APOSTILA_Direito_Financeiro

7/23/2019 APOSTILA_Direito_Financeiro

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Apostila de Direito Financeiro

Assunto:

DIREITO FINANCEIRO

Autor:

FLVIO JOS S E SO!"A

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ATIVIDADEFINANCEIRADOESTADO

ORIGEMESIGNIFICADODAPALAVRAFINANAS

FINANASPROVMDOTERMOFINATIO

muito discutida pelos autores a origem do termofinanas,entendendo uns que o mesmo provm do latim medievalfinancia,indicando os diferentes meios necessrios para a realizao das despesaspblicas e a consecuo dos fins do Estado. Outros autores defendem atese, mais aceita, que a referida palavra emana, no latim medieval, do

verbofinire, do qual surgiram o verbofinaree o termofinatio, sendo queeste teve seu significado mudado atravs dos tempos.Assim sendo, na Idade Mdia, em um primeiro perodo, designava

deciso judicial, depois multa fixada em juzo e, finalmente, ospagamentos e prestaes em geral. Posteriormente, por volta do sculo

XIV, os negcios financeiros eram identificados com os negciosmonetrios em geral, e, ao mesmo tempo, dava-se palavrafinanzosignificado deprimente de intriga, usura e fraude. Em um terceiro perodo,primeiro na Frana e depois em outros pases, a palavrafinanaspassou

a ser empregada unicamente em relao aos recursos e despesas doEstado e das comunas.Todavia, no mbito do direito, o termofinanassignifica o fim das

operaes jurdicas, ou seja, os pagamentos de somas em dinheiro. Poroutro lado, a expressofinanas pblicasrefere-se aos dinheiros pblicose, por extenso, sua aquisio, administrao e emprego.

FINANASPBLICAS

Os autores discordam, no entanto, quanto expresso adequada aser empregada. Alguns preferem o simples substantivofinanaoufinanas,sem adio do adjetivo pblica oupblicas,por consider-losuficiente para indicar o conjunto dos meios de riqueza de que se serve oEstado para a consecuo dos seus fins. Outros autores, no entanto,adotam a expressofinana pblicaoufinanas pblicaspor entenderemque o termofinanaoufinanas por si s insuficiente, porque significasomente assuntos de dinheiro e sua administrao, enquanto o termo

finanas pblicas,em seu sentido moderno, pressupe a existncia deuma economia de dinheiro. Todavia, Hugh Dalton reconhece que, embora

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a despesa pblica consista, em regra, em pagamentos em dinheiro,existem

duas espcies de receitas pblicas no expressas em dinheiro,

que so: a) certos servios de pessoas no pagos em dinheiro; e b) opagamento de certos impostos por outros meios que no emdinheiro. Alguns desses servios gratuitos so prestados

voluntariamente aos poderes pblicos, outros por fora da lei.Exemplos dos primeiros, na Inglaterra, so servios para amagistratura e para empresas. Exemplos dos ltimos so osservios do jri e as obrigaes que tm todos os cidados, deacordo com aCommon Law(Lei Civil), de ajudar na remoo da nevedas ruas, na extino de incndios e na ajuda polcia naperseguio a assassinos e ladres. Uma forma mais importante deservios em muitas comunidades modernas o servio militarobrigatrio. Mas este pago, embora numa base muito mais baixado que seria necessrio, a fim de obter um montante igual deservio voluntrio pago.

Face s razes expostas, entendemos ser o termofinanainsuficiente para compreender a atividade financeira do Estado, pelo quedeve vir acompanhada do adjetivopblica.

EVOLUODOCONCEITODAATIVIDADEFINANCEIRADOESTADO

PERODOCLSSICO

A atividade financeira do Estado deve ser examinada nos perodosclssico e moderno das finanas pblicas, para que se possa sentir odesenvolvimento que sofreu em razo principalmente da evoluo doprprio conceito de Estado e das mutaes ocorridas no mundoeconmico e social.

Operodo clssico,ligado ao Estado liberal dos sculos XVIII e XIX(Estado de Polcia),caracteriza-se principalmente pelo princpio donointervencionismodo Estado no mundo econmico, baseado em que as leisfinanceiras eram imutveis como as leis cientficas, pelo que os desajusteseconmicos se recomporiam por si s.

Leis financeirasso aquelas que disciplinam a atividade estatal no

dirigir a economia privada, na obteno de recursos para atender s suas

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necessidades e no presidir a redistribuio da riqueza privada. Talexpresso pode ser entendida sob os pontos de vista jurdico e econmico:a) sob o aspectojurdico,leis financeiras so as disposies baixadas sobre

a matria pelo poder legislativo; b) sob o aspectoeconmico,so aquelasque a tcnica econmica constatou pela observao prolongada dascausas e dos efeitos de determinadas situaes de fato.

OEstado Liberal,segundo A. Parodi, teve sua concepo surgida dedupla influncia:

de um lado, o individualismo filosfico e poltico do sculo XVIII eda Revoluo Francesa, que considerava como um dos objetivosessenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuaiscontra abusos da autoridade; de outro lado, o liberalismo econmicodos fisiocratas e de Adam Smith, segundo o qual a interveno dacoletividade no devia falsear o jogo das leis econmicas, benfazejaspor si, pois que esta coletividade era imprpria para exercer funesde ordem econmica.

Assim, o liberalismo entendia que tudo era do indivduo e para oindivduo, pugnava pelo livre comrcio e no admitia a interveno doEstado no domnio econmico. Dava ao imposto um carterneutro,isto ,no via na tributao um meio de modificar a estrutura social e aconjuntura econmica, disso resultando a expressofinanas neutras

para caracterizar este primeiro perodo das finanas pblicas. Dessaforma, o liberalismo defendia a total liberdade individual, que no podiaser constrangida, e que a interveno econmica do Estado era desastrosapor improdutiva, j que a iniciativa privada obtinha melhores resultados.Dessa forma, o Estado devia abster-se de intervir no domnio econmico,deixando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livreconcorrncia e as leis do mercado, bem como s recorrer a emprstimosem carter excepcional para fazer face s despesas de guerra e parainvestimentos reprodutivos.

Desse modo, em razo do princpio do no-intervencionismo, oEstado limitava-se a desempenhar o mnimo possvelde atividades,deixando tudo o mais para a iniciativa privada. As atividades que o Estadoexecutava eram apenas as que tinham um carter deessencialidade,comoas pertinentes justia, poltica, diplomacia, defesa contra agressoexterna e segurana da ordem interna, cuja atribuio no podia cometer iniciativa privada.

Ocorre que o Estado, no desempenho de tais atividades, necessitavade recursos para fazer face s despesas pblicas delas decorrentes, e os

obtinha do patrimnio do particular atravs da tributao. Observe-se, noentanto, que a carga tributria incidia de maneira equivalente entre os

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contribuintes, ou seja, todos suportavam o mesmo peso do tributo, pois oEstado no levava em considerao as condies e caractersticas prpriasde cada contribuinte.

Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somentevisava obteno de numerrio para fazer face s citadas despesaspblicas, isto , as finanas pblicas tinham finalidades exclusivamentefiscais. Gaston Jze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividadefinanceira desenvolvida pelo Estado no perodo clssico, ao enunciar: Il ya des dpenses publiques; il faut les couvrir. Assim, as despesas tinhamum tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas visavamapenas a possibilitar a satisfao dos gastos pblicos. Nesse perodo,portanto, o tributo tinha um fim exclusivamentefiscal,porque visavaapenas a carrear recursos para os cofres do Estado.

PERODOMODERNO

Todavia, a partir dos fins do sculo XIX, comeou a ocorrer umalargamento das atribuies do Estado, que deixou sua posio de meroespectador do que ocorria no domnio econmico e nelepassou a intervirem conseqncia principalmente: a) das grandes oscilaes por quepassavam as economias, fazendo com que fossem de perodos de grandeeuforia para perodos de depresso, e vice-versa; b) das crises provocadas

pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de depresso,gerando grandes tenses sociais; e) dos efeitos cada vez mais intensos dasdescobertas cientficas e de suas aplicaes; d) dos efeitos originados daRevoluo Industrial com o surgimento de empresas fabris de grandeporte, com o conseqente agravamento das condies materiais dostrabalhadores. Aps a Primeira Grande Guerra, agravaram-se os fatos coma deteriorao das finanas dos pases direta ou indiretamente por elaafetados, com o aparecimento, aps 1914, das denominadas economiasde guerra, que se acentuaram entre 1914 e 1918, e 1939 e 1945,fazendo

com que algumas naes tivessem de preparar-se para o esforo blicoatravs da mobilizao de todas as suas atividades econmicas.

