ANÁLISE JURÍDICA DO PROCESSO DE REASSEMENTO Ponte … técnica: Centro Terra Viva – Estudos e...

ANÁLISE JURÍDICA DO PROCESSO DE

REASSEMENTO

Ponte Maputo – Ka Tembe

Novembro de 2016

Ponte Maputo – Katembe. Análise Jurídica do Processo de Reassentamento

ANÁLISE JURÍDICA DO PROCESSO DE REASSEMENTO

Ponte Maputo – Ka Tembe

Ficha técnica:

Centro Terra Viva – Estudos e Advocacia Ambiental

Redacção: André Cristiano José e Lino Manuel

Coordenação: Issufo Tankar

Maquetização: Manuela Wing

Impressão:

Com apoio de:


Termo de Responsabilidade

O conteúdo do presente relatório é de exclusiva responsabilidade do Centro Terra Viva – Estudos e

Advocacia Ambiental e não reflecte necessariamente os pontos de vista do AGIR como um

programa, nem dos seus doadores e organizações parceiras intermediárias.


Índice

Sumário Executivo ............................................................................................................................................. 4

I. Matéria em análise ....................................................................................................................................... 5

II. Dados de contexto ........................................................................................................................................ 5

III. Metodologia ................................................................................................................................................. 6

IV. Análise .......................................................................................................................................................... 7

4.1 Situação dos direitos pré-existentes .................................................................................................. 7

4.1.1 Sobre a Expropriação ...................................................................................................................... 9

4.1.2 Sobre a indemnização ................................................................................................................... 10

4.2 Sobre o reassentamento.................................................................................................................. 13

4.2.1 Principais intervenientes ............................................................................................................ 14

4.2.2 Procedimentos para a elaboração do Plano de Reassentamento .............................................. 16

4.2.3 Fases para elaboração do plano de reassentamento ................................................................. 17

4.2.4 A Directiva Técnica do Processo de Elaboração e Implementação dos Planos de

Reassentamento ................................................................................................................................. 18

4. 3 Considerações sobre o reassentamento no âmbito do projecto de construção da ponte ............. 21

V. Conclusões .................................................................................................................................................. 25

VI. Recomendações .......................................................................................................................................... 27

ANEXOS ............................................................................................................................................................ 31

Lista de Entrevistados ............................................................................................................................ 31

Lista de Presenças na Mesa Redonda .................................................................................................... 32

Cópia de cartas de pedido de informação e marcação de encontros .................................................... 33

Fotografias ............................................................................................................................................. 38

Malanga .............................................................................................................................................. 38

Mahubo .............................................................................................................................................. 41


Sumário Executivo

O presente relatório debruça-se sobre o processo de reassentamento de cerca de 1200

famílias dos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene resultante da construção da ponte

Maputo-Ka Tembe (enquadrada no projecto Circular de Maputo) enquanto uma das

componentes essenciais para o licenciamento ambiental. O reassentamento em causa está a

ser implementado pela empresa Maputo Sul, entidade que tem a responsabilidade de

construir a ponte e as estradas que ligam Maputo a Ka Tembe, a Ponta de Ouro, e Boane a

Bela Vista. O projecto está orçado em cerca de 725 milhões de dólares.

O trabalho decorreu num contexto de dificuldades, em virtude de não nos ter sido fornecida

alguma informação relevante relativa ao processo de reassentamento, nomeadamente, as

actas das reuniões com as comunidades; o estudo de avaliação de impacto ambiental

(componente reassentamento), eventuais pareceres e recomendações da Comissão Técnica

de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento. Por outro lado, não obstante os

pedidos insistentes, alguns actores com papel muito importante na implementação, monitoria

e fiscalização dos processos de reassentamento, não nos concederam entrevista, como é o

caso da Direcção Nacional do Ordenamento Territorial e Reassentamento (do Ministério da

Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural).

A Constituição da República e a lei reconhecem e protegem os direitos das comunidades dos

bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene que são titulares de direitos sobre a terra e o

direito de propriedade sobre os imóveis implantados nessa mesma terra. Contrariando as

exigências legais, não foi praticado nenhum de “desapossamento” dos bens. Para o caso

concreto, não foi praticado nenhum acto expropriatório dos direitos e bens das famílias

reassentadas, facto que, à partida, suscita dúvidas sobre a legalidade de todo o processo de

reassentamento forçado. Por outro lado, a Comissão Técnica de Acompanhamento e

Supervisão do Reassentamento (que cumpre funções de acompanhamento e de fiscalização)

não foi devidamente constituída, não estando nela representado todos os actores previstos na

lei.

Ademais, embora a empresa Maputo Sul tivesse submetido ao MITADER o processo para a

emissão da licença ambiental, esta não foi emitida, pelo menos até ao momento da conclusão

do presente trabalho.

Por motivos relacionados com dificuldades orçamentais e problemas administrativos internos,

a empresa Maputo Sul abandou a proposta inicial no sentido de pagar as indemnizações por

espécie (construção unidades habitacionais, implicando a urbanização da área, instalação de

infraestruturas e serviços, etc.). O pagamento de indemnizações em dinheiro trouxe uma

pluralidade de problemas ao processo de implementação do reassentamento, sendo


gravemente comprometida a sua qualidade. Registaram-se problemas relacionados com a

avaliação dos bens e, consequentemente, com o valor das indemnizações; com a distância

temporal entre o Censo (levantamento e registo dos bens existentes) e o pagamento efectivo

das indemnizações, não tendo estas últimas sido devidamente actualizadas; com o facto das

famílias reassentadas cobrirem as despesas de transporte para os locais de destino, assim

como todos os custos associados com o desbravamento e limpeza dos terrenos, compra de

água a revendedores privados, etc.; não inclusão de compensações pela perda de bens

intangíveis e pela ruptura da coesão social; resposta tardia das reclamações (pedidos de

revisão do valor das indemnizações) fazendo com que alguns moradores do bairro da Malanga

continuassem a viver no local, mesmo decorrendo as demolições das casas vizinhas.

Paralelamente, nos locais de destino das famílias reassentadas não foram implantadas

infraestruturas sociais (escolas, hospitais, etc.), redes de transporte, nem foi levada a cabo

qualquer a iniciativa de promoção de actividades de geração de renda. Para muitas famílias, o

reassentamento representa uma ruptura completa com o trabalho que desenvolviam na

cidade de Maputo, um estrangulamento dos planos de educação dos filhos, e a

impossibilidade de aceder a serviços públicos básicos.

Parece claro que o desrespeito da lei e a “opção” pelo pagamento de indemnizações em

dinheiro acarretou muitas dificuldades que comprometem a qualidade do processo de

reassentamento. O drama das populações reassentadas pode traduzir-se numa frase proferida

por um dos nossos interlocutores: “fomos atropelados pela ponte”.

I. Matéria em análise

O presente trabalho debruça-se sobre o processo de reassentamento das comunidades dos bairros

da Malanga, Luís Cabral e Gwachene resultante da construção da ponte Maputo-Ka Tembe

(enquadrada no projecto Circular de Maputo) enquanto uma das componentes essenciais para o

licenciamento ambiental. Sendo os membros das comunidades reassentadas titulares de direitos

(sobre a terra, imóveis, bens imateriais, etc.) também analisamos o processo de “desapossamento”

desses mesmos direitos.

II. Dados de contexto

A Empresa de Desenvolvimento de Maputo Sul, E.P. (Maputo Sul) foi criada em 2010,1 com vista à

construção e gestão da Ponte Maputo-KaTembe, das estradas de Maputo à Fronteira da Ponta de

Ouro, Boane à Bela Vista e da Circular de Maputo. A obra empreendida pela Maputo Sul inclui mais

de 200 quilómetros de estradas em três troços, nomeadamente:

1 Decreto nº 31/2010, de 23 de Agosto (alterado pelo Decreto nº 91/2014, de 31 de Dezembro).


• Maputo-KaTembe – Cerca de 35 km de estradas que inclui a requalificação de algumas das

vias existentes; e a Ponte Maputo/KaTembe.

• KaTembe-Ponta do Ouro - Cerca de 109 km de estradas, incluindo a reabilitação/construção

das estradas entre KaTembe e Bela Vista (R403); entre Bela Vista e África do Sul (N200).

• Troço 3 (Bela Vista/Boane) – Com 63 km de estradas, aqui está englobada a

reabilitação/construção das estradas entre Bela Vista e Boane (actual N200).

O projecto está orçado em cerca de 725 milhões de dólares.

