ANÁLISE COMPARA DA POLÍTICA DE ENFRENTAMENTO DA POBREZA

NO BRASIL E NA ARGENTINA1

Lauro Mattei2

INTRODUÇÃO

A América Latina apresenta marcas históricas que remontam ao processo

colonizador, o qual destinou a esse espaço geográfico, por vários séculos, apenas a

função de produção e suprimento de bens primários necessários ao atendimento dos

interesses das metrópoles, em particular a Lusitana e a Espanhola. Tal lógica

colonizadora, além de formar e estabelecer uma estrutura econômica voltada ao

exterior, deixou marcas econômicas e sociais que ainda estão presentes nos dias atuais.

Dentre essas marcas, destacam-se a pobreza, a concentração de renda e a

exclusão social. Mesmo não sendo um fenômeno recente no Continente Latino-

Americano, a pobreza mostrou ser mais consistente a partir das crises econômicas que

afetaram a maioria dos países da América Latina nos anos de 1980 quando, além das

deficiências estruturais do modelo de desenvolvimento econômico regional, os

problemas sociais tornaram-se obstáculos reais para a conformação de sociedades mais

justas e igualitárias.

A partir da década de 1990, a América Latina viveu um período de grandes

mudanças, especialmente na esfera econômica com a adoção de políticas comerciais

liberalizantes, fazendo com que as exportações e as importações aumentassem

generalizadamente. Segundo a ONU (2005), entre 1991 e 2000 o volume físico das

exportações da região cresceu a uma taxa anual de 9,3%, enquanto que as importações

cresceram a taxas ainda mais elevadas. Entretanto, em muitos países o que se assistiu foi

1 Artigo escrito a partir do relatório de pesquisa desenvolvida entre Janeiro a Maio de 2012 como Visiting

Research Fellow no King’s Brazil Institute, King’s College London. 2 Professor dos cursos de Graduação e de Pós-Graduação em Economia e de Pós-Graduação em

Administração, ambos da UFSC e pesquisador do OPPA-CPDA-UFRRJ. E-mail: l.mattei@ufsc.br

o crescimento de desequilíbrios na balança comercial, com impactos negativos sobre o

nível de atividade econômica e sobre o balanço de pagamentos.

Uma das consequências diretas do pequeno crescimento econômico regional,

segundo a ONU (2005), foi a redução do nível de emprego, com a contrapartida no

aumento da informalidade. Este duplo movimento levou a uma redução do número de

pessoas coberto pelos programas de seguridade social, obrigando os governos a ampliar

os gastos públicos na esfera social. Em termos agregados, esses gastos subiram de 10%

do PIB, em 1990, para 13,8%, em 2003 (ONU - 2005).

Mesmo assim, para a CEPAL (2005)3 o impacto desta expansão dos gastos é

ainda é incipiente, uma vez que em 2002 existiam 221 milhões de pessoas enquadradas

como pobres, o que representava 44% de toda a população do Continente. Deste total,

aproximadamente 96 milhões de pessoas se encontrava na situação de pobreza extrema

(indigência). Em termos de distribuição por situação domiciliar, 146 milhões de pessoas

pobres residiam em áreas urbanas, enquanto 75 milhões residiam em áreas rurais.

Diante deste cenário, o problema da pobreza permanece na agenda, tanto das

organizações internacionais4 como dos governos nacionais, com implementação de

ações em diversos países da região. Neste caso, destacam-se os famosos programas de

transferências de renda, que projetaram a América Latina como exemplo para o mundo

neste quesito específico. Todavia, existe um conjunto outro de políticas em curso

extremamente eficazes no sentido de atacar o problema estrutural da pobreza que

também precisam ser considerados.

A FAO/ONU, por exemplo, lançou recentemente a iniciativa “América Latina e

Caribe Sem Fome 2025” (ALCSH), cujos objetivos são reforçar a capacidade dos países

da região para implementar políticas públicas capazes de promover a erradicação total

da fome até o ano de 2025, ao mesmo tempo em que se procura monitorar as ações

3 - Esta organização internacional utiliza a “Linha de Pobreza e de Pobreza Extrema (Indigência)”, no

lugar da linha “one dollar a day” desenvolvida pelo Banco Mundial, para dimensionar a pobreza no

Continente Latino-Americano, por considerar que este método representa melhor as condições sociais em

todos os países da região. A análise das distintas metodologias será retomada e aprofundada em uma

seção específica posteriormente. 4 - A ONU lançou a meta do Milênio no ano de 2000, a qual consiste em erradicar a pobreza pela metade

até 2015. Já A FAO lançou recentemente a iniciativa América Latina Sem Fome em 2025, com objetivo

de erradicar a fome no continente até aquela data.

voltadas à segurança alimentar e nutricional de todos os países envolvidos com os

objetivos do milênio definidos pela ONU.

Da mesma maneira, observa-se que as questões relativas à fome e à pobreza

estão presentes na agenda dos governos nacionais, com implementação de ações em

diversos países da região. Neste caso, destacam-se o Programa Fome Zero, no Brasil; o

Programa Asignación Familiar, na Argentina; o Programa Família em Ação, na

Colômbia; o Plano de Alimentação dos Trabalhadores, na Venezuela; o Plano Nacional

de Alimentação, no Uruguai; o Programa Chile Solidário, no Chile; o Programa Local

de Alimentação, no Equador; o Programa Oportunidades, no México, etc.

O objetivo deste artigo é discutir e analisar a estratégia adotada pelo Brasil e

Argentina no início do século XXI para enfrentar o problema da pobreza. Para tanto, ele

está organizado em três seções, além desta breve introdução. A primeira apresenta uma

análise geral da evolução geral da pobreza na América Latina nos últimos trinta anos,

bem como uma análise específica da evolução recente da pobreza nos dois países

selecionados. A segunda seção faz uma ampla discussão das políticas públicas de

enfrentamento da pobreza iniciando pelas estratégias comuns nos dois países.

Posteriormente, destaca-se a emergência dos programas de transferência de renda

implantados nos dois países, suas características e os principais resultados obtidos. A

terceira seção apresenta as considerações finais do trabalho, enfatizando o papel

desempenhado por esses programas e os desafios que ainda precisam ser enfrentados no

âmbito das políticas públicas destinadas à erradicação desse flagelo social.

1 – EVOLUÇÃO RECENTE DA POBREZA NA AMÉRICA LATINA E NOS

DOIS PAÍSES SELECIONADOS

1.1-Contexto geral da pobreza na América Latina

As últimas décadas do século XX foram marcadas por um processo de reformas

nas estruturas econômicas em praticamente todos os países da região emanadas a partir

do “Consenso de Washington”, destacando-se a abertura comercial, a

desregulamentação dos mercados e as privatizações. Estas medidas causaram grandes

desajustes em diversos setores produtivos, com implicações diretas sobre os processos

de trabalho e sobre os salários dos trabalhadores.

Estas reformas liberais não conseguiram reverter o quadro macroeconômico,

mantendo-se os níveis de crescimento econômico regional em patamares extremamente

baixos. A principal consequência desse processo foi a redução do nível de emprego,

com a contrapartida do aumento da informalidade, bem como o arrocho salarial. Este

duplo movimento levou a uma redução do número de pessoas coberto pelos programas

de seguridade social, num cenário político dominado pela ideologia liberal de redução

dos gastos governamentais na esfera social. Estas características estabeleceram as

condições favoráveis para a manutenção do processo de exclusão social e de expansão

do número absoluto do contingente de pobres.

De alguma forma, estes fatos conectam o tema atual da pobreza à sua natureza

estrutural, uma vez que, apesar dos esforços dos governos da região em elevar os gastos

públicos sociais, os impactos desta expansão produziram poucos resultados até o

momento. Assim, das 136 milhões de pessoas classificadas como pobres em 1980, se

passou para 180 milhões de pessoas pobres no ano de 2010 (CEPAL, 2010).

Em grande parte, esse cenário se deve a rigidez da desigualdade de distribuição

da renda, que é um processo histórico que reflete a natureza desigual de acesso aos

ativos econômicos e sociais (terra, capital, tecnologia, educação e saúde).

Particularmente na América Latina, além de não se melhorar o acesso a esses ativos, o

baixo crescimento econômico, especialmente nos períodos de crises como foram as duas

últimas décadas do século XX, ajudou a agravar ainda mais a situação dos grupos

sociais que já se encontravam em um processo de exclusão social.

Deve-se registrar, todavia, que internamente à região são observadas muitas

diferenças entre os países. Segundo a ONU (2005b), somente alguns países obtiveram

avanços em seus programas de combate à pobreza, ficando dentro das metas previstas

para os primeiros cinco anos da década inicial do Milênio. Já outros países não

obtiveram o mesmo sucesso, contribuindo desta forma para que a pobreza extrema

permanecesse próxima aos mesmos patamares da década de 1990.

A tabela 1 apresenta a evolução percentual da pobreza para dezoito países da

América Latina (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El

Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguai, Perú,

República Dominicana, Uruguai e Venezuela) mais Haiti. As informações podem ser

analisadas em três fases distintas. A primeira delas se refere à década de 1980, quando o

conjunto dos países do Continente foi afetado pela crise da dívida externa, a qual levou

a uma degradação das condições sociais. Com isso, a pobreza atingiu, ao final da década

de 1980, percentuais ao redor de 48%, ou seja, quase a metade da população foi

considerada naquela época como sendo pobre.

Sem dúvida, o avanço da pobreza pode ser explicado pela forte retração que

ocorreu nas atividades econômicas na década de 1980, além dos desajustes no cenário

externo, onde a questão da dívida externa exerceu todas suas influências negativas sobre

a maioria dos países. Com isso, a combinação de instabilidade financeira externa com

baixo crescimento econômico interno agravou a questão do emprego e da renda e

deteriorou ainda mais as já precárias condições sociais. O resultado ao final da referida

década foi uma expansão sem precedentes dos índices de pobreza.