Em conseqncia das razes acima enunciadas, o Estado passou aintervir no domnio econmico e social, utilizando as finanas pblicascomo instrumento dessa interveno, iniciando-se, assim, o chamadoperodomodernodas referidas finanas. AoLtat-Gendarmedos liberaisseguiu-se oWelfare State,encarregado de assegurar o bem-estar doscidados.A primeira grande caracterstica das finanas dos dias de hoje o

carter intervencionista do Estadoatravs da utilizao dos tributos. Seuoutro trao marcante a preocupao com apersonalizaodo imposto,

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uma vez que o Estado deixou de tributar de forma igual a todos oscontribuintes para, ao contrrio, levar em conta, sempre que possvel, naimposio da carga tributria, as qualidades de cada um. Tornou-se mais

justa a tributao, porque cada cidado passou a pagar imposto namedida de suacapacidade contributiva,de sua aptido econmica depagar tributos (CF, art. 145, 1).Assim sendo, o Estado, para a soluo dos problemas econmicos e

sociais, passou a gozar de uma opo quanto s medidas de que dispepara alcanar o objetivo antes referido. Alm das medidas de ordemcoercitiva e geralmente proibitivas, pde obter o mesmo resultado atravsda utilizao do tributo com uma finalidadeextrafiscal,como instrumentode interveno, permitindo-lhe uma atividade menos coercitiva e maisrespeitosa da liberdade dos indivduos.

TRIBUTOCOMFIMEXTRAFISCAL

O perodo moderno , assim, caracterizado pelasfinanasfuncionais,isto , a atividade financeira do Estado orientada no sentido deinfluir sobre a conjuntura econmica.

Pode-se citar como exemplo, no Brasil, desta nova mentalidade doemprego das finanas pblicas, como instrumento de intervencionismo doEstado no mundo econmico e social, o que ocorreu com a indstria

automobilstica nacional. Seu desenvolvimento era desejado pelo governo,e, em vez de simplesmente proibir-se a importao de automveis,recorreu-se s finanas pblicas atravs de uma tributao mais onerosasobre a citada importao, de modo a desestimul-la. Hodiernamente,

verifica-se um fenmeno contrrio, porque o governo reduzprogressivamente a alquota sobre a importao de automveisestrangeiros, visando a facilitar sua entrada no mercado nacional eestabelecer uma competio mais saudvel com a indstriaautomobilstica nacional, levando-a a reduzir seus preos.

Outro exemplo que pode ser apontado diz respeito tributao maiselevada de terras improdutivas ou mal utilizadas, forando o proprietriorural a redistribu-las ou dar-lhes a ocupao conveniente, ao invs de oEstado simplesmente recorrer ao seu poder de desapropriao.

Um terceiro exemplo do emprego do tributo com finalidadeextrafiscal relaciona-se com o emprstimo compulsrio. O art. 15 do CTNpermitia a sua cobrana para fazer face s despesas de guerra externa ecalamidade pblica, dando-lhe uma finalidade meramente fiscal, comomantido na Constituio de 1988 (art. 148, I). Todavia, o mesmo

dispositivo legal admitia ainda a instituio de emprstimo compulsrioem razo de conjuntura econmica que exigisse a absoro temporria do

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poder aquisitivo, visando a retirar do mercado o excesso de dinheiro emcirculao. Nesse caso o emprstimo compulsrio tinha uma finalidadeextrafiscal. A CF de 1988, no entanto, no recepcionou no art. 148 essa

causa de instituio do emprstimo compulsrio, devendo-se, portanto,entender que o inciso III do art. 15 do CTN foi pura e simplesmentederrogado pelo novo texto constitucional.

Um quarto exemplo do tributo com fim extrafiscal encontra-se noart. 182, 4, inciso II, da CF. O art. 182 dispe sobre a poltica urbana eo seu 4faculta ao poder pblico municipal, mediante lei especfica pararea includa no plano diretor (art. 182, 1), exigir, nos termos da leifederal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou noutilizado, que promova seu adequado aproveitamento. Caso o proprietriodo referido solo no atenda exigncia, o Poder Pblico municipal, por lei

especfica, poder cobrar IPTU progressivo no tempo para a rea includano plano diretor, que ter, portanto, uma finalidade extrafiscal.

Registre-se que quando o Estado utiliza o tributo com um fimextrafiscal, isso no significa que desaparea a inteno de auferir receita,pois esta persiste, embora de forma secundria.

Cumpre ressaltar, tambm, que a atividade financeira do Estadodifere da exercida pelo particular porque a riqueza para o Estado constituiapenas um meio para que possa cumprir sua finalidade de satisfao dasnecessidades pblicas, enquanto para o particular a riqueza constitui o

fim por ele visado.FORMASDEINTERVENCIONISMOEXTRAFISCAL

Maurice Duverger ensina as diversasformasque o Estado podeadotar para proceder ao intervencionismo fiscal, que so as seguintes:

a)interveno por aumento ou diminuio da carga tributria globalmediante o aumento ou diminuio, em conjunto, da carga dos impostos,obtendo-se resultados econmicos vlidos. Assim, a diminuio da cargatributria produz uma baixa de preo de revenda dos produtos e um

aumento da disponibilidade dos particulares, gerando umdesenvolvimento dos negcios; j o aumento global dos impostos restringeo consumo pelos cidados evita que um excesso de disponibilidademonetria faa subir os preos pela desproporo. entre a oferta e aprocura;b)interveno mediantediscriminao,caso em que se escolhem

determinados tributos que incidam sobre dadas atividades, tributando-segravosamente as que so consideradas prejudiciais, e concedendo-se

vantagens fiscais quelas que devem ser protegidas, como a tributao

aduaneira sobre determinados bens;c)intervencionismo por amputaoatravs do aumento de impostos

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sobre rendas e heranas elevadas, objetivando-se amputar parte delascomo forma de tentar igualar o nvel de vida dos indivduos, tendo talforma de interveno um efeito direto e uma finalidade social;

d)intervencionismo por redistribuio,pelo qual o Estado no sretira parte das riquezas dos contribuintes como tambm a redistribuimediante subveno ou outra classe de auxlio aos grupos sociais de baixacapacidade econmica.

NECESSIDADEPBLICAESERVIOPBLICO

CONCEITODENECESSIDADEPBLICA(NECESSIDADECOLETIVAS)

Pode-se dizer que a atividade financeira do Estadovisa a satisfazers necessidades pblicase tem por objetivo estudar as formas pelas quaiso Estado obtm as suas receitas e efetiva concretamente as suas despesas.Necessidade pblica a necessidade que tem um interesse geral emdeterminado grupo social e satisfeita pelo processo do servio pblico.Entretanto, o mencionado conceito relativo, porque depende dascircunstncias de tempo e de lugar, variando assim no tempo e no espao.Disso resulta que a eleio das necessidades coletivas a serem satisfeitaspelo Estado deve atender a critrios eminentemente polticos.A necessidade pblica pode serpreferencialou secundria.A

necessidade pblica preferencialintegra as necessidades bsicas, que soinerentes vida social (p. ex., defesa externa, ordem interna eadministrao da justia), possui carter permanente, e algumas dessasnecessidades so atendidas pelo Estado independentemente de solicitaopelo particular por ser seu cumprimento inerente soberania estatal.Paralelamente, existem necessidades secundriasdecorrentes das idiaspolticas dominantes em cada momento, tendo, em conseqncia, umcarter eventual.

CARACTERSTICASDANECESSIDADEPBLICA

A necessidade pblica possui duascaractersticasbsicas: a suano-individualidadee acoao.A no-individualidade significa o modo de satisfao das

necessidades pblicas, que diverso daquele pelo qual as necessidadesindividuais so atendidas. Toda necessidade pblica tem naturezacoletiva, por ser uma soma de necessidades individuais. Todavia, nem toda

necessidade coletiva corresponde a uma necessidade pblica, porquesomente deve ser considerada como tal aquela necessidade que o Estado

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tem a atribuio de satisfazer.Por outro lado, acoaose explica pela forma coercitiva com que

oEstado obtm dos particulares as riquezas que utiliza para a satisfao

das necessidades pblicas.

SERVIOPBLICO

Considera-seservio pblicoo conjunto de pessoas e bens sob aresponsabilidade do Estado ou de outra pessoa de direito pblico, atravsdo qual o Estado pode cumprir os seus fins e atribuies visando satisfao das necessidades pblicas. Essas hoje cada vez mais semultiplicam em razo do crescente intervencionismo do Estado.

Os servios pblicos denominam-segeraisquando indivisveis, isto, quando prestados indiscriminadamente coletividade e independentede provocao, pelo que todos contribuem para o Estado, inclusive aquelesque no sejam beneficiados por sua prestao, sendo tal contribuio feitaatravs de imposto (CTN, art. 16). Servios pblicosparticularessoaqueles que tm natureza divisvel, que somente so prestados quandosolicitados, e sua remunerao feita apenas por aqueles indivduos quedeles se beneficiam diretamente. Portanto, em regra, tal remuneraoefetiva-se atravs do pagamento da espcie de tributo denominada taxa(CTN, art. 77 e CF, art. 145, II).