A concretização do empreendimento exige o reassentamento das comunidades residentes nos

bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene, totalizando aproximadamente 1200 famílias. Os locais

de destino das populações reassentadas são Mahubo (Distrito de Boane); Tenga (Distrito da

Moamba) e Chamissava (Distrito Municipal da Ka Tembe).2

III. Metodologia

Neste trabalho foram seguidos os seguintes passos metodológicos:

i) Revisão da legislação aplicável, resumindo os princípios, regras e procedimentos, assim como a

responsabilidade institucional para a concretização de cada fase do processo de

reassentamento;

ii) Entrevistas a actores-chave com vista a recolher testemunhos sobre os processos em curso,

num total de 26 pessoas. Assim, foram entrevistados membros das comunidades reassentadas,

membros das comunidades acolhedoras da população reassentada, funcionários do governo

distrital do Distrito da Moamba, funcionários do Conselho Municipal da Cidade de Maputo

(Departamento de Gestão e Inspecção Ambiental) e a direcção da empresa Maputo Sul;3

iii) Paralelamente às entrevistas contactaram várias famílias reassentadas, com as quais tivemos

conversas informais. Estes contactos permitiram-nos perceber melhor os dilemas que

enfrentam, resultados do reassentamento forçado.

iv) Visita às comunidades, tanto no local de partida (Malanga, Luís Cabral e Gwachene), como nos

novos assentamentos (Mahubo, Tenga e Chamissava); e

v) Mesa redonda para a qual foram convidados os representantes da empresa Maputo Sul,

membros das comunidades reassentadas, membros das comunidades acolhedoras (incluindo

autoridades comunitárias locais), representantes da Direcção Nacional do Ordenamento

2 Até finais de Abril de 2016 tinham sido reassentadas 370 famílias do bairro da Malanga (segundo a página http://www.moz.life/reassentamento-atrasa-obras-da-ponte-maputo-katembe/ acedida no dia 04 de Novembro de 2016. 3 A lista dos entrevistados é apresentada em anexo.

http://www.moz.life/reassentamento-atrasa-obras-da-ponte-maputo-katembe/

http://www.moz.life/reassentamento-atrasa-obras-da-ponte-maputo-katembe/


Territorial e Reassentamento, representantes do Conselho Municipal da Cidade de Maputo, e

funcionários da administração dos distritos de Boane e Moamba.4

Uma nota importante em relação ao processo de trabalho, é o facto de termos enfrentado grandes

constrangimentos na recolha de informação relevante. Esta circunstância impossibilitou a obtenção

de alguns dados oficiais e, consequentemente, uma melhor compreensão dos procedimentos

observados no processo de reassentamento. Não nos foram disponibilizadas, por exemplo, as actas

das reuniões com as comunidades; o estudo de avaliação de impacto ambiental, especialmente a

componente relativa ao reassentamento (plano de reassentamento); eventuais pareceres e

recomendações da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento,

apesar de pedidos formulados para o efeito, como mostram as cartas em anexo. Por outro lado, a

Direcção Nacional do Ordenamento Territorial e Reassentamento (do Ministério da Terra,

Ambiente e Desenvolvimento Rural) não nos concedeu entrevista, não obstante termos solicitado

com insistência por carta e telefone.

IV. Análise

4.1 Situação dos direitos pré-existentes

Em Moçambique, a terra é do Estado. As pessoas singulares e colectivas poderão ser titulares de

direitos de uso e aproveitamento da terra, nos termos previstos na Constituição da República e nas

leis.5 A Constituição reconhece os direitos de uso e aproveitamento da terra (DUAT) adquiridos por

herança ou ocupação, excepto se houver uma reserva legal ou se tiverem sido legalmente

atribuídos a outra pessoa ou entidade.6

Concretizando estes comandos constitucionais, a Lei de Terras (Lei no 19/97 de 1 de Outubro)

consagra três formas de aquisição de DUAT:7

i) Ocupação por pessoas singulares e pelas comunidades locais, segundo as normas e práticas

costumeiras no que não contrariem a Constituição;

ii) Ocupação por pessoas singulares nacionais que, de boa fé, estejam a utilizar a terra há pelo

menos dez anos;

iii) Autorização de pedido apresentado por pessoas singulares ou colectivas na forma

estabelecida na presente Lei.

O Regulamento do Solo Urbano (Decreto nº 60/2006, de 26 de Dezembro) prevê, para além da

aquisição por ocupação, as seguintes formas de aquisição de DUAT: deferimento da atribuição;

sorteio; hasta pública; e negociação particular.8

4 Alista dos participantes na mesa redonda é apresentada em anexo 5 Artigos 109º e 110º da Constituição da República. 6 Artigo 111º da Constituição da República. 7 Artigo 12º da Lei de Terras.


No que particularmente respeita ao solo urbano, dever-se-á ter presente a necessidade de

articulação entre as formas de aquisição do DUAT e os planos de ordenamento territorial,

especialmente o Plano de Pormenor.9 É o Plano de Pormenor que define com detalhe a tipologia da

ocupação das áreas urbanas, definindo a concepção do espaço, os usos do solo e as condições das

edificações, o traçado das vias de circulação, etc.10 Um dos objectivos do Plano de Pormenor é

precisamente identificar as eventuais expropriações a executar.11 Por isso, o Plano deve ser

precedido de um inquérito com vista a identificar e recensear os ocupantes da zona do plano e

identificar a situação jurídica dos terrenos por eles ocupados.12

Não dispomos de informação que nos permita aferir se terá sido aprovado e publicado por parte do

município da cidade de Maputo algum instrumento de ordenamento territorial no âmbito do qual

tenha sido levado a cabo um inquérito aos ocupantes das áreas abrangidas pelo projecto da ponte

Maputo - Ka Tembe. Outra questão não menos importante a considerar na eventualidade de

existirem planos que se sucedem no tempo (antes e depois da aprovação do projecto ponte) é o

facto da lei, em regra, permitir a revisão dos planos apenas cinco anos após a sua entrada em vigor.

E qualquer revisão deverá observar os procedimentos legais relativos à elaboração, aprovação,

ratificação e publicação dos planos.13

Uma observação de extrema importância a propósito dos direitos pré-existentes, é o facto da lei

afirmar expressamente que a ausência de registo não prejudica o direito de uso e aproveitamento

da terra adquirido por ocupação pelas pessoas singulares e pelas comunidades locais, nem o

adquirido pelas pessoas singulares que ocupem a terra há, pelo menos, dez anos.14 É, por isso,

central distinguir o DUAT do título certificativo do direito. Às comunidades locais e ocupantes de

boa fé é reconhecido o DUAT, independentemente do facto de serem detentores de um título

escrito.

Tanto a Constituição, como a Lei de Terras, não estabelecem qualquer condicionamento ao

reconhecimento do DUAT adquirido por ocupantes de boa fé. No entanto, para efeitos de titulação

- o que, como vimos, é diferente do reconhecimento do direito - exige-se que a ocupação seja

enquadrada nos planos de ordenamento da área.15

O que nos parece importante realçar que, em virtude desse reconhecimento constitucional, será

sempre necessária a aprovação de um acto ou instrumento jurídico adequado para a extinção de

direitos pré-existentes, ou sua reversão a favor do Estado ou de outra entidade.

8 Não é objectivo deste trabalho descrever as formas de aquisição de DUAT. 9 Não nos debruçamos neste trabalho sobre o processo de aprovação, ratificação e publicação de instrumentos de ordenamento de ordenamento territorial. Afirmamos, no entanto, que a sua actualização é fundamental, de modo a que possa acomodar novos projectos devidamente aprovados. 10 Artigo 10º, nº 5, alínea c) da Lei do Ordenamento do Território (Lei nº 19/2007, de 18 de Julho) e artigo 5º, nº 3 do Regulamento do Solo Urbano. 11 Artigo 46º, alínea i) do Decreto nº 23/2008, de 1 de Julho (Regulamento da Lei do Ordenamento do Território). 12 Artigo 10º, nº 1 do Regulamento do Solo Urbano. 13 Artigo 64º do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território. 14 Artigo 14º, nº 2 da Lei de Terras. 15 Artigo 11º, alínea a) do Regulamento do Solo Urbano.


O Artigo 30º do Regulamento do Solo Urbano prevê a possibilidade do Estado reverter para si o

domínio directo de terrenos e expropriar as benfeitorias neles existentes, com vista à

implementação de projectos de interesse nacional. No caso da cidade de Maputo, esta forma de

“acesso extraordinário à terra”16 deve ser antecedido de uma consulta ao conselho municipal. Além

do mais - igualmente importante - deve ser observado o processo legal da expropriação de bens.

4.1.1 Sobre a Expropriação

Nos termos da Lei de Terras, o DUAT pode ser extinto mediante revogação com fundamento em

motivos de interesse público. Essa extinção deve ser precedida do pagamento de justa

indemnização e/ou compensação. 17 A Lei do Ordenamento do Território estatui que “os

instrumentos de ordenamento territorial, quando prevejam a implantação de projectos ou de

empreendimentos públicos em terrenos urbanos ou rurais, que sejam objecto de concessão de uso e

aproveitamento de privados ou de uso tradicional por comunidades locais, delimitadas ou não,

procedem à identificação da área para efeitos de expropriação por interesse, necessidade ou

utilidade pública, que é precedida da respectiva declaração, devidamente fundamentada, nos

termos da Lei” (artigo 20º, nº 1). Por seu turno, o Regulamento do Solo Urbano também afirma que

“a expropriação por utilidade pública dá direito ao pagamento de uma justa indemnização a ser

calculada nos termos estabelecidos na lei” (artigo 30º, nº 2). Haverá, por isso, duas questões

complementares a ter em conta, nomeadamente, o acto expropriatório em si e o pagamento das

indemnizações.

