durante o perodo de 1989 a 1999, 40%,em mdia, desse mercado12. Entre 1997 e 99, quando a importao caiu de US$ 1,5para US$ 0,8 bilho, o valor exportado pelos EUA no caiu, o que elevou sua atia demercado para mais de 60%.

A segunda tem a ver com o tamanho desse mercado. No ano de 1999, descontando realisticamente - a parcela de MD importada dos EUA, ele era de um pouco mais de12 Essa elevada participao no atpica em relao ao resto do mundo. O mercado mundial de MD, atualmente superior aosUS$ 120 bilhes, distribui-se entre os EUA (56%), Inglaterra (14%), Rssia (7%), Frana (6%), Alemanha (3%), e China (2%).

No mercado dos pases em desenvolvimento, as participaes so respectivamente de 42%, 22%, 11%, 7%, 2% e 3%. Ela ,adicionalmente, crescente: entre 1989 e 1999, cresceu de cerca de 22 para cerca de US$ 32 bilhes.


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US$ 300 milhes. Se a importao de sistema de armas abricados por outros pases,pela Amrica do Sul, or de dois teros deste valor, esta parcela seria de US$ 200 milhes.Supondo agora que um tero desse valor corresponda atia de sistema de armas detecnologia intermediria passveis de serem produzidos em pases da Amrica do Sulmediante a CSE, chegaramos a US$ 100 milhes; um mercado cerca de 400 vezes

menor daquele que possuem as quatro maiores empresas europias.Esse exerccio, apesar de sua precariedade, serve para situar, com algum realismo,

a questo da atratividade do mercado sul-americano para os pases europeus. Paraelabor-lo um pouco mais se haveria que conjeturar sobre as bases econmicas em quese eetivariam os negcios no mbito da CSE, avaliando a capacidade de barganha doprimeiro ator (e em menor medida do segundo) em relao ao terceiro e da anlise dosbenecios potencializveis por este negcio, para ambas as partes, relativas participaoem outros setores econmicos.

No plano geopoltico, a CSE, que parece ser uma oportunidade econmica epoltica atrativa para este ator, uma vez que permitiria a obteno de um recurso queultrapassa a esera militar, sabidamente importante para alavancar outras infuncias noplano poltico e outras vantagens no plano econmico, teria que ser avaliada em unodo risco de incorrer em sanes norte-americanas.

Um quadro como o que se esboou, contendo variveis de natureza econmica,tecnolgica, poltica etc., teria que ser conjunta e cuidadosamente analisado pelasgrandes empresas europias. O ato de que apenas a EADS - uma entidade ranco-teuto-hispnica (as outras trs possuem identidades claramente nacionais: britnica,

rancesa e italiana) possui experincia signicativa na esera da cooperao, d umaprimeira idia das diculdades que a CSE viria a enrentar pelo lado europeu.

At que ponto o arranjo CSE sucientemente atrativo e actvel para essasempresas, algo dicil de precisar dada a multiplicidade de variveis envolvidas.Algumas delas, relativas ao ator sob anlise, mas que interessam tambm aos demais,relaciona-se situao do setor de deesa europeu e a sua capacidade de desempenhar,no mbito da CSE, o papel que dele se espera.

A diminuio dos oramentos de deesa europeus que vem ocorrendo desde o

nal da Guerra Fria, aliada ao acirramento do nvel de concorrncia vigente no setor,tem tornado o ambiente empresarial mais incerto13. Na verdade, nenhum pas europeupossui, hoje, um oramento grande e constante o suciente para a manuteno dostradicionais national champions do setor. A presso das empresas para que os governosse tornem compradores mais conveis adotando um sistema de aquisies planejadoe conjunto, e que estabeleam uma poltica europia de deesa e segurana tem sidocrescente.

13 Entre os sintomas de mudanas identiicados podem ser destacados: custo crescente dos programas, cortes nas despesasmilitares, crescimento dos competidores e dos mercados asiticos, reduo do apoio governamental, presso pela obteno

de retornos imediatos do investimento na rea aeroespacial, maior exigncia dos clientes para o atendimento a requisitosespecicos.