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DESPESAPBLICA

CONCEITODEDIREITOFINANCEIRO

Podemosconceituaro Direito Financeiro como o ramo do direitopblico que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e asrelaes jurdicas decorrentes de sua atividade financeira que seestabelecem entre o Estado e o particular.Abrange, pois, o Direito Financeiro oestudoda despesa pblica, da

receita pblica, do oramento pblico e do crdito pblico. Da RicardoLobo Torresensinar que o Direito Financeiro deve ser dividido nosseguintes ramos: Receita Pblica (Direito Tributrio, Direito PatrimonialPblico e Direito de Crdito Pblico), Despesa Pblica (Direito da DvidaPblica e Direito das Prestaes Financeiras) e Direito Oramentrio.

Como veremos mais minudentemente no captulo III, o Estado podeobter sua receita das seguintesformas:a) de suas prprias fontes deriqueza, seja de seu patrimnio, seja do exerccio de atividades industriaisou comerciais, hipteses em que age no mesmo p de igualdade com oparticular, sendo de direito privado a natureza de sua relao com omesmo(receita originria);b) do patrimnio do particular atravs de uma

atuao que no pode ser por ele recusada, eis que o Estado, nodesempenho de tal atividade, age investido de seu poder de imprio, desua soberania exemplo desta receita pblicao tributo (receitaderivada).

O estudo e a disciplina da atividade desempenhada pelo Estadorelativa ao tributo (receita derivada) constituem campo da atuao doDireito Tributrio ramo do direito pblico que disciplina as relaes

jurdicas decorrentes da atividade financeira do Estado, que ocorrem entreo Estado, o particular, no que se refere imposio, fiscalizao, cobrana

e arrecadao dos tributos.Finalmente, deve-se esclarecer que o Direito Financeiro, no quadro

geral do direito, pertence ao campo dodireito pblicoe se constitui em umramo cientificamente autnomo em relao aos demais ramos do direito,uma vez que possui institutos, princpios e conceitos jurdicos prprios edistintos dos existentes nos demais ramos.

Esta autonomia do Direito Financeiro j era reconhecida pelaConstituio anterior (art. 8, XVII, c), ao conferir competncia Uniopara legislar, dentre outras matrias, sobre normas gerais de direito

financeiro. Entretanto, a teor do disposto no pargrafo, nico do citadoart. 8, tal competncia no exclua a dos Estados para legislar

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supletivamente sobre a mesma matria, com o que abrandava o princpioda rgida repartio constitucional de competncia entre os entes polticos.

A Constituio atual (art. 24, I) manteve o reconhecimento da citada

autonomia do Direito Financeiro e tambm do Direito Tributrio.

A CONSTITUIOEODIREITOFINANCEIRO

A Constituio em vigor no se limita a disciplinar o DireitoFinanceiro no referido art. 24, vez que dedica o captulo II do Ttulo VI(arts. 163 a 169) s finanas pblicas, e isso sem prejuzo de igualmenteregul-las em outras normas dispersas pelo seu texto, a saber: a) arts. 21,23 e 30, pertinentes discriminao da despesa pblica; b) arts. 21, VII,22, VI e 48, IV, relativos emisso de moeda e prescrio de medidasnecessrias sua estabilidade; c) art. 31, sobre a fiscalizao dosMunicpios; d) arts. 70 a 75, a respeito da fiscalizao oramentria; e)art. 99, sobre o oramento do Poder Judicirio; f) art. 100, concernente dvida pblica; e g) arts. 211 a 213, no que tange s prestaesfinanceiras.

Por outro lado, na indispensvel lio deRicardo Lobo Torres,deve-se entender porConstituio Financeira materialtoda a Constituio

Tributria, abrangendo, ademais, o lado da despesa pblica, pelo quepertencem materialmente Constituio Financeira as normas sobre

oramento e sobre a estruturao da receita e da despesa pblica,emprstimos pblicos, financiamento dos direitos fundamentais,discriminao de despesas pblicas entre as diferentes esferas de governo,princpios constitucionais, como os da legalidade e da responsabilidadepelos gastos pblicos e o da eqidade no conceder incentivos financeiros.Compe basicamente a Constituio Financeira material a limitao dopoder financeirodo Estado ou, especificamente, a limitao dopoder degastar.A Constituio Financeira, que constitui o Estado Financeiro,abrange, em suma, o Direito das Prestaes Financeiras, o sistema de

discriminao da despesa pblica, o Direito Oramentrio e o DireitoFinanceiro Federado, todos em harmonia com o Direito Constitucional

Tributrio.Finalmente, relembre-se que, atualmente, a Lei n4.320, de 17-03-

64, fixanormas gerais de direito financeiropara elaborao e controle dosoramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e doDistrito Federal, que continuam a vigorar no que no contrariem Constituio. No caso de alguma de suas regras conflitar com a leiconstitucional, a mesma deve ser considerada pura e simplesmente

revogada, sem necessidade de argio de inconstitucionalidade.

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CONCEITODEDESPESAPBLICA

O CONCEITODEDESPESAPBLICADEVEANTECEDERAODARECEITAPBLICA

O exame da despesa pblica deveantecederao estudo da receitapblica, pois no pode mais ser compreendida apenas vinculada aoconceito econmico privado, isto , de que a despesa deva ser realizadaaps o clculo da receita, como ocorre normalmente com as empresasparticulares. Alis, hoje em dia, os particulares recorrem ao emprstimosempre que a receita se apresenta deficiente em relao despesa.

O Estado tem como objetivo,no exerccio de sua atividade

financeira, a realizao de seus fins, pelo que procura ajustar a receita programao de sua poltica, ou seja, a despesa precede a esta. Tal ocorreporque o Estado cuida primeiro de conhecer as necessidades pblicasditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrrio do queacontece com o particular, que regula as suas despesas em face de suareceita.

CONCEITODEDESPESAPBLICA

Deve-se conceituar a despesa pblica sob os pontos de vistaoramentrio e cientfico.Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pblica, sob o enfoque

oramentrio,a aplicao de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridadeou agente pblico competente, dentro de uma autorizaolegislativa, para execuo de um fim a cargo do governo.

Adotando-se um critrio exclusivamente cientfico,parece-nosperfeito o conceito de Ricardo Lobo Torres:

a despesa pblica a soma de gastos realizados pelo Estado para arealizao de obras e para a prestao de servios pblicos.Por outro lado, segundo Morselli, por despesa pblica deve-se

entender a inverso ou distribuio de riqueza que as entidades pblicasrealizam, objetivando a produo dos servios reclamados para satisfaodas necessidades pblicas e para fazer face a outras exigncias da vidapblica, as quais no so chamadas propriamente servios.

A DESPESAPUBLICANOSPERODOSCLSSICOE MODERNO

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PERODOCLSSICO

No captulo I explicamos que no perodoclssicooEstado realizava

omnimo possvel de despesas pblicas porque restringia as suasatividades somente ao desempenho das denominadas atividadesessenciais,em razo de ser encarado apenas como consumidor, deixandoa maior parte das atividades para o particular. Assim, a despesa pblicatinha apenas a finalidade de possibilitar ao Estado o exerccio dasmencionadas atividades bsicas. Mas, nos dias de hoje, ocorre umaanlise preponderante da natureza econmica das despesas pblicas, queso tambm utilizadas para outros fins, como o combate ao desemprego.

Em suma, no perodo clssico das finanas pblicas, em razo daprevalncia da escola liberal, o Estado procurava comprimir as despesasaos seus menores limites, e era encarado apenas como consumidor. Talpoltica se devia absoluta supremacia da iniciativa privada e teoria daimutabilidade das leis financeiras. As despesas visavam apenas a cobriros gastos essenciais do governo.

PERODOMODERNO

Por outro lado, na concepomodernadas finanas pblicas, oEstado funciona como um rgo de redistribuio da riqueza,concorrendocom a iniciativa privada. O Estado passa a realizar despesas que, emborano sejam teis sob o ponto de vista econmico, so teis sob o ponto de

vista da coletividade, como, por exemplo, as despesas de guerra, vigendo,pois, hoje, a regra de que anecessidade pblica faz a despesa.