A expropriação é sempre precedida da declaração do interesse, necessidade ou utilidade pública da

área a expropriar, emitida pelo Governo, mediante proposta da entidade competente para aprovar

o instrumento de ordenamento territorial (neste caso, o Município) e deve ser publicada no

Boletim da República (RLOT). Mas tratando-se de prédios urbanos, a iniciativa da expropriação

poderá ser do Município ou dos órgãos centrais do Estado, neste caso quando os terrenos se

destinem a fins por eles perseguidos.18

Nos termos do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, “o pedido de declaração do

interesse ou utilidade pública deve ser apresentado pela entidade responsável pela elaboração do

instrumento de ordenamento territorial em causa, acompanhada de provas documentais e das

certidões legais relativas ao património a expropriar” (artigo 69º, nº 3).

A propósito dos documentos exigidos pelo Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, é

importante frisar que a lei não impede a apresentação de outros elementos de prova sobre a

titularidade de direitos. Em nome da unidade e coerência do sistema jurídico, este será o

entendimento correcto, até porque do ponto de vista jurídico é possível, por exemplo, a

expropriação de DUAT adquiridos por ocupação (mas não titulado) e o subsequente pagamento de

16 Expressão utilizada na epígrafe do referido artigo 30º. 17 Artigo 18º, nº 1, alínea b) da Lei de Terras. 18 Artigo 39º do Regulamento do Solo Urbano.


justa indemnização. Um entendimento contrário significaria recusar toda a matriz constitucional de

reconhecimento de direitos. Aliás, a prática mostra que esse reconhecimento de direitos não

certificados por escrito vai muito para além do DUAT, tendo a própria empresa Maputo Sul

procedido ao pagamento de indemnizações em virtude da demolição de bens imobiliários. Significa

que foi levado a cabo um processo de confirmação da titularidade dos bens.

A lei define um processo expropriatório que inicia com a notificação do direito sobre o bem a

expropriar, informando intenção de expropriar o bem em causa. O documento notificatório deverá

conter:

i) Cópia da publicação da declaração que deu competência para promoção da expropriação,

com planta ou descrição dos bens e suas conformações;

ii) Proposta dos termos de calculo das indemnizações;

iii) Modalidades e prazos para o pagamento das indemnizações;

iv) Prazo para a toma de posse dos bens expropriados pela entidade expropriante; e

v) Prazo para que o expropriado possa contestar os termos da indemnização e entrega dos

bens, se não concordar com a proposta do expropriante.

Conforme afirmámos na secção anterior, não dispomos de informação oficial sobre a existência de

algum instrumento de ordenamento do território (no caso de um Plano de Pormenor actualizado

que incluísse o projecto da estrada Maputo-Ka Tembe). No entanto, das informações colhidas junto

da empresa Maputo Sul e da pesquisa feita nos Boletins da República, parece certo que não foi

praticado qualquer acto formal de expropriação de bens. Aliás, o pronunciamento da direcção da

empresa Maputo-Sul é elucidativo quanto a este aspecto:

“(…) não basta eu aparecer aí a falar - e as pessoas a dizer sim - é [um

projecto] de utilidade pública. Passa por um processo de oficialização dessa

utilidade pública que é atribuída pelo Conselho de Ministros. Então eu

comecei este processo através do meu Ministério de tutela e do MITADER.

Por favor, por favor, concedam-me a declaração de utilidade publica da

Ponte Maputo-Catembe e ficou logo claro que seguindo esse caminho essa

declaração há-de vir quando a obra estiver pronta.”

Assim sendo, não existirá um acto jurídico que legitime o desapossamento dos bens dos membros

das comunidades de Malanga, Luís Cabral e Gwachene.

4.1.2 Sobre a indemnização

A lei determinada que a expropriação por interesse, necessidade ou utilidade pública dá lugar ao

pagamento de uma justa indemnização a ser calculada de modo a compensar, entre outras: a perda

de bens tangíveis e intangíveis (vias de comunicação, acessibilidades, etc.); a ruptura da coesão


social (aumento da distância em relação às estruturas sociais e do núcleo familiar habitual); a perda

de bens de produção.19

A lei prescreve princípios que nos ajudam a aferir o sentido de “justa indemnização”. Em primeiro

lugar, o pagamento pode ser feito em dinheiro ou em espécie. Como diz a Directiva sobre o

Processo de Expropriação para efeitos de Ordenamento Territorial,20 “quando a expropriação incide

sobre edifícios ou construções habitacionais, a indemnização é efectuada através da construção de

imóveis de valor equivalente” (parágrafo 4 da Directiva). Naturalmente, tendo em vista a

perspectiva de melhoria das condições de vida das pessoas reassentadas, nada impedirá que que

sejam construídos imóveis de valor superior.

Em segundo lugar, nos termos da lei, por justa indemnização entende-se não só aquela que cobre o

valor real e actual dos bens expropriados, à data do pagamento, como também os danos

emergentes e os lucros cessante dos proprietários, decorrentes do despojamento do seu

património.21

Em terceiro lugar, para o calculo do valor da compensação pela perda de bens intangíveis e pela a

ruptura da coesão social, deve ser aplicado um factor (“y”) que traduz o grau dos danos sofridos e

que deverá variar entre 0 a 20% do valor do imóvel. O valor exacto será fixado com base em

negociações entre a entidade expropriante e o expropriado.

A fórmula que serve de base ao cálculo da indemnização pela expropriação de imóveis inclui

critérios (alguns dos quais muito subjectivos) como tipo de imóvel, localização, idade, valor à data

da construção, valor actual, qualidade da construção, importância do imóvel etc.

A proposta inicial avançada pela Maputo Sul consistia no pagamento de uma indemnização por

espécie. A empresa comprometeu-se a construir unidades habitacionais (apartamentos) para

acolherem famílias reassentadas. A construção de apartamentos implicaria necessariamente

proceder à urbanização da área, dotando-a de infraestruturas e serviços que proporcionassem uma

vida digna às famílias reassentadas. A Direcção da Maputo Sul, citada pelos órgãos de informação,

indicavam que as obras teriam início no mês de Abril de 2015.22

A empresa Maputo Sul abandonou a proposta de pagamento em espécie, alegadamente devido a

problemas administrativos internos, a dificuldades orçamentais (o custo da construção dos

apartamentos estava inscrito no Orçamento do Estado), acrescidos pela pressão para concluir a

obra no prazo previsto. Consequentemente, desencadeou o processo de pagamento de

indemnizações em dinheiro. Este processo acarretou um conjunto de problemas que passamos a

enumerar:

19 Artigo 20º, nº 3 da Lei do Ordenamento do Território; e artigo 39º, nº 3 do Regulamento do Solo Urbano. 20 Directiva sobre o Processo de Expropriação para efeitos de Ordenamento Territorial foi aprovada pelo Diploma Ministerial nº 181/2010, de 3 de Novembro. 21 Artigo 70º, nº 3 do Regulamento da Lei do Ordenamento Territorial. 22 Ver, por exemplo, “Notícias Online” de 26 de Setembro de 2014. http://www.jornalnoticias.co.mz/index.php/capital/23792-obras-da-ponte-maputo-catembe-mil-apartamentos-para-reassentados.html (página acedida no dia 3 de Setembro de 2016).

http://www.jornalnoticias.co.mz/index.php/capital/23792-obras-da-ponte-maputo-catembe-mil-apartamentos-para-reassentados.html

http://www.jornalnoticias.co.mz/index.php/capital/23792-obras-da-ponte-maputo-catembe-mil-apartamentos-para-reassentados.html


i) Divergências quanto à avaliação dos bens, especialmente no que respeita a critérios que

mobilizam uma certa subjectividade. Desde logo o próprio conceito de “imóvel para

habitação” conduziu a avaliações divergentes por parte da Maputo Sul e dos membros das

comunidades reassentadas. Estes últimos tomam como ponto de referência o uso que fazem

dos imóveis e não as características que os mesmos apresentam;

ii) Os valores das indemnizações têm como base o preço de mercado fixado no ano 2010,

data da aprovação da Directiva sobre o Processo de Expropriação para Efeitos de

Ordenamento do Territorial. Entretanto as condições do mercado sofreram uma alteração

drástica em Moçambique. Certamente que o pagamento de indemnizações no valor de 200

mil Meticais não permite que a família reassentada construa uma nova residência e retome a

sua vida. No entanto, devemos ter presente que, como vimos, a lei impõe que a

indemnização cubra o valor real e actual dos bens expropriados, à data do pagamento, como

também os danos emergentes e os lucros cessante dos proprietários. Esta questão relaciona-se

também com o ponto que se segue;

iii) Distância temporal muito grande entre o Censo (levantamento e registo dos bens

existentes) e o pagamento efectivo das indemnizações. O Censo foi realizado em 2012, tendo

os pagamentos das indemnizações sido feito em 2016. Por um lado, é compreensível que

nesse intervalo algumas famílias tivessem realizado investimentos ou reparações nos

respectivos imóveis, mesmo que tivessem sido aconselhadas a não fazê-lo. Por outro lado, é

do conhecimento geral que o preço dos bens tem vindo a subir de forma acentuada em

