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9ª Promotoria de Justiça da Comarca de Criciúma

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Av. Santos Dumont, s/n, 2º andar, Fórum da Comarca de Criciúma, Milanesi, Criciúma-SC - CEP 88804-500 Telefone: (48) 3431-5368, E-mail: [email protected]

EXCELENTÍSSIMOS SENHORES DOUTORES DESEMBARGADORES DO

ÓRGÃO ESPECIAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE

SANTA CATARINA

URGENTE: HÁ PEDIDO DE LIMINAR

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA

CATARINA, por seu representante abaixo assinado, vem,

perante o Órgão Especial desse Egrégio Tribunal de

Justiça, nos termos do artigo 125, §2º, da Constituição

Federal de 1988, artigos 85 e 83, inciso XI, letra f, da

Constituição do Estado de Santa Catarina, e na Lei

Estadual nº 12.069/2001, ingressar com a presente

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM

PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR

em impugnação a Lei Complementar nº 108/2014 e

Resoluções nº 001, 002, 003, 004 e 005, do Conselho de

Desenvolvimento Municipal – CDM, todas do MUNICÍPIO

DE CRICIÚMA, que dispõem sobre a alteração do

zoneamento de Áreas de Proteção Ambiental - Z-APA,

por afronta aos artigos 111, inciso XII, e 141, inciso III, da

Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como ao

artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal de 1988,

pelas razões que passa a expor:

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1. DA COMPETÊNCIA

É competente o Tribunal de Justiça do Estado de Santa

Catarina para conhecer de Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei

Municipal que afronta artigo da Constituição Estadual, mesmo que se

contenha, na íntegra, dispositivo inserto na Lei Maior, conforme já decidiu o

egrégio Supremo Tribunal Federal:

Reclamação com fundamento na preservação da competência do

Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade

proposta perante Tribunal de Justiça, na qual se impugna Lei

Municipal, sob alegação de ofensa a dispositivos constitucionais

federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica

desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição dos Estados-

Membros.

Admissão de propositura da ação direta de inconstitucionalidade

perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso

extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual,

que reproduz a norma constitucional federal de observância

obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta.

(Reclamação nº 383-3, São Paulo, Rel. Min. Moreira Alves, por

maioria de votos, in DJU, 21/05/93 – Ementário nº 1704-1).

Resta claro, portanto, que é a Corte Catarinense

competente para conhecer da presente ação direta, visto se tratar de diploma

normativo municipal que fere dispositivo da constituição do estado-membro em

cujo território se insere.

2. DA LEGITIMIDADE ATIVA

O artigo 85, inciso VII, da Constituição do Estado de Santa

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Catarina, autorizado pelo artigo 125, § 2º, da Constituição Federal de 1988,

confere legitimidade ativa ao Órgão do Ministério Público atuante em primeiro

grau para promover ação direta de inconstitucionalidade de Lei Municipal em

face da Constituição Estadual.

Promover a ação de inconstitucionalidade, aliás, é uma das

funções institucionais do Ministério Público, conferida pelo artigo 129, inciso IV,

da Constituição Federal de 1988, também prevista em sua Lei Orgânica

Nacional (Lei 8.625/93, art. 25, inc. I).

3. DOS FATOS

No dia 12 de Maio de 2014, no Diário Oficial Eletrônico do

Município de Criciúma nº 1012, Ano 5, páginas 03/06, o Conselho de

Desenvolvimento Municipal, com o intuito de alterar o zoneamento municipal

por meio de resoluções (Resoluções n. 001, 002, 003, 004, 005 de 10 de abril

de 2014) (Documento 1), modificou as Zonas de Áreas de Proteção Ambiental

(Z-APA) para Zonas Residenciais e Industriais, justificando que:

O Plenário do Conselho de Desenvolvimento Municipal, em sua

Reunião Ordinária realizada no dia 10 de abril de 2014, no uso de

suas competências regimentais e atribuições conferidas pela Lei

Complementar n° 095, de 28 de dezembro de 2012, especialmente os

arts. 89 e 90 do Plano Diretor (LC n.º 095/2012), que informam:

Art. 89. O Conselho de Desenvolvimento Municipal – CDM - é órgão

colegiado, consultivo, propositivo, deliberativo e fiscalizador,

integrante do sistema de gestão democrática municipal, e tem como

atribuições:

[...];

IV - Deliberar sobre a criação, extinção ou modificação de normas

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oriundas do Poder Público que versem sobre planejamento físico

territorial;

Art. 90. Qualquer solicitação de alteração das leis integrantes do

Plano Diretor deverá ser encaminhada ao Órgão de Planejamento

Municipal legalmente instituído, que emitirá parecer técnico, levando

posteriormente à apreciação e deliberação do Conselho de

Desenvolvimento Municipal – CDM.