ELEMENTOSDADESPESAPBLICA

Oselementosda despesa pblica so os seguintes: a)de naturezaeconmica:odispndio,incidente em um gasto para os cofres do Estado eem consumo para os beneficiados; ariqueza pblica,bem econmico,representada pelo acervo originrio das rendas do domnio privado doEstado e da arrecadao dos tributos; b)de natureza jurdica:aautorizao legaldada pelo poder competente para a efetivao dadespesa; c)de natureza poltica:afinalidade de satisfao da necessidadepblica pelo Estado,o que feita pelo processo do servio pblico, comomedida de sua poltica financeira.

universal o princpio de que a escolha do objetivo da despesapblica envolve umato poltico,referente determinao das necessidades

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pblicas que devero ser satisfeitas pelo processo do servio pblico.

FORMASDEEXECUODADESPESAPBLICA

Nos dias de hoje prevalece a regra da execuo da despesa pblicaem espcie,mas nem sempre foi assim, como passamos a demonstrar.Antigamente, o Estado no remunerava a execuo do servio

pblico, que era feita gratuitamente, quando, sem nus para si,requisitava bens e servios. Assim, encontramos como exemplos desta jultrapassada mentalidade do Estado ascorvias,que correspondiam aotrabalho compulsrio de servio pblico efetuado gratuitamente, a

requisio para guerraindependente de indenizao e osaquedos povosvencidos.

Entretanto, posteriormente ocorreu uma pequena evoluo, e oEstado, apesar de continuar a no remunerar diretamente em dinheiro aprestao do servio pblico, passou, em contrapartida, a concederhonrarias(ttulos honorficos),prerrogativaseprivilgios especiaisaos querealizavam gratuitamente tal servio. Existiam ainda outras formas deremunerao: a) iseno de tributos; b) autorizao para que o prestadordo servio pblico recebesse o pagamento diretamente da parte por ele

beneficiada, como ocorria no Brasil Colonial com os juzes; c) adjudicao,em favor do prestador do servio, em hasta pblica, de receita empagamento do mesmo. Nesse sistema, a pessoa que prestava determinadoservio podia ficar com o direito de receber, em substituio ao Estado, aarrecadao de determinado tributo, lucrando com a diferena entre o quepagou e o que viesse a receber, vigorando tal sistema at o sculo XIX.Atualmente, s excepcionalmente gratuita a prestao do servio

pblico, como nos casos dos servios prestados pelos jurados dosTribunais de Jri, dos servios eleitorais e dos servios dos membros doConselho Penitencirio.

EFEITOSECONMICOSDADESPESAPBLICA

A despesa pblica produz efeitos na esferaeconmicado pas,e paraque se possa entender tal fenmeno deve-se partir da importncia do

volume das despesas em relao renda nacional, sendo que nos Estadosmodernos a despesa pblica excede a 30% da renda nacional. Assim,qualquer modificao nessa quantia, seja aumento ou diminuio, tem uminevitvel efeito econmico.

H, no entanto, umadiferenaentre os efeitos da variao da

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despesa pblica e os da receita pblica porque nesta as conseqncias davariao do tributo nem sempre podem ser percebidas devido ao processode repercusso (transferncia da carga tributria do contribuinte de

direito para o contribuinte de fato) e ao mecanismo dos preos. Todavia,na despesa os efeitos da sua variao podem ser sentidos, uma vez queseu alcance pode ser facilmente determinado.A distino entre os efeitos da despesa pblica nos pases cuja

economia esteja no auge ou em crise pode ser facilmente demonstrada.No primeiro caso, o efeito da despesa pblica ser provavelmente

inflacionrio, pois como os fatores produtivos j esto ocupados em suatotalidade, no se pode produzir mais. Em conseqncia, a despesapblica no aumenta a oferta nacional, mas, ao contrrio, sendo escassaa mo-de-obra, elevam-se os salrios, e este aumento de renda conduz a

um aumento da renda global, mas no ao aumento da ofertacorrespondente, o que leva ao aumento dos preos.

No segundo caso, em que os fatores de produo no atingiram omximo, o aumento da despesa pblica faz crescer a renda nacional, poish maior demanda de trabalho, maior nmero de pessoas recebemsalrios, e a produo aumenta.

Estes efeitos econmicos da variao da despesa pblica ocorremno s na produo, como na circulao, na distribuio e no prprioconsumo. Na distribuio, um dos efeitos mais sentidos o salrio-

famlia, que uma despesa que visa somente a atenuar as conseqnciasda desproporo da riqueza nacional.

Por outro lado, se o Estado aumenta suas despesas objetivandoelevar a renda dos particulares, ocorrer um aumento na rea doconsumo, que acarretar um incremento da produo, pois, como se sabe,quanto maior for a capacidade econmica do cidado mais esteconsumir.

CRESCIMENTOPROGRESSIVODADESPESAPBLICA

Huma tendncia universal no crescimento da despesa pblica, queocorreu lentamente at aPrimeira Grande Guerra, quando passou aacelerar-se consideravelmente. Todavia, o aumento das despesas pblicas fenmenomais aparente que real,pelo que a doutrinadivide as causasdo crescimento progressivo das despesas pblicas em causas aparentes ecausas reais.

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CAUSASAPARENTES

1 - Ascausas aparentesso as seguintes:

a)variaes no valor da moedaem decorrncia da inflao, quedetermina a perda do seu poder aquisitivo, fazendo com que as cifras dasdespesas pblicas em determinado pas cresam assustadoramente notranscorrer do tempo. Entretanto, este aumento meramente aparente,pois, em face da citada desvalorizao, o Estado, na realidade, gastou omesmo dinheiro para efetivao das mesmas despesas feitas anos atrs,como se pode observar no seguinte exemplo: em determinado ano oEstado gastou R$ 100.000,00, enquanto no anterior havia gasto R$75.000,00, e no mesmo perodo a moeda foi desvalorizada em 25%,o quedemonstra a aparncia do aumento numrico das citadas despesas.

Assim, para se ter uma idia exata se o aumento numrico das despesaspblicas corresponde, na realidade, a um crescimento efetivo, deve-seproceder a uma correo das cifras encontradas em razo dadesvalorizao da moeda;b)a evoluo das regras da contabilidade pblica,substituindo-se o

sistema de contabilizao de receitas lquidas pelo de contabilizao dascifras brutas, com a incluso de todas as receitas e despesas do Estadoem razo do princpio da universalidade, ao qual est submetido ooramento (CF, art. 165, 5), far, primeira vista, que se pense em um

aumento poderoso das despesas pblicas, mas, em razo desta evoluo,ser uma elevao mais aparente que real;

c)anexaes de territriosfeitas por um Estado acarretam, semsombra de dvidas, um aumento numrico das despesas pblicas, quetambm ser mais ilusrio que verdadeiro porque com a citada anexaoocorre igualmente um incremento da receita pblica, pois um maiornmero de pessoas passar a ser tributado;

d)aumento da populao de um Estado, vegetativamenta ou pelaentrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pblica, mas,

em compensao, haver um aumento tambm da receita pblica;e)maior absoro das atividades privadaspor parte do Estado em

razo dos modernos conceitos econmico-sociais, gerando um aumento dedespesa, mas tal crescimento da despesa ser tambm ilusrio porquepassando tais atividades para o Estado, este ver crescer sua receita, bemcomo o custo do servio pblico ser menor que a atividade at entoexercida pelo particular, em razo de o Estado no visar ao lucro.

CAUSASREAIS

Aliomar Baleeiroensina que ascausas reaisque determinam na

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realidade um aumento da despesa pblica so as seguintes:a) oincremento da capacidade econmica do homem contemporneo,

sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto,

da produtividade, faz com que se gaste mais em servios pblicos; talocorre pelo fato da possibilidade do gasto em servios pblicos estar ligadadiretamente capacidade econmica do grupo social, j que povo pobre,ou queproduz pouco, por maiores que sejam seus problemas a

justificarem servios pblicos, no pode dedicar a estes seno mesquinhaparte do que dispe para o total de suas necessidades;b)a melhoria do nvel poltico, moral e cultural da humanidadesob o

influxo de idias-foras, que levam os indivduos a exigir e a conceder amais ampla e eficaz expanso dos servios pblicos. Assim, quantomaiores forem os nveis acima, mais e mais o particular passa a exigir do

Estado em servios pblicos, como em conseqncia do progresso dademocratizao, fazendo com que um maior nmero de pessoas passe aparticipar da vida poltica do pas; de um maior aprimoramento dosentimento de solidariedade humana, determinado maior exigncia aoEstado de um amparo mais efetivo aos invlidos, rfos, menoresdesamparados, etc.; do entendimento dos juristas, segundo o qual oEstado deve indenizar os indivduos prejudicados pelos servios pblicos,haja ou no ao ou omisso por parte dos funcionrios pblicos, bemcomo os que foram prejudicados por atos de hostilidade do inimigo em

guerra;c) a chamada guerra totaldas geraes contemporneas, que

abrange no s as lutas entre os grupos armados, mas tambm aaplicao total das foras econmicas, morais e humanas, enfim, do pasna sorte do conflito.