Moçambique. Significa que o valor real das indemnizações recebidas será inferior ao que seria

expectável na data do Censo (ano 2012);

iv) Parte do valor disponibilizado às famílias reassentadas deveria cobrir as despesas de

transporte para os locais de destino, assim como todos os custos associados com o

desbravamento e limpeza dos terrenos, compra de água, etc.

v) Conforme vimos, o valor exacto da compensação pela perda de bens intangíveis e pela

ruptura da coesão social deve ser fixado com base em negociações entre a entidade

expropriante e o expropriado. No entanto, não temos conhecimento de ter ocorrido algum

processo de negociação nesse sentido.

vi) Resposta tardia das reclamações (pedidos de revisão do valor das indemnizações) fazendo

com que alguns moradores do bairro da Malanga continuassem a viver no local, mesmo

decorrendo as demolições das casas vizinhas. Esses moradores passaram a viver no meio de

escombros, em situações mais precárias.23

23 A um dos moradores foi dada a alternativa de arrendar uma casa por um mês, correspondente à moratória que rec ebera para abandonar o local. Tendo identificado uma casa, cuja renda era de 10 mil Meticais, foi informado pela empresa Maputo Sul que iria puder pagar este custo mensal pela cara arrendada.


O depoimento de LM é um testemunho da ausência de negociação entre a empresa e os

moradores dos bairros, especialmente quanto aos bens intangíveis e à ruptura da coesão social:

Vieram e “filmaram” a casa: se tinha árvores, anotavam. Eu só tinha uma casa de

banho. Não tinha mais nada ali porque era uma área livre. Não negociámos nada, só

disseram vai receber “x”. Recebi 154.912.00MT. Fui levantar o cheque e depositei no

Banco.24

Quanto ao valor da indemnização, o tempo de espera para o receber, e o agravamento das

condições de vida, JC expressa um sentimento generalizado entre as famílias contactadas:

Eu vivia na Malanga. Pagaram-me uma indemnização, mas é muito baixa.

Pode-se dizer que é muito dinheiro só de boca. Eu vivia perto do hospital,

perto da escola, perto do serviço. Deram dinheiro, mas passaram mais de

quatro meses para entregarem o terreno. Agora estou no mato. Não tem

energia eléctrica, não tem água. Trabalho em Maputo. Tenho duas filhas

que estudam na cidade, uma de noite e outra à tarde. O que dizer? É o

governo que nos está a tirar.25

Parece claro que o pagamento de indemnizações acarretou muitas dificuldades que comprometem

a qualidade do processo de reassentamento. O pagamento por espécie teria conferido maior

dignidade ao processo de reassentamento das famílias, contribuindo substancialmente para a

melhoria das suas condições de vida. Contudo, conforme explica a direcção da empresa Maputo

Sul, os valores inscritos no Orçamento do Estado para o reassentamento não foram utilizados

“simplesmente porque não foram criadas as condições para que fossem construídos os

condomínios”.

4.2 Sobre o reassentamento

O reassentamento é a deslocação ou transferência da população afectada de um ponto do

território nacional para outro, acompanhada da restauração ou criação de condições iguais ou

superiores às que tinham.26 Trata-se, portanto, de um processo de recolocação da chamada

“população afectada”, isto é, das pessoas que vivem na área abrangida por uma determinada

actividade pública ou privada que seja susceptível de provocar a sua deslocação, observando o

princípio da coesão social.

A aprovação dos planos de reassentamento é da competência do Governo do Distrito, devendo ser

precedida da emissão de parecer favorável por parte do sector superintendente da área do

24 Excerto da entrevista a LM, realizada em Chamissava-Ka Tembe no dia 08 de Agosto de 2016, conduzida por Lino Manuel. 25 Opinião de JC apresentada no dia 18 de Outubro de 2016, na mesa redonda de apresentação e discussão dos resultados preliminares do trabalho. 26 Definição do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas (aprovado pelo Decreto nº 31/2012 de 8 de Agosto).


ordenamento territorial (actualmente, o Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural),

ouvidos os sectores da agricultura, administração local e obras públicas e habitação.27 No entanto,

cabe ao proponente da actividade (no caso concreto à empresa Maputo Sul) a responsabilidade de

elaborar e implementar o plano de reassentamento, assim como de suportar os encargos

resultantes do processo.

É importante ter presente que a aprovação do plano de reassentamento deve anteceder a emissão

de licença ambiental, devendo aquele ser parte integrante do Processo de Avaliação Ambiental, de

acordo com o artigo 15º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de

Actividades Económicas.

4.2.1 Principais intervenientes

4.2.1.1 Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento

O processo de reassentamento requer a existência de uma Comissão Técnica de Acompanhamento

e Supervisão composta por representantes dos seguintes sectores: dois membros do sector do

ordenamento territorial;

• Um membro do sector da administração local;

• Um membro do sector de obras públicas e habitação;

• Um membro do sector de agricultura;

• Um membro do governo provincial;

• Um membro do governo distrital

Podem, ainda, ser convidados a participarem nas sessões da comissão representantes de outros

sectores, especialistas e indivíduos de reconhecido mérito, sempre que a natureza do trabalho o

justifique.

Participam, ainda, no processo de reassentamento os seguintes actores:

• Cinco representantes da população afectada;

• Um representante da sociedade civil;

• Três líderes comunitários; e

• Dois representantes do sector privado.

Estas entidades, para além da mobilização, sensibilização da população, consciencialização sobre os

direitos e obrigações, cumprem funções de fiscalização, podendo inclusivamente comunicar às

autoridades competentes as irregularidades detectadas no processo de reassentamento.28

27 Artigo 9º e 11º, alínea b) do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 28 Artigo 8º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.


Entre as funções da Comissão Técnica, destacamos as seguintes:

• Acompanhar, supervisionar e dar recomendações metodológicas sobre todo o processo de

reassentamento;

• Emitir parecer técnico sobre os planos de reassentamento;

• Elaborar relatórios de monitoria e avaliação do processo de reassentamento; e

• Propor a notificação do proponente de uma actividade para prestar esclarecimentos sobre

o decurso do processo de reassentamento.29

Cada membro da Comissão Técnica tem responsabilidade específicas relacionadas com área de

actividade que representa. Destacamos o governo distrital que, para além de garantir a

disponibilização de espaços para o reassentamento da população afectada e a regularização da

ocupação de terras, fiscalizar os processos de implantação dos planos de reassentamento e

disponibilizar espaços para a prática de actividades de subsistência.30

O Diploma Ministerial no 155/2014, de 29 de Setembro (que aprova o Regulamento da Comissão

Técnica) fixa as seguintes regras:31

• O valor e a tomada de deliberações da Comissão: emite deliberações vinculativas, tomadas

por maioria simples;

• A obrigatoriedade de submissão de relatórios técnicos trimestrais ao Ministro que

superintende a área do ordenamento do território. Esses relatórios devem conter

informações sobre os processos de reassentamento;

• A composição dos órgãos de apoio da Comissão (comissões provinciais e distritais de

reassentamento) e respectivas competências.

4.2.1.2 O Proponente do projecto

Ao proponente do projecto que fundamente o reassentamento são impostas as seguintes

responsabilidades:

• Elaborar e implementar o plano de reassentamento;

• Participar, sempre que convocado, nas reuniões da Comissão Técnica de Acompanhamento

e Supervisão;

• Implementar o projecto de reassentamento de acordo com o Plano de Reassentamento

aprovado, regulamentos específicos e de acordo com as recomendações decorrentes do

processo;

• Suportar os encargos decorrentes do processo de elaboração e implementação do Plano de

Reassentamento;

29 Artigos 6º e 7º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 30 Artigo 12º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 31 O Diploma Ministerial no 155/2014 de 29 de Setembro foi publicado no Boletim da República no 76, I Série de 19 de Setembro de 2014.


• Facilitar as acções de monitoria e avaliação do processo de reassentamento pela Comissão

Técnica de Acompanhamento e Supervisão.

Significa que, não obstante existirem entidades fiscalizadoras e outras cuja intervenção é

imprescindível no processo de reassentamento, o sucesso da implementação depende sobretudo

da actuação e postura do proponente do projecto. Deve ser do interesse deste assegurar a

participação de todos actores conforme a lei, assim como respeitar estritamente os procedimentos

previstos na lei.