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Essa conjuntura tem desaado as empresas a aumentar sua capacitao tecnolgicae competitividade. Isso tem se vericado em alguns setores, como o de msseis (MBDA BAE e EADS), helicpteros (Finmeccanica e GKN com a Agusta Westland e a EADSHelicpteros), e atividades espaciais (Astrium MBDA BAE e EADS), mas no emoutros, tambm intensivos em tecnologia, como os de veculos blindados, construo

naval e aeronaves militares.O limitado oramento de P&D dos pases europeus que tm abortado a

implementao dos projetos de co-desenvolvimento e co-produo que, periodicamente,chegam s manchetes da imprensa especializada, uma diculdade adicional no querespeita capacidade deste ator em atuar de orma positiva no mbito da CSE. A elese adicionam as diculdades que tm encontrado para estabelecer parcerias como oProjeto da Fragata, o do Veculo blindado (dierido pela dierena de opinies da Franaem relao Gr-Bretanha e Alemanha), o Projeto A400M no segmento aeronutico

(que se encontra em negociao h mais de 15 anos). Algo semelhante pode ser dito emrelao diculdade de se estabelecerem compras conjuntas na capacidade tecnolgicados abricantes europeus de armamentos.

Essa situao tem levado busca de cooperao com empresas norte-americanascomo orma de acilitar o acesso a novas tecnologias (network centric warare, UCAVetc.) e ao maior mercado mundial14. O que nem sempre tem sido aceito pelos EUAque alegam que a transerncia de tecnologias sensveis para pases da Europa, devidoao seu relacionamento com grey countries, contraria sua disposio de manter a pazmundial. Do lado europeu, as iniciativas de conglomerados norte-americanos visando

a adquirir empresas do setor de deesa tendem a ser interpretadas como inconvenientesdevido ao risco de que venham a diminuir a capacidade de infuncia dos governos (eda sociedade) neste setor15.

Concluses

A viabilizao da CSE depende, undamentalmente, da capacidade do ator

partidrios da revitalizao da IBD em promover uma policy networkbaseada emavaliaes responsveis e argumentos convincentes at agora no disponibilizados sociedade - que a tornem aceitvel para os quatro outros atores envolvidos no jogo. Issopassa pela demonstrao, entre outras coisas, de que os potenciais benecios de natureza

14 Exemplos signiicativos so os acordos envolvendo a Airbus, Lockeed Martin, Boeing e BAE para o desenvolvimento de umanova aeronave de reabastecimento militar, o da hales com a Raytheon para um radar militar, o da EADS com a NorthropGrumman para deesa eletrnica e aeronaves no tripuladas.15 A Alemanha props, recentemente, uma limitao de 25% nos investimentos estrangeiros nas empresas alems do setorde deesa, aps a compra da HDW, (lder mundial na construo de submarinos convencionais), pela One Equity Partners(empresa de investimentos norte-americana). A Inglaterra no tem demonstrado interesse na aquisio pela Carlyle do controle

do seu laboratrio de pesquisa avanada recm privatizado (Qinetiq). A aquisio da MU Aero Engines da Daimler Chryslerpor cinco undos de investimento, sendo quatro norte-americanos, parece estar sendo protelada.


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comercial e tecnolgica que aueririam (supondo que tenham capacidade para az-lo) possuem um custo de oportunidade pelo menos comparvel ao de outros projetosde interesse nacional visualizados por muitos como possuindo impacto econmico-social superior. E de que as implicaes eventualmente positivas de seu projeto emtermos da deesa do Pas e da projeo de poder na Amrica do Sul compensam o risco

aparentemente cada vez maior de incorrer em sanes norte-americanas.No que respeita ao terceiro ator governos dos pases da Europa, essa ltima

questo parece ser a mais importante. Alm disso, o mercado sul-americano, almde ortemente dominado pelos EUA, relativamente pequeno. E parecem existirproblemas comerciais e tecnolgicos sucientemente diceis de serem resolvidos deorma conjunta pelo setor de deesa europeu (alguns que, inclusive, dependem da boavontade dos EUA) para que a CSE possa receber ateno signicativa. No obstante, namedida em que arranjos mais abrangentes, envolvendo a cooperao entre a Europa e a

Amrica do Sul, em assuntos de deesa, possam vir a se materializar e se converter numaprioridade, a CSE poder vir a se transormar num empreendimento politicamenteimportante.

O segundo ator - governos de outros pases sul-americanos , coerentementecom sua menor importncia relativa no jogo, parece se encontrar numa posio deindierena. Embora a CSE no apresente nenhuma ameaa considervel e noimplique alocao de recursos especialmente escassos, podendo inclusive representaruma oportunidade de economizar na compra de MD e de aumentar sua capacidadeprodutiva e de pesquisa, ela no parece ser atrativa a ponto de motivar iniciativas

importantes16.

Agradecimentos

Os autores agradecem ao CNPq pelo nanciamento desta pesquisa (477.606/04-0(Edital Universal 19/2004).

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16 H indcios de que a Venezuela possa vir a desempenhar um papel ativo na conormao da CSE ou de algum arranjo de

natureza bilateral envolvendo a IBD. Sobretudo, se uma alterao na poltica externa norte-americana vier a limitar a venda deMD para aquele pas.


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A revitalização da indústria de defesa brasileira

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