FUNDAO GETLIO VARGAS - FGV

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO - EAESP

DANIEL LEO BONATTI

ACCOUNTABILITY E CONFIANA: bases para uma investigao conceitual

SO PAULO 2014

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FUNDAO GETLIO VARGAS - FGV

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO - EAESP

DANIEL LEO BONATTI

ACCOUNTABILITY E CONFIANA: bases para uma investigao conceitual

SO PAULO 2014

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Resumo

A definio de um Estado accountable perpassa uma clara conceituao do termo e das razes

de sua implementao. O artigo se prope a apontar os principais debates sobre o conceito de

accountability e confiana, de forma a indicar possveis estudos com intuito de perceber os

mecanismos de accountability como insumos para fortalecimento de um regime democrtico.

A pretenso desse ensaio no a construo de uma hiptese, mas a de apontar parte dos

debates pertinentes sobre os temas.

Palavras chave: prestao de contas; accountability; transparncia; democracia; confiana

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APRESENTAO

Durante a elaborao do Trabalho de Concluso de Curso em grupo para o Mestrado

Profissional em Gesto de Polticas Pblicas da Fundao Getlio Vargas1 me deparei com

dificuldades para obteno de alguns dados, tanto do poder judicirio no tocante aos

processos de presos em flagrante investigados pelo trabalho como informaes sobre o

custo de custdia e transporte dos presos pela Secretaria de Administrao Penitenciria do

Estado de So Paulo.

Em ambos os casos, ou a informao foi de difcil acesso, mesmo sendo pblica, ou

o acesso foi inviabilizado. Para alm das queixas deste autor, ocorreu-me a indagao sobre

os avanos e limites da lei de acesso a informao e, para alm da expresso da lei, se tornou

uma reflexo sobre as definies de accountability e o impacto da construo de um Estado

que presta contas, ou melhor, um Estado accountable.

Com o objetivo de viabilizar essa investigao, recorrendo aos ensinamentos de

Schopenhauer (2005):

A mais rica biblioteca, quando desorganizada, no to proveitosa quanto uma

bastante modesta, mas bem ordenada. Da mesma maneira, uma grande quantidade de

conhecimentos, quando no foi elaborada por um pensamento prprio, tem muito

menos valor do que uma quantidade bem mais limitada, que, no entanto, foi

devidamente assimilada. Da mesma maneira, uma grande quantidade de

conhecimentos, quando no foi elaborada por um pensamento prprio, tem muito

menos valor do que uma quantidade bem mais limitada, que, no entanto foi

devidamente assimilada.

Portanto, o incio da organizao dessas informaes culminou na investigao da

interao Estado e sociedade e das razes e motivaes que levam tanto o Estado a prestar

contas, como o cidado a exigir essas contas.

Sob o ponto de vista do Estado brasileiro existe certo consenso que o pas caminha

para a consolidao do seu regime democrtico, conforme aponta Sanchez, 2003:

Muitos pases da Amrica Latina, entre eles o Brasil, tornaram-se nas ltimas dcadas

do sculo XX democracias polticas no sentido que em certa medida satisfazem as

condies de Robert Dahl (1971) definiu como poliarquia.

1 Trata-se do trabalho realizado por este autor, Diogo Brunacci e Leandro de Castro depositado em 29 de julho de 2014 na Fundao Getlio Vargas sob o ttulo de Aperfeioamento da poltica pblica pena no Brasil: a insero da audincia de custdia no processo penal.

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Moiss, por sua vez, aponta uma aparente contradio que a desconfiana do

cidado brasileiro frente s instituies enquanto a democracia adquire uma aceitao ampla o

suficiente que enunciada e defendida por qualquer que seja o espectro poltico, quase uma

unanimidade. Questiona-se, ento, sob o que recai a desconfiana da populao e sob quais

regras ou quais aspectos recaem a essa desconfiana da populao? (MOISS, 2002)

A partir desses primeiros apontamentos e com intuito de organizar a elaborao de

possveis contribuies ao debate sobre prestao de contas no pas, a investigao percorreu

os conceitos de accountability e de confiana na literatura da cincia poltica.

Entendendo que os conceitos sejam como unidades de pensamento (SARTORI, 1984

apud SCHELDER, 1999), o artigo primeiramente cumpre o desafio de demarcar de qual

democracia est se falando, afinal, se a toda democracia cumpre prestar contas (SCHELDER,

1999), sob quais expectativas recaem essa ao de prestar contas?

Em seguida, proposta a discusso sobre a confiana nas instituies e seu impacto

no comportamento dos indivduos e nas instituies, na tentativa de identificar seu

relacionamento com a construo dos mecanismos de controle accountability.

Por fim, o trabalho se prope a apresentar um conceito de accountability

especialmente fundamentado no texto Que s rendicin de cuentas de Andreas Schelder. O

referido autor apresenta as limitaes conceituais da traduo adotada nos pases latinos, seja

a espanhola rendicin de cuentas como na verso portuguesa, prestao de contas. O objetivo

avanar na percepo do accountability apenas como mero indicativo de controle para uma

noo de compromissos mtuos a ser assumido pelo Estado para com a sociedade e vice-

versa.

A partir das dificuldades de traduo do termo accountability para a lngua

espanhola, Schelder desenvolve os atributos de um Estado accountable, inclusive, apontando

para desafios enfrentados pelo governo como os limites da prpria informao. atravs

dessa discusso que entendo ser possvel identificar as expectativas de um Estado

accountable, tanto por parte da sociedade como do Estado.

Apesar de partir de uma hiptese de que os mecanismos de accountability podem ser

utilizados como mecanismos de construo de um regime democrtico mais representativo e,

consequentemente, consolidar e fortalecer as relaes de confiana nas instituies, a proposta

aqui apenas dissertar, mesmo que por vezes tangencialmente, sobre os conceitos e o

raciocnio que possam levar a investigaes que constatem ou desmintam essa hiptese.