4.2.2 Procedimentos para a elaboração do Plano de Reassentamento

A lei define os procedimentos e fases a seguir na elaboração do plano, bem como o modelo de

reassentamento, as características ambientais e critérios de escolha dos talhões, os elementos a ter

em conta no processo de implementação, e as regras básicas para assegurar a participação

pública.32

4.2.2.1 O Plano de Reassentamento

O Plano de Reassentamento equipara-se ao Plano de Pormenor definido nos termos da legislação

de ordenamento territorial.33 Deste modo o Plano de Reassentamento deverá integrar os seguintes

elementos:34

• Relatório que fundamenta a solução urbana adoptada e explicita a observância das regras

estabelecidas pelos Planos Gerais e/ou Parciais de urbanização para a sua área de

intervenção;

• Definição de regras e normas de ocupação do solo;

• Planta de implantação da área do Plano de Reassentamento;

• Plantas, perfis e secções e todos outros desenhos de pormenor, com todas as indicações

gráficas e escritas necessárias à completa compreensão das intenções do plano e

suficientemente pormenorizadas, em todos os aspectos técnicos e dimensionais, para evitar

qualquer ambiguidade na sua interpretação; e

• Programa de acções necessárias para a execução do plano, estimativas orçamentais e plano

de financiamento para a sua materialização.

32 Capítulo II do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 33 Artigo 15, no 3 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 34 Nos termos do artigo do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, aprovado pelo Decreto no 23/2008, de 1 de Julho.


4.2.2.2 Modelo de reassentamento

Nos termos da lei, o reassentamento deve ser feito numa parcela habitacional e infraestuturada,

construída com material convencional e de acordo com o projecto aprovado, que deve obedecer às

características sociais e culturais do local de reassentamento. O processo de reassentamento deve

ser acompanhado pela implantação de vias de acesso, sistemas de abastecimento de água,

saneamento do meio, electrificação, postos de saúde, posto policial, escolas, locais de lazer, de

prática de desporto, de culto, etc. Tão importante quanto as infraestruturas sociais, é a necessidade

de assegurar a continuidade do exercício de actividades de subsistência ou definir programas de

geração de renda nos locais de reassentamento.35

Por isso, devem ser reservadas áreas para a prática de agricultura, pecuária ou outras actividades,

responsabilidade esta que é, como vimos, do Governo Distrital.

4.2.3 Fases para elaboração do plano de reassentamento

A elaboração do plano de reassentamento obedece três fases complementares, nomeadamente,

colecta e análise de dados físicos e sócio-económicos, preparação do plano de reassentamento, e

elaboração do plano de acção da implementação do projecto de reassentamento. São os seguintes

elementos a ter em conta em cada uma das fases:

Colecta e análise de dados. Deverão ser recolhidos os seguintes dados:

• Identificação e delimitação da área de intervenção, considerando sempre que possível as

zonas mais próximas da área do projecto ou empreendimento;

• Quantificação das famílias afectadas e seu perfil socioeconómico. Aqui deve-se tomar em

consideração a situação actual da população afectada, a organização social e estrutura de

liderança da comunidade em que estão inseridos, os grupos vulneráveis, características das

famílias (incluindo a descrição da organização do sistema de produção e dos modos de

vida);

• Caracterização físico-ambientais.

É importante realçar que, nos termos da lei, a descrição da situação da população afectada implica

fazer o levantamento dos níveis de produção e de rendimentos obtidos nas actividades económicas

formais e informais, assim como dos padrões de vida, incluindo o estado de saúde da população a

deslocar; a dimensão das perdas totais ou parciais esperadas; as formas de acesso à terra e serviços

públicos; o tempo de resistência do imóvel; o número dos agregados, as relações familiares e os

vínculos sociais existentes; etc.

35 Artigo 16º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.


4.2.4 A Directiva Técnica do Processo de Elaboração e Implementação dos Planos de Reassentamento

O Diploma Ministerial no 156/2014, de 29 de Setembro aprova a directiva técnica relativa ao

processo de elaboração e implementação dos planos de reassentamento.36 Reconhecendo que na

prática tem havido disparidades de actuação nos processos de reassentamento, potencialmente

originando conflitos, a Directiva procura harmonizar os princípios e procedimentos subjacentes a

esses processos.

Embora não introduzindo - e não podendo introduzir - nada de novo no regime do reassentamento,

a Directiva pretende condensar as regras e procedimentos definidos no Decreto no 31/2012, de 8

de Agosto (que aprova o Regulamento sobre o processo de Reassentamento Resultante de

Actividades Económicas), compatibilizando-o com o Regulamento sobre o Processo de Avaliação do

Impacto Ambiental (aprovado pelo Decreto nº 45/2004) e com a Directiva sobre o Processo de

Expropriação para Efeitos de Ordenamento do Território (aprovado pelo Diploma Ministerial nº

181/2010).

Assim, a Directiva reafirma:

• A composição e as funções da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão (como

vimos foi aprovado o Regulamento da Comissão Técnica);

• Direitos da população afectada (indemnização, informação, participação);

• Processo de elaboração dos planos de reassentamento, remetendo para o Decreto nº

31/2012;

• Conteúdo dos planos de reassentamento;

• Processo de consulta e registo das respectivas reuniões;

• Processo de implementação do plano de reassentamento;

• Monitoria e fiscalização da implementação.

Uma nota importante é que a Directiva fornece orientação para intervenção no caso de

reassentamentos involuntários. Como diz o próprio texto, “providencia as linhas mestres para que o

Governo e os outros intervenientes no processo alinhem a planificação de reassentamento físico

com a planificação do processo sócio-económico, com vista à integração das famílias e

comunidades involuntariamente deslocadas dos seus territórios actuais, à restituição dos meios de

vida perdidos e à inserção no desenvolvimento económico local”. Nesta perspectiva, está em

harmonia com os padrões internacionais relativos ao reassentamento.

36 Diploma Ministerial no 156/2014, de 29 de Setembro foi publicado no Boletim da República no 76, I Série de 19 de Setembro de 2014


4.2.5 Padrões internacionais: princípios orientadores do International Finance Corporation

A proibição da deslocação compulsiva dos cidadãos é uma regra geral do direito internacional,

resultando de um conjunto de instrumentos normativos, nomeadamente, a Declaração Universal

dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional

sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais, a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos,

etc.

Reconhecendo que a aquisição de terras, ou de direitos sobre a terra, relacionada com o

desenvolvimento de actividades económicas pode ter impactos adversos sobre as comunidades e

sobre as pessoas que ocupam a terra, o IFC (International Finance Corporation)37 adoptou

princípios orientadores (Padrão de Desempenho 5) para os casos em que aquisição implique

reassentamento (deslocamento físico ou simples perda de fontes ou meios de subsistência).

Os princípios em causa aplicam-se exclusivamente aos casos de reassentamento involuntário, isto

é, quando as pessoas ou comunidades afectadas não têm, do ponto de vista legal, o direito de

impedir a aquisição da terra ou as restrições ao seu uso.

No entanto, mesmo para os casos em que os proponentes do projecto de investimento disponham

de meios jurídicos para adquirir a terra sem o consentimento dos proprietários ou titulares de

outro tipo de direitos sobre a mesma, recomenda-se que aqueles privilegiem a obtenção de

acordos para o desenvolvimento dos projectos que têm em vista.

Assim, os princípios do IFC aplicam-se a todas situações de restrições ao acesso ou uso da terra ou

de outros recursos naturais. Não se aplica, por isso, ao reassentamento resultante de transacções

voluntárias.

O IFC reconhece que, pelos riscos que envolve - na maior parte das vezes resultando no

empobrecimento da população afectada - quando não seja possível, em absoluto, evitar o

reassentamento, este deve ser minimizado e criterioso, de modo a que sejam mitigados os

impactos causados não só à população deslocada, mas também às comunidades acolhedoras.

Os princípios gerais a ter em conta são:

• Evitar, e quando não for possível, minimizar o deslocamento explorando elaborações

alternativas do projecto;

• Evitar o despejo forçado;

• Prever e evitar ou, quando não for possível, minimizar os impactos ambientais e sociais

adversos decorrentes da aquisição de terra ou de restrições a seu uso (i) por meio da

indemnização por perda de bens pelo custo de reposição e (ii) certificando-se de que as

37 O IFC é uma instituição do Banco Mundial, criada em 1950.


actividades de reassentamento sejam executadas após a divulgação apropriada de

informações, e de consulta e a participação informada das partes afectadas;

• Aperfeiçoar ou recuperar os meios de subsistência e os padrões de vida das pessoas

deslocadas; e

• Melhorar as condições de vida das pessoas fisicamente deslocadas mediante o

fornecimento de habitação adequada, com garantia de propriedade nos locais de

reassentamento.

• Importante neste contexto será o entendimento de “custo de reposição” e o cálculo do

valor das indemnizações.

De acordo com o IFC, custo de reposição é o valor de mercado dos bens (desconsiderando a

depreciação das estruturas e bens), acrescido dos custos de transacção.

Quanto à questão da recuperação dos meios de subsistência, o IFC recomenda que, para além da

indemnização pela perda de bens, as pessoas economicamente deslocadas devem receber

oportunidades para melhorar ou, no mínimo, recuperar os meios de que dispunham antes, os níveis

de produção e padrões de vida. Se necessário, deverão ser oferecidas oportunidades alternativas

de obtenção de renda, como linhas de crédito, formação, dinheiro ou oportunidades de emprego.