O mesmo Aliomar Baleeirorefere-se a uma quarta causa real doaumento progressivo das despesas pblicas, correspondente aosvcios eerros dos governantes,decorrentes de medidas demaggicas e do padrotcnico e moral do pessoal de administrao, alm de outros erros de

pequena monta, embora representem uma pequena parcela emcomparao com as outras causas j enunciadas.

Podemos acrescentar ao elenco feito pelo referido jurista uma outracausa real do aumento da despesa pblica, decorrente da corrupo quelavra atualmente nos Poderes Executivo e Legislativo, mormente com odesvio do dinheiro pblico, que vai para os bolsos de alguns governantes econgressistas, quando sua destinao era a satisfao das necessidadespblicas. Tal comportamento odioso e reprovvel faz com que o Estadotenha de gastar mais dinheiro para a satisfao das necessidades

pblicas, cujas dotaes oramentrias foram desviadas.

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A classificao que apresentamos abaixo leva em conta osdiversosaspectosem relao aos quais a despesa pblica pode ser encarada;

a) quanto forma:

1) despesaem espcie,que constitui hoje a forma usual de suaexecuo, embora, como j se disse anteriormente, ainda existam algunsservios pblicos que no so remunerados pelo Estado;

2) despesaem natureza,forma que predominava na antiguidade masque hoje est praticamente abolida, embora ainda ocorra, como no caso deindenizao pela desapropriao de imvel rural mediante ttulos dadvida pblica com clusula de correo monetria (CF, art.184);

b)quanto ao

aspecto econmico em geral:1) despesarealou deservio a efetivamente realizada pelo Estado

em razo da utilizao de bens e servios particulares na satisfao denecessidades pblicas, havendo uma amputao desses bens ou serviosdo setor privado em proveito do setor pblico; corresponde, pois, vidados servios pblicos e atividade das administraes, caracterizando-sepela contraprestao que feita em favor do Estado;

2) despesa detransferncia,que aquela que efetivada pelo Estadosem que receba diretamente qualquer contraprestao a seu favor, tendo opropsito meramente redistributivo, j que o dinheiro de uns se transferepara outros, como, por exemplo, no pagamento de penses e desubvenes a atividades ou empresas privadas;

c)quanto aoambiente:1) despesainterna a feita para atender s necessidades de ordem

interna do pas e se realiza em moeda nacional e dentro do territrionacional;

2) despesa externa,que se realiza fora do pas, em moedaestrangeira e visa a liquidar dvidas externas;

d) quanto durao:1) despesaordinria,que visa a atender s necessidades pblicas

estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento,constituindo mesmo uma rotina no servio pblico, como, por exemplo, adespesa relativa ao pagamento do funcionalismo pblico;

2) despesa extraordinria,que objetiva satisfazer necessidadespblicas acidentais, imprevisveis e, portanto, no constantes dooramento, no apresentando, por outro lado, regularidade em sua

verificao, e esto mencionadas na Constituio Federal (art. 167, 3)como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou

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calamidade pblica, que por serem urgentes e inadiveis no podemesperar o processo prvio da autorizao legal;

3) despesaespecial,que tem por finalidade permitir o atendimento

de necessidades pblicas novas, surgidas no decorrer do exercciofinanceiro e, portanto, aps a aprovao do oramento, embora noapresentem as caractersticas de imprevisibilidade e urgncia; assim,dependem de prvia lei para a sua efetivao, sendo de se citar, comoexemplo, a despesa que o Estado obrigado a fazer em decorrncia desentena judicial;

e) quanto importnciade que se revestem:1) despesanecessria aquela intransfervel em face da necessidade

pblica, sendo sua efetivao provocada pela coletividade;2) despesatil aquela que, embora no seja reclamada pela

coletividade e no vise a atender necessidades pblicas prementes, feitapelo Estado para produzir uma utilidade comunidade social, como asdespesas de assistncia social; portanto, luz deste critrio, no se podefalar em despesaintil,e mesmo as despesas de guerra podem produziruma utilidade, como a independncia nacional e a realizao de unidadenacional, podendo, inclusive; esta utilidade ser de carter econmico, poiso Estado quando evita ou limita uma invaso ao seu territrio, impede oudiminui um prejuzo econmico.

f) quanto aosefeitos econmicos:1) despesaprodutiva,que, alm de satisfazer necessidades pblicas,

enriquece o patrimnio do Estado ou aumenta a capacidade econmica docontribuinte, como as despesas referentes construo de portos,estradas de ferro, etc.;

2) despesaimprodutiva aquela que no gera um benefcio de ordemeconmica em favor da coletividade;

g) quanto mobilidade:1) despesa fixa aquela que consta do oramento e obrigatria

pela Constituio, no podendo ser alterada a no ser por uma leianterior, e no pode deixar de ser efetivada pelo Estado;

2) despesavarivel aquela que no obrigatria pela Constituio,sendo limitativa, isto , o Poder Executivo fica obrigado a respeitar seulimite, mas no imperativa; da o Estado ter a faculdade de realiz-la ouno, dependendo de seus critrios administrativo e de oportunidade,sendo de se citar, como exemplo, um auxlio pecunirio em favor de uma

instituio de caridade, no gerando, por outro lado, direito subjetivo emfavor do beneficirio;

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h) quanto competncia:1) despesa federal, que visa a atender a fins e servios da Unio

Federal, em cujo oramento est consignada;2) despesaestadual,que objetiva atender a fins e servios doEstado, estando fixada em seu oramento;

3) despesamunicipal,que tem por finalidade atender a fins eservios do Municpio, sendo consignada no oramento municipal;

i) quanto ao fim:1) despesa degoverno a despesa pblica prpria e verdadeira, pois

se destina produo e manuteno do servio pblico, estandoenquadrados nesta categoria os gastos com os pagamentos dosfuncionrios, militares, magistrados, etc., aplicao de riquezas narealizao de obras pblicas e emprego de materiais de servio e conservao do domnio pblico;

2) despesa deexerccio a que se destina obteno e utilizao dareceita, como a despesa para a administrao do domnio fiscal(fiscalizao de terras, de bosques, das minas, manuteno de fbricas,etc.) e para a administrao financeira (arrecadao e fiscalizao dereceitas tributrias, servio de dvida pblica, com o pagamento dos jurose amortizao dos emprstimos contrados).

CLASSIFICAODALEIN 4.320/64

Finalmente, deve ser mencionada aclassificao adotada pela Lei n4.320, de 17/03/64,que estatui normas de direito financeiro para aelaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados,Municpios e Distrito Federal, tendo a referida lei procedido classificaocom base nas diversascategorias econmicasda despesa pblica:

I)Despesas correntesso aquelas que no enriquecem o patrimniopblico e so necessrias execuo dos servios pblicos e vida doEstado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais eeconomicamente improdutivas:

a)Despesas de custeioso aquelas que so feitas objetivandoassegurar o funcionamento dos servios pblicos, inclusive as destinadasa atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis, recebendoo Estado, em contraprestao, bens e servios (art. 12, 12, e art. 13):

1. Pessoal civil

2. Pessoal militar3. Material de consumo

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4. Servios de terceiros5.Encargos diversos

b)Despesas de transferncias correntesso as que se limitam a criar

rendimentos para os indivduos, sem qualquer contraprestao direta embens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas aatender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado,compreendendo todos os gastos sem aplicao governamental direta dosrecursos de produo nacional de bens e servios (art. 12, 2, e art. 13):

1. Subvenes sociais2. Subvenes econmicas3. Inativos4. Pensionistas5. Salrio-famlia e Abono familiar

6. Juros da dvida pblica7. Contribuies de Previdncia Social8. Diversas transferncias correntes

II)Despesas de capitalso as que determinam uma modificao dopatrimnio pblico atravs de seu crescimento, sendo, pois,economicamente produtivas, e assim se dividem:

1.Despesas de investimentos so as que no revelam finsreprodutivos (art. 12, 42, e art. 13):

I - Obras pblicasII - Servios em regime de programao especialIII - Equipamentos e instalaesIV - Material permanente

V - Participao em constituio ou aumento de capital de empresasou entidades industriais ou agrcolas

2.Despesas de inverses financeirasso as que correspondem aaplicaes feitas pelo Estado e suscetveis de lhe produzir rendas (art. 12, 5, e art. 13):

I - Aquisio de imveisII - Participao em constituio ou aumento de capital de empresas

ou entidades comerciais ou financeirasIII - Aquisio de ttulos representativos de capital de empresas em

funcionamentoIV - Constituio de fundos rotativos

V - Concesso de emprstimosVI - Diversas inverses financeiras3.Despesas de transferncias de capitalso as que correspondem a

dotaes para investimentos ou inverses financeiras a serem realizadaspor outras pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado,