A segunda fase se refere à década de 1990, período marcado pelas reformas

políticas e econômicas em praticamente todos os países do Continente. Do ponto de

vista da pobreza, nota-se uma pequena redução até o final da década de 1990 da ordem

de 4.5%. Mesmo assim, o percentual do último ano da década de 1990 era superior ao

percentual de 1980, demonstrando, por um lado, a gravidade do problema e, por outro,

as dificuldades que os governos locais tinham para reduzir de forma mais acentuada

esses níveis de pobreza. Em termos absolutos, o final dessa década mostrou existir na

América Latina mais de 220 milhões de pessoas pobres.

Tabela1 - Evolução do percentual total da pobreza na América Latina entre 1980-2010 e

segundo a situação domiciliar1

ANO PERCENTUAL DE PESSOAS POBRES

2

TOTAL URBANA RURAL

1980 40.5 29.8 59.8

1990 48.4 41.4 65.2

1999 43.8 37.1 64.1

2002 43.9 38.3 62.4

2005 39.7 34.0 59.8

2007 34.0 28.8 53.0

2008 33.2 27.4 52.2

2009 33.0 27.3 54.9

2010 31.4 26.0 52.6 Fonte: CEPAL 1-Dados correspondentes a 18 países da região (AR/BO/BR/CH/CO/CR/EQ/El

SALV./GUA/HON/MEX/NIC/PAN/PAR/PE/R.DOM./URU/VEN) mais Haiti. 2 Percentual de pessoas com renda inferior à linha de pobreza. Estão incluídos as pessoas classificadas

como indigentes

A terceira fase diz respeito à primeira década do século XXI, período marcado

por uma forte redução do percentual de pobres a partir do ano de 2005, mas mais

expressivamente durante os anos recentes também marcados pela crise econômica

capitalista. Isto representou uma diminuição de mais de 12 pontos percentuais em

apenas uma década. Em grande medida, esta redução da pobreza nos últimos anos pode

ser creditada ao bom desempenho macroeconômico da região, levando a uma expansão

do PIB per capita na maioria dos países. Mas é importante destacar que a redução da

pobreza acima mencionada deve ser discutida também no âmbito das diversas políticas

governamentais adotadas, conforme veremos na seção seguinte.

1.2-A evolução recente da pobreza no Brasil

No Brasil a pobreza não é um fenômeno recente, estando presente na sociedade

desde os primórdios de sua criação. No entanto, ela se tornou um fator de grande

complexidade social, particularmente depois das sucessivas crises econômicas que se

abateram sobre o país no final dos anos de 1970 e década de 1980. Daquele período até

recentemente este fenômeno se espalhou por todas as unidades da federação e atingiu

parcelas importantes da população total.

De acordo com IPEA (2009) em Junho de 2009 existiam aproximadamente 15

milhões de pessoas extremamente pobres no Brasil, sendo que no período entre 2002 e

2008 cerca de 5 milhões de pessoas deixaram esta condição. Registre-se, todavia, que as

diferenças regionais ainda permanecem em patamares elevados. Por exemplo, a região

metropolitana de Recife apresentava a maior taxa de pobreza, enquanto que a região

metropolitana de Porto Alegre detinha a menor taxa de pobreza dentre todas as áreas

metropolitanas do país.

A tabela 2 apresenta a redução percentual da pobreza no Brasil e na América

Latina entre 1990 e 2007. Quando se considera a série integral, nota-se que a redução da

pobreza no Brasil foi superior em dois pontos percentuais, comparativamente a América

Latina. No entanto, quando se considera apenas os últimos seis anos (2002-2007),

verifica-se que o percentual de redução é praticamente idêntico.

Tabela 2: Evolução % da redução da pobreza no Brasil América Latina

País/Região

% de Pobres Redução em Pontos %

1990 – 2002 – 2005 - 2007 1990-2007 - 2002-2007

Brasil 44,9 - 38,2 - 34,1 - 29,0 15,9 - 9,2

América Latina 48,3 - 44,0 - 39,8 - 34,1 14,2 - 9,9

Fonte: Cepal (2007) e IPEA (2008)

No período entre 2002-2007 a renda familiar per capita no Brasil cresceu a uma

taxa de 5,4% ao ano (IPEA, 2008). Mas a renda das famílias mais pobres cresceu mais

comparativamente a renda das famílias mais ricas: 9% e 4%, respectivamente. Este

movimento é importante quando se analisam as perspectivas da redução da pobreza

através da diminuição da desigualdade de renda.

Apesar desse movimento positivo, observa-se que a desigualdade na distribuição

da renda no Brasil continua muito elevada, uma vez que a parcela da renda apropriada

pelos 10% mais ricos do país representa mais de 40% da renda total. Do outro lado, a

metade mais pobre da população se apropria de apenas 15% da renda total (IPEA,

2008). É justamente esta apropriação desigual da renda entre as diferentes camadas

sociais que faz com que o Coeficiente de Gini se mantenha num patamar bastante alto,

comparativamente aos padrões internacionais.

O gráfico 1 mostra as informações relativas à evolução da desigualdade da renda

familiar per capita no Brasil ao longo dos últimos 30 anos (1997 a 2007), de acordo com

o Coeficiente de Gini. Partindo de um patamar extremamente elevado no primeiro ano

da série (0,623), observamos que somente após o ano de 2001 essa variável começou a

apresentar uma tendência de queda, atingindo seu menor valor (0,552) no ano de 2007.

Registre-se, ainda, que o valor médio do coeficiente no período considerado

situou-se na faixa de 0,587. Esta faixa somente apresentou valores inferiores após o ano

de 2002. Outro fato que merece destaque foi o elevado crescimento apresentado pelo

indicador durante a década de 1980, além de certo patamar estável durante toda a

década de 1990, mesmo com uma pequena queda observada entre os anos de 1991 e

1993.

O gráfico 1 mostra as informações relativas à evolução da desigualdade da renda

familiar per capita no Brasil ao longo dos últimos 34 anos (1976 a 2010), de acordo com

o Coeficiente de Gini. Partindo de um patamar elevado no primeiro ano da série (0,623),

este índice apresentou distintos movimentos ao longo do período considerado, sendo

que entre 1976 e 1981 observa-se uma tendência de queda, a qual é imediatamente

revertida.

Gráfico 1: Evolução do Índice de Gini. Brasil, 1976 -2010

Fonte: IPEA

Com isso, verifica-se que entre 1981 e 1990 esse índice sofreu uma grande

elevação, atingindo seu pico máximo (0,636) no primeiro ano da década de 1990. Neste

período ocorreram alguma variações, sendo que no último ano da referida década

(1999) o valor ficou ao redor de 0,600. A partir de então se verifica uma queda mais

intensa e continua desse indicador, chegando ao valor mínimo no último ano da série.

Assim, nota-se que na primeira década do século XXI o grau de desigualdade da

renda do país caiu de 0,594, em 2001, para 0,536, em 2010. Este movimento é

importante, uma vez que a redução da desigualdade tem um efeito direto sobre o nível

de pobreza, ao aumentar o percentual da renda dos mais pobres e inverter o

comportamento da renda das parcelas mais ricas da sociedade.

Na última década do século XX, constatou-se que ocorreu um declínio da

pobreza, mas naquele momento esta redução foi creditada ao crescimento econômico

propiciado pela implantação do Plano Real em 1994 (Rocha, 2003). A diferença para a

situação atual é que a redução da pobreza verificada entre 2001 e 2007 esteve bastante

atrelada às reduções no grau de desigualdade da renda (IPEA, 2008).

Todavia, mesmo que o ritmo atual de redução da desigualdade de renda fosse

mantido, ainda assim seriam necessários mais de 20 anos para que a desigualdade de

renda brasileira atingisse a mesma faixa dos demais países com igual nível de

desenvolvimento do Brasil (IPEA, 2008). Isto porque o progresso obtido recentemente

fez com que o país ultrapassasse apenas cinco países dentre os 126 com informações

disponíveis sobre grau de desigualdade na distribuição da renda.

1.3-A evolução recente da pobreza na Argentina

A Argentina, juntamente com o Uruguai, até recentemente era um dos países

latino-americanos com baixas taxas de pobreza o que, consequentemente, revela

também a existência de menores índices de concentração de renda. Mas este cenário

mudou fortemente a partir das reformas estruturais da década de 1990, levando a um

movimento de expansão das taxas percentuais de pobreza, as quais romperam barreiras

históricas.

Assim, sob os efeitos das grandes mudanças estruturais da economia regional

ocorridos durante a década de 1990, observa-se que a restrição ao crescimento

econômico teve um papel importante no sentido de expandir a pobreza. Este foi o caso

da Argentina que apresentou ao final da referida década, a despeito de um crescimento

da renda per capita da ordem de 37%, um aumento da pobreza da ordem de 2.5%

(CEPAL, 1998). Estes dados mostram que o comportamento da pobreza também pode

estar sendo afetado por outros fatores, especialmente pelo volume de transferências de

renda aos domicílios, pelo comportamento dos preços relativos e pela evolução dos

índices inflacionários.

A passagem para o século XXI marcou uma deterioração das condições sociais

em alguns países, destacando-se novamente o caso da Argentina que, entre o final da

década de 1990 e o ano de 2002 praticamente duplicou suas taxas de pobreza, conforme

pode ser observado no gráfico 2.

Gráfico 2: Evolução dos índices de pobreza entre 1991 e 2002

Fonte: Frente Nacional Peronista (2009)

Assim, nota-se que tanto o programa de estabilização econômica como as

reformas estruturais adotadas no início da década de 1990 geraram um clima ilusório de

estabilidade econômica que acabou ruindo antes mesmo do final daquele período. Com

isso, a Argentina ingressa no século XXI com uma elevação expressiva dos indicadores

de pobreza e exclusão social, conforme está demonstrado no gráfico anterior.