Na verdade, a legislação moçambicana, nomeadamente o Decreto 31/2012, de 8 de Agosto está

alinhado com os princípios orientadores do IFC.

Uma nota importante é o facto de o IFC reconhecer, mesmo no caso de reassentamentos

involuntários, a possibilidade dos cidadãos e comunidades afectadas não só recusarem os termos

da indemnização que lhes são apresentados, como também encetar os mecanismos legais

disponíveis para fazerem valer os seus direitos. Diz o IFC que “se as famílias ou as comunidades

afectadas rejeitarem uma oferta de indemnização [...] e, como resultado, a desapropriação ou

outros procedimentos legais forem iniciados, os órgãos governamentais responsáveis poderão

oferecer uma indemnização às famílias ou comunidades afectadas.” Ainda assim, o reconhece o IFC

que a indemnização, por si, não garante a recuperação ou melhoria das condições de subsistência e

bem-estar das famílias e comunidades deslocadas. Será necessário assegurar a continuidade da

vida social e cultural das populações afectadas, incluindo as comunidades receptoras. Assim, os

valores das indemnizações deverão articular-se com o acesso a uma diversidade de bens e serviços

interligados: terra, florestas (com recursos madeireiros e não madeireiros) recursos marinhos e

aquáticos, água potável, áreas de pastagem, áreas de caça e recolecção, serviços públicos,

emprego, etc.

O princípio da participação é transversal aos documentos orientadores do IFC, embora sejam

especificamente desenvolvidos no Padrão de Desempenho 1, referente à avaliação e gestão de

riscos e impactos ambientais e sociais. A principal preocupação é evitar que os processos de

participação redundem no mero cumprimento burocrático de uma obrigação, mas que sejam um


mecanismo para assegurar a participação livre e informada de cidadãos e comunidades. Dever-se-á

ter presente a necessidade de incluir medidas diferenciadas para assegurar a efectiva participação

dos grupos desfavorecidos ou vulneráveis.

Para o IFC, são as seguintes algumas das principais características de que se devem revestir os

processos de participação:

• Continuidade (devendo ter início o mais cedo possível no arranque do projecto e continuar

durante a vida do mesmo);

• Livre de manipulação, interferência, coerção ou intimidação externa - participação

significativa (alargada) dos membros da comunidade;

• Veiculação de informações oportunas, relevantes, compreensíveis e acessíveis, e num

formato culturalmente apropriado;

• Utilização de línguas locais;

• Implantação de mecanismos de reclamação contra o proponente do projecto e informação

às comunidades afectadas sobre a sua existência e meios de utilização;

• Não impedimento de recurso às instâncias judiciais ou administrativas.

4. 3 Considerações sobre o reassentamento no âmbito do projecto de construção da ponte

Em primeiro lugar, pelo que foi possível apurar, nem todos as entidades previstas na lei estiveram

representadas na Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento no

âmbito da implementação do projecto Maputo - Ka Tembe. Não intervindo no processo de

reassentamento, resulta que estará condicionado (ou mesmo impossibilitado) o cumprimento de

algumas funções adstritas àquela Comissão.

Em segundo lugar, conforme afirmámos, não tivemos acesso ao qualquer plano de

reassentamento, nem outra documentação relevante, não estando por isso em condições de

avaliar se efectivamente os procedimentos prescritos por lei foram observados por parte da

empresa Maputo Sul. De qualquer modo, tratando-se de documentos públicos e o facto de não nos

ter sido disponibilizados, indicia que, de facto, não foram cumpridos os procedimentos.

Terceiro, ficou registado que a empresa Maputo Sul optou pelo pagamento de indemnizações em

dinheiro, em detrimento do pagamento por espécie que implicaria implantar infraestruturas

urbanas e sociais nos locais de destino das comunidades dos bairros da Malanga, Luís Cabral e A

indemnização contemplou apenas a casas e outros imóveis particulares, não tendo sido

considerada a reposição de infra-estruturas sociais. Esta opção trouxe consequências negativas ao

processo de reassentamento, vendo-se as famílias obrigadas a abrir vias de acesso, desbravar

terrenos, retirar os troncos, etc. Ademais, os locais de destino não dispunham de água, nem de

corrente eléctrica, o que obrigou as famílias reassentadas a comprarem água (para consumo e para

construção) a preços exorbitantes.


Paralelamente, faltam nos locais de reassentamento um conjunto de serviços públicos,

nomeadamente escolas, hospitais, polícia e transportes. Por exemplo, existindo entre os membros

das comunidades reassentadas estudantes de liceu, do ensino técnico e universitários, debatem-se

actualmente com a questão de saber como garantir a continuidade dos estudos. O caso de F. é

exemplar.

A escola é lá na estrada lá. Mesmo apanhando chapa, é longe. Por exemplo,

o meu filho entra às 6:45 horas. Ele está na sétima classe. A outra menina

está na décima, na escola secundaria. Aqui não há escola Secundária,

também não tem sétima classe. Tenho que tirar dinheiro todas semanas

enquanto eu aqui sou mãe e pai ao mesmo tempo. Não trabalho, não faço

nada. Lá em Gwachene o meu trabalho era de fazer tranças às pessoas. Eu

tinha os meus clientes que vinham trançar. Aqui demorei para apanhar

energia. Passámos um ano sem energia.38

Alguns chefes de família viram-se constrangidas a distribuir os filhos (ou outros dependentes) por

familiares ou amigos que vivam na cidade de Maputo ou próximo dela.

Mas para algumas famílias a questão não é precisamente a falta de escola em si, mas o facto de não

ter sido devidamente articulado o reassentamento com o calendário escolar:

Um dos meus filhos sai de casa às 4.30 da manhã para a paragem dos

chapas para apanhar o primeiro barco. Quando chega a outra margem, o

dinheiro já não é suficiente para apanhar outro chapa ate à escola. Tem que

fazer a distância a pé. No regresso paga 5 Meticais para atravessar até Ka

Tembe e da Ka Tembe paga mais 9 Meticais para chegar a casa. Portanto a

escola é um grande problema. Já canalizámos esta preocupação e disseram

que depois das provas que estão a fazer serão atribuídas as notas semestrais

e só depois poderão ser transferidos para Ka Tembe. A Escola aqui já

confirmou existirem vagas para receber os reassentados.39

Problema semelhante coloca-se em relação às pessoas que prestam trabalho dependente na

cidade de Maputo ou que aqui desenvolvem alguma outra actividade económica. Estas viram-se

privadas de fontes de rendimento, sem que a empresa Maputo Sul tivesse criado ou fomentado

actividades alternativas de geração de renda nos locais de reassentamento. Portanto, não foi

observado o princípio da manutenção ou melhoria da renda, sendo, deste modo, violado um dos

direitos elementares assistidos às populações reassentadas.40

38 Excerto de entrevista a F., realizada em Chamissava-Ka Tembe no dia 08 de Agosto de 2016 por Lino Manuel. 39 Excerto de entrevista a G. realizada em Chamissava-Ka Tembe no dia 8 de Agosto de 2016 por Lino Manuel. 40 Artigo 10º do Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto.


Finalmente, destacamos os constrangimentos enfrentados pelas comunidades de Tenga e

Chamissava, comunidades acolhedoras da população reassentada. Na verdade, reassentamento

despoletou um conjunto de problemas:

• Agravamento de conflitos de terra (especialmente em Tenga onde já se registavam alguns

conflitos);

• Ocupação de terras nas proximidades de lugares sagrados (cemitérios): Tendo em conta os

quadros culturas em vive a população reassentada, a proximidade entre cemitérios públicos

e as residências tem se reflectido de forma negativa na relação que algumas famílias

estabelecem com o bairro (Chamissava), chegando algumas a equacionar em abandonar os

talhões;

• Ocupação de terras “pertencentes” às comunidades locais e destinadas à agricultura e

recolha de recursos florestais (Chamissava) o que reduz a disponibilidade de terra e

recursos florestais como lenha, carvão etc afectando também negativamente as famílias

receptoras;

• Reivindicação, por parte das comunidades acolhedoras, de alguns benefícios ou serviços

que, entretanto, foram chegando para as famílias reassentadas (água canalizada, por

exemplo);

• Incumprimento (ou cumprimento parcial) por parte da empresa Maputo Sul da

contrapartida solicitada pelas comunidades acolhedoras - construção de uma estrada que

ligue o Posto Administrativo à uma estrada principal - em troca da cedência de terrenos a

favor das famílias reassentadas.