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independentemente de contraprestao direta em bens ou servios,constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundoderivem diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem

como dotaes para amortizao da dvida pblica (art. 12, 6

, e art.13):I - Amortizao da dvida pblicaII - Auxlios para obras pblicasIII- Auxlios para equipamentos e instalaesIV - Auxlios para inverses financeiras

V - Outras contribuies

PRINCPIODALEGALIDADEDADESPESAPBLICA

NOOGERAL

Adespesa pblica somente pode ser realizada mediante prviaautorizao legal,conforme prescrevem os arts. 165, 8, e167, I, II, V, VIe VII da Constituio Federal. Tal regra aplica-se inclusive s despesas queso objeto de crditos adicionais e visam a atender a necessidades novas,no previstas (crditos especiais), ou insuficientemente previstas nooramento (crditos suplementares), em razo do disposto no art. 167, V,

da CF.As despesas ordinrias so aquelas que visam a atender a

necessidades pblicas estveis, permanentes, que tm um carter deperiodicidade, e sejam previstas e autorizadas no oramento, como opagamento do funcionalismo pblico. Da, se tais despesas no foramprevistas, ou foram insuficientemente previstas, a sua execuo dependertambm da prvia autorizao do Poder Legislativo. Tal exigncia justifica-se plenamente, pois caso o Poder Executivo pudesse livremente aumentaras despesas a votao do oramento pelo Poder Legislativo no passaria,

segundo Gaston Jze, de uma formalidade meramente ilusria.

OPRINCPIODALEGALIDADEEASDESPESASEXTRAORDINRIAS

Entretanto, a exigncia da prvia autorizao legalno se aplicasdespesasextraordinriasporque, sendo urgentes e imprevisveis, noadmitem delongas na sua satisfao, como as decorrentes de calamidadepblica, comoo interna e guerra externa (CF, art. 167, 3). Nestescasos, a autoridade realizar a despesa, cabendo ao Poder Legislativo

ratific-la ou no (Lei n

4.320/64, art. 44). Observe-se que a autoridadepblica deve ter muito cuidado na efetivao de tais despesas, uma vez

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que ficar sujeita a sanes, caso realize uma despesa considerando-acomo extraordinria, sem que a necessidade pblica atendida se revistadas caractersticas exigidas.

Como um corolrio do princpio da legalidade da despesa pblica, aautoridade somente pode efetivar a despesa se for competente para tal e secinja ao limite e fim previstos na lei.

A NO-OBSERVNCIADOPRINCPIODALEGALIDADEDADESPESAPBLICA

Ano-observnciado princpio da legalidade da despesa pblica farcom que o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado, osGovernadores, os Secretrios e os Prefeitos incidam na prtica de crime deresponsabilidade, nos termos do art. 85, VII, da Constituio Federal, eart. 10, itens 2, 3 e 4, art. 11, itens 1 e 2, e art. 74 da Lei n1.079, de 10-04-50. Esta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de

julgamento, conforme o pargrafo nico do art. 85 da Constituio. Destemodo, as aludidas autoridades incorrero no mencionado crime, ficandosujeitas pena de perda do cargo e inabilitao at cinco anos para oexerccio de qualquer funo pblica, sem prejuzo da responsabilidadepenal cabvel.A Lei n1.079 no inclua os Prefeitos entre as autoridades sujeitas

ao crime de responsabilidade, o que foi feito pela Lei n3.528, de 03-01-

59. Todavia, essa lei foi revogada pelo Decreto-lei n201, de 27-02-67, quepassou a disciplinar a matria.

Osatos,cuja inobservncia acarreta as sanes antes referidas, soos seguintes:

a) exceder, ou transportar, sem autorizao legal, as verbas dosoramentos;b) realizar o estorno de verbas;c) infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo da lei

oramentria;

d) ordenar despesas no autorizadas por lei, ou sem observnciadas prescries legais;

e) abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidadeslegais.As demais autoridades e funcionrios pblicos incorrero nas penas

do art. 315 do Cdigo Penal se derem s verbas ou rendas pblicasaplicao diversa da estabelecida em lei. Considera-se funcionrio pblico,para os efeitos penais, aquele que, mesmo em carter transitrio ou semremunerao, exercer cargo, emprego ou funo pblica, inclusive em

entidade paraestatal (art. 327 da Lei Penal).

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O LIMITEDASDESPESASPBLICAS

PERODOCLSSICO

Um problema que ensejou soluo diferente pelos financistasclssicos e pelos financistas modernos o de se saber se o crescimentodas despesas pblicas deve ter um limite que, se ultrapassado, colocariaem risco a estrutura do Estado, e, resolvido este problema, qual deve sereste limite.

Osclssicos,como visto anteriormente, ligados idia do Estado

Liberal, entendiam que o Estado no devia intervir no domnio econmicopelas seguintes razes: a) a iniciativa privada desempenharia melhor asatividades econmicas; b) a atividade econmica por parte do Estado eraconsiderada economicamente improdutiva por no gerar riquezas, j que oEstado somente consumia e no produzia.Assim, os clssicos achavam que o Estado devia se limitar ao

desempenho apenas das tarefas que, por sua natureza, no podiam serdelegadas ao particular (justia, diplomacia, segurana, etc.), pelo que oEstado deveria gastar o mnimo possvel.

Dessa forma, pugnavam os clssicos pela fixao de um limite nosgastos pblicos, embora nunca tenham definido o seu nvel, o que MauriceDuverger explica pela confuso que eles faziam entre despesa pblica ecarga pblica, pela idia que esta apresenta de constituir um fardo, umpeso sobre a coletividade, o que, segundo o mesmo autor, inexato porquese o indivduo paga tributos, ele recebe contraprestaes por meio deservios que o Estado lhe fornece.

PERODOMODERNO

Os financistasmodernospensam diferentemente por no aceitaremque deva existir um limite global para o crescimento das despesaspblicas, justificando-se tal pensamento pelas seguintes razes. Emprimeiro lugar, porque tal problema mais poltico que econmico, uma

vez que uma escolha eminentemente poltica saber se existe perigo paraa liberdade individual quando o Estado enfeixa em suas mos todaatividade econmica, atingindo a despesa pblica 100% da renda nacionaluns podem entender que tal perigo existe, enquanto outros podem ver talperigo apenas quando a explorao dos meios de produo est nas mosdos particulares. Em segundo lugar, porque interessa mais se saber de

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que forma feita a repartio das despesas pblicas, pois, hodiernamente,os financistas preocupam-se mais com o contedo da despesa pblica doque com seu aspecto numrico, por no terem as vrias despesas pblicas

o mesmo significado econmico; por exemplo, a despesa pblica relativa compra de armas no gera o mesmo benefcio econmico que a despesapblica pertinente construo de uma barragem que produzireletricidade, isto sem falar que uma despesa pblica pode no criar umautilidade econmica mas proporcionar benefcios sob o ponto de vistageral da coletividade.

Os financistas modernos, em conseqncia, s admitem o limite dadespesa pblica para algumas categorias da despesa pblica, que,segundo o mesmo Duverger, so as seguintes: a) despesas de meraadministrao; b) despesas improdutivas de transferncia, isto , as

transferncias de um setor produtivo para um setor menos produtivo; c) assubstituies onerosas, consistentes nas atividades que o Estadodesempenha e cuja gesto mais onerosa que uma atividade privadacorrespondente, caso em que, sob os pontos de vista econmico efinanceiro, esta atividade deveria ser restituda ao setor privado.

Quanto ao problema de se saber se o Estado deve gastar muito oupouco, E. Burkeleciona o seguinte:

Mera parcimnia no economia. Despesas, mesmo grandes,podem constituir parte essencial da verdadeira economia. Economia

uma virtude distributiva e no consiste em poupana, mas emseleo. A parcimnia no exige previdncia, sagacidade, poder decombinao, comparao, julgamento.O mero instinto pode produzir comperfeio essa falsa economia. Aoutra economia tem vistas mais largas. Exige senso dediscernimento e esprito firme, sagaz.

Assim, o que interessa no a fixao de um limite para a despesapblica, ainda mais porque o nvel desse limite ter sempre um sentido

relativo. O importante apurar de que maneira ser efetivada a depesapblica, no se devendo olvidar, como ensina H. Dalton, que na base dasfinanas pblicas h um princpio que deve estar sempre presente, oPrincpio do Maior Beneficio Social. Assim, o melhor sistema de finanaspblicas o que assegura maior beneficio social como resultado dasoperaes que leva a efeito, uma vez que estas operaes geram mutaesno vulto e na natureza da riqueza produzida, bem como na distribuiodessa riqueza entre indivduos e classes. Em continuao, o mencionadoautor ressalta que tais operaes s se justificam se essas mutaes forem

socialmente benficas em seus efeitos conjuntos.