Esta situação começou a mudar a partir dos anos de 2002 e 2003, quando um

novo governo assumiu o poder político e adotou medidas, não somente destinadas à

recuperação da economia, mas fundamentalmente de apoio às camadas sociais mais

desfavorecidas e pobres da população. Os resultados desse processo de mudança são

mostrados pelo gráfico 3.

Desta forma, observa-se que na primeira década do século XXI ocorreu uma

forte redução da pobreza, o que recolocou o país entre aqueles com as menores taxas de

pobreza do continente Latino-Americano. Tal fato decorreu de uma combinação

positiva entre expansão das atividades econômicas e, especialmente, a adoção de

políticas sociais ativas que foram capazes de auxiliar as famílias mais afetadas pela crise

socioeconômica da década anterior. Todos esses aspectos serão analisados na seção

seguintes quando se discute o sistema de proteção social e o papel desempenhado pelos

programas de transferência de renda.

Gráfico 3: Evolução da pobreza entre 2002 e 2009

Fonte: Frente Nacional Peronista (2009)

Esta tendência foi documentada pela CEPAL (2010), quando se afirmou que a

Argentina obteve grande êxito na redução da pobreza na segunda metade da primeira

década do século XXI, uma vez que entre 2006 e 2009 ela reduziu a pobreza à razão de

3,2%, ao mesmo tempo em que reduziu a indigência à razão de 1.1%, o que provocou

uma forte redução do total absoluto de pobres no país.

2 – AS POLÍTICAS DE ENFRENTAMENTO DA POBREZA NO BRASIL E NA

ARGENTINA

2.1-A estratégia comum nos dois países

No âmbito dos governos dos países da América Latina, verifica-se que ao longo

das últimas décadas foram implementados diversos programas de transferência de

renda, com o objetivo de combater a pobreza através da visão da ‘focalização’ das ações

de política pública. Esta visão foi fortemente influenciada pelas experiências pioneiras

realizadas em países como Brasil e México, ainda nos anos de 1996 e 1997,

respectivamente.

Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (Conditional Cash

Transfer Programs - CCTP) destinam mensalmente certa quantia monetária para as

famílias classificadas como pobres ou extremamente pobres, tendo por objetivos

melhorar as condições de saúde e de educação desta parte da população excluída

socialmente do mercado de bens e serviços. Para tanto, são exigidas certas

responsabilidades dos beneficiários relativas aos cronogramas de execução de cada

programa. De um modo geral, esses programas geralmente são políticas focalizadas a

partir de dados e informações socioeconômicas sobre as famílias e domicílios,

destinando recursos monetários diretamente aos beneficiários. Há, todavia, situações

que incluem, além de recursos financeiros, doações de alimentos e complementos

nutricionais. A maioria dessas políticas estabelecem que os beneficiários devem cumprir

certas tarefas para continuar recebendo os benefícios a que têm direito.

Com isso, observa-se que os CCTP exercem um duplo efeito: por um lado, a

demanda por benefícios se amplia à medida que parcelas expressivas de pessoas pobres

se escrevem nas atividades e, por outro, geram-se efeitos sobre a oferta dos serviços

básicos, especialmente nas áreas de saúde, educação e nutrição, os quais têm sua

grandeza determinada pelas condicionalidades estipuladas por cada programa.

Deve-se registrar que ações de complemento da renda familiar, tanto através de

subsídios como de transferências monetárias diretas, já faziam parte da agenda de

programas sociais de combate à pobreza. A novidade é que esses programas

recentemente introduziram mecanismos que condicionam as referidas transferências ao

cumprimento, por parte dos beneficiários, de um conjunto de atividades vinculadas

particularmente às áreas de saúde, educação e nutrição, com o objetivo de melhorar os

padrões nutricionais e educacionais desta parcela da sociedade no curto prazo.

Este tipo de política social está fortemente condicionado pela ideia da

focalização, a qual tem como pressuposto as análises de custo-impacto. Por isso, as

ações destinam-se preferencialmente aos grupos mais vulneráveis da população visando,

por um lado, gerar compensações sociais devido aos desajustes criados pelo modelo de

desenvolvimento econômico (desemprego, queda da renda, exclusão, etc.) e, por outro,

proteger minimamente aquela parcela de cidadãos submetidos ao círculo vicioso da

pobreza e da desigualdade.

Além de todas as iniciativas anteriormente mencionadas, deve-se registrar o

papel crucial que ainda é desempenhado pelas diversas políticas públicas que

conformam o precário sistema de proteção social existente em alguns países da região,

apesar do ataque ideológico liberal praticado contra o mesmo, especialmente nas

últimas décadas.

Em síntese, considerando-se as diretrizes e ações das políticas e programas

destinados ao combate à pobreza em curso em um grande número de países da América

Latina a partir da década de 1990, é possível identificar e construir uma tipologia de

políticas sociais de combate à pobreza, a partir de quatro grupos básicos5:

a) Políticas e programas de transferências sociais: aqui estão incluídos os

programas de transferência de renda (condicionados e não-condicionados),

além de outros benefícios sociais (aposentadorias, pensões, etc.);

b) Programas assistenciais emergenciais: aqui estão incluídos as ações sociais

emergenciais, como distribuição de cestas básicas de alimentos, auxílio

social nas redes de saúde, auxílio aos desempregados, etc.;

c) Políticas estruturais de combate à pobreza, destacando-se os programas

públicos de incentivo ao emprego, projetos produtivos, microcrédito e

estímulo ao auto emprego, apoio à construção de redes de infraestrutura

social básica, fortalecimento de organizações comunitárias, etc.;

d) Políticas destinadas aos grupos sociais específicos: aqui se destacam os

programas destinados ao atendimento focalizado das causas da pobreza,

destacando-se o apoio às crianças, às mulheres nutrizes e chefes de família,

aos jovens, aos grupos étnicos específicos, aos grupos portadores de

deficiência, etc.

Este conjunto de políticas e programas pode ter distintas abrangências,

combinando ações que se situam em unidades territoriais menores até aquelas com

alcance nacional. Por uma questão de delimitação analítica, neste estudo serão

sistematizados e descritos apenas os programas de transferência de renda com alcance

nacional em curso nos dois países selecionados.

5 - Registre-se que certos programas podem estar associados a mais de um grupo de políticas.

2.2- Principais objetivos e características dos programas de transferência de

renda

2.2.1 – O que são e quais são os objetivos dos CCTPs

Para a teoria econômica tradicional, programas de transferência de renda para

melhorar as condições de vida e ampliar a demanda por serviços fazem parte de sua

estrutura teórica, uma vez que parte-se da suposição de que os indivíduos tomam suas

decisões racionalmente no sentido de maximizar seu bem-estar, levando sempre em

consideração os custos e os benefícios associados a cada uma das decisões tomadas.

Assim, quando famílias pobres recebem dinheiro, suas considerações sobre a relação

custo-benefício mudam, afetando seus cálculos e tomadas de decisões. Por exemplo, a

transferência monetária poderia reduzir o custo de oportunidade de mandar as crianças

nas escolas, fazendo com que o benefício desta decisão pesasse mais que o próprio

custo.

De uma maneira geral, nota-se que estes programas procuram elevar o

orçamento monetário das famílias pobres através de uma transferência de recursos

financeiros que varia de acordo com os objetivos e possibilidades de cada país. Isto faz

com que o valor mensal da transferência seja distinto entre os diferentes tipos de

famílias beneficiárias.

Para Rawling (2005), os programas de transferência de renda (condicionados ou

nao-condicionados) podem ser classificados como programas de assistência social às

famílias pobres, ao mesmo tempo em que constituem formalmente nos países um

sistema de segurança a essas famílias e possibilitam um processo de redistribuição da

renda e dos recursos das respectivas sociedades.

Essas transferências, quase sempre, são focalizadas nos grupos sociais mais

vulneráveis, os quais são conhecidos a partir de levantamentos de dados

socioeconômicos organizados por instituições públicas e privadas de pesquisas. Neste

caso específico, existe uma intensa bibliografia, quase toda ela atrelada às idéias do

“mainstream”, que defende esta forma de ação em oposição à ideia mais presente no

contexto do “Estado de Bem-estar Social’, o qual privilegia a construção de sistemas

universais de proteção social.

Para Orozco & Hubert (2005), os mecanismos de focalização surgiram como

parte de uma estratégia governamental que buscou fazer a transição de sistemas de

assistência social universais e não condicionados para um modelo de transferência

direta de recursos, cada vez mais escassos, às populações mais pobres do país, visando

desenvolver as capacidades desta parte da população que vive em condições sociais

desfavorecidas.

Deve-se registrar, também, que o ideário da ‘focalização’ procura justificar sua

existência enaltecendo as falhas e os defeitos existentes nas redes tradicionais de

assistência social. Neste caso, destacam-se: a) os programas de assistência social

normalmente não tem uma abrangência adequada, gerando, inclusive, distorções no

atendimento do público prioritário; b) os programas de assistência social geralmente são

ineficientes devido, sobretudo, ao alto custo administrativo, levando a redução efetiva

dos recursos destinados às famílias pobres; c) muitos programas socais apresentam

sobreposição de ações, além de metas difíceis de serem atingidas; d) a maior parte

desses programas destina pouca atenção aos problemas estruturais da pobreza.

Em síntese, pode-se dizer que os programas de transferências monetárias são de

natureza diversa e encontram-se atuando a partir de duas formas básicas: ou como

amortecedores dos efeitos negativos provocados pelas crises econômicas, ou como

instrumento alternativo às ações das redes tradicionais de proteção social que enfrentam

dificuldades nas esferas econômica e política para atingir seus objetivos.