No que respeita às expectativas das comunidades acolhedoras, vejamos o seguinte depoimento:

Nós não fomos invadidos. Fomos reunidos e informados que haverá

necessidade de utilizar determinadas áreas para reassentar pessoas. A

pergunta que fizemos foi “qual é o nosso benefício?”. O governo e a empresa

Maputo Sul disseram que nós deveríamos dizer o que queremos. Pedimos

estradas, energia e água. Disseram que iam abrir seis estradas, mas até aqui

só abriram duas, mas a segunda só ficou a meio. A estrada deveria vir da

Matola-Gare até Tenga. Não temos energia, nem água.41

Em relação às questões apresentadas pelas comunidades acolhedoras de Tenga, os Serviços

Distritais de Planeamento e Infraestruturas de Moamba teceu alguns esclarecimentos:

As pessoas foram reassentadas em terrenos que tinham DUAT. Entrámos em

contacto com o titular do DUAT para negociar a cedência de parte dos

terrenos (…). Mas no local houve vários parcelamentos. Houve

“parcelamento” feitos pelos Secretários de Bairro, e outros feito um senhor

41 Opinião de V. expressa na mesa realizada no dia 18 de Outubro de 2016.


Z. que também vendeu terra. Havia parcelas com dois ou três donos.

Tivemos negociar. (…) Quanto à tubagem de água, a população estragou

essa tubagem e disseram que eles próprios iam meter água até as suas

residências. (…) A comunidade acolhedora não está abrangida pela energia

eléctrica porque os seus terrenos ainda não foram parcelados. 42

Não sabemos até que ponto os problemas e constrangimentos aqui elencados poderão ter

contribuído para a não atribuição da licença ambiental à empresa Maputo Sul. O que parece ser

factual é que a empresa apresentou o plano de reassentamento e outros documentos ao MITADER,

mas que não recebeu qualquer resposta por parte daquele organismo licenciador, conforme explica

a direcção da Maputo Sul:

“Quando surgiu este barulho, o actual MITADER enviou uma notificação a

Maputo-Sul dando-nos três dias para apresentarmos o plano da acção de

reassentamento aprovado. Vejam só como é interessante. Eu estou à espera

que eles forneçam os documentos aprovados e eles estão a exigir-me esses

mesmos documentos. E aqui eu tenho que fechar parênteses porque não

tenho outros detalhes, mas eu estou perante uma obra de interesse público,

de utilidade publica .Eu respondi dentro dos prazos mais uma vez,

fornecendo-lhes os tais CDs que eu já tinha entregue por minha iniciativa.

Escrevi e disse no dia tal deste ano mandámos uma informação”.

Percebe-se a solicitação do MITADER porque a aprovação do Plano de Reassentamento é da

competência do governo do distrito, sendo a aquele ministério competente para efeitos de emissão

da licença ambiental.

Significa que a empresa Maputo Sul está efectivamente a desenvolver o projecto da ponte Maputo-

Ka Tembe (e o processo de reassentamento que lhe é associado) à margem da lei.

42 Maria Isaura. Mesa Redonda de 18 de Outubro de 2016.


V. Conclusões

Por tudo quanto acima foi exposto, em conclusão, consideramos que:

I) Não foram observados os procedimentos legais com vista à reversão da terra e dos bens das

famílias dos bairros da Malanga, Luís Cabral e Gwachene para o Estado. Consequentemente,

a empresa Maputo Sul não detém nenhum instrumento jurídico que legitime o

reassentamento forçado daquelas famílias. Em virtude do reconhecimento constitucional e

legal dos direitos pré-existentes, seria necessário um acto ou instrumento jurídico adequado

para a extinção desses direitos e sua reversão a favor do Estado ou de outra entidade;

II) Não existe um plano de reassentamento aprovado de acordo com os procedimentos legais

vigentes na república de Moçambique;

III) Os mecanismos de informação não foram eficazes, havendo um desconhecimento sobre os

direitos assistidos às comunidades reassentadas, sobretudo no que respeita aos critérios

das indemnizações, à possibilidade de reacção jurídica no caso de discordância, às

instituições ou entidades independentes onde possam ser canalizadas as reclamações;

IV) A distância temporal entre o Censo (levantamento e registo dos bens existentes) e o

pagamento efectivo das indemnizações, e o facto do valor não ter sido actualizado à data do

pagamento, contribuiu para a erosão das indemnizações, isto é, para que o valor real das

somas recebidas fosse substancialmente mais baixo. Este constrangimento prejudicou a

capacidade de reposição dos bens por parte das famílias expropriadas;

V) Verificou-se uma desconsideração de elementos que deveriam integrar a indemnização,

como é o caso dos bens intangíveis e ruptura da coesão social;

VI) A empresa Maputo Sul optou pelo pagamento de indemnizações em dinheiro, sem que,

contudo, tivesse planificado devidamente essa alternativa. O processo de reassentamento

desenvolveu-se, por isso, de forma precária e sofrida para as famílias reassentadas. Estas

confrontaram-se com a difícil realidade de ter que, a custos próprios, abrir vias de acesso,

desbravar terrenos, retirar os troncos, etc., para dar início à construção de casas;

VII) Os locais de destino não dispunham de condições mínimas para receber as famílias

reassentadas. Tratava-se de terrenos sem qualquer infraestrutura instalada. Para além do

mais, as famílias não tinham (ou não têm) água canalizada, nem luz eléctrica;


VIII) Para além de infraestruturas urbanas mínimas, os novos locais de reassentamento não

dispõem de serviços públicos básicos como escolas,43 hospitais, polícia e transportes. O

acesso à cidade de Maputo para trabalhar, estudar ou cumprir outra actividade, tornou-se

muito difícil ou mesmo impossível;

IX) Não foram equacionadas as possibilidades de criação de projectos alternativos de trabalho

ou de geração de rendimento para as pessoas que se viram obrigadas a abandonar as suas

actividades por força do reassentamento, o que contribui para o agravamento das

condições de vida das famílias reassentadas;

X) A fraca preparação social das comunidades reassentadas e das comunidades acolhedoras

contribuiu para o nascimento ou recrudescimento de conflitos (conflitos de terra; conflitos

entre vizinhos; conflitos resultantes do facto das comunidades acolhedoras verem

frustradas as “promessas do reassentamento”);

XI) Para as famílias reassentadas, tendo em conta o conjunto de questões colocadas no

presente trabalho, o reassentamento causado pelo projecto de construção da ponte

Maputo-Ka Tembe representa um agravamento das condições de vida, contrariando-se os

princípios subjacentes à legislação moçambicana.

43 Em Tenga foram montadas algumas tendas que funcionam como escola. Contudo, não são leccionadas todas as classes, o que impede que algumas crianças continuem os estudos.


VI. Recomendações

Face ao exposto e às constatações que resultam do presente trabalho, avançamos as seguintes

recomendações, muitas das quais se reconduzem à necessidade de cumprimento da lei:

a) Em relação a Maputo Sul

i) O reassentamento, enquanto uma das componentes importantes para o licenciamento

ambiental, é questão pública. Como tal, a participação pública e o acesso à informação devem

ser assegurados a todos os cidadãos. Por isso, é necessário que os promotores do projecto

disponibilizem a documentação relevante para efeitos de consulta por parte dos cidadãos

interessados.

Será necessário ter presente o artigo 14º do Decreto nº 31/2012, de que afirma expressamente o

seguinte:

“As partes interessadas e afectadas têm direito à informação sobre os conteúdos dos estudos

referentes aos processos de reassentamento” (nº 1)

“(…) os responsáveis pela sua elaboração devem divulgar os principais aspectos do plano em

questão, através dos meios de informação adequados a cada contextos, e facultar toda

documentação relevante para consulta pelos interessados” (nº 2)

“Os órgãos de Administração Pública têm o dever de responder aos pedidos de esclarecimento

referidos no número anterior, pela forma que lhes for endereçado (…)” (nº 3)

ii) Necessidade de formalização jurídica dos processos, observando estritamente a legislação. O

que está em causa não será, naturalmente, a mera formalização, mas a necessidade de respeitar

os princípios subjacente à legislação relativa ao ordenamento do território nomeadamente:

• Princípio da participação pública e consciencialização dos cidadãos, através do acesso à

informação, permitindo assim a sua intervenção nos procedimentos de elaboração,

execução, avaliação, bem como na revisão dos instrumentos de ordenamento territorial.

• Princípio da igualdade no acesso à terra e aos recursos naturais, infra-estruturas,

equipamentos sociais e serviços públicos por parte dos cidadãos, quer nas zonas urbanas

quer nas zonas rurais.

• Princípio da precaução, com base no qual a elaboração, execução e alteração dos

instrumentos de ordenamento territorial deve priorizar o estabelecimento de sistemas de

prevenção de actos lesivos ao ambiente, de modo a evitar a ocorrência de impactos

ambientais negativos, significativos ou irreversíveis, independentemente da existência da

certeza científica sobre a ocorrência de tais impactos.


• Princípio da responsabilidade das entidades públicas ou privadas por qualquer intervenção

sobre o território que possa ter causado danos ou afectado a qualidade do ambiente e

assegurando a obrigação da reparação desses mesmos danos e a compensação dos

prejuízos causados à qualidade de vida dos cidadãos.