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DEMOCRACIA

A discusso sobre democracia um dos temas centrais e mais caros cincia

poltica, que se ocupa de estudar as relaes de poder, o processo de tomada de decises,

componentes estes estreitamente relacionados a escolha do referido regime.

Os pases da Amrica Latina esto sob o regime democrtico h algumas dcadas e,

apesar de serem democracias novas, com desenvolvimento institucional insuficiente, alguns

desses pases tem evoludo dentro de um marco institucional que privilegia a estabilidade e o

respeito s regras do jogo (SANCHEZ e ARAJO, 2012).

Ainda sob o ponto de vista da consolidao democrtica, e mais especificamente

sobre a nossa realidade, o Brasil parece ter ingressado em um ciclo virtuoso: vive um perodo

de estabilidade poltica, contrariando o padro de dcadas anteriores quando conflitos

polticos assumiram a feio de antagonismos inconciliveis, gerando paralisia decisria,

tenses entre o executivo e legislativo e a interveno de militares na poltica. (MOISS,

2002).

Como o objetivo aqui a elucidao do conceito, no a identificao dos avanos do

pas, a questo recai sobre os parmetros que fundamentam essas afirmaes. Seria muita

pretenso apontar o conceito de democracia, haja vista que desde o colapso do socialismo

real e do declnio do Welfare State, a disputa pelo sentido de democracia tornou-se ainda

mais aguda. (NOBRE, 2004). Portanto, pretende-se aqui apresentar uma pequena parte de um

extenso debate, apontando conceitos tericos que possam contextualizar a discusso sobre

accountability.

Robert Dahl, em seu clssico livro polyarch: participation and opposition, de 1971

afirma:

Eu reservarei o termo democracia para definir um sistema poltico cujas

caractersticas residem na completa, ou quase completa, responsividade do governo a

todos os cidados. (Traduo livre)

Alm da objetividade do trabalho de Dahl, sua definio de democracia

interessante por apresentar um conceito atravs de duas grandes variveis cujos atributos das

mesmas direcionam o sistema poltico em anlise. As duas variveis em questo so a

liberalization (public contestation) e inclusiveness (participation), em traduo livre,

contestao pblica e participao.

Logo, quando Dahl apresenta o termo responsividade em seu conceito entenda-se

que a democracia o regime que consegue responder, simultaneamente, a um elevado grau de

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contestao pblica a participao institucional de oposio ao poder estabelecido e de

incluso ou a possibilidade de indivduo como indivduo fazer parte do lcus pblico.

Em seguida, apontando para os atributos dessas duas variveis, Dahl define que

democracia assim deve ser chamada quando proporciona oportunidades para: participao

efetiva; igualdade e voto; aquisio de entendimento esclarecido; exercer o controle definitivo

do planejamento; incluso dos adultos. (DAHL, 2001)

Como no pretenso deste artigo analisar a exausto os estudos de Robert Dahl,

cabe apontar como determinante do conceito do autor a capacidade das regras do jogo em

responderem a populao sobre esses dois aspectos: o da contestao pblica por uma

oposio institucionalizada, e o direito de participar. Enquanto o primeiro se refere a uma

disputa pelo poder da arena decisria entre membros do sistema poltico que desejam

conduzir o governo, o segundo trata-se de uma escala que reflita a amplitude do direito do

indivduo de participar na esfera pblica. (DAHL, 1971)

Nobre, por sua vez, faz uma discusso da vitalidade do regime democrtico.

Apontando para os pases que adotaram o estado de bem-estar social, o autor afirma que do

grande arranjo social do ps-guerra nesses pases o resultado foi uma variada gama de direitos

sociais a ser implementados, obrigatoriamente, pelo Estado. Essa gama de direitos sociais foi

o resultado de espaos de negociao entre movimentos sociais, sindicatos, entidades

patronais, partidos polticos e burocracia estatal (NOBRE, 2004)

Observe que para alm da garantia de participao do indivduo no planejamento do

Estado e da contestao do poder por uma oposio institucionalizada, previstos por Dahl

como critrios de democratizao do Estado, os pases do welfare states institucionalizaram

os direitos sociais e sua implementao via aparato burocrtico, o que, sob o ponto de vista de

Nobre, resultou em efeitos indesejados.

O principal efeito indesejado da poltica de promoo de igualdade, entendida como

garantia efetiva do exerccio da liberdade do cidado, ao garantir a liberdade, retir-

la simultaneamente sob alguns aspectos. Ao atribuir ao Estado a obrigao pela

implementao de polticas, o cidado foi tornado cliente do Estado e, nessa posio,

objeto de uma ao paternalstica por parte de uma burocracia a quem delega a

promoo da igualdade de fato entre cidados. Nesse sentido, substitui-se a

participao do cidado na vida pblica pela deciso tcnica da burocracia

estatal(...)(NOBRE, 2004, grifos no original)

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Ora, sob a anlise de Marcos Nobre, subsidiada pelos conceitos propostos por Dahl,

esses grupos de presso abriram mo de um direito de participao pelos resultados

esperados dessa participao, subordinando-se a lgica do aparato estatal.

Como tambm no a pretenso deste artigo tratar do grau de democratizao desses

pases e sua evoluo histrica, o que importa aqui a reflexo sobre um suposto trade-off

entre o direito de participar e a institucionalizao das conquistas pelo Estado. Essa questo

importante parmetro para uma discusso sobre os limites de atuao e at mesmo o papel

do prprio Estado como formulador e implementador de polticas pblicas.

Em outras palavras, o que pode ser observado que o sucesso dos movimentos

sociais nesses novos espaos de participao e deliberao teve como contrapartida a

institucionalizao de suas reivindicaes e a subordinao de suas demandas a uma lgica

burocrtica. (Nobre, 2004)

Nesse sentido o conceito de participao deve ser melhor elaborado, sob a

perspectiva dos desafios de implementao das polticas pblicas pelo Estado. O citado autor

acusa que as reivindicaes no podem simplesmente serem dirigidas ao Estado mas devem

existir esferas pblicas e espaos de expresso da opinio pblica de modo que a prpria

sociedade reconhea como legtimas as reivindicaes frente ao Estado e justificadas em uma

maneira de viver que quer ser reconhecida por outros cidados. (NOBRE, 2004)

Os pensadores liberais clssicos, em contraposio, trabalham com a noo de que o

Estado uma espcie de mal necessrio, um ente que precisava ser controlado e vigiado

da a importncia da transparncia e do acesso a informaes pblicas, para que a

sociedade pudesse verificar o que se passa nas entranhas dos governos. (ANGLICO e

TEIXEIRA, 2012).

Dessa concepo advm uma noo de participao fortemente em alguns casos,

estritamente fundamentada no voto e no controle dos polticos pela sociedade, pois, ao

Estado caberia a delegao de um mandato pela populao que avaliaria periodicamente a

atuao de seus representantes. Ademais, em eventuais conflitos entre princpios polticos e

jurdicos prevaleceria a defesa das liberdades negativas, ou seja, a defesa do direito

individual. Em Hayek, o modelo legal, diagnstico partilhado por Weber, serviria para evitar

a tirania da maioria, sufocando minorias (NOBRE, 2004), em outras palavras, as leis

argumentariam em favor de grupos excludos da elite dominante, mas pertencentes

sociedade.

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Essa concepo de democracia e da participao do cidado de fundamental

importncia para compreender as limitaes impostas concepo de accountability como

instrumento de participao poltica.

Antecipando a discusso sobre o termo, que ser elaborada em seo seguinte,

seriam quatro os principais objetivos dos Controles Internos, segundo a interpretao de

Roberto Piscitelli (1988): a) reviso e/ou verificao das operaes sob o aspecto

eminentemente contbil, formal e legal; b) eficincia, que concerne aos meios empregados,

aos recursos utilizados para a consecuo dos objetivos; c) a eficcia, a verificao do

produto, dos programas, dos fins perseguidos; d) a avaliao dos resultados, ou seja, o

julgamento da prpria administrao. (Sanchez, 2003)

Portanto, se o debate sobre democratizao parametrizado sob as variveis de

oposio na esfera pblica e possibilidades de participao, o tratamento dado qualificao

dessa participao torna-se questo fulcral a democracia. Se por um lado, alguns autores

anotam as possibilidades de construo de espaos e canais de deliberao na deciso pblica,

outros dissertam sobre a necessidade de acusar e preservar as garantias individuais, relegando

a participao a controles da atuao do poder pblico e de avaliao peridica de

desempenho (eleies). Em comum a ambas as vises, a qualificao dos canais que devem

ser abertos nesta relao entre Estado e sociedade.

(DES)CONFIANA NAS INSTITUIES

Em 2 de agosto de 2013 o IBOPE publicou em seu website reportagem sobre o

ndice de Confiana Social, que realizado anualmente pelo prprio IBOPE, em que apontou

uma queda generalizada nas dezoito instituies avaliadas pelo ndice2, alm de trs grupos

sociais, tambm avaliados, ficando imune a essa queda de avaliao apenas a famlia.

O ndice de Confiana Social ICS uma pesquisa amostral que, no caso de 2013,

contou com 2.002 pessoas com mais de 16 anos ouvidas pelo IBOPE em 140 municpios e foi

realizada entre 11 de Julho e 15 de Julho de 2013.

A composio do ndice feita utilizando-se uma escala de quatro pontos, em que

possvel medir muita confiana, alguma confiana, quase nenhuma confiana e

nenhuma confiana. No fim, todas as pontuaes atribudas so somadas e divididas

2 Pelo ndice, so avaliadas as seguintes instituies: Corpo de Bombeiros; Igrejas; Foras Armadas; Meios de

comunicao; Empresas; Organizaes Civis; Polcia; Bancos; Escolas Pblicas; Poder Judicirio/Justia;

Presidente da Repblica; Governo Federal; Eleies/Sistema Eleitoral; Governo do seu municpio; Sindicatos;

Sistema Pblico de Sade; Congresso Nacional; Partidos Polticos. Alm dessas dezoito instituies, o ndice de

Confiana Social tambm mede a confiana em grupos sociais, quais sejam: Famlia; Amigos; Brasileiros em

geral; Vizinhos.

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pelo nmero de entrevistados, resultando no ndice geral. A pontuao padronizada

em uma escala de zero a 100 para que seja possvel fazer comparaes, mesmo

incluindo ou retirando instituies do estudo3.

O relatrio aponta que as duas das dezoito instituies, com menor credibilidade

entre os entrevistados, so exatamente aquelas que deveriam ser a realizao da abstrao da

democracia representativa: o Congresso Nacional e os Partidos Polticos. Essas instituies

alcanaram, em uma escala de 0 a 100, ndices de 29 e 25, respectivamente. Apenas como

parmetro de comparao, na outra ponta esto o corpo de bombeiros (77) e as igrejas (66).

A escala adota os seguintes marcos: muita confiana (100); alguma confiana (66),

quase nenhuma confiana (33) e nenhuma confiana (0). Em outras palavras, o Congresso

Nacional e os Partidos Polticos esto entre a nenhuma confiana e quase nenhuma confiana,

e, apenas as duas instituies citadas (Igrejas e Corpo de Bombeiros) esto acima de alguma

confiana.