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O LIMITEDADESPESAPBLICAEACONSTITUIOFEDERALDE1988

A Constituio de 1988 demonstra que o constituinte se preocupou

com o problema do limite da despesa pblica.Assim, o art. 169 revela a preocupao do constituinte com alimitao de despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados doDistrito Federal e dos Municpios, que no poder exceder os limitesestabelecidos em lei complementar. Por outro lado, a concesso dequalquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos oualteraes de estruturas de carreiras, bem como a admisso de pessoal, aqualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ouindireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, spodero ser feitas se atendidos os pressupostos constantes dos incisos I eII do art. 169 da CF. Por sua vez, o art. 38 do ADCT estabelece que at apromulgao da lei complementar referida no art. 169, a Unio, osEstados, o Distrito Federal e os Municpios no podero despender com opessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivasreceitas correntes. O pargrafo nico do mesmo art. 38 determina que osmencionados entes polticos, quando a respectiva despesa de pessoalexceder o limite previsto nocaputdo artigo, devero retornar quele limite,reduzindo o percentual excedente razo de um quinto por ano.

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Receita Pblica

Os recursos financeiros canalizados para os cofres pblicosostentam, na prtica, natureza e contedo bastante diversificados.

Nem sempre derivam da atividade impositiva do Estado - campo deabrangncia do Direito Tributrio - podendo resultar de contratosfirmados pela administrao, com carter de bilateralidade.

Uns e outros devem ser tidos comoreceitas pblicas,cujo estudoamplo sensu,pertence ao campo do Direito Financeiro, e maisremotamente, ao da Cincia das Finanas.

Por isso, ao definirmos o Direito Financeiro comoramo do Direito

Administrativo que regula a atividade desenvolvida pelo Estado naobteno, gesto e aplicao dos recursos financeiros,referimo-nos receita pblica como um dos captulos dessa disciplina: justamente aqueleque versa sobre a captao de recursos financeiros.

CLASSIFICAODASRECEITAS

H uma corrente de opinio que entende por receita pblica todasoma de dinheiro arrecadada pelo Estado, seja a ttulo de tributo ou renda

da atividade econmica (insuscetveis de restituio), seja a ttulo decauo, fiana ou emprstimo pblico (restituveis).

No obstante, mais razovel a corrente doutrinria que diferenciaentrada de receita.Aquela, indistinta, compreendendo quaisquerimportncias recolhidas ao tesouro, sujeitas ou no restituio. Adesignao receita fica reservada, to-somente, s importnciasarrecadadas em carter definitivo, vale dizer, no restituveis.A esta ltima corrente nos filiamos, sem deixar de ressaltar que as

classificaes, no mais das vezes, traduzem violenta fico contra a

realidade das coisas, pois no exaurem as hipteses ocorrentes na prtica,alm do que, como j disse, so flutuantes e arbitrrias, destitudas derigorismo cientfico.

De qualquer modo, unicamente para fins didticos e procurandono incorrer na atecnia do desmedido casusmo, podemos esboar, emforma grfica, o seguinte quadro das receitas pblicas:

I- Entradas ou Ingressos Patrimoniais (preo quase privado)

a) Originrias

empresariais (preo pblico)

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ReceitasPblicas

(amplo

sensu)


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II- Receitas(stricto sensu)

impostos

b)Derivadas Tributos taxas

contribuiode melhoria

Entradaouingresso todo dinheiro recolhido aos cofres pblicos,mesmo sujeito restituio.A noo compreende as importncias e valores realizados a qualquer

ttulo. Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuio de melhoria) eas rendas da atividade econmica do Estado (preos), no restituveis, soingressos ou entradas. semelhana, as fianas, caues, emprstimospblicos, posto que restituveis.

Receita a quantia recolhida aos cofres pblicos no sujeita arestituio, ou, por outra, a importncia que integra o patrimnio doEstado em carter definitivo.

Na lio de Aliomar Baleeiro receita pblica a entrada que,integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies oucorrespondncia no passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo epositivo.

Associando os princpios expostos, conclumos que toda receita (em

sentido estrito) entrada, mas a recproca no verdadeira.Correntio, na doutrina, a diviso das receitas em dois grandes

grupos, como ser versado a seguir.

RECEITASORIGINRIAS

As receitas originrias - tambm nomeadas de direito privado - soaquelas cujo processo de formao assemelha o da relao jurdicaprivada, caracterizada pela autonomia das vontades do Estado e do

particular.A designaooriginriase deve fonte de produo de tais receitas,

pois tem origem no prprio patrimnio pblico ou na atuao do Estadocomo ente produtor de bens e servios.

Decorrem da alienao de bens pblicos ou da exploraoeconmica, exemplificao que nos permite subdividi-las empatrimoniaiseempresariais.

Receitas originrias patrimoniais so as que provm da alienao debens do domnio pblico, como as rendas de arrendamento, locao,

venda de bens pblicos mveis ou imveis.As receitas patrimoniais, na tradio terminolgica financeira,

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classificam-se comopreos, convencionando-se, na doutrina,particulariz-las comopreos quase-privados.

Por sua vez, o segundo grupo de receitas originrias - ditas

empresariais -porque realizadas pelas empresas privadas, decorrem daatividade propriamente econmica do Estado, relacionada com a produode bens e servios. So as receitas dos empreendimentos industriais,comerciais, agrcolas (produo de bens), alm dos ligados aos setores detransportes e comunicaes (produo de servios).

Na classificao dos preos proposta por Luigi Einaudi, as receitasoriginrias empresariais, como concebemos, so designadaspreospblicosoutarifas.

Os exemplos desse tipo de receita so os mais diversificados, asaber, tarifas de estradas de ferro; tarifas postais; tarifas das empresas detransportes coletivos, aludindo-se, comumente, apreos de monoplioquando a entrada provenha de industrializao, ou de prospeco dosubsolo, como o caso da venda de produtos derivados do petrleo, acargo da Petrobrs.

Neste ponto, cabe assinalar que alguns autores equivocadamenteincluem entre as receitas originrias os bens do domnio pblico, taiscomo a herana jacente, os bens imveis doados aos entes pblicos, asterras devolutas.

Muito importa suprimir do mbito da nossa disciplina toda matria

que no constitua seu objeto. Se o Direito Financeiro somente se ocupa daobteno, gesto e aplicao de recursos monetrios, refoge a seu campode ao o estudo dos bens do domnio pblico, tema que mais convm e seajusta rea do Direito Administrativo.

Nem se recusa, por outro lado, que os bens do domnio pblicopossam constituir fontes de receitas, o que necessariamente ocorrequando so vendidos, arrendados ou locados, despontando, ento, comoreceitas patrimoniais. Mas a considerao bastante diversa, pois, como intuitivo, envolve a destinao de tais bens.

RECEITASDERIVADAS

Contrapondo-se originrias, as receitas derivadas, ou de direitopblico, so aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva doEstado.

Se naquelas a bilateralidade a regra, estas derivam do comandounilateral de vontade do Estado. Fundamentam-naso jus imperii,o poderimpositivo estatal, e chamam-se derivadas porque so obtidas dos

particulares, envolvendo o patrimnio alheio e no prprio do Estado.Enquanto as receitas pblicas, em sentido amplo, constituem um

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captulo do Direito Financeiro, o estudo das receitas derivadas pertence,especificamente, ao campo do Direito Tributrio e so representadas pelostributos arrecadados pelos entes pblicos.

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Tributos

Onomentributo designa, genericamente, as imposies legais

institudas, pelo Estado, para obteno de recursos financeiros. Suasespcies mais representativas so osimpostos,astaxase acontribuio demelhoria.Esta, a diviso tripartida dos tributos, consagrada na legislaoptria.

No captulo prximo, iremos tratar, longamente, de cada espcie,analisando a estrutura conceitual de impostos, taxas e contribuio demelhoria. Todavia, para fixao preliminar das diferenas fundamentais,podemos, em frmula prtica, assinalar que osimpostos so imposieslegais que independem de atuao estatal referida ao obrigado.

Assim, qualificamos como imposto toda imposio legal institudasem qualquer relacionamento com servios prestados aos contribuintes.Diversamente, astaxas so imposies legais que dependem de

atuao estatal diretamente referida ao obrigado.A noo supe, necessariamente, uma compensao por servios

pblicos prestados ou postos disposio daqueles que se obrigam aopagamento. V-se, assim, que as taxas tm natureza compensatria,equivalendo a uma contraprestao de servios.

Por ltimo, entende-se porcontribuio de melhoria a imposiolegal que depende de atuao estatal indiretamente referida ao obrigado.