Segundo Garrett, Bassett & Marini (2009), esses programas podem diferir em

termos de seus objetivos, uma vez que alguns deles podem focar as ações em aspectos

setoriais, enquanto outros concentram suas atividades no curto prazo visando responder

às demandas imediatas, como no caso do desemprego ou no atendimento de

necessidades básicas de saúde e de educação.

Em geral, verifica-se que a maior parte dos programas de transferência de renda

procura atacar, primeiramente, problemas crônicos das populações pobres,

especialmente nas áreas de alimentação, nutrição e cuidados básicos de saúde. Mas há,

também, ações voltadas para o desenvolvimento do capital humano, particularmente nos

casos em que se busca melhor o nível educacional dos membros das famílias pobres.

Hoddinott & Bassett (2008) destacam, ainda, que alguns programas definem

como objetivo central elevar o nível nutricional das crianças na idade pré-escolar por

entender que investimentos nutricionais na pré-escola reduzem os riscos da mortalidade

infantil, bem como ajudam a elevar o nível de bem-estar social.

Para o Banco Mundial (2003), que tem financiado a maior parte desses

programas na América Latina, Ásia e África, o objetivo básico das transferências

monetárias é auxiliar economicamente as famílias que vivem abaixo da linha de

pobreza e que nem sequer conseguem enviar suas crianças às escolas e participar das

atividades básicas de saúde. Acredita-se que com essa transferência de recursos é

possível elevar o nível social das famílias e integrá-las ao conjunto da sociedade.

Todavia, não se deve deixar de mencionar que estes programas foram

concebidos, também, para aliviar minimamente os impactos negativos das crises

econômicas que se abateram sobre os países dos continentes anteriormente citados,

afetando mais agudamente as famílias pobres e marginalizadas socialmente. Por isso,

todos eles têm praticamente o mesmo design (focalização das ações) e as mesmas

condicionalidades (atividades nas áreas de saúde, educação e, em alguns casos,

nutrição).

2.2.2 – Histórico, características e operacionalidade dos CCTPs

Numa perspectiva evolutiva, Bassett (2008) mostra a existência de diversas

gerações de programas de transferência de renda. Segundo essa autora, a primeira

geração desses programas começou na América Latina no final do século XX (1990’s),

os quais concentraram suas ações nas áreas de saúde e educação. Estes programas foram

sendo aperfeiçoados e continuam bastante populares atualmente em todo Continente

Latino-Americano.

A segunda geração emergiu no início deste século nas regiões Sul e Leste da

Ásia, cujas ações procuram aumentar o acesso às escolas exclusivamente das crianças e

jovens do sexo feminino. Estes programas, no geral, destinam bolsas de estudos a esse

público específico, com a condicionalidade da frequência escolar.

A terceira geração é bastante recente e procura atender as situações de

emergência, tanto no âmbito internacional como de um país, bem como aos planos e

programas de desenvolvimento urbano. No primeiro caso destacam-se situações de

alguns países africanos, enquanto no segundo são programas anti-pobreza

desenvolvidas por algumas localidades, como é o caso da cidade de Nova York que

desde 2006 faz transferência de renda visando reduzir os níveis de pobreza de seus

habitantes.

Para Handa & Davis (2006), apenas o caso do programa Progesa (México) e

Bolsa Escola (Brasil) podem ser consideradas ideias natas, uma vez que a primeira fase

de implantação dos mesmos foi totalmente desenhada e financiada por ambos os países,

sem apoio dos bancos de desenvolvimento. Todavia, as fases de expansão subsequentes

já foram moldadas pelos sistemas dos bancos de desenvolvimento, fato que marca

também todas as demais experiências nesta área.

De um modo geral, pode-se dizer que até 2008 aproximadamente 36

experiências estavam em curso nesta área, sendo que a metade delas (18 programas)

localizavam-se na América Latina e Caribe. Já as experiências no Continente Africano

são mais recentes, observando-se ações em apenas cinco países daquela região.

Algumas razões, segundo Behrman (2008), explicam a popularidade obtida

pelos programas de transferência de renda na América Latina, destacando-se:

1) Os programas são atrativos para os políticos e agentes de desenvolvimento

(policymakers) por causa da disponibilidade de indicadores de curto prazo que

procuram mostrar a eficácia dos programas já em suas fases intermediárias, fato que é

muito útil nas definições orçamentárias e nas próprias estratégias políticas;

2) as corresponsabilidades assumidas nos processos de transferência monetária

podem significar menos estigmas por parte dos beneficiários e uma ótima aceitação

política por parte da sociedade, comparativamente aos programas sem

condicionalidades;

3) a existência de uma visão paternalista por parte dos políticas e dos agentes de

desenvolvimento, bem como do restante da sociedade, de que os recursos são melhor

usados quando algumas condicionalidades são estipuladas. Isto implica dizer que

políticos, agentes de desenvolvimento e o restante da sociedade, sabem mais que os

pobres o que é melhor para os mesmos;

4) os pobres podem não estar informados sobre a importância de investimentos

em recursos humanos e a segunda melhor maneira de lidar com o problema é

condicionar os pagamentos a alguns compromissos por parte dos beneficiários dos

referidos programas (a primeira seria disponibilizar as informações);

5) avaliações de programas iniciais, como foi o caso do PROGRESA (México),

realizadas por “experts” bem relacionados com a política internacional e com centros de

estudos transformaram-se em uma rede de disseminação do ideário desses programas.

Em termos de características, Hoddinott & Bassett (2008) afirmam que esses

programas têm três características bem definidas: a) são intervenções focalizadas,

geralmente baseadas em dados socioeconômicos que identificam regiões e famílias

pobres que necessitam auxílio financeiro; b) são disponibilizados recursos financeiros,

normalmente pagos às mães ou ao responsável principal pelas famílias, além de casos

em que também são distribuídos suplementos nutricionais; c) ao receber recursos os

beneficiários se comprometem a desenvolver um conjunto de ações relacionadas,

geralmente, às áreas de saúde, educação e nutrição.

Além disso, é possível observar que alguns programas assumiram outras

características ao mudar a natureza de sua intervenção. Por exemplo, no caso do

Progresa (México) passou-se de um programa de subsídio alimentar para um programa

focalizado de transferência de renda, enquanto em outros casos (Honduras e Nicarágua)

buscou-se organizar um sistema mínimo de proteção social através de financiamentos

externos. Já no caso do Brasil (Bolsa Família), procurou-se centralizar um conjunto de

ações governamentais dispersas em várias áreas da estrutura governamental.

Há uma enorme diversidade de modelos operacionais de transferência de renda

em curso atualmente. Todavia, na maioria dos casos observa-se que as famílias

classificadas como pobres e com crianças são o alvo principal dos programas, enquanto

que as atividades escolares, de saúde e nutrição se constituem no foco de atenção. Na

média, os pagamentos às famílias beneficiárias variam entre 10 a 20% dos gastos com

consumo alimentar familiar.

O ciclo operacional dos programas de transferência de renda envolvem as

seguintes etapas: a) seleção das áreas geográficas; b) identificação das famílias

beneficiárias, c) cadastramento das famílias das comunidades, que poderá ser feito

através de encontros ou via governos locais; d) cálculo dos valores da transferência e

sistemas de pagamentos; e) organização da oferta de serviços para atender as demandas

e corresponsabilidades; f) organização de um sistema de acompanhamento e

monitoramento das informações por partes dos governos e agências multilaterais; g)

implantação de uma sistema de avaliação, normalmente sob responsabilidade de órgãos

de estudos e pesquisas contratados especificamente para esta finalidade.

2.2.3 – As condicionalidades como modelo padrão

Os programas de transferência de renda podem ser de dois tipos: os

condicionados (CCTP) e os não-condicionados (UCTP). Estes últimos normalmente não

são recomendados pelas agentes financeiros de desenvolvimento, embora existam

algumas experiências em curso na América Latina, como é o caso do Equador.

Mas o modelo padrão dos programas de transferência de renda que prevalece na

América Latina diz respeito às atividades que os beneficiários devem realizar para

continuar recebendo regularmente os recursos financeiros. Estas atividades estão

relacionadas ao comparecimento das crianças às escolas e ao comparecimento das

famílias às ações de saúde e nutrição. O que distingue os países é a escala e/ou

dimensão que cada um adota em relação a essas variáveis . Por exemplo, na Colômbia a

faixa etária considerada para manter as crianças nas escolas é de 7 a18 anos, enquanto

que na Nicarágua é dos 6 aos 13 anos de idade.

Para Bassett (2008) há diversas explicações para se usar as condicionalidades

nestes programas. A primeira delas é que se estimula o uso de serviços públicos,

especialmente nas áreas de saúde e nutrição, por parte das famílias pobres beneficiárias

dos programas. Outra explicação está relacionada ao investimento em capital humano,

sobretudo quando as famílias assumem o compromisso de manter seus filhos

matriculados e frequentando as escolas. Finalmente, deve-se registrar que, por razões de

natureza política das sociedades, se aceita mais facilmente este tipo de programa

governamental quando é estipulado algum tipo de corresponsabilidade aos beneficiários

dos mesmos.

Para Rawling (2005), os programas de transferências condicionadas de renda, ao

estipularem certas corresponsabilidades por parte dos beneficiários, especialmente

àquelas relativas aos cuidados com saúde, participação nas atividades escolares e

aplicação correta dos recursos recebidos, procuram fomentar, na prática,

corresponsabilidades entre beneficiários e governos. Por isso, estes programas estão

sendo apontados como uma alternativa aos programas tradicionais de assistência social,

ao mesmo tempo em que tem sido neutralizada a crítica de que os mesmos eram apenas

mecanismos de esmolas aos pobres.