No proposta desse artigo uma anlise sobre as razes e motivaes da

desconfiana do brasileiro nas instituies. O que desperta o interesse a possvel contradio

entre uma suposta desconfiana generalizada do brasileiro em relao s instituies e o

reconhecimento pela maior parte da literatura especializada que a democracia brasileira est

consolidada. (MOISS, 2002)

Se a proposta identificar nos conceitos uma unidade de pensamento (Sartori 1984

apud SCHELDER, 1999), como citado anteriormente, no se pode furtar em traduzir de qual

confiana esse artigo se remete, no apenas para o entendimento dessa unidade de

pensamento como tambm com intuito de proporcionar mecanismos para estabelecimento de

parmetros crveis que indiquem os limites de uma desconfiana vlida como um

distanciamento da vida social a qual tm pouco controle, em outras palavras, uma

desconfiana saudvel. (MOISS, 2002).

A necessidade de definio da confiana advm da percepo desse fator como algo

crucial na conduo de indivduos e instituies a atuarem sinergicamente, ou seja,

direcionadas a um mesmo objetivo. Durante anos, muitos esforos tm sido empreendidos na

criao de sistemas de valores, filosfico e religioso, que, se internalizados, liberariam

recursos humanos de serem desperdiados em atividades autoproteo. (SHEPSLE e

BONCHECK, 1997, p.199, traduo livre).

3 Cai a confiana dos brasileiros nas instituies. Website IBOPE 02/08/2014 acessado em 17/08/2014

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Isso ocorre, pois, fundamentados pela filosofia hobbesiana e outros, os esforos do

ser humano so, em primeira instncia, para sua prpria proteo, sendo assim, a regra seria a

no cooperao. Ilustrando essa afirmao, David Hume elabora a parbola dos plantadores

de trigo, contada por Maria Celina DArajo, 2003. Em sua parbola, um plantador de trigo se

encontra com a produo pronta para colheita que no poder ser realizada em tempo de no

perder parte de sua produo, caso decida faz-la sozinho.

Para que obtivesse sucesso em sua colheita, o agricultor precisaria da ajuda de seu

vizinho, que, por sua vez, tambm planta trigo, mas que no est pronto para colher. No

futuro, na poca da colheita desse vizinho, possivelmente este precisaria da ajuda do primeiro.

Apesar de uma anlise de ganhos nos levar a crer que o vizinho cooperar seria uma

deciso tima, a lgica racional impede o segundo de ajudar o primeiro, pois, no existem

garantias de que o primeiro agricultor ir cooperar futuramente. Em suma, a racionalidade

expressando a impossibilidade de cooperar. (DARAUJO, 2003) Essa racionalidade

explorada no trabalho de Mancur Olson sobre a lgica da ao coletiva.

Nesse contexto que a confiana tem sido utilizada pelas teorias de cultura poltica e

de capital social, especialmente na anlise poltica.

Ao tratar do conceito de confiana, inevitavelmente, vem baila o conceito de

capital social. O conceito de capital social ganha notoriedade com a pesquisa realizada por

Robert D. Putnam, publicado em 1993 com o ttulo Making Democracy Work: Civic

Traditions in Modern Italy, ou em portugus, Comunidade e Democracia: a experincia da

Itlia Moderna. (DARAUJO, 2003).

Maria Celina DARAUJO define capital social como a argamassa que mantm as

instituies em contato entre si e as vincula ao cidado visando produo do bem comum.

(DARAUJO, 2003). Sem polemizar em relao ao uso do termo bem comum, interessa-nos a

essncia do conceito que destaca o capital social como aquilo que proporciona atuao

colaborativa entre instituies em direo a um objetivo comum.

Isso porque, ainda segundo DARAUJO, comentando o trabalho de Putnam, afirma

que instituies por mais bem concebidas e planejadas que sejam, no bastam para produzir

a boa sociedade. Ou seja, boas sociedades ajudam a produzir boas instituies. (Op. Cit)

Nesse sentido, a confiana vista como propulsora do capital social, mas o capital

social criaria o ambiente necessrio ao surgimento daquela (PUTNAM, 1993 apud MOISS,

2002). Com razo, os crticos ao trabalho de Putnam apontam para a circularidade desse

argumento e, consequentemente, o torna insuficiente para delimitar e apontar a origem da

confiana.

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Ora, se a confiana base para a construo da argamassa que permite a

cooperao entre instituies e essa argamassa que cria as condies para a confiana, ainda

no possvel apontar onde se inicia o ato de confiar e tampouco, compreende-se o que seria

a confiana per se.

Com intuito de definir o termo confiana institucional, Moiss (2002) escreve:

A confiana em instituies estaria baseada no fato de os cidados compartilharem

uma perspectiva comum relativa ao seu pertencimento comunidade poltica, uma

circunstncia implcita na justificao normativa das instituies. (MOISS, 2002)

Em outras palavras, a confiana em instituies se daria pela garantia e coerncia de

expectativas de ganhos futuros. Retomando a parbola de Hume, a cooperao s ocorreria se

o agricultor que ainda no possui o trigo em tempo de colheita tivesse garantias sancionatrias

em caso de no cooperao do primeiro agricultor no tempo futuro. Da mesma forma, o

primeiro agricultor a realizar a colheita apenas cooperaria em caso de sanes que o impelisse

a colaborar no futuro com seu vizinho.

Esse nvel da confiana em instituies s alcanado devido a percepo de que a

confiana entre pessoas (interpessoal) uma garantia de que os indivduos se comportaro de

modo previsvel. Em consequncia, os contratos e as leis sero repetidos e a cooperao ser

incentivada. (RENN, 2001)

As sanes no advm, necessariamente, de um comportamento coercitivo de um

terceiro ou apenas atravs de intervenes violentas e restritivas, como poderia fazer entender

o termo. na contramo dessa noo que DAraujo, analisando o conceito de capital social,

afirma:

Uma sociedade cuja cultura pratica e valoriza a confiana interpessoal mais propcia

a produzir o bem comum, a prosperar. A cooperao voluntria, assentada na

confiana, por sua vez, s possvel em sociedades que convivem com regras de

reciprocidade e com sistemas de participao cvica. (...) O capital social facilita a

cooperao espontnea, e minimiza os custos de transao.

Nessa passagem da autora, alm de evidenciar novamente o carter circular da

definio, apresenta a avaliao sobre os custos de transao. Na percepo da autora, o

cultivo do capital social e da cooperao espontnea resulta em pontos positivos em um

clculo racional.

Ora, no exemplo dado por David Hume, a lgica racional pode se sobrepor a uma

interao especfica e ser avaliada no espectro temporal. O que a DArajo prope em sua

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anlise que a repetio dessa interao proporciona outras variveis que podem fazer parte

do clculo daquele agricultor.

Um exemplo seria a possibilidade de o agricultor correr o risco de no ser ajudado

pelo vizinho futuramente, pelo baixo custo de cooperar hoje, mas, em caso de

descumprimento do acordo, no mais colaborar com o vizinho na colheita do ano seguinte.

Dessa forma, pode-se relacionar o fenmeno da confiana poltica com a experincia

das pessoas, mesmo na abordagem das instituies. a construo de certa identificao da

comunidade poltica para com as instituies que o fazem atravs de processos transmisso de

seu significado entre geraes qualificando-os para avaliar racionalmente seu desempenho.

(MOISS, 2002)

Observando as definies acima, evidencia-se que podemos distinguir, pelo menos,

dois nveis de confiana. Por um lado, um nvel mais amplo de confiana explicitado e

trabalho por Putnam, cuja definio do conceito pressupe maior previsibilidade das aes na

interao entre os indivduos; por outro lado, a definio de Moises parece mais restrita,

delimitando confiana apenas a expectativa dos outros atores em participar do jogo, mas com

atuaes imprevisveis.

Se o parmetro referencial para confiana a expectativa da participao no jogo,

pelas regras do jogo, poderamos, pela negao, afirmar que a desconfiana a expectativa da

no participao no jogo, ou descumprimento das regras do jogo.

Nesse sentido, Renn (2001) ao dissertar sobre a teorizao da confiana por Putnam

(1993), escreve:

A confiana essencialmente um conceito relacionado com a interao entre atores.

Em sociedades onde os atores acreditam que o comportamento confiante ser

recompensado e que a interao contnua em um perodo de tempo cria um padro

duradouro de reciprocidade, a cooperao muito mais vivel. O segundo elemento da

confiana que ela pode criar dependncia da trajetria. Os ciclos virtuosos que

estimulam a cooperao e a ao coletiva tendem a durar tanto quanto os ciclos

viciosos de desconfiana e alternativas hierrquicas, hobbesianas.

Da advm mais uma caracterstica clara do conceito de confiana; trata-se de algo

que se realiza a partir de uma interao entre atores no tempo. Sendo assim, trata-se de uma

relao entre indivduos ou entre individuo e sociedade, ou ainda, individuo e instituies.

Por outro lado, percebe-se que a dita desconfiana mapeada pelos institutos de

pesquisa, como o IBOPE, se refere muito mais a imprevisibilidade na atuao dos atores que

pela contestao estrutural das regras do jogo democrtico.

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Dessa forma, possvel afirmar que no existe uma contestao do regime

democrtico, no existe uma desconfiana para com as instituies em si, mas uma

insegurana na relao a essas instituies pela imprevisibilidade da atuao das mesmas. Em

outras palavras, no est em discusso as regras do jogo, mas a execuo das mesmas regras.

Nesse sentido, afirma Moiss:

O panorama geral das novas democracias mostra, (...), que nesse caso no est em

questo uma crise de confiana poltica que, em realidade, no logrou se enraizar em

sua experincia recente, mas as dificuldades do novo regime para adensar a ligao

orgnica entre os cidados e as estruturas de poder. [...] Quando as instituies no

contam com a confiana dos cidados, tm dificuldades para funcionar como mediao

entre suas expectativas e os objetivos coletivos propostos por governos e por lideranas

polticas (OFFE, 1999 apud MOISES, 2002)

Em outras palavras, Moiss questiona a prpria consolidao do regime nos pases de

novas democracias, quando afirma que as instituies tm dificuldades para funcionar como

mediadoras. Entretanto, neste mesmo trabalho, apontado o caso de democracias

consolidadas como Inglaterra, Frana, Sucia e Canad onde, mesmo durante a continuidade

do regime democrtico por quatro dcadas, os ndices de confiana nas instituies caram de

75% para 25% da populao. (MOISS, 2002)

Considerando isso, retomamos a pergunta de onde se origina a confiana?

Avanando os estudos de Putnam, Inglehart estuda a estabilidade do regime democrtico e as

ligaes com as atitudes polticas. Segundo o autor, a principal hiptese que a estabilidade

de regime altamente influenciada pelas orientaes culturais dos cidados. Um padro de

comportamento coerente, constitudo de satisfao de vida e poltica, confiana interpessoal

e apoio ordem social existente, essencial para o sucesso de um regime democrtico.

(RENN, 2001)

Dessa forma, apesar de podermos apontar nveis de confiana distintos, a

contaminao de um pelo outro possvel e, de acordo com Inglehart, previsvel. Isso ocorre

porque a confiana, de acordo com o autor, um fator decisivo para a formao de

associaes secundrias, elemento essencial a participao poltica e a consolidao do

regime democrtico (RENN, 2001).

Tambm interessante observar os argumentos de Moiss que advoga que as

instituies operem como marcos de previsibilidade da ao de governos e de seus

responsveis a partir de regras que organizam o seu desempenho e permitem que sua ao

seja controlada socialmente atravs de normas de imparcialidade e de correo de desvios

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(MOISS, 2005). Em outras palavras qualificando a participao do cidado na esfera

pblica, que o grau de confiana nas instituies dever ser trabalhado positivamente.

Em estudo estatstico atravs de dados do latino-barmetro, Renn aponta que as

instituies desempenham um papel na moldagem dos comportamentos polticos, e no o

contrrio como sugere Putnam e Inglehart (RENN, 2001) o que traz esperanas de que a

continuao da vida democrtica na Amrica Latina se reforar a si mesma, estimulando

atitudes polticas compatveis com a democracia.

O grande desafio, ento, para o reforo desses laos se dar atravs da construo da

confiana sob duas questes: a primeira na perpetuao de prticas de cooperao; a segunda

sob a previsibilidade da interao entre os atores. O desafio posto aos regimes democrticos,

portanto, talvez resida em como reproduzir essas prticas no lcus pblico e de forma que as

expectativas individuais correspondam s aes das instituies.

Segundo a pesquisa de Renn, parece que a estrutura institucional de um pas

desempenha um papel central na moldagem dos comportamentos polticos predominantes dos

cidados.(RENN, 2001)

Retomando Easton, MOISS, 2002 aponta que o fenmeno da confiana poltica se

relacionada com a experincia das pessoas, que passado de gerao a gerao, a identificao

entre a comunidade poltica e instituies permitem as experincias concretas ao longo de sua

vida adulta qualifica-os racionalmente para avaliar seu desempenho. Dessa forma o pblico

reconheceria e avaliaria criticamente as instituies a partir do que aprendeu que a sua

misso fundamental, reagindo a elas de acordo com essa percepo. (EASTON, 1975 apud

MOISS, 2002)

At por isso, em sua concluso, Moiss, 2005, afirma que a explicao do fenmeno

da confiana em instituies radica nas prprias instituies e no na confiana interpessoal,

evento apontado por RENN, 2001.

ACCOUNTABILITY

Segundo as concluses de RENN, 2001, os ambientes em que a previsibilidade de

comportamento alta esto mais inclinados a permitir que a cultura da confiana floresa.

Em situaes em que os indivduos acreditam que os outros iro agir de uma maneira

determinada e ordeira. Em outras palavras, onde as instituies esto estabelecidas e

desenvolvidas a confiana tende a vigorar.

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A partir desse diagnstico, para fins deste trabalho, resta-nos explicitar o debate

sobre accountability, sem perder as possveis consequncias sobre a confiana nessa forma de

relacionamento entre representantes e representados.

A noo de prestao de contas tem sido colocada como central de um bom

governo, e est intimamente relacionada com a ideia de governo representativo por se tratar

de um vnculo especial com os cidados na democracia representativa (PERUZZOTTI, 2008)

Por isso faz-se necessrio discutir accountability sob um parmetro desejado de

democracia. Nesse sentido, retomando o conceito de Dahl, trabalha-se com a prestao de

contas em um regime cujos atributos se remetem a capacidade do estado de responder a uma

oposio reconhecida pelas regras e a capacidade de incluso e participao na esfera pblica

por parte dos indivduos.

Por isso, tornou-se lugar comum na literatura afirmar que o termo accountability no

possui traduo literal para a lngua portuguesa e at mesmo para o espanhol. Essa a questo

principal tratada em Que s rendicin de cuentas? de Andreas Schelder.

Mas por que prestao de contas no contempla a definio de accountability?

Schelder, 1999, apresenta como argumento central de seu artigo: no mbito poltico,

afirmarmos que a noo de prestao de contas tem duas dimenses bsicas. Inclui, por um

lado, a obrigao de polticas e funcionrios de informar sobre suas decises e de justific-

las em pblico (answerability). Por outro, inclusive a capacidade de sancionar polticos e

funcionrios que violem seus deveres pblicos (enforcement)[Traduo livre].

Apontando apenas para a noo de answerability j podemos apontar limitaes da

definio de prestao de contas. Primeiro sobre o aspecto da obrigatoriedade. Answerability

se refere a obrigao de polticos e funcionrios pblicos de informar e justificar suas

decises.

Quando se fala em prestao de contas (em espanhol, rendicin de cuentas, original

no texto de Schelder) pode-se entender, erroneamente, como uma benesse do soberano que se

dispe a informar sobre suas decises e aes como um ato voluntrio, de uma concesso

generosa. (SCHELDER, 1999, traduo livre).

Accountability pressupe a obrigatoriedade no apenas de informar o cidado sobre

as decises como tambm explicitar as justificativas das decises tomadas. Em outras

palavras, alm de se caracterizar como uma obrigao, no basta informar as decises, o

Estado dever justific-las, o que dar incio a um debate com a sociedade.

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A relao passa a ser menos esttica do que apenas a exposio de informaes, por

direito pblicas, ela se caracterizar, ento, como uma relao dinmica de perguntas e

respostas entre Estado e sociedade.

Ou seja, um Estado que presta contas necessariamente se deparar com perguntas

incmodas, quando limites de gesto, por exemplo, podem ser expostos. Ao mesmo tempo,

caber ao cidado fazer essas perguntas incmodas e para tal qualificar-se diante de suas

prprias demandas.

Essa dinmica pressupe que o poder deve ser restringido pelos aspectos legais mas

tambm pela lgica da racionalidade pblica na medida que a prestao de contas

(accountability) a anttese do poder monoltico. (SCHELDER, 1999)

Assim, o termo answerability corresponde uma traduo j utilizada para

accountability, que responsividade, ou seja, a capacidade dos funcionrios de informar o

cidado sobre aes e de justific-las (SCHELDER, 1999).

Quando exigimos contas, com frequncia a informao recebida no to precisa e

confivel como gostaramos. Quando exigimos contas, com frequncia as justificativas

que recebemos no so to convincentes como gostaramos. Por isso mesmo,

seguiremos insistindo, perguntando, questionando, exigindo. A prestao de contas

[rendicin de cuentas] no um direito de petio. um direito a crtica e ao dilogo.

(SCHELDER, 1999, traduo livre)

Nota-se que para alm da responsabilidade do Estado em responder ao cidado,

caber ao cidado tambm servir de interlocutor qualificado s prprias demandas, exaurindo

suas dvidas e necessidades sobre determinado tema. Logo, accountability no se trata apenas

da responsabilidade do Estado para com a sociedade, mas de um amadurecimento da

sociedade no tocante a construo de argumentos e de conhecimento formulado e assimilado

sobre o funcionamento do Estado.

A segunda dimenso proposta por SCHELDER, 1999 se remete capacidade de

sancionar os funcionrios pblicos polticos e burocratas. A hiptese que se no existirem

elementos de coao e sano no haver razo para que polticos e funcionrios pblicos

prestem contas de seus atos. [O elemento das sanes] implica que os atores que exigem

contas no somente questionam, mas tambm castigam o comportamento imprprio de

servidores pblicos. (ODONNELL, 1994 apud SCHELDER, 1999)

Seria ineficiente pensar a prestao de contas que no contasse com instrumentos que

sancionem quem no prestar contas, perdendo o carter de obrigatoriedade. Para alm disso,

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seria ineficiente que os executores das sanes no fossem amparados legalmente ou por

uma lgica hierrquica.

A relao estreita entre a prestao de contas e a disponibilidade de sanes concorda

com a literatura neoinsitucionalista sobre as fontes de efetividade das instituies.

Como afirma uma boa parte da nova literatura institucionalista, para que sejam

efetivas as regras formais devem estar acompanhadas de mecanismos de

monitoramento, para que no passem por desapercebido quando algum violar uma

norma(a funo informativa da prestao de contas) (SCHELDER, 1999).

Peruzzotti, por sua vez, faz uma distino alternativa a de Schelder, e d maior

destaque sobre a perspectiva de controle. Segundo aquele autor, prestao de contas pode ser

entendida sob a dimenso poltica que se refere a capacidade de que polticas

governamentais reflitam a preferncia dos pblicos representados e da dimenso legal -

refere-se a mecanismos institucionais desenhados para assegurar que o marco legal seja

seguido por funcionrios pblicos. (PERUZZOTTI, 2008).

O autor entende que a efetividade da dimenso legal da prestao de contas depende

de agncias governamentais especializadas no exerccio de prestar contas (auditorias,

controladorias, defensorias, organismos anticorrupo) ou instituies que, apesar de no

serem especializadas nisso intervm na manuteno dos procedimentos constitucionais e das

leis. (PERUZZOTTI, 2008)

Apesar da opo pela definio de Schelder, especialmente por identificar restries

do accountability sob a perspectiva exclusiva do controle, interessante a reflexo do autor

sobre a dimenso legal, que acusa a necessidade de que os rgos e agncias estatais possuam

capacidade de sancionar, inclusive, desvios.

Entretanto, as sanes no precisam recair, necessariamente e apenas, nas questes

legais. A exposio pblica, especialmente de polticos, uma sano disponvel a sociedade

civil.

Na poltica, as ferramentas mais comuns de castigo e ms condutas so a exposio

pblica e a remoo de cargos pblicos. Ainda que no levem os acusados a pagar multas ou

pisar no crcere, tanto a publicidade como a exposio podem constituir castigos terrveis que

levem a destruir a reputao pblica e a carreira poltica de um poltico. (SCHELDER, 1999,

traduo livre)

As limitaes de Peruzotti, a meu ver, recaem sobre o foco estar apenas nas agncias,

relegando o papel da sociedade civil nesse jogo. Afinal, em ltima instncia, quem fiscalizar

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o fiscal? Por isso a compreenso de que esses mecanismos de accountability devem incluir a

sociedade de forma mais proativa e capacitada ao jogo, no apenas como fornecedora de

inputs que sirvam s agncias de fiscalizao, mas tambm com instrumentos de coao e

sano.

De acordo com Sanchez, 2003:

(...) a extenso, qualidade e fora dos controles so consequncias do fortalecimento da

malha institucional da sociedade civil e do estgio de desenvolvimento polticos dos

pases. Sem a sociedade civil mobilizada haver baixa propenso institucionalizao

de normas, padres e regras, sem os quais o perfil do governante continuar ditando a

forma de ser do Estado e sua relao om a sociedade. Ou seja, a informao

lentamente comea a ser dada mas necessrio que a sociedade civil esteja capacitada

para lidar com essa informao disponvel nos novos controles internos.

Por isso as relaes de accountability exigem um arcabouo legal que permita o

dilogo constante entre Estado e sociedade, no apenas como forma de viabilizar

operacionalmente o mesmo, mas tambm, de proporcionar a responsabilizao desses atores

atravs de incentivos e punies.

Ademais, no seria equivocado atribuir a esses mecanismos o objetivo do fomento da

confiana institucional, cujo debate foi explicitado neste trabalho. No seria equivocado

tambm atribuir a esse relacionamento o objetivo de capacitao da prpria sociedade civil

atravs da construo de um Estado accountable.

Em concluso a seu artigo, Schelder aponta trs dimenses de um Estado

accountable: informao, justificao e sano. Essas duas primeiras como desdobramento da

capacidade do Estado em responder a sociedade e o segundo quanto a capacidade das

instituies atuarem caso no haja conformidade na ao ou na resposta do Estado.

OBSERVAES FINAIS

Na apresentao foi dito que o artigo partiria da hiptese de que um Estado

accountable colaboraria no apenas com a consolidao do regime democrtico como, em

consequncia, tambm com as relaes de confiana institucional. A importncia dos

mecanismos de accountability parece no ser razo de polmica na literatura, sua importncia

reconhecida e dada como certa.

O que foi exposto aqui no pretendia afirmar ou contestar tal hiptese, mas apontar

os principais debates que afetam a discusso e que poderiam subsidiar, a sim, a construo a

validao, ou no, dessa hiptese.

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Em resumo, os principais pontos de reflexo apontam para o debate sobre a

amplitude desses mecanismos de prestao de contas e a origem da construo da relao de

confiana entre Estado e sociedade.

Quanto a origem dessa relao de confiana, se na sociedade confiana interpessoal

ou se nas instituies atravs das regras, o posicionamento nesse debate pode indicar

solues diferentes sobre a construo de um Estado accountable.

Se a confiana institucional resultado da confiana interpessoal (citados aqui em

PUTNAM, DARAUJO, e outros) os mecanismos de accountability devero se adequar as

limitaes impostas pelas relaes da sociedade.

Por outro lado, se a confiana institucional resultado da previsibilidade imposta

pelas regras do jogo democrtico (EASTON, MOISES, e outros) os mecanismos de

accountability devem ser pensados e elaborados como indutores de uma confiana

institucional que, consequentemente, fortaleam as instituies democrticas. Em outras

palavras, atravs da perseverana no regime democrtico e suas regras que a confiana nas

instituies

Em se tratando da amplitude a que se refere um Estado accountable, o controle, por

si s, constitui uma prerrogativa do cidado, no apenas por uma questo de direito, mas pela

necessidade de mobilizao da sociedade civil e a insero desses grupos no ambiente poltico

de forma proativa. Essa dinmica parece indicar o melhor caminho para controlar quem

detm o controle.

A principal ideia da prestao de contas controlar o poder poltico e no elimin-lo.

Nesse sentido a prestao de contas pressupe o exerccio de poder. Longe de abrigar

utopias que sonham com o desaparecimento do poder, a prestao de contas poltica

entra completamente no mundo do poder. (SCHELDER, 1999)

O fato de empoderar a sociedade civil de mecanismos de sano de polticos para

alm das eleies e funcionrios pblicos no se refere a um anseio de desaparecimento do

poder poltico ou da desnecessidade de representantes polticos, ao contrrio, se trata de

questes inerentes ao exerccio do poder, que por sua vez, foi legitimado por essa mesma

sociedade civil. Em outras palavras, no se trata de uma elaborao de uma democracia direta,

mas da reduo da distncia entre Estado e sociedade.

interessante aqui apontar que a amplitude do escopo dos instrumentos de

accountability, quando estabelecem um relacionamento de prestao de contas direto entre

funcionrios pblicos e sociedade civil, podem relegar o papel do poltico nesse dilogo a um

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segundo plano. Algo interessante de ser investigado sob o prisma das relaes de agente-

principal que, em seu modelo bsico, estabelece um vnculo: funcionrio pblico-poltico e/ou

poltico-sociedade civil.

Inevitavelmente surgiro algumas perguntas a esse relacionamento: qual a

legitimidade do funcionrio pblico burocrata em responder diretamente a sociedade?

Qual a responsabilidade pessoal que recai sob o burocrata? O prprio papel do burocrata

acaba por ser ampliado, sob essa leitura, pois, se de um lado recebe as ordens do ambiente

poltico devem ser cumpridas pela burocracia, por outro, obtm o feedback dos beneficirios

das polticas pblicas, dessa forma, a que rei ele serve? Como se dar a insero desses atores

da sociedade civil que devero ser ouvidos de forma a no terem sua participao capturada

como no caso dos pases do welfare state.

Essa discusso s ocorre devido a compreenso de que um Estado accountable

supera uma concepo restrita de controle e punio de desvios, mas tambm se servir de

instrumentos de formulao e avaliao das polticas pblicas, fruto de uma relao interativa

entre Estado e sociedade.

A promulgao e implementao recente da Lei de Acesso de Informao (Lei

Federal 12.527 de novembro de 2011) lanou luz ao debate, no s restrito ao acesso da

informao mas aos limites e avanos dessa relao de prestao de contas.

Ainda que a jovialidade da LGAI [Lei Geral de Acesso Informao] no nos permita

um balano de tempo mais segura para se estabelecer comparaes e at verificar a

necessidade de ajustes, necessrio registrar o importante avano promovido por essa

nova legislao no campo das relaes de poder. Antes o cidado e suas organizaes

tinham a possibilidade de conseguir informaes importantes para suas atividades

cotidianas; agora, passaram a ter esse direito. Por outro lado, os rgos

governamentais que antes respondiam ou no tais pedidos de informao de forma

arbitrria, hoje tm o dever de disponibiliz-las sob a pena de sofrerem sanes caso se

recusem a fazer sem nenhum amparo legal para tanto.(ANGLICO e TEIXEIRA,

2012)

A Lei de Acesso a Informao completar trs anos em 2014, ainda nova, mas com

mais dados para anlise e possveis de responder questes sobre a oferta e demanda de

informaes, escopo, e sanes aplicadas ou no.

Com o avano nos instrumentos de governo eletrnico a discusso dos reais critrios

da democracia no so apenas sobre a amplitude da participao e das possibilidades de

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contestao do status quo, mas, sim, na definio das atribuies e responsabilidades aos

executores das aes do Estado, ou seja, das polticas pblicas.

Em outras palavras, o monitoramento de uma poltica pblica passa a ser, para alm

de um aspecto de gesto, uma questo de participao social, o que leva a outra questo: quais

so os limites de autonomia dados ao representante legitimo e tcnico para o desenvolvimento

das aes a ele competente.

Algumas aes so tomadas com expectativa de resultados no longo prazo e ganhos

difusos, inclusive uma das justificativas para que o Estado atue quando um investimento

tem como resultados essas caractersticas, que inibem a atuao do mercado. Em um ambiente

de disputa poltica intensa, seria razovel imaginar que o empoderamento da sociedade civil

pode paralisar as aes cujos resultados no sejam imediato e concreto. A investigao sobre

essas afirmaes fundamental para um debate qualificado os limites do empoderamento dos

funcionrios pblicos e das sanes da sociedade, no apenas no ato de solicitar informaes

como tambm de contestar as aes per se.

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