Se a taxa a compensao de servios pblicos, osubstratum dacontribuio de melhoria a obra pblica. S indiretamente a atuaoestatal (obra pblica) se relaciona com o obrigado. Diretamente, consultaos interesses da coletividade.

OUTRASESPCIESTRIBUTRIAS

Aliomar Baleeiro inclui, entre as receitas derivadas, as multasfiscais, as reparaes de guerra e as contribuies parafiscais.

A incluso das multas fiscais no nos parece acertada, porque nopodem ser tidas, rigorosamente, como receitas.

Giannini, com insupervel mestria e para contrast-las com asreceitas, assinala que as multas no se preordenam obteno de receita,e ainda que traduzam uma vantagem econmica ao ente pblico, visam,somente, a infligir um sacrifcio ao transgressor da lei.

Por outro lado, as reparaes de guerra - a que se submetem, notrmino dos conflitos, os pases vencidos, em benefcio dos vencedores -tambm no podem ser equiparadas aos tributos, porque impostas a ttulo

de indenizao por danos causados. Alm de prevalecer,in casu,a razodo mais forte.

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Com relao s contribuies parafiscais -rectius,contribuiessociais - embora ostentem natureza tributria, devem ser excludas doquadro das receitas derivadas porque so institudas em benefcio de

entes diversos do Estado (paraestatais, semipblicos), que se noconfundem com as pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio,Estados-membros e Municpios).

Finalmente, um destaque especial para o emprstimo compulsrio.Participa da natureza do tributo, configurandoprestao pecuniriorestituvel(v. cap. IX). Se pertence ao gnero tributo deveria serclassificado como receita derivada. No obstante, restituvel, o quesignifica: aps determinado tempo e sob certas condies, o Estado obrigado a restitu-lo ao contribuinte que o recolheu compulsoriamente.

J vimos que as receitas se particularizam por no serem passveis derestituio.

Para contornar tais dificuldades, Aliomar Baleeiro observa que oemprstimo compulsrio tem o carter de receita hbrida: mista deemprstimo (e como tal ingresso) e imposto (receita derivada).

RECEITASORDINRIASEEXTRAORDINRIAS

As receitas pblicas podem, ainda, ser classificadas sob o aspectooramentrio.Oramento o ato de previso e autorizao das receitas e despesas

anuais do Estado. Sob este aspecto, dividem-se em receitas ordinrias eextraordinrias.

Receitasordinriasso as receitas peridicas, de carter constante,que se renovam de ano a ano na pea oramentria. Assim, todos ostributos especificados na pea oramentria constituem receitasordinrias.

Receitasextraordinriasso aquelas inconstantes, espordicas, svezes excepcionais, e que, por isso, no se renovam de ano a ano na peaoramentria. Como exemplo mais tpico, costuma-se citar o impostoextraordinrio, previsto no art. 76 do Cdigo Tributrio Nacional, edecretado, em circunstncias anormais, nos casos de guerra ou suaiminncia. As receitas patrimoniais devem, tambm, ser consideradascomo extraordinrias, sob o aspecto oramentrio.

TEORIADOSPREOS

As importncias que o Estado recebe - provenientes da produo de

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bens ou servios, ou ainda, da alienao de bens pblicos (receitasoriginrias) - so designadaspreos.

Para diferenci-los dos tributos basta realar que estes pertencem

ao quadro das receitas que derivam da atividade financeira coercitiva doEstado, ditasreceitas derivadas.As atividades e os servios prestados pelo Estado que vinculam a

formao dos preos so os mais diversificados, entre outros: transporteferrovirio, rodovirio, areo, distribuio de energia eltrica, gs, rede detelefone etc.

O que se observa, em primeira aproximao, que tais servios eatividades traduzem autntica forma de interveno estatal na economiaprivada, ditada pela supremacia do interesse pblico, e, no raro, pelaomisso ou insuficincia da iniciativa privada.

De qualquer forma, so servios considerados imprprios do Estado,desempenhados pelo Poder Pblico, porque repugna conscincia polticae social sua explorao por particulares.

CLASSIFICAODEEINAUDI

Luigi Einaudi, o grande financista e estadista italiano, nos legouuma das mais tradicionais formulaes das receitas pblicas.

Segundo Einaudi, as receitas passam pela seguinte gradao: a)preo quase-privado;b)preo pblico;c)preo poltico;d)contribuio de

melhoria;e)imposto.Considera que as receitas se oferecem, inicialmente como um

fenmeno econmico (preo quase-privado, preo pblico e polticotransformando-se, gradativamente, em fenmeno financeiro (contribuiode melhoria e imposto). Nesta ordem de idias, medida quefl( distanciamos da noo de preo, mais nos aproximamos do seucontrrio que o tributo.

Em apertada sntese, a classificao dos preos sugerida porEinaudi a seguinte:

a) preo quase-privado:forma-se no regime de concorrncia com aeconomia privada. E a importncia que o Estado recebe pelaalienao de bens pblicos. No quadro das receita encontracorrespondncia com apatrimonial.Onde h preo quase-privado,em regra, h lucro;b) preo pblico:fixado para s cobertura dos servio prestados, aimportncia que o Estado recebe em decorrncia de sua atuao nocampo econmico. Corresponde, portanto, receita originriaempresarial. Costuma-se afirmar que onde h preo pblico no h

lucro;c)preo poltico:insuficiente para cobertura das despesas a

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importncia que o Estado recebe das empresas pblica deficitrias,cujos servios so mantidos em razo de interesse pblico relevante.Caracterstica essencial, portanto, a existncia de prejuzo. Tirante o

assinalado aspecto deficitrio, o preo poltico , em tudo,semelhante ao preo pblico, tratando-se, da mesma sorte, dereceita empresarial.

CLASSIFICAODESELIGMAN

notvel a semelhana da classificao de Einaudi com aqueloutraengendrada por Seligman.

Para Seligman, o estudo da receita pblica o da transformao dopreo privado, fenmeno tpico da economia privada, em tributo,fenmeno tpico da economia pblica.

Por isso, considera que a receita passa pela seguinte gradao: a)preo quase-privado; b)preo pblico; c)taxa; d) contribuio demelhoria; e)imposto.

Partindo desta formulao e pondo em confronto, de um lado, avantagem do particular (interesse particular) e, de outro, o interessepblico, assinala que no preo quase-privado s h interesse doparticular, inexistindo interesse pblico.Ao revs, em se tratando de imposto, s h interesse pblico,

inexistindo interesse particular. A taxa representa o ponto de equilbrioresultante da interpenetrao dos interesses opostos.

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ORAMENTOPBLICO

NOOGERAL

IMPORTNCIADOORAMENTO

No preciso se chamar a ateno para aimportnciado oramentona vida poltica e administrativa de um pas como o plano das suasnecessidades monetrias, em um determinado perodo de tempo, aprovado

e decretado pelo Poder Legislativo como seu rgo de representaopopular. Assim, o oramento exerce grande influncia na vida do Estado,pois se for deficiente, ou mal-elaborado, produzir reflexos negativos natarefa da consecuo de suas finalidades.

CONCEITODEORAMENTO

Aliomar Baleeiro conceitua o oramento, nos pases democrticos,como sendo o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder

Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas aofuncionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela polticaeconmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas jcriadas em lei.Tal conceito deixa claro que o oramento compe-se de duaspartes

distintas:despesas e receitas. O Poder Legislativo autoriza o plano dasdespesas que o Estado ter de efetuar no cumprimento de suasfinalidades, bem como o percebimento dos recursos necessrios efetivao de tais despesas dentro de um perodo determinado de tempo.

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ORIGEMHISTRICADOORAMENTO

Fixa-se no art. 12 daMagna Carta,imposta ao Prncipe Joo,

conhecido na histria como Joo-sem-Terra, em 1215, na Inglaterra, aorigem do oramento.

O referido prncipe, como se sabe, notabilizou-se pela arbitrariedadede seu governo, inclusive e especialmente pelas exigncias tributrias

violentas e extorsivas, o que provocou a reao dos bares ingleses,impondo-lhe a Magna Carta, documento restritivo de seus poderes reais.O art. 12 do referido documento prescrevia que nenhum tributo podia serestabelecido sem o prvio consentimento do Conselho dos Comuns doReino, ou seja, o cidado s estaria obrigado a pagar os tributos se a sua

cobrana tivesse sido previamente aprovada e autorizada pelo referidoConselho. Foi esta, sem dvida, a primeira conquista em defesa dosdireitos individuais do povo contra os abusos da autoridade pblica e queserviu de ponto de partida para outras medidas. Mas tarde, a Cmara dosComuns exigiu tambm do Poder Real o direito de conhecer a aplicaodos recursos autorizados, objetivando, assim, o controle e a fiscalizao daaplicao dos dinheiros pblicos.A concepo inicial do oramento, como resultado poltