Apostila de Administração Pública para Concursos

APOSTILA PARA CONCURSOS PÚBLICOS

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Encontre o material de estudo para seu concurso preferido em

www.acheiconcursos.com.br Conteúdo:

1. Organização do Estado e da Administração Pública;

2. Modelos teóricos de Administração Pública;

3. Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública;

4. Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública;

5. Governo eletrônico e transparência. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na Administração Pública;

6. Gestão pública empreendedora e ciclo do Governo Federal;

7. Controle da Administração Pública;

8. Probidade na Administração Pública;

9. Convênios, contrato de repasse e termo de cooperação;

10. Gestão de contratos;

11. Noções sobre comunicação na Administração Pública.

ATENÇÃO: Esta apostila é uma versão de demonstração, contendo 10 páginas.

A apostila completa contém 89 páginas e está disponível para download aos usuários assinantes do ACHEI CONCURSOS.

Acesse os detalhes em http://www.acheiconcursos.com.br

http://www.acheiconcursos.com.br/baixar-apostila/1352/

Organização do Estado e da Administração Pública

Gustavo Justino de Oliveira*

Noções introdutóriasA Constituição da República trata, em seu Título III, da Organização do

Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Capítulo VII que trata da Administração Pública.

A referida Carta Política adotou a forma de Estado federado, o qual se ca-racteriza pela coexistência, num mesmo território, de vários poderes políticos distintos. No Brasil, temos então um poder político central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 14).

Aos Estados-membros é assegurada autonomia consistente na capacidade de autoadministração, autolegislação, autogoverno e auto-organização.

A forma federativa de Estado é cláusula pétrea (CF, artigo 60, §4.º).

A forma de governo adotada no Brasil é a republicana, a qual se caracteriza pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Execu-tivo, com o dever de prestação de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17).

Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil é o presidencialista, no qual predomina o princípio da divisão dos Poderes. “O presidente da República é o chefe do Poder Executivo Federal e exerce, com auxílio dos ministros de Estado, a direção superior da Administração Pública Federal, cabendo a ele sua orga-nização e estruturação, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constituição. Em de-corrência da forma federativa de Estado e do princípio da simetria das esferas políticas, os chefes dos Poderes Executivos e das Administrações Públicas do Distrito Federal e dos estados serão, respectivamente, o governador do Dis-trito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razão, os chefes dos

* Pós-Doutor em Direi-to Administrativo pela Universidade de Coim-bra (Portugal). Professor Doutor de Direito Admi-nistrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo São Francisco), onde leciona na graduação e na pós-graduação. Foi procurador do estado do Paraná por 15 anos e hoje é consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Ter-ceiro Setor, em São Paulo. Autor dos livros Contrato de Gestão (Ed. RT), Con-sórcios Públicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrático (Ed. Fórum), Parcerias na Saúde (Ed. Fórum), Direito do Ter-ceiro Setor (Ed. Fórum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Fórum).

www.acheiconcursos.com.br

1

Poderes Executivos municipais, bem como das Administrações Públicas dos municípios, serão seus prefeitos” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17).

O artigo 2.º da Constituição da República prevê que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Confunde-se, usualmente, o governo com a Administração Pública. Aquele teria a “incumbência de exercer a direção suprema e geral do Estado, determinar a forma de realização de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que pautarão sua atuação, os planos governamentais, sempre visando con-ferir unidade à soberania estatal” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16).

A Administração Pública, por sua vez, pode ser conceituada sob dois as-pectos: o funcional e o organizacional.

Sob o ângulo do primeiro, a Administração Pública

significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população, como, por exemplo, ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo. (MEDAUAR, 2010, p. 48)

Já sob o ângulo organizacional, ela “representa o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para população, co-adjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de governo” (MEDAUAR, 2010, p. 48).

Odete Medauar afirma que a confusão entre governo e Administração Pública se dá na medida em que, na época contemporânea, aumenta-se a importância da atividade administrativa na dinâmica do Estado, bem como pelo fato de no Brasil coexistir, “no vértice do Poder Executivo, funções go-vernamentais e funções administrativas”, permitindo assim “evitar um gover-no puramente político e uma Administração puramente burocrática” (ME-DAUAR, 2010, p. 51).

Desconcentração e descentralizaçãoO Estado utiliza-se de algumas formas para exercer a função administrativa.

A descentralização administrativa significa a transferência de poderes de decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. Tais entes realizam,


2

em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas características e os mesmo efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralização implica, assim, a transferência decisória, e não meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)

Na descentralização o Estado desempenha suas atividades através de outras pessoas, e não pela sua administração direta. Será efetivada mediante outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado ser-viço público, e será efetivada mediante delegação quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, “unicamente a execução do serviço, para que a pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24).

Existirá desconcentração quando atividades forem “distribuídas de um centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões infe-riores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica” (MEDAUAR, 2010, p. 56).

Órgãos públicos“Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação, que

englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para reali-zar uma atribuição predeterminada” (MEDAUAR, 2010, p. 57).

Os órgãos não possuem personalidade jurídica e, portanto, não podem contrair obrigações nem exercer direitos em nome próprio. Sendo assim, atuam em nome da pessoa jurídica de que faz parte.

Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado.

A lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pú-blica Federal (Lei 9.784/99) considera órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração Direta e da estrutura da Administração Indireta.

Administração DiretaJosé dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administração

Direta como o “conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado”.


3

Pode-se apontar como características da Administração Direta “o vínculo de subordinação-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus órgãos” e a “generalidade de tarefas e atribuições que lhe cabem” (MEDAUAR, 2010, p. 65).

Administração IndiretaDe acordo com o artigo 4.º, inciso II, alíneas a, b, c e d do Decreto-Lei

200/67, estão compreendidas na Administração Indireta as autarquias, as em-presas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.

A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6.º, §1.º, que “o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados”.

José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administra-ção Indireta “é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à res-pectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada”.

As entidades da Administração Indireta caracterizam-se pela especialida-de das suas atribuições.

Prevê o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de em-presa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.

Odete Medauar (2010, p. 73) explica que,

para o desempenho de sua competência específica, a entidade da Administração indireta é dotada de patrimônio e pessoal próprios, estrutura administrativa própria, encabeçada por um dirigente, de regra denominado “presidente” ou “superintendente” (nas universidades, reitor).

Importante salientar que, de acordo com o §6.º do artigo 37 da Constitui-ção Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurídica pública ou de entidades prestadoras de serviços públicos com personali-dade jurídica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes, é objetiva.

No entanto,

há linha doutrinária em favor da responsabilidade subsidiária da pessoa jurídica matriz

(União, Estado, Distrito Federal, Município) se o patrimônio de qualquer entidade da

respectiva Administração Indireta não for suficiente para a reparação, pois a pessoa

jurídica matriz foi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74)


4

AutarquiasDe acordo com o inciso I do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, autarquia é

serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como a “pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômi-co, sejam próprias e típicas do Estado”.

Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle adminis-trativo exercido nos limites da lei”.

Em razão da sua personalidade jurídica ser de direito público, as autar-quias devem obediência integral ao regime jurídico administrativo, de modo a, por exemplo, ser exigido concurso público para admissão dos seus servi-dores, bem como licitação para suas contratações.

Agências reguladoras

Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no direito brasileiro, agência reguladora seria “qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com função de regular a maté-ria específica que lhe está afeta”.

Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agências reguladoras surgiram

com a extinção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços públicos e outras atividades e com a transferência total ou parcial, ao setor privado, da execução de tais serviços e atividades, mediante concessões, permissões ou autorizações.

As agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias, po-dendo, com isso, exercer atribuições típicas do Poder Público, já que possuem personalidade jurídica de direito público. Tal prerrogativa as submete a todos os controles constitucionalmente previstos à Administração Pública. Sendo assim,

para conferir maior “independência” às agências reguladoras, característica essencial do modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribuído a elas o status de “autarquia em regime especial”, o que sói traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163)


5

(...) ESTE £ UM MODELO DE DEMONSTRA¢ëO DA APOSTILA E CONT£M APENAS UM TRECHO DO CONTEĐDO ORIGINAL. O DESENVOLVIMENTO DA MAT£RIA CONTINUA POR MAIS PĆGINAS NA APOSTILA COMPLETA, QUE VOCą PODERĆ OBTER EM http://www.acheiconcursos.com.br .


Modelos teóricos de Administração Pública

Gustavo Justino de Oliveira*

Conceito de Administração PúblicaA Administração Pública, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois

aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo (orgânico ou formal).

O objeto da Administração Pública é a função administrativa, que abran-ge o fomento, a polícia administrativa e o serviço público (DI PIETRO, 2008). Nesse caso, a Administração é uma atividade concreta do Estado, objetivan-do a realização das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000).

Quanto ao aspecto subjetivo, a Administração Pública pode ser consi-derada o “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado” (DI PIETRO, 2008). Ou seja, a Administração Pública é uma “máquina” composta por órgãos e entida-des, organizados de forma hierárquica sob a direção de um chefe de Estado (ARAÚJO, 2005).

Modelo patrimonialistaO patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas socieda-

des pré-democráticas. De acordo com esse modelo, a Administração Pública deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do povo em seu favor.

O aparelho de Estado é uma espécie de extensão do poder do soberano, não havendo distinção entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa pública se confunde com a coisa do governante.

Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função de defesa da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria.

* Pós-Doutor em Direi-to Administrativo pela Universidade de Coim-bra (Portugal). Professor Doutor de Direito Admi-nistrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo São Francisco), onde leciona na graduação e na pós-graduação. Foi procurador do estado do Paraná por 15 anos e hoje é consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Ter-ceiro Setor, em São Paulo. Autor dos livros Contrato de Gestão (Ed. RT), Con-sórcios Públicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrático (Ed. Fórum), Parcerias na Saúde (Ed. Fórum), Direito do Ter-ceiro Setor (Ed. Fórum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Fórum).


10

São características marcantes desse modelo de administração a corrup-ção e o nepotismo.

Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentável com o advento do capitalismo e da democracia.

Jurisprudência:

STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.

I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita.

II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática.

III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal.

IV - Precedentes.

V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.

Modelo burocrático

Surgimento do modelo burocráticoA revolução industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram

para uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).

Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo (1904), e teve suas bases mais bem definidas somente em 1922, com a publicação do livro Economia e Sociedade, desse mesmo autor.

O modelo burocrático foi uma resposta aos abusos e demais vícios ex-perimentados pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de desconfiança prévia dos administradores públicos por parte da sociedade, como uma reação ao modelo patrimonialista.


11

Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente da au-toridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a efetividade da contenção de abusos.

A administração burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao Di-reito, de racionalidade, de ponderação entre meios e fins e de precisão.

A proposta é de realização de um controle rígido dos processos a priori, por exemplo, aqueles referentes à admissão de pessoal e às contratações a serem realizadas pelo Poder Público, baseando-se nos princípios da profis-sionalização, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo (BRASIL, 1995).

Quanto à profissionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo buro-crático, é atribuído um grande valor ao mérito do funcionário (meritocracia), sendo que os funcionários chegam a um cargo por meio de competição justa e sua ascensão profissional se baseia em critérios de experiência (anti-guidade) e desempenho. São ainda atributos do profissionalismo o trabalho remunerado e a divisão racional de tarefas. Ainda, uma característica que diz respeito tanto ao princípio da profissionalização como ao da impessoalidade é a separação das propriedades pública e privada, e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho. Por fim, ainda no que diz respeito ao profissionalismo, pode-se dizer que o modelo burocrático acolheu a ideia taylorista de maxi-mizar o rendimento funcional através da separação das funções de planeja-mento e execução de tarefas.

No tocante à impessoalidade, além das características supracitadas, signi-fica que os cargos pertencem à organização, e não às pessoas que os estão ocupando. Como consequência, evita-se a apropriação individual do poder, a obtenção de benefícios em função da posição ocupada pelo profissional.

Quanto à formalidade, diz respeito à imposição de deveres e responsabi-lidades aos servidores públicos, à existência de uma hierarquia administra-tiva, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), à formalização de processos decisórios e das comunicações internas e exter-nas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuida-de do trabalho e a padronização dos serviços prestados, evitando assim a discricionariedade.


12

Eficiência organizacional (administrativa e econômica) e equidade (entre funcionários e na produção de produtos e serviços padrão) são também ca-racterísticas do modelo de administração burocrático (SECCHI, 2009).

Em suma, destacam-se dentre os princípios básicos que norteiam o modelo de Administração Pública burocrático:

impessoalidade; �

formalismo; �

profissionalização e ideia de carreira pública, em que a promoção ocor- �

re com base na meritocracia;

divisão funcional hierárquica clara; �

mínimo de discricionariedade nas decisões, sempre fundamentadas �

em normas.

Conforme o exposto, o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta eleva-dos padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento é o de defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com a redução da corrupção e maximização da democracia (LONGO, 2008).

Jurisprudência:

STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor público: contratação temporária excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicação para a admissão de servidores para funções burocráticas ordinárias e permanentes.

Crise do modelo burocráticoApesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção,

que era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema ra-cionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de eficiência.

Até mesmo hoje a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para de-signar “gargalos” e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, acabando por comprometer a eficiência da ação admi nistrativa.

As principais críticas à administração burocrática foram formuladas por Merton, em 1949.


13

(...) ESTE £ UM MODELO DE DEMONSTRA¢ëO DA APOSTILA E CONT£M APENAS UM TRECHO DO CONTEĐDO ORIGINAL. O DESENVOLVIMENTO DA MAT£RIA CONTINUA POR MAIS PĆGINAS NA APOSTILA COMPLETA, QUE VOCą PODERĆ OBTER EM http://www.acheiconcursos.com.br .


Apostila de Administração Pública para Concursos

Documents

Transcript of Apostila de Administração Pública para Concursos