Considerando a aprovação do Requerimento pelo Parecer Técnico,

Câmara Temática, Conselho de Desenvolvimento Municipal e

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Planejamento

Urbano de Criciúma, Considerando a necessidade de adequação da

destinação legal atual à realidade da área, permitindo o

desenvolvimento da região a que pertencem.

Posteriormente, em 27 de Maio de 2014, o Município de

Criciúma, representado pelo Excelentíssimo Senhor Márcio Búrigo, Prefeito

Municipal de Criciúma, encaminhou ao Legislativo Criciumense o Projeto de

Lei Complementar nº 004/14, com o propósito de aprovar as Resoluções de

números 001, 002, 003, 004 e 005 do Conselho de Desenvolvimento Municipal

– CDM (Documento 2).

Ato contínuo, o referido Projeto de Lei Complementar foi

aprovado pela Câmara de Vereadores, dando origem à Lei Complementar n°

108, de 14 de Julho de 2014, publicada em 15 de Julho de 2014 no Diário

Oficial Eletrônico do Município de Criciúma (Documento 3). Assim, ao que tudo

indica, entrou em vigor uma norma municipal que exclusivamente atende a

interesses especulativos imobiliários e não ao interesse público.

Isso porque, no caso em discussão, observa-se que sequer

restou preenchido o requisito constitucional de participação comunitária na

aprovação das resoluções e tampouco da Lei Complementar n° 108, de 14 de

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Julho de 2014, os quais modificaram o zoneamento estabelecido por ocasião

da aprovação do Plano Diretor do Município de Criciúma (Lei Complementar nº

095, de 28 de Dezembro de 2012), restando assim atos nulos de pleno direito.

Ou seja, não foi levada em consideração que as áreas em discussão, segundo

o Plano Direitor, são destinadas a preservar o interesse paisagístico.

Além do mais, é consabido que, “a criação de uma unidade

de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública

que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais

adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento” (art. 22, §

2º, Lei n. 9.985/00).

Isso não bastasse, de todo o processo legislativo

(Documentos 02 e 04) não se percebe uma única linha apontando a

necessidade pública dessas mudanças de zoneamento, bem como, não se

apresentou qualquer estudo que as justificasse, ou, ainda, que averiguasse os

impactos ambientais, urbanísticos ou financeiros dessas mudanças, o que era

imprescindível, uma vez que a modificação das Zonas de Áreas de Proteção

Ambiental (Z-APA) para Zonas Residenciais e Industriais implica em impactos

na questão urbanística, ampliação e coleta de lixo, esgoto, água, transporte e

outras inúmeras questões.

Registra-se, ainda, que não foi sequer levado em

consideração que as áreas em questão, segundo o Plano Diretor vigente,

revisado em Dezembro de 2012, são destinadas a preservar o interesse

paisagístico, sendo proibida a instalação de loteamentos e industrias.

Enfim, se para a criação (ampliação de proteção ambiental)

de Áreas de Proteção Ambiental é exigência legal a realização de estudos

técnicos, bem como de consulta pública, para a extinção ou simples alteração

(retrocesso na proteção ambiental) não é admissível se exigir critérios menos

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rigorosos, tais como a desnecessidade de estudos técnicos ou de consulta

pública, haja vista que na plenitude do princípio da vedação do retrocesso

ecológico, o princípio da proibição de déficit surge no sentido de que “o Estado

está obrigado a assegurar um nível mínimo adequado de proteção dos direitos

fundamentais (direito ao meio ambiente), sendo, inclusive, responsável pelas

omissões legislativas que não assegurem o cumprimento dessa imposição

genérica”. (SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito

Constitucional Ambiental – constituição, direitos fundamentais e proteção do

ambiente. 2ª ed. Rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.

pg. 193-194).

Vale destacar a compreensão de que o município possui,

efetivamente, plena autonomia constitucional para regulamentar a ocupação

dos espaços urbanos, todavia, nesta sua importante tarefa não pode fazer

vista grossa a outros princípios e valores Constitucionais e legais,

especialmente o planejamento integrado passível de contemplar a variável

ambiental, a vedação do retrocesso ecológico, a gestão adequada dos riscos,

a ampla participação democrática e que seja fundamentada em estudos

técnicos consistentes, objetivos e impessoais.

Sendo assim, as Resoluções de números 001, 002, 003,

004 e 005 do Conselho de Desenvolvimento Municipal – CDM (Documento 2) -

e a Lei Complementar nº 108/2014 (Documento 3) do MUNICÍPIO DE

CRICIÚMA, que dispõe sobre a alteração do zoneamento de Áreas de

Proteção Ambiental - Z-APA (Documento 3), violam os artigos 111, inciso XII, e

141, incisos II e III, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o

artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal de 1988, notadamente em

decorrência da ausência de participação popular, motivo pelo qual deve ser

declarada sua inconstitucionalidade.

Por todos estes motivos, impõe-se o ajuizamento desta

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ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 108/2014

e das Resoluções de números 001, 002, 003, 004 e 005, do Conselho de

Desenvolvimento Municipal – CDM, por afronta aos artigos 111, inciso XII, 140,

141, inciso III, 181 e 182, inciso IV da Constituição do Estado de Santa

Catarina.

4. DAS DIRETRIZES DE POLÍTICA URBANA

Insta ponderar, de imediato, que o plano diretor ou plano

diretor de desenvolvimento integrado, como hodiernamente se denomina,

constitui o complexo de normas e diretrizes técnicas tendentes aos

desenvolvimento global e pertinente ao Município, ante as facetas física,

social, econômica e administrativa, tudo com vistas ao interesse da

comunidade. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15 ed.

São Paulo: Malheiros, 2006, p. 538).

Enfeixa-se em um instrumento dinâmico e evolutivo,

estabelecendo prioridades nas efetivações do governo local, conduzindo e

ordenando o crescimento da cidade, sem olvidar da disciplina e do controle

das atividades urbanas com o estrito fim de bem estar social. (MEIRELLES,

Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15 ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.

538).

Enfim, o plano diretor deve nortear as aspirações da

Municipalidade no que toca ao progresso, diretriz de expressiva importância na

perquirição das realizações públicas e particulares que observem os anseios

da coletividade.

Por derradeiro, quanto à sua correlata aprovação, esta deve

ser dada por lei com feições de preeminência e maior estabilidade às regras e

normas do planejamento.

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Nesse sentido, a Lei Complementar nº 108/2014, assim

como as Resoluções que as antecederam, todas do Município de Criciúma,

versam sobre a alteração do zoneamento de algumas áreas, as quais, até

então, eram consideradas como "Zona de Áreas de Proteção Ambiental – Z-

APA", por ocasião da aprovação do Plano Diretor (Lei Complementar nº 095,

de 28 de Dezembro de 2012).

Vale ressaltar que a partir da Lei Federal nº 10.257/2001,

alcunhada de Estatuto das Cidades, as diretrizes de política urbana,

especialmente no que toca à figura do plano diretor, ganharam mais

protuberância técnico-jurídica.

Precipuamente nos artigos 2º, inciso II, e 40, § 4º, inciso I,

do referido diploma, evidenciou-se a finalidade desses instrumentos de

orientação de desenvolvimento urbano:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade

urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

II – gestão democrática por meio da participação da população e de

associações representativas dos vários segmentos da

comunidade na formulação, execução e acompanhamento de

planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o

instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão

urbana.

§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento

municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o

orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele

contidas.

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§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como

um todo.

§ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a

cada dez anos.

§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização

de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo

municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a

participação da população e de associações representativas dos

vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações

produzidos. (Grifo nosso).

Com base na legislação atinente, verifica-se que para a

aprovação do Plano Diretor, planos, programas e projetos de desenvolvimento

urbano – que será por meio de lei municipal – bem como para suas

fiscalizações deverá haver antecedência de audiências públicas e debates

com a participação da população e segmentos da sociedade interessados.

Assim, é imperioso deduzir que, através da expressão

“garantirão”, essa consulta prévia deverá ser promovida pelos Poderes

Legislativo e Executivo Municipais.

Não é objetivo, em sede de Ação Direita de

Inconstitucionalidade, obviamente, apurar-se a correta utilização das normas

supracitadas em face da Lei Federal que a disciplina, ou seja, apurar a sua

legalidade, mas sim verificar eventual afronta ao texto da Constituição

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Estadual.

5. Da Inconstitucionalidade das normas impugnadas por ausência de

participação popular – ofensa aos arts. 111, XII, e 141, III, da Constituição

do Estado de Santa Catarina

Inicialmente, deve-se observar que ao Município é

assegurada autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local,

conforme prevê o artigo 112, inciso I, da Constituição do Estado de Santa

Catarina, simétrico ao artigo 30, inciso I, da Constituição Federal de 1988. Da

mesma forma, cabe ao Município a promoção do ordenamento territorial, por

meio de “planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do

solo urbano”1, conforme dispõe o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal

de 1988.

Sobre o tema, observa-se:

[...] cabe ao Município editar normas de atuação urbanística para seu

território, especialmente para a cidade, provendo concretamente

todos os assuntos que se relacionem com o uso do solo urbano, as

construções, os equipamentos e as atividades que nele se realizam e,

dos quais dependem a vida e o bem-estar da comunidade local.

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. São

Paulo: Malheiros, 2006, p. 537).

Portanto, como toda cidade há de ser planejada, a

Administração Pública ordenará a ocupação do Município valendo-se de

planejamento que engloba um complexo de normas reguladoras e que devem

ter como escopo a manutenção de uma ocupação controlada.

Essas aspirações dos munícipes serão contempladas 1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.537.

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mediante a participação popular em todas as fases do processo de elaboração

das normas.

O artigo 141, inciso III, da Constituição do Estado de Santa

Catarina traz disposição neste sentido, in verbis:

Art. 141. No estabelecimento de normas e diretrizes relativas ao

desenvolvimento urbano, o Estado e o Município assegurarão:

[...]

III - participação de entidades comunitárias na elaboração e

implementação de planos, programas e projetos e no

encaminhamento de soluções para os problemas urbanos;

E também no bojo do artigo 111, inciso XII:

Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos,

com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos

membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os

princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição,

e os seguintes preceitos:

XII - cooperação das associações representativas no planejamento

municipal;

Na mesma esteira, a Constituição Federal de 1988, em seu

artigo 29, inciso XII, exige que os Municípios observem alguns preceitos na

elaboração de sua Lei Orgânica, dentre eles a “cooperação das associações

representativas no planejamento municipal”.

Entretanto, a participação da comunidade não se fez

presente no caso em análise. Denota-se da análise das normas, bem como da

resposta prestada pela Câmara Municipal (Documento 2), que as Resoluções

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de números 001, 002, 003, 004 e 005 do Conselho de Desenvolvimento

Municipal – CDM e a Lei Complementar nº 108, de 14 de Julho de 2014, não

foram precedidas de consulta à população, fato que causa evidente ofensa ao

princípio constitucional da democracia participativa (documentos anexos,

retirados do Inquérito Civil n. 06.2013.00012790-3, que tramitou na Comarca

de Criciúma).

José Nilo de Castro, em comentários ao artigo 29, inciso XII,

da Constituição Federal de 1988, assim se manifesta em relação à

participação popular:

Extrai-se aqui a presença do novo princípio do Estado Democrático

de Direito (art. 1º, CR). O princípio da cooperação, da participação, é

o princípio da solidariedade. O plano diretor qualifica-se como

ancoradouro instrumental da participação e solidariedade no espaço

urbano. Prestigia-se normativamente a colaboração com os

particulares. É a grande mensagem da atual Constituição, que, por

várias vezes, se refere à participação (arts. 1º, 23, parágrafo único,

29, XII, 174, 194, 195 e 198, III), sendo que na legislação

infraconstitucional destaca-se também este princípio (art. 3º da Lei n.

8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e o Dec.-lei n. 200/67, art. 10, §

1.º,b). (CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 5. ed. Belo

Horizonte: Del Rey, 2001, p. 398).

O mesmo jurista, evocando o magistério de Diogo de

Figueiredo Moreira Neto, assinala que “o plano diretor submete-se a requisitos

formais: a admissão da cooperação das associações representativas (art. 29,

XII) e a abertura da iniciativa de projetos de lei à população interessada (art.

29, XIII)” (CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 5. ed. Belo

Horizonte: Del Rey, 2001, p. 405).

José Afonso da Silva tece o seguinte comentário acerca da

política municipal de desenvolvimento urbano:

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A política de desenvolvimento urbano, como se vê, tem por objetivo

“ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e

garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182). Nisso entram a

garantia do direito a cidades sustentáveis; a gestão democrática por

meio de participação da população; a cooperação entre governos e

iniciativa privada; oferta de equipamentos urbanos; o controle do uso

do solo; a integração e complementaridade entre as atividades

urbanas e rurais; a adoção de padrões de produção e consumo de

bens e serviço; a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes

do processo de urbanização; a adequação dos instrumentos de

política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos

objetivos do desenvolvimento urbano; a proteção, preservação e

recuperação do meio ambiente natural e construído, do

patrimônio cultural; a regularização fundiária – entre outros, que

agora o Estatuto da Cidade desenvolve. [grifou-se]. (SILVA, José

Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4. ed. Malheiros:

São Paulo, 2007, p. 737).

Cabe, ainda, resgatar entendimentos jurisprudenciais do

Tribunal de Justiça de Santa Catarina que já declarou a inconstitucionalidade

de norma urbanística em situação semelhante:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO. LEI

COMPLEMENTAR N. 019/2003. LEI ORDINÁRIA N. 941/2002.

AFASTADA PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. CRESCIMENTO

VERTICAL EXAGERADO. NORMA VISANDO PRIVILÉGIO DE

POUCOS. INSUFICIÊNCIA DE SANEAMENTO BÁSICO PARA

RESPALDÁ-LO. COMPROMETIMENTO DE ÁREA DE

PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO

POPULAR NA ELABORAÇÃO DA NORMA. CONFRONTO AOS

ARTS. 1°, III E IV; 16, CAPUT; 111, XII, 140, CAPUT; E 141, III, DA

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PLEITO VESTIBULAR ACOLHIDO.

(TJSC, ADIn nº 2008.031454-9. Relator: Des. Edson Ubaldo.

Julgamento em: 18/03/2010). (Grifo nosso).

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No que concerne ao parcelamento de solo, trata-se de

instrumento da política urbana e, como tal, “tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (art.

4º, III, “b” e art. 2º, caput, do Estatuto da Cidade).

Apesar de versarem acerca do zoneamento e ocupação de

solo, as normas impugnadas cuidam de ocupação e desenvolvimento urbano,

matéria não necessariamente de Plano Diretor, mas que necessita de

participação popular, pois abre possibilidade para que se modifiquem índices e

características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo.

Desse modo, para a edição das Leis Complementares

deveria ter sido assegurada a participação de entidades comunitárias, como

determina o artigo 141, inciso III, da Constituição do Estado de Santa Catarina.

Partindo dessa premissa, resta eivada por

inconstitucionalidade as normas objurgadas, pois deveriam ter respeitado à

participação das entidades representativas da sociedade. O processo

necessita ser conduzido pelo Poder Executivo, articulado com os

representantes do Poder Legislativo e com a participação efetiva da sociedade

civil.

Endossando esse mister, as audiências públicas, por seu

turno, são requisitos obrigatórios no processo de discussão para aprovação do

Plano Diretor na Câmara Municipal e dos demais mecanismos de política

urbana, sendo condição para validação das leis municipais que os instituem.

Compete à Prefeitura dar ampla divulgação e facilitar o acesso aos

documentos e informações produzidas durante todo o processo participativo

de elaboração. Essa divulgação e a possibilidade de conhecer documentos e

informações são indispensáveis para que parcela significativa da população

participe efetivamente nos debates até a aprovação final.

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A matéria em comento assume relevante importância no

âmbito jurídico, tanto que foi elevada a nível constitucional, a fim de assegurar

à coletividade um meio ambiente saudável e preservado, propício ao

desenvolvimento das futuras gerações.

Portanto, é imperativa a participação popular no

estabelecimento de normas que visem implementar programas, planos e

projetos voltados ao desenvolvimento urbano sustentável, assegurando o bem-

estar dos habitantes e um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Sobre o assunto, ensina Édis Milaré:

De fato, é fundamental o envolvimento do cidadão no

equacionamento e implementação da política ambiental, dado que o

sucesso desta supõe que todas as categorias da população e todas

as forças sociais, conscientes de suas responsabilidades, contribuam

para proteção e melhoria do ambiente, que, afinal, é bem e direito de

todos. (MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente:Doutrina, jurisprudência,

glossário. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 141).

A respeito do tema, já se pronunciou o Egrégio Tribunal de

Justiça Catarinense:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO – LEI

N. 794, DE 19 DE NOVEMBRO DE 1999 – PRELIMINAR DE

AUSÊNCIA DE ILEGITIMIDADE AD CAUSAM DO PROMOTOR DE

JUSTIÇA AFASTADA DIANTE DE RATIFICAÇÃO OCORRIDA (FL.

247) – AUTORIZAÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE EDIFICAÇÕES

COMERCIAIS E RESIDENCIAIS COLETIVAS COM ALTURA

MÁXIMA DE 8 (OITO) METROS – INEXISTÊNCIA DE

SANEAMENTO BÁSICO – COMPROMETIMENTO DE ÁREA DE

PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – PLEITO VESTIBULAR ACOLHIDO.

Abalroando a lei n. 794, de 19 de novembro de 1999, os arts. 140,

141, inciso III, e 181 da Constituição do Estado de Santa Catarina,

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irrecusável é a incompatibilidade material, porque não pode ser

desconsiderada a política municipal de desenvolvimento urbano, a

participação de entidades comunitárias na implementação de planos,

programas e projetos destinados ao estabelecimento de normas e

diretrizes ao ambiente ecologicamente equilibrado. (TJSC. Ação

direta de inconstitucionalidade nº 2000.001664-6, de Tubarão,

Relator: Des. Francisco José Rodrigues de Oliveira Filho, Data da

decisão: 17 de outubro de 2001).

No mesmo norte:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 2.950/2011,

DO MUNICÍPIO DE IÇARA, QUE ALTEROU DISPOSITIVOS DAS

LEIS N. 1.806/2002 E 1.807/2002, E QUE REVOGOU A LEI

2.019/2004, DIPLOMAS QUE DISPUNHAM SOBRE A POLÍTICA

MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE, ALTERANDO A COMPETÊNCIA

E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE

E FUNDAÇÃO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE. MATÉRIA

RELATIVA À PROTEÇÃO AMBIENTAL E PARCELAMENTO DO

SOLO URBANO. PROCESSO LEGISLATIVO SEM A

PARTICIPAÇÃO POPULAR. VÍCIO FORMAL INSANÁVEL.

INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. (in TJSC, ADI

2011.047026-3, Relator: Des. Lédio Rosa de Andrade, j. em

02/05/2012). (Grifo nosso).

Assim, denota-se que o Poder Público editou a lei

impugnada sem oportunizar a relevante e indispensável participação das

entidades comunitárias.

Outrossim, vislumbra-se que a lei em apreço ensejará o

aumento da ocupação, sem qualquer parâmetro, de considerável parte da área

natural existente, podendo acarretar dano irreversível ao meio ambiente, ao

bem-estar da coletividade local, além de provocar mudanças significativas às

condições sanitárias, e ao paisagismo municipal, onde se situa a área em

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questão.

No mesmo norte converge o escólio de Hely Lopes

Meirelles:

A proteção paisagística, monumental e histórica da cidade insere-se

também na competência do Município, admitindo regulamentação

edilícia e administração da Prefeitura nos limites do interesse local,

para recreação espiritual e fator cultural da população. Sob todos

esses aspectos impõe-se a atuação da Municipalidade para a

preservação dos recantos naturais, especialmente da vegetação

nativa que caracteriza nossa flora, bem como os ambientes antigos e

das realizações históricas que relembram o passado e conservam o

primitivo que o tempo, o progresso e o próprio homem vão

inexoravelmente destruindo. O urbanismo não despreza a natureza,

nem relega a tradição. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal

Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 545).

Portanto, a norma municipal ora analisada revela-se

incompatível com os artigos 140, 141, inciso III, 181 e 182, inciso IV, todos da

Constituição do Estado de Santa Catarina.

6. Do paradigma da ADI n. 2008.064408-8

Cumpre destacar que pelo mesmo fundamento acima

exposto, foi proposta pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, a

ação direta de inconstitucionalidade n. 2008.064408-8, em face da Lei

Complementar Municipal n. 144/2008, Município de Itajaí, a qual instituiu

normas para o código de zoneamento, parcelamento e uso do solo.

O pedido cautelar de suspensão da vigência da norma

impugnada foi deferido pelo Tribunal em decisão proferida em 27 de abril de

2009, cuja ementa segue transcrita:

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – PRETENDIDA

SUSPENSÃO DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 144 DE 22

DE SETEMBRO DE 2008 - INSTITUIÇÃO DE NORMAS DE

ZONEAMENTO, PARCELAMENTO E USO DO SOLO DO

MUNICÍPIO – PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DA

NORMA - NÃO VERIFICAÇÃO -CONFRONTO APARENTE AOS

ARTS. 1°, III E IV; 16, CAPUT; 111, XII, 140, CAPUT; E 141, III, DA

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PRESENÇA DO FUMUS BONI IURIS

E DO PERICULUM IN MORA - EFICÁCIA SUSPENSA - MEDIDA

CAUTELAR DEFERIDA. Contrapondo-se os diplomas legislativos

municipais alvejados em ação direta de inconstitucionalidade, pelo

menos na aparência, a dispositivos expressos da Carta Política

Estadual e, presentes os pressupostos do 'fumus boni iuris' e do

'periculum in mora', justifica-se a concessão de liminar para que a

suspensão dos efeitos das leis combatidas até a decisão que, a final,

de uma forma mais aprofundada, vier a reconhecer ou não a

incidência dos vícios apregoados. (ADI n. 2003.023019-0, Rel. Des.

Trindade dos Santos, j. 5.5.2004) (TJSC, ADI 2008.064408-8. Relator:

Des. Wilson Augusto do Nascimento. Julgamento: 27/04/2009).

Em decisão datada de 21 de setembro de 2011, novamente

o Tribunal de Justiça Catarinense, em unanimidade, referendou a liminar

previamente concedida e reconheceu a inconstitucionalidade da norma sobre

uso e parcelamento de solo que prescindiu de participação popular. Extrai-se

do referido julgado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

COMPLEMENTAR N. 144/2008, DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, QUE

ALTEROU O PLANO DIRETOR DE GESTÃO E

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, COM INSTITUIÇÃO DE

NORMAS PARA O ZONEAMENTO, PARCELAMENTO E USO DO

SOLO URBANO. PROCESSO LEGISLATIVO NÃO SUBMETIDO À

PARTICIPAÇÃO POPULAR. EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL. NÃO

OBSERVÂNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO

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INSANÁVEL. INCONSTITUCIONALIDADE DECRETADA.

1. É inconstitucional a Lei Complementar n. 144/2008, do município

de Itajaí, que alterou o plano diretor urbano e instituiu normas para

zoneamento, parcelamento e uso do solo no seu território, tidas como

contrárias aos interesses dos munícipes e afrontosas às regras de

proteção ao meio ambiente.

2. Caso concreto que não configura contrariedade à legislação

infraconstitucional e, sim, ao texto da Constituição Estadual: "Art. 141.

No estabelecimento de normas e diretrizes relativas ao

desenvolvimento urbano, o Estado e o Município assegurarão: [...] III -

participação de entidades comunitárias na elaboração e

implementação de planos, programas e projetos e no

encaminhamento de soluções para os problemas urbanos".

3. Os arts. 111, XII e 141, III, dentre outros da Constituição Estadual,

similares ao art. 29, XII e XIII, da Carta Magna, consagram o princípio

da democracia participativa. São normas autoaplicáveis, sobretudo in

casu, onde não se permitiu, a despeito do clamor popular, sequer

uma única audiência, discussão ou consulta públicas.

4. Reuniões e deliberações em setores internos da própria

administração do Executivo não suprimem a necessidade da

participação popular de entidades comunitárias na elaboração de

normas e diretrizes relativas ao desenvolvimento urbano junto ao

Legislativo.

5. "Cumpre ressaltar que a participação popular na criação de leis

versando sobre política urbana local não pode ser concebida como

mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de

instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é

exposto e contrastado com idéias opostas que, se não vinculam a

vontade dos representantes eleitos no momento da votação,

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aomenos lhes expõem os interesses envolvidos e as consequências

práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como

proposta" (TJSP, ADIn n. 184.449-0/2-00, rel. Des. Artur Marques). (in

TJSC, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.064408-8, de

Itajaí Relator: Des. Vanderlei Romer, j. em 13/10/2011).

7. Da Medida Cautelar

Os pressupostos legais para a concessão da medida

cautelar – o fumus boni juris e o periculum in mora – encontram-se presentes

no caso sub judice. O primeiro, conforme já exposto, encontra-se

consubstanciado nos vícios das normas, especialmente no que tange à

ausência de participação popular na efetivação das políticas urbanas,

cumprindo, no magistério de Ovídio Baptista, a máxima de que “o juízo de

probabilidade do direito para cuja proteção se invoca a tutela assegurativa

(cautelar) é não apenas pressuposto, mas igualmente exigência desta espécie

de atividade jurisdicional” (SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de

processo civil: processo cautelar (tutela de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista

dos Tribunais, 1998, p. 59).

O periculum in mora, por sua vez, reside na necessidade

urgente de se expurgar do ordenamento jurídico as normas sub judice, para

que não sejam edificadas construções em Zona de Áreas de Proteção

Ambiental - Z-APA, que contraponham o interesse da população ou do próprio

Município, e sobretudo, do Meio Ambiente. Ademais, se executadas as

construções ou obras, tornam-se praticamente irreversíveis os eventuais

danos causados, razão pela qual a suspensão das normas merece ser

determinada.

Fica, assim, legitimado o periculum in mora “porque o

direito, carente de proteção imediata, poderia sofrer um dano irreparável, se

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tivesse de submeter-se às exigências do procedimento ordinário. O que a

tutela cautelar pretende é, efetivamente, senão suprimir, ao menos reduzir, até

o limite do possível, os inconvenientes que o tempo exigido para que a

jurisdição cumpra sua função poderia causar ao direito necessitado de

proteção urgente” (SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de processo civil:

processo cautelar (tutela de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,

1998, p. 41).

Com efeito, verifica-se que a Lei Complementar nº 108,

de 14 de Julho de 2014, ao modificar o zoneamento, extinguiu Área de

Proteção Ambiental – APA, modificando, assim o Plano Diretor do Município,

sem prévia audiência pública e provocando sérios impactos ao meio ambiente,

à cidade e aos moradores nativos, o que culminou por ofender diretamente os

artigos. 140, 141, 181 e 182, inciso IV, todos da Constituição do Estado de

Santa Catarina, harmônicos aos artigos 30, inciso VIII, e 182, da Constituição

Federal de 1988.

No atinente aos riscos ambientais, a extinção de área de

preservação ambiental e, conseqüentemente, a expansão da área urbana sem

a realização de audiência pública e estudos de impacto ambiental e de

vizinhança, acarretará enorme prejuízo a este Direito Difuso e, assim, prejuízo

a todos os cidadãos, especialmente os que vivem no Município de Criciúma.

Portanto, requer seja suspensa cautelarmente a vigência

das normas impugnadas na presente ação direta de inconstitucionalidade.

8. Dos Requerimentos

Diante do exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO

DE SANTA CATARINA requer:

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a) ante a relevância dos motivos em que se assenta o

pedido inicial e, considerando que a efetivação da Lei E DAS rESOLUÇÃOES

impugnadas representam gravame de difícil e incerta reparação, requer-se

seja, initio litis, suspensão a eficácia da Lei Complementar nº 108/2014 e

Resoluções de números 001, 002, 003, 004 e 005 do Conselho de

Desenvolvimento Municipal – CDM, todas do Município de Criciúma,

comunicando-se o deferimento da providência liminar ao Município de

Criciúma, para que se abstenha de dar-lhe aplicabilidade;

b) a notificação das autoridades e do Conselho de

Desenvolvimento Municipal – CDM - das quais emanaram a lei e resoluções

ora impugnadas, a teor do previsto no artigo 6º da Lei nº 12.069/2001;

c) a citação do Município de Criciúma, na pessoa de seu

Procurador-Geral do Município, conforme determina o artigo 85, § 4º, da

Constituição do Estado de Santa Catarina, para responder a presente ação;

d) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de

Justiça, para manifestação, nos termos do artigo 85, §1º, da Constituição do

Estado de Santa Catarina, e artigo 8º da Lei nº 12.069/2001;

e) ao final, a procedência da ação, a fim de declarar a

inconstitucionalidade absoluta da Lei Complementar nº 108/2014 e das

Resoluções de números 001, 002, 003, 004 e 005, do Conselho de

Desenvolvimento Municipal – CDM, todas do Município de Criciúma, por

afronta aos artigos 111, inciso XII, 140, 141, inciso III, 181 e 182, inciso IV da

Constituição do Estado de Santa Catarina, para fazer cessar definitivamente

sua eficácia, fazendo-se as devidas comunicações, nos termos do §2º do

artigo 85 da Constituição do Estado de Santa Catarina;

f) A produção de provas que se fizerem necessárias,

inclusive com sua inversão, em favor do Meio Ambiente.

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Dá-se à causa o valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Termos em que,

Pede deferimento.

De Criciúma para Florianópolis, 11 de Setembro de 2014.

Luiz Fernando Góes UlysséaPromotor de Justiça

9ª Promotoria de Justiça de Criciúma

Adin apa

Business

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