Independentemente do juízo de valor acima expresso, o que se tem observado é

que a questão das condicionalidades provocam enormes controvérsias no debate sobre

programas de transferências de renda. Para o IPC (2008), em alguns casos elas acabam

atuando como instrumentos para garantir alguns direitos básicos, especialmente nas

áreas de saúde e educação. Neste caso, as condicionalidades são vistas como elementos

positivos, uma vez que certos requerimentos, como é o caso das crianças frequentar

regularmente as escolas, além de membros adultos das famílias beneficiárias terem de

participar de atividades de qualificação, poderão aumentar a formação de capital

humano. Mas em outros casos, a simples existência de condicionalidades acaba

excluindo pessoas e localidades da assistência dos programas, tendo em vista as

diferentes condições de acesso aos serviços ofertados.

2.3 - O caso brasileiro: do universal à política focalizada

2.3.1 - Dos primeiros programas de transferência de renda ao Bolsa Família

As primeiras experiências com programas de transferência de renda no Brasil

precederam os programas do Governo Federal e ocorreram inicialmente apenas em

algumas localidades (Hall, 2008; IPEA 2008; Cunha & Pinto, 2008; Rocha, 2008;

Soares & Sátyro, 2009). Essas experiências pioneiras, especialmente no município de

Campinas (SP) e de Ribeirão Preto (SP), estavam mais assentadas na filosofia de

garantia de uma “Renda Básica de Cidadania (RBC)”, a qual se constitui, segundo seus

principais defensores6, num dos caminhos mais eficientes para se erradicar a pobreza.

Este mecanismo de política social também foi adotado pelo governo do Distrito

Federal. Assim, entre 1995-1998, foi implantado um programa de transferência de renda

naquela localidade geográfica batizado de “Bolsa Familiar para Educação”. Neste caso,

observa-se uma proximidade com as características atuais dos CCTs, uma vez que o

mecanismo da condicionalidade já passou a ser adotado como critério de expansão do

programa nas primeiras experiências.

6 - No Brasil o Senador Eduardo Suplicy (PT) é o principal expoente desta corrente, tendo escrito um

livro clássico sobre o assunto: “Renda Básica de Cidadania: a saída é pela porta (2002). Além disso, esse

Senador conseguiu aprovar, em 2004, um projeto de sua autoria que instituiu no país a RBC.

No geral, esses programas foram circunscritos ao horizonte das famílias pobres

com crianças de até 14 anos de idade, as quais recebiam um complemento de renda que

era variável em cada um dos casos. Para tanto, eram exigidas contrapartidas das famílias

dos beneficiários no campo educacional.

Posteriormente, inspirados nas experiências pioneiras de Campinas, de Ribeirão

Preto e do Distrito Federal, esses programas passaram a se proliferar por diversas

regiões do país (Lavinas, 1998). No entanto, este processo ocorreu de forma

atabalhoada e sem as condições técnicas operacionais e financeiras que a

implementação deste tipo de política exigia (Rocha, 2008). Com isso, muitas dessas

experiências foram sendo abandonadas nos anos seguintes.

Na esfera do Governo Federal os primeiros programas de transferência de renda

surgem em 1997 no âmbito do programa “Comunidade Solidária”7, o qual procurou

promover reformas profundas na política social (saúde, educação, previdência,

habitação e assistência social), visando focalizar o gasto público e aumentar sua

eficiência, num ambiente de ajustes macroeconômicos que se opunham à expansão do

gasto governamental na área social.

Todavia, o ambiente macroeconômico do período impôs restrições à ação do

governo no âmbito das políticas sociais. Assim, entre 1995-1998, enquanto as despesas

financeiras da união (juros, encargos e amortizações da dívida pública interna e externa)

aumentaram de 37% para 58%, os gastos sociais passaram de 25,5% para 26%

(Fagnani,1999). Este fato ajudou a consolidar ainda mais a visão da focalização das

ações e dos gastos governamentais na esfera social8.

Segundo esse autor, o modelo institucional e operacional deste tipo de política

social foi inspirado em experiências de outros países que também adotaram programas

sociais compensatórios para minimizar os efeitos negativos das políticas de ajuste

macroeconômico e de reforma do Estado que foram implementadas a partir dos anos de

1990, especialmente na América Latina.

No entanto, o Brasil, juntamente com o México, foi o país da América Latina

que rapidamente passou a fazer uso das políticas focalizadas de transferência de renda

7 - O programa Comunidade Solidária era o nome do programa guarda-chuva que englobava todas as

ações do Governo Cardoso na área social. Uma correlação pode ser feita ao programa “Fome Zero” do

Governo Lula, do qual o Bolsa Família é uma das ações. 8 - Registre-se que no primeiro período do Governo Cardoso foram aprovadas as leis de Diretrizes e Bases

da Educação Nacional (LDB); aprimorado o Sistema Único de Saúde (SUS); e implementada a Lei

Orgânica de Assistência Social (LOAS), já aprovada em 1993. Além disso, foi realizada a primeira fase

da reforma do sistema previdenciário.

como mecanismo de combate à pobreza no bojo das reformas dos programas sociais.

Isto explica o fato deste país deter a maior cobertura de beneficiários e um dos maiores

percentuais de gasto em toda a região.

Assim, começaram a funcionar em 2001, ainda no Governo Cardoso, os

programas Bolsa Escola – vinculado ao Ministério da Educação -, o Bolsa Alimentação

– vinculado ao Ministério da Saúde -, e o Auxílio Gás – vinculado ao Ministério de

Minas e Energia9. Os dois primeiros programas tinham a seguintes contrapartidas:

crianças entre 6 a 15 anos deviam ter freqüência mínima de 85% nas escolas; crianças

manterem as vacinações atualizadas; e as mães deviam freqüentar os postos de saúde

fazendo todos os exames e tratamentos necessários.

No início do Governo Lula (em março de 2003) foi criado no âmbito do

Ministério de Desenvolvimento Social e de Combate à Fome o Cartão Alimentação –

que correspondia ao programa cupom de alimentos na versão original do Programa

Fome Zero (PFZ) – também com o objetivo de transferir renda para parcelas da

população que se encontrava em estado de insegurança alimentar e nutricional.

Com isso, no final daquele ano (2003) a gestão desse conjunto de programas de

transferência de renda estava caótica, uma vez que não havia coordenação política entre

os diferentes órgãos governamentais e a comunicação entre os programas praticamente

inexistia. O resultado é que, segundo Soares & Sátyro (2009), uma família poderia

receber todos os benefícios dos quatro programas, enquanto outra que vivia nas mesmas

condições de pobreza poderia não receber nenhum apoio.

Visando superar esses problemas, em Outubro de 2003 foi criado o programa

“Bolsa Família”, com o objetivo de unificar todos os programas sociais de transferência

de renda já existentes anteriormente (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão

Alimentação e Auxílio Gás). Além deste objetivo geral, o programa pretendia dar maior

agilidade ao processo de liberação mensal dos recursos financeiros às famílias

necessitadas, bem como reduzir os entraves burocráticos e facilitar o sistema de controle

de recursos, visando aumentar sua transparência junto à sociedade. Com isso,

inicialmente foi fixado como meta para 2004 o atendimento de 6.5 milhões de famílias;

para 2005 atender 8.7 milhões de famílias; e para 2006 o atendimento de 9 milhões de

famílias. Registre-se que no ano de 2009 foram atendidas aproximadamente 11 milhões

de famílias, e que a meta para 2010 é atingir até 13 milhões de famílias.

9 - Na verdade, o Auxílio Gás era apenas um benefício financeiro às famílias com renda inferior a meio

salário mínimo, não tendo nenhuma condicionalidade.

De uma maneira geral, o programa Bolsa Família articula-se a partir de três

aspectos básicos: ampliação dos serviços de saúde, educação e nutrição, através dos

mecanismos de condicionalidades; integração dos programas de transferência renda

com os demais programas de assistência e proteção social; e busca da superação direta

da pobreza através da focalização das transferências monetárias decorrentes das ações

governamentais.

A Lei Federal 10.836 de 09.01.2004, que oficializou o programa Bolsa Família,

definiu a família como sendo a “unidade nuclear, eventualmente ampliada por pessoas

que com ela possuem laços de parentesco ou afinidade, que forma um grupo doméstico

e viva sob o mesmo teto, mantendo-se pela contribuição de seus membros” (Governo do

Brasil, 2004).

Nesta definição encontra-se uma das diferenças básicas em relação à sistemática

dos programas anteriores, uma vez que a unidade de atendimento a partir da unificação

dos programas passou a ser a família e não mais os indivíduos isoladamente. Isto foi

decisivo para definição do público-alvo, bem como para evitar o processo de

sobreposição de ações nas diferentes esferas governamentais.

Os beneficiários são aquelas famílias pobres que já estavam cadastradas nos

programas anteriores (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio

Gás), bem como as novas famílias cadastradas em cada municipalidade, com renda per

capita mensal de até R$ 100,00, sendo que aquelas famílias com renda mensal de até R$

50,00 foram consideradas como sendo “extremamente pobres”.

Em termos de mecanismos de pagamentos, em 2004 havia dois tipos de

benefícios: o básico e o variável. No primeiro caso, eram destinados R$ 50,00 às

famílias com renda mensal per capita de até R$ 50,00 (extremamente pobres). No

segundo caso, as famílias com renda mensal per capita entre R$ 50,00 e R$ 100,00 e

com filhos de até 15 anos matriculados e freqüentando as escolas, recebiam um

benefício de R$ 15,00 por filho, sendo este tipo de benefício limitado em até três filhos

por família. Com isso, o total desta transferência poderia atingir até R$ 45,00. Desta

forma, no primeiro ano do programa os benefícios agregados variavam entre R$ 15,00 e

R$ 95,00, uma vez que as famílias extremamente pobres poderiam receber, além dos R$

50,00 para complemento da renda geral, até mais três benefícios de R$ 15,00 pelas

crianças matriculadas e freqüentando as escolas.

Em 2006 a renda per capita de enquadramento das famílias extremamente pobres

passou para R$ 60,00, enquanto que a das famílias pobres passou para R$ 120,00.

Assim, nota-se que os valores das duas linhas de pobreza pela cotação do dólar de

Dezembro de 2009 representavam US$ 70,20 para as famílias pobres, e US$ 35,10 para

as famílias extremamente pobres. O benefício básico passou de R$ 50,00 para R$ 60,00,

enquanto o benefício variável passou de R$ 15,00 para R$ 20,00. Com isso, a partir de

2006 os benefícios variavam entre R$ 20,00 e R$ 120,00 (US$ 11,69 e US$ 70,20).

No ano de 2009 os valores da renda familiar per capita foram reajustados

novamente, sendo de até R$ 70,00 para as famílias extremamente pobres e de R$ 140,00

para as famílias pobres. Já os valores dos benefícios passaram a ser de R$ 68,00 para as

famílias extremamente pobres, enquanto para as famílias com renda per capita de até R$

140,00 e com filhos até 15 anos de idade freqüentando as escolas o benefício passou a

ser de R$ 22,00, sendo limitado em até três benefícios por família (até R$ 66,00). Além

disso, foi criado um terceiro tipo de benefício no valor de R$ 33,00 para famílias com

adolescentes entre 15 e 17 anos de idade e que estejam inscritas no programa. Com

essas reformulações, o valor total dos benefícios transferidos se situa atualmente entre

R$ 22,00 e R$ 167,00. Pela cotação do dólar de Dezembro de 2009 esses valores

correspondiam entre US$ 12,86 e US$ 97,60, respectivamente.

Estes recursos são repassados mensalmente, em sua grande maioria, para as

mulheres através de um cartão magnético emitido pela Caixa Econômica Federal, banco

público federal que opera e paga os benefícios do programa.

A condicionalidade é determinada ao responsável pela família e diz respeito aos

seguintes itens: manter as crianças em idade escolar frequentando as escolas; manter o

sistema de vacinação das crianças atualizado; mulheres grávidas devem fazer todos os

exames recomendados; e promover a alfabetização nos casos em que há analfabetos

adultos entre os membros da família beneficiada.

Estas contrapartidas colocam luz sobre importante debate correlato aos

programas de transferências de renda, em que se defrontam duas visões distintas. Por

um lado, um grupo de autores defende que essas condicionalidades são tão importantes

quanto o próprio benefício monetário, uma vez que estão incentivando a formação de

capital humano. Por outro, há autores que entendem que contrapartidas excessivas,

especialmente às famílias mais vulneráveis, também poderão reforçar os mecanismos de

exclusão social.

No entanto, quando o problema é tratado do ponto de vista do direito, a situação

torna-se um pouco distinta. É o caso do Brasil que, em sua Constituição atual, assegura

os direitos sociais básicos (saúde, educação e assistência social), sendo a oferta desses

serviços de responsabilidade dos governos. Assim, nota-se que paralelamente às

responsabilidades das famílias, esses programas também determinam responsabilidades

aos próprios governos no sentido dos mesmos ofertarem serviços de boa qualidade nas

áreas de educação, saúde e nutrição.

No âmbito do Governo Federal a gestão do programas está sob responsabilidade

do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que, através da

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), define as regras de

funcionamento do programa, estabelece os valores dos benefícios, bem como articula as

parcerias entre estados e municípios.

Já a operacionalidade do programa envolve outros órgãos do próprio Governo

Federal, especialmente os Ministérios da Saúde e da Educação, os quais são

responsáveis pelo acompanhamento do cumprimento das condicionalidades em suas

respectivas áreas de atuação. Além destes, a Caixa Econômica Federal tem importância

decisiva, pois a partir dos dados cadastrais informados pela SENARC calcula a renda

familiar per capita e transfere os recursos às famílias beneficiárias.

Mesmo que a Constituição do país defina que o combate da pobreza é de

responsabilidade do Governo Central, o programa bolsa família buscar compartilhar

responsabilidades entre as três esferas de governo (federal, estadual e municipal),

especialmente na parte relativa ao cadastramento e no acompanhamento das famílias

beneficiadas. Com isso, em poucos anos o programa ganhou capilaridade nacional

devido à adesão das municipalidades ao mesmo. Assim, dos 5.564 municípios

existentes no país em 2008, apenas 4 deles não tinham assinado o termo de adesão junto

ao ministério, enquanto todos os estados assinaram o referido termo. Neste termo cada

município indicou uma pessoa responsável pela gestão do programa no âmbito local,

sendo que na grande maioria dos casos essas pessoas têm origem nas áreas de

assistência social, saúde e educação.

2.4 - O caso argentino: o sistema universal e as políticas focalizadas

2.4.1 – Breves notas sobre sistema de proteção social argentino

O sistema de proteção social na Argentina também apresenta diferentes fases e

uma complexidade de programas e ações que não necessariamente serão contempladas

integralmente nesta análise, a qual busca apenas contextualizar a evolução histórica das

políticas sociais até os dias atuais visando contemplar os programas de transferência de

renda em curso atualmente no país.

De acordo com Roca (2010), apud CIPPEC (2010), a constituição do sistema

social argentino apresenta três distintas fases. A primeira delas, compreendendo o

período entre 1904 a 1994, diz respeito à constituição dos primeiros regimes orgânicos

de proteção social por categorias ocupacionais. Assim, nas primeiras 5 décadas (até

final dos anos de 1940), o sistema foi sendo estruturado e se tornou uma referência em

toda a América Latina. Já entre 1940 e 1970 foi construída a universalização do sistema

amparada em três esferas.

A segunda fase diz respeito às reformas estruturais do sistema nos anos de 1990.

Assim, através da lei 24.241 foi estabelecido um sistema integrado de pensões e

aposentadorias, bem como foi o Estado assumiu a responsabilidade por 10 caixas

previdenciárias das províncias. Estas reformas geraram um sistema com duplo padrão: o

sistema de repartição e o sistema de capitalizações individuais. Mas devido às mudanças

que ocorreram no mundo do trabalho no mesmo período, esse sistema teve sua

cobertura fortemente afetada.

A terceira fase se iniciou no ano de 2004 quando se procurou efetivamente

universalizar o sistema. Assim, a lei 25.994, que trata das prestações provisionais

antecipadas e moratórias, atacou os problemas da cobertura, ao permitir o acesso a

previsões antecipadas por desemprego para todos aqueles que cumprirem com os

requisitos estabelecidos em termos dos aportes, porém sem ainda ter a idade obrigatória,

ao mesmo tempo em que permitiu também o acesso aos benefícios do sistema à aqueles

com idade, porém sem os aportes necessários.

Esta última fase contemplou, ainda, diversas outras reformas. Em 2007 foi

aprovada a lei 26.222 de livre opção, a qual estabeleceu o sistema de repartição com o

principal instrumento de provisão da seguridade social. Já em 2008, a lei 26.417

estabeleceu a atualização automática dos valores das aposentadorias e pensões. Neste

mesmo ano foi criado o Sistema Integrado de Provisões Argentino (SIPA), o qual

eliminou o sistema de capitalização individual que havia sido criado em 1994.

Finalmente, no ano de 2009 foram adotadas mais três medidas no âmbito do

processo de conformação do sistema social: a criação do programa Asignación

Universal por Hijo (AUH) para garantir a proteção social; o estabelecimento de um

regime especial para docentes das universidades públicas nacionais; e se definiu um

regime especial diferenciado para os trabalhadores da construção.

Segundo a autora acima citada, estas medidas procuraram atender a um conjunto

de trabalhadores e de famílias pobres que não conseguiram acessar aos benefícios do

crescimento econômico e nem a expansão do próprio mercado de trabalho, levando a

um processo acelerado de exclusão social.

Repetto & Dal Masetto (2011) sintetizam este processo afirmando que o sistema

de proteção social argentino pode ser identificado e analisado a partir de duas matrizes

que apresentam características bastante distintas. A primeira delas, que teve vigência

entre os anos de 1990 até 2001 (com emergência da crise), pode ser caracterizada pelas

seguintes características: privatização da previdência social; transferência das

responsabilidades de administração dos serviços educacionais e sanitários aos governos

provinciais; e a multiplicação de ações focalizadas, porém pouca efetivas para atacar o

problema da pobreza e da exclusão social.

A segunda matriz (que se encontra em construção) apresenta características

totalmente distintas da matriz anterior, uma vez que estão sendo reestatizados os fundos

de pensão, bem como o Governo Federal está reassumindo suas funções nas área de

saúde e educação, bem como promoveu um combate unificado da pobreza, através da

união e fusão de programas, bem como do uso de instrumentos que combinam critérios

contributivos com critérios não contributivos.

Esses autores destacam que na parte contributiva do sistema de proteção social

destacam-se os seguintes programas: aposentadorias e pensões (componente mais

expressivo do gasto social da administração pública federal); as asignaciones familiares

(complemento de renda para os pais que estão trabalhando no mercado formal, mas que

a renda não ultrapasse a $ 4.800 – ano 2011); e o seguro desemprego (pagamento de até

50% da maior remuneração dos últimos seis meses de emprego por um período máximo

de um ano). Já a parte não contributiva do sistema de proteção social diz respeito às

pensões não contributivas (pessoas maiores de 70 anos sem benefício formal, pessoas

incapacitadas a trabalhar e mulheres com mais de sete filhos); e a Asignación Universal

por Hijo (AUH), programa destinado a atender os grupos familiares vulneráveis não

cobertos pelo regime de asignaciones destinado aos trabalhadores do mercado formal.

2.4.2-Dos primeiros programas ao Asignación Universal por Hijo

Enquadrados dentro das características de programas de transferência de renda,

nota-se que inicialmente a Argentina implantou dois programas: Jefes de Hogar e Plan

Famílias. O programa de transferência de renda ‘Jefes de Hogar’ foi criado em 2001

tendo como objetivo apoiar as famílias que se encontravam em situação de pobreza,

visando melhorar a inserção profissional e o nível de emprego. Era um programa

dirigido especialmente aos chefes de famílias desempregados (homens ou mulheres) e

com pelo menos uma criança de até 18 anos de idade, com o objetivo de assegurar a

permanência dessas crianças nas escolas, além de fazer o controle da saúde básica. O

programa também contemplava as famílias, cujas mulheres estejam grávidas e os

maridos estivessem desempregados. Além disso, o programa também procura

incorporar a população desempregada em projetos comunitários que gerassem impactos

sobre os níveis de ocupação da mão-de-obra.

A transferência de recursos da ordem de 150 pesos (ano inicial do programa) era

direta e de forma individual, estando condicionada à presença das crianças nas escolas e

à participação nas atividades de assistência à saúde. Além disso, os beneficiários deviam

participar também de cursos e treinamentos capazes de auxiliar a reinserção no mercado

de trabalho, bem como realizar contrapartidas trabalhando entre 4 a 6 horas por dia.

O segundo programa de transferência de renda – Plan Familias – foi criado em

2004 com o objetivo de promover valores que dão coesão, articulam e tornam possível a

vida em família e na sociedade de forma harmoniosa, tendo como parâmetro uma

política social de integração. Para tanto, buscava-se promover, através desse programa,

o respeito aos direitos humanos, a integração dos desfavorecidos e a igualdade de

oportunidades para todos os membros das famílias.

O ‘Plan Familias’ compreendia quatro subprogramas: famílias pela inclusão

social, centros integrados comunitários, comissão nacional de pensões assistenciais e o

trem do desenvolvimento social e sanitário. Porém, as transferências monetárias

ocorriam apenas no âmbito do primeiro subprograma. As ações monetárias

correspondem à transferência mensal de rendas às famílias pobres, cujo valor variava de

acordo com a quantidade de filhos menores de 18 anos existentes em cada domicílio.

Em 2005, por exemplo, famílias com apenas 1 filho nesta condição recebiam 155 pesos,

enquanto famílias com 6 ou mais filhos recebiam 305 pesos. Além disso, destinava-se

uma bolsa mensal de 50 pesos para jovens e adultos continuarem seus estudos e suas

formações profissionais. Este programa, na verdade, procurava coordenar os esforços e

os recursos do Governo Federal junto às províncias e às municipalidades no sentido de

proteger as famílias vulneráveis e extremamente pobres, visando integrá-las ao contexto

social do país.

Diante das críticas às iniciativas existentes, a presidente Cristina Kirchner

implantou no mês de Novembro de 2009, via Decreto, o programa Asignación

Universal por Hijo (AUH), cuja finalidade é atender as famílias pobres desempregadas

e/ou no mercado informal que têm filhos em idade escolar, bem como as famílias que

eram atendidas pelos planos antes mencionados que passaram a fazer parte do AUH a

partir de 2010. Com isso, no mês de Dezembro de 2009 aproximadamente 50% dos

beneficiários eram decorrentes dos demais programas do sistema de proteção social, ou

seja, pode-se dizer que o AUH é um programa que unifica diversos outros com a mesma

finalidade, fato que este que repete a experiência do programa Bolsa Família no Brasil.

Do ponto de vista das regras de participação no programa, serão pagos

benefícios às famílias com crianças e adolescentes menores de 18 anos ou com

membros incapacitados para o exercício do trabalho sem limite de idade, os quais

pertencem à famílias cujos pais estejam desempregados e/ou exercendo atividades na

economia informal, sendo que especificamente para os desempregados, a regra é que

este não estejam recebendo qualquer remuneração oriundo do programa seguro

desemprego.

Do ponto de vista dos valores, verificou-se que no ano de 2011 havia duas

situações distintas de pagamentos mensais: $ 22010

por filho para o caso de asignaciones

e $ 88011

para cada filho incapacitado até o limite de cinco filhos. O pagamento é feito

em duas vezes da seguinte forma: 80% são pagos diretamente aos titulares do benefício,

enquanto que os 20% restantes são depositados em uma Caixa dos Trabalhadores no

10 - Inicialmente este valor por filho era de $ 180, mas o Decreto 1388/2010 o elevou para $ 220, o que

equivalia na época a U$ 55,00. 11 - Este valor era de $ 720 em maio de 2010, sendo majorado pelo mesmo decreto citado na nota anterior

para $ 880, o que correspondia a U$ 220,00.

Banco Nacional da Argentina. Esta quantia somente poderá ser retirada quando o

beneficiário responsável pelos filhos comprovar os controles sanitários e as vacinações,

no caso de crianças menores de cinco anos, e a frequência escolar para os demais filhos

que estiverem em idade escolar. Este mecanismo é controlado através de um livreto

nacional da seguridade social, saúde e educação.

2.5 – Principais resultados apresentados pelos dois países

O debate sobre a contribuição dos programas de transferência de renda para

reduzir a pobreza e a desigualdade ainda é relativamente recente e vem sendo marcado

por posições bastante distintas. Todavia, deve-se registrar que praticamente todos os

estudos realizados recentemente nos países que adotaram esses programas para

enfrentar o problema da pobreza têm revelado a existência de impactos positivos. Na

verdade, o que varia nessas análises são os percentuais de redução da pobreza

decorrentes das transferências monetárias diretas.

No caso brasileiro, é amplamente conhecido que a trajetória histórica da pobreza

está associada aos níveis de desigualdade da renda. Assim, tomando como referência o

critério da renda, Rocha (2008a) mostrou que em 2004 mais de 50% das famílias de

baixa renda detinham apenas 15% da renda total do país. Esta é uma das razões que

explicam o fato do Brasil continuar a apresentar um dos maiores coeficientes de Gini

em todo o mundo. Em função disso, a autora defende que transferências de renda,

mesmo com valores baixos como é o caso das transferências do Bolsa Família, têm

impactos mensuráveis sobre pobreza e desigualdade na distribuição da renda.

Os dados apresentados na primeira seção deste artigo revelaram que desde o

início do Século XXI aumentou sequencialmente a redução da desigualdade de renda no

Brasil, uma vez que a taxa de crescimento da renda da parcela dos mais pobres cresceu

de forma mais expressiva, comparativamente ao crescimento da taxa da camada dos

mais ricos da população. Para o Ipea (2009), essa redução na desigualdade de renda é

responsável pela metade da queda atual verificada nos índices de pobreza, significando

que se não tivesse ocorrido mudanças positivas na desigualdade de renda praticamente

metade da redução atual da pobreza não teria ocorrido12

.

Do ponto de vista da contribuição dos programas de transferência sobre a

redução na desigualdade de renda notam-se algumas controvérsias entre estudos,

especialmente no que diz respeito ao percentual dos impactos. Levando em

considerando que a renda total das famílias é composta por rendimentos do trabalho

(que são preponderantes) e por outras rendas oriundas de benefícios da Previdência

Social e dos programas de Assistência Social (como o Bolsa Família), estudo do IPEA

(2009) revelou que a renda do trabalho foi responsável por aproximadamente 65% de

toda a queda do Coeficiente de Gini verificada entre 2001 e 2008, enquanto que os

todos os benefícios sociais governamentais responderam por cerca de 34%13

.

Outro estudo (Soares, 2006), estimou que a renda do trabalho, entre 2001 e

2004, foi responsável por 68% da redução da desigualdade na renda verificada no

período, enquanto os “outros rendimentos” responderam por 27% da redução da

desigualdade14

. Após mensurar os efeitos das transferências da Previdência Social e dos

aluguéis, o autor estima que o programa Bolsa Família foi responsável por

aproximadamente 12% da redução no nível de renda observada no período considerado.

Barros et all (2006), analisando o comportamento das transferências públicas

entre 2001 e 2004, concluíram que as mesmas foram responsáveis por 33% da redução

na concentração de renda, sugerindo que este tipo de ação está tendo uma importância

crescente no combate à desigualdade de renda no país. Ao decompor a participação de

cada um dos programas de transferência pública, concluiu-se que o Bolsa Família

respondeu por 11% do total da redução observada no período considerado.

Quanto à contribuição dos programas de transferência sobre a redução da

pobreza, Hoffmann (2006) demonstrou que os efeitos das transferências são mais

importantes sobre as medidas de pobreza, comparativamente as reduções da

desigualdade de renda, à exceção da região Nordeste do Brasil onde as transferências

12 - Este estudo diz que houve também expansão de amplas oportunidades, fazendo com que,

paralelamente a melhoria na desigualdade de renda, ocorresse redução de desigualdade entre os diversos

tipos de oportunidades. 13 - Como a Previdência Social responde entre 70% e 80% do total dessas transferências, pode-se estimar

que a contribuição do programa Bolsa Família na redução da desigualdade de renda se situa ao redor de

10%. 14 Fazem parte da rubrica “outros rendimentos”, rendas de transferências governamentais, pagamentos de

juros e dividendos e rendimentos de aluguéis.

públicas de renda são o principal determinante da redução da desigualdade dos

rendimentos domiciliares.

De acordo com esse autor, tomando a proporção de pobres como medida de

pobreza, observa-se que a contribuição das transferências públicas para a redução da

pobreza foi de 30% entre os anos de 2002 e 2004. Caso fosse utilizado o Índice de

Pobreza de Sen como medida de pobreza, este percentual atingiria 52%, o que revela a

importância cada vez maior dos programas de transferência, especialmente do Bolsa

Família e do Benefício de Prestação Continuada (BPC).

Já Rocha (2008b), analisando os impactos das transferências públicas na redução

da pobreza em 2004, observa que as mesmas têm efeitos diferenciados entre as áreas

metropolitanas urbanas e as áreas rurais. Nestas últimas áreas observou-se que as

famílias pobres são totalmente capazes de ultrapassar a linha de pobreza após receber o

benefício. Já nas áreas metropolitanas as transferências provocam efeitos bem menores

no sentido de resolver o problema da insuficiência da renda. Diante disso, a autora

conclui que, embora as transferências tenham efeitos irrefutáveis sobre a redução da

pobreza, cabe salientar que essas transferências monetárias atuam apenas como um

elemento de um sistema mais amplo de medidas necessárias ao combate da pobreza.

No caso da Argentina, como o programa AUH ainda é relativamente recente

praticamente inexistem análises de impactos, da mesma forma que as verificadas para o

Brasil, uma vez que neste caso o Bolsa Família já completou mais de oito anos,

enquanto o programa AUH foi implantado a menos de três anos. Mesmo assim, foi

possível se observar que no primeiro ano de existência, segundo a ANSeS (2010), o

programa atingiu 1.927.000 de domicílios e atendeu 3.684 crianças e adolescentes de

famílias pobres, disponibilizando um valor médio de $ 338 por pessoas.

Do ponto de vista dos domicílios, verifica-se que 46% do total atendido teve

apenas um filho beneficiado, enquanto 28% dos domicílios atendidos tiveram dois

filhos beneficiados e 15% tiveram três filhos atendidos. Já a origem desses beneficiários

é um indicador importante, uma vez que 62% eram novos, ou seja, filhos de famílias

que nunca tinham recebido nenhum benefício de programas sociais do Governo Federal.

Quanto a participação do gasto do AUH no gasto total, informações extra

oficiais revelam que este programa representava no ano de 2010 apenas 0,58% do total

do PIB do país. Isto tem possibilitado um benefício médio mensal de aproximadamente

U$ 55,00 por filho de cada família pobre, valor que fica um pouco abaixo do similar

Bolsa Família no Brasil, cujos benefícios no mesmo ano atingiram um valor médio de

U$ 65,00.

Em termos dos impactos do programa de transferência de renda sobre a pobreza,

estudos preliminares revelaram que no primeiro ano o AUH reduziu a pobreza geral em

13% e a pobreza extrema, também chamada de indigência, em 55%. Com isso, algumas

fontes indicam que o programa tem contribuído para o que nível de desigualdade se

situasse no patamar mais baixo desde o ano de 1986, o que situa a Argentina entre os

países com os menores níveis de desigualdade de renda na América Latina.

Do ponto de vista do atendimento das condicionalidades, notou-se que ocorreu

um aumento de aproximadamente 4% da assistência escolar, enquanto que a evasão

escolar foi reduzida em 3%, o que significou que mais de 300 mil crianças se

inscreveram nas escolas em função do AUH.

Mesmo com essas informações oficiais e extraoficiais extremamente positivas

sobre os impactos do AUH na Argentina, recomenda-se certa cautela na análise das

mesmas, tendo em vista o breve tempo de execução do referido programa, bem como da

ausência de análises efetivas de mensuração de impactos sobre os níveis de pobreza do

país.

3 – CONSIDERAÇÕES FINAIS

Inicialmente deve-se mencionar que as políticas macroeconômicas dos anos de

1980 e 1990, especialmente as reformas estruturais indicadas pelo “Consenso de

Washington”, acabaram agravando a situação de pobreza na América Latina, uma vez

que somente em 2005 a região retornou aos patamares de pobreza em que se encontrava

no ano de 1980. Isso significa que em quase 30 anos uma parcela expressiva da

população latino-americana foi privada do acesso aos bens e serviços básicos, devido a

sua condição social de pobre e excluído.

Este fato reforça o argumento de que o problema da pobreza na América Latina

continua tendo um forte componente estrutural, isto porque, segundo a própria CEPAL

(2008), a região não somente mostra um nível de pobreza muito superior ao seu grau de

desenvolvimento, como também segue sendo a região com a maior taxa de

concentração de renda do mundo. Estes fatores combinados mostram o caráter sistêmico

do problema da pobreza, ao mesmo tempo em que revelam a magnitude e os desafios

para as políticas públicas voltadas à erradicação efetiva desse flagelo social.

Em várias passagens desse estudo mostramos que o processo de redução da

pobreza que ocorreu, tanto no Brasil como na Argentina, na primeira década do século

XXI está fortemente marcado pela reativação das atividades econômicas, as quais

provocaram elevação das taxas de crescimento; pela recuperação do poder de compra

dos salários, especialmente do salário mínimo; e pela expansão dos programas

governamentais de transferência de renda, fatores que conjuntamente desempenharam

importante papel no combate à pobreza em ambos os casos considerados. Assim, a

combinação de crescimento econômico com redução da desigualdade de renda foi

decisiva para reduzir as taxas de pobreza nos dois países partir dos primeiros anos do

presente século.

Particularmente em termos dos programas governamentais de transferência de

renda às famílias em risco social deve-se registrar que ações neste sentido, tanto através

de subsídios como de transferências monetárias diretas, já faziam parte da agenda de

programas sociais de combate à pobreza, tanto no Brasil como na Argentina. A

novidade é que esses programas introduziram mecanismos que condicionam as referidas

transferências ao cumprimento, por parte dos beneficiários, de um conjunto de

atividades vinculadas particularmente às áreas de saúde, educação e nutrição, com o

objetivo de melhorar os padrões sociais desta parcela da sociedade que vive em

constante ameaça.

Este tipo de política social está fortemente orientado pela ideia da focalização

das ações dos estados nacionais, a qual tem como pressuposto as análises de custo-

impacto. Por isso, as ações destinam-se preferencialmente aos grupos mais vulneráveis

da população visando, por um lado, gerar compensações sociais devido aos desajustes

criados pelo modelo de desenvolvimento econômico (desemprego, queda da renda,

exclusão, etc.) e, por outro, proteger minimamente aquela parcela de cidadãos

submetidos ao círculo vicioso da pobreza e da desigualdade.

Assim, ao tema da focalização passou a se agregar a questão da

condicionalidade. Para que as famílias pobres recebem os benefícios são exigidas

algumas contrapartidas nas áreas de educação (crianças entre 6 e 15 anos devem estar

matriculadas e frequentando as escolas); de saúde (mulheres grávidas devem fazer o

exame pré-natal e famílias devem manter as crianças vacinadas); e nutricional (famílias

devem fazer acompanhamento nutricional das crianças de 0 a 6 anos de idade).

Com isso, na discussão do tema das condicionalidades dois aspectos centrais

devem parecem se tornar decisivos: a provisão pública dos serviços sociais nos países e

os impactos dos dois programas analisados nas áreas específicas. Mencionamos neste

estudo que diversas avaliações captaram efeitos limitados do programa nas três esferas

sociais definidas pelas condicionalidades, sendo que na área de saúde não se verificou

efeitos sobre a condicionalidade da vacinação infantil, enquanto que na área de

educação não se constatou impactos do programa no sentido de melhorar a progressão

escolar, apenas aumentando o atendimento.

Estes fatos lançam questionamentos sobre as reais possibilidades dos programas

condicionados de transferência de renda de conseguir atingir um de seus principais

objetivos, ou seja, romper com o ciclo intergeracional da pobreza. Isto porque, quando

governos passam a ser mais rigorosos com relação ao cumprimento das condições

impostas, os beneficiários reagem positivamente mais devido ao medo de perder o

benefício e pensando menos em relação aos ganhos futuros, especialmente das crianças.

Neste caso, percebe-se que o cumprimento da condicionalidade não pode ser tomado

como um indicador seguro de capacitação humana, especialmente das gerações futuras.

Além disso, outro aspecto visível é o baixo nível de conexão entre os programas

de transferências monetárias e as demais políticas de assistência social em curso. Em

parte, essa desconexão tem origem na própria formulação dos CTP, uma vez que os

mesmos pressupõem a falência das políticas de assistência social tradicionais, se

colocando como alternativa e/ou como políticas que seriam capazes de substituir os

sistemas tradicionais de proteção social.

Neste sentido, realçamos que a pobreza é um fenômeno complexo e

multidimensional, não podendo ser entendido apenas como um problema de

insuficiência de renda e nem seu combate ficar restrito às transferências monetárias. Por

isso, entende-se que as políticas de combate à pobreza não podem estar dissociadas de

um projeto que busque a construção de uma rede de proteção social através da

universalização das políticas distributivas, como forma de promover um

desenvolvimento mais igualitário, caminho que foi seguido pela maioria dos países hoje

considerados “desenvolvidos”. Do contrário, muitos programas em curso poderão

assumir um papel meramente paliativo, ao não procurar atacar as causas estruturais da

pobreza de longo prazo.

Entende-se também que, paralelamente às transferências monetárias, é

necessário implementar outras políticas de inclusão social, especialmente no âmbito do

mercado de trabalho e no nível de renda. Além disso, devem ser realizadas mudanças

efetivas nas tradicionais políticas de assistência social, visando melhorar os aspectos

qualitativos das mesmas. Também é fundamental que os programas de transferências de

renda tenham um acompanhamento sistemático por parte dos organismos gestores, com

a adoção de práticas avaliativas que, transcendendo os aspectos meramente

quantitativos, sejam capazes de explicitar os efeitos qualitativos e os limites dessas

ações no sentido de combater estruturalmente a pobreza. Isto porque, em sociedade com

elevados índices de desigualdade, como é o caso do Brasil, programas de alívio da

pobreza, embora reconhecidamente importantes, não são suficientes para emancipar a

população pobre desta condição social.

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