• Princípio da segurança jurídica como garantia de que na elaboração, alteração e execução

dos instrumentos de ordenamento e de gestão territorial sejam sempre respeitados os

direitos fundamentais dos cidadãos e as relações jurídicas validamente constituídas,

promovendo-se a estabilidade e a observância dos regimes legais instituídos;

• Princípio da publicidade dos instrumentos de ordenamento territorial, através da sua

publicação no Boletim da República, afixação nos locais de estilo das administrações

distritais e das autarquias e por outros meios de publicidade, para amplo conhecimento dos

cidadãos.

iii) Encurtar, o máximo possível, o tempo que separa o Censo e o pagamento das indemnizações

das famílias ainda por reassentar; Onde isto não seja possível, o Senso bem como os valores a

pagar pelos bens deve ser actualizado à data do pagamento das indemnizações.

iv) Privilegiar a compensação das habitações em espécie, de modo a assegurar a reposição dos bens

e a permitir que os locais de destino das famílias reassentadas estejam devidamente

infraestruturados e que respeitem as regras de ordenamento do território.

vi) Revisão dos critérios de cálculo das indemnizações, estabelecendo um sistema que privilegie (a)

pagamento em espécie (evitando-se transferir o ónus de recolocação para o expropriado); (b)

que seja suficientemente flexível para permitir a actualização do valor a pagar em harmonização

com as dinâmicas do mercado; (c) que reduza a subjectividade e elimine a arbitrariedade por

parte da empresa na avaliação dos bens; e que permita que o reassentamento se traduza, de

facto, numa oportunidade para melhorar as condições de vida dos cidadãos reassentados.

Paralelamente, deverão ser claros os procedimentos para a formalização das negociações que

levadas a cabo, com vista ao pagamento de bens tangíveis e intangíveis e pela ruptura da coesão

social (o que poderá implicar a necessidade de prestação de assessoria jurídica às comunidades);

vi) Necessidade de planificar devida e previamente os processos de reassentamento, elaborando os

planos de reassentamento acautelando todas as componentes necessárias, em todas as fases do

processo;

vii) Concepção de projectos de reassentamento alternativos, tendo em conta os possíveis cenários

em que os processos podem se desenvolver;

viii) Promover, juntamente com o governo e parceiros sociais vocacionados, fontes alternativas de

geração de rendimento e a implantação de infraestruturas e serviços sociais.


ix) Constituição de equipas multissectoriais e multidisciplinares que contribuam para uma

abordagem holística do reassentamento;

x) Inclusão das despesas relacionadas com os estudos de impacto ambiental, desenho e

implementação de planos de reassentamento nos custos do projecto.

b) Em relação ao MITADER

i) Necessidade de dar resposta fundamentada aos pedidos de licenciamento ambiental, ainda que

o proponente seja uma entidade do Estado, e mesmo que eventualmente seja uma rejeição do

licenciamento;

ii) Necessidade cumprir as funções de orientação metodológica dos processos de reassentamento,

prestar assistência técnica aos órgãos de implementação, monitorar os processos e disseminar

as boas práticas;44

iii) Necessidade de cumprir, nos termos da lei, a função fiscalizadora dos projectos ou

empreendimentos susceptíveis de provocar danos ambientais.45

iv) Recomenda-se ainda que leve a cabo urgentemente acções que permitam corrigir os erros

cometidos, apoiando a empresa a trabalhar com as pessoas afectadas e reassentadas na

definição de implementação de medidas que permitam o restabelecimento ou melhoria do

nível e padrão de vida das pessoas afectadas.

c) Em relação ao Município de Maputo

i) Necessidade de publicar (e publicitar) os instrumentos de ordenamento territorial que sejam

aprovados, assim como os instrumentos (resultados dos inquéritos, relatórios, etc.) que lhes

servem de base;

ii) Necessidade de promover infraestruturas e serviços sociais nas áreas de reassentamento que

estejam sob a sua jurisdição.

d) Em relação à Procuradoria-Geral da República

i) Enquanto defensor da legalidade, necessidade de assumir uma postura proactiva na defesa dos

direitos colectivos e difusos;

ii) Utilizar os mecanismos jurídicos previstos na Constituição (como, por exemplo, o direito de

acção popular) e na lei para acautelar a violação de direitos colectivos e difusos ou promover a

sua reparação.

44 Artigo 12º do Decreto 31/2012, de 8 de Agosto. 45 Ver, por exemplo, artigos 24º e seguintes do Decreto 31/2012, de 8 de Agosto.


e) Em relação às administrações de Boane e Moamba

i) Exigir e assegurar a participação efectiva dos representantes do governo local nas Comissões

Técnicas de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento.

ii) Aprovar os planos de reassentamento, mediante parecer do sector que superintende o sector

do Ordenamento do Território;46

iii) Monitorar e fiscalizar os processos de implementação do reassentamento;47

iv) Reservar áreas para a prática de actividades de geração de renda (agricultura, pecuária, etc.) e

para a implantação de infraestruturas sociais nos lugares de reassentamento.

f) Opção para as famílias reassentadas

Como vimos, as comunidades reassentadas, assim como as comunidades acolhedoras são titulares

de direitos legítimos. Como tal, podem recorrer a todos os mecanismos processuais disponíveis

para, de forma individual ou colectiva ou, ainda, fazendo-se representar por advogados ou

associações, para os fazerem valer. Desde logo, a Constituição da República consagra o direito de

acção popular, conferindo uma legitimidade processual activa alargada, nos seguintes termos:

“todos os cidadãos têm, pessoalmente ou através de associações de defesa de interesses em causa,

o direito de acção popular, nos termos da lei”.48 Este direito compreende, entre outros, o direito de

requerer indenizações, e o direito de promover a prevenção ou cessação de infrações contra o

ambiente. Não obstante o facto do direito de acção popular não estar regulamentado, poderão as

comunidades afectadas ou associações que actuem na área do ambiente propor junto das

autoridades judiciais acções com vista à salvaguarda dos seus direitos.

É nosso entendimento que, no seu conjunto, seguir as recomendações e, mais importante,

observar rigorosamente a lei poderá evitar que os cidadãos sejam “atropelados pela ponte”

(expressão utilizada por um dos nossos interlocutores).

46 Artigo 8º e 9º do Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto. 47 Artigo 12º, nº 2 do Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto. 48 Artigo 81º da Constituição da República.


ANEXOS

Lista de Entrevistados

Nome Instituição/Local da entrevista

Amélia Hobjana Tenga

Ana Machava Mahubo

Ana Shirley Departamento de Gestão e Inspecção Ambiental,

Município da Cidade de Maputo

Carlota Tivane Mahubo

Delfina Tembe Malanga

Elita Machel Chamissava - Ka Tembe

Eulália Augusto Mahubo

Florinda Chirindza Gwachene – Ka Tembe

Francisco Zimola Chamissava – Ka Tembe

Hilário Arlindo Mahubo

Isabel Silva Tenga

Jeremias Nhavotso Tenga

Jossias Cumaio Malanga

Lídia Simango Chamissava – Ka Tembe

Maria Macuacua Mahubo

Maria Quefasse Mahubo

Paulino Tchamo Malanga

Raquel Muchanga Tenga

Raúl Chilaule Departamento de Gestão e Inspecção Ambiental,

Município da Cidade de Maputo

Rosa Zaqueu Tenga

Rosita Ngwenha Mahubo

Silva Magaia Empresa de Desenvolvimento de Maputo Sul

Vicente João Malanga

Virgínia Alexandre Gwachene – Ka Tembe

Xadreque Rafael Malanga


Lista de Presenças na Mesa Redonda

Nome Proveniência/Instituição

Alberto Nhabanga Tenga

Alice Xadreque Tenga

Daniel Maposse Tenga

Dinis CTV

Elias Matola Mahubo

Felizarda Armando Mahubo

Florinda Chirindza Gwachene

Ivone Conselho Tenga

Ivone dos Anjos Tenga

José Chaúque Ka Tembe

José Cossa Mahubo

José Marrengule Maputo Sul E.P.

Leonor dos Anjos Tenga

Lídia Simango Chamissava

Maria Isaura SPDI – Moamba

Mário Pinto Mahubo

Massango Nito Tenga

Miguel Maputo Sul E.P.

Nito Vilanculos Tenga

Sarmento Salvador SDPI – Moamba

Wetela Jone DNOITER - MITADER


Cópia de cartas de pedido de informação e marcação de encontros


Fotografias Malanga

As últimas casas. Vivendo no meio de escombros. Esperando o pagamento da indemnização.

Vivendo no meio de escombros. Arrumações antes da partida.


Vivendo no meio de escombros. Lavando a roupa.

Vivendo no meio escombros. Bebendo água através de um tubo rebentado.


Vivendo no meio de escombros. Cereais.

Vivendo no meio de escombros. Cozinha improvisada.


Mahubo

Terra por desbravar

Casa em construção


Casas em construção

Casa em construção. Tanque de água comprado pela família reassentada.


Improvisando uma fonte de energia eléctrica

Cozinha improvisada


www.ctv.org.mz

Emai: [email protected]

Com apoio de:

http://www.ctv.org.mz/

ANÁLISE JURÍDICA DO PROCESSO DE REASSEMENTO Ponte … técnica: Centro Terra Viva – Estudos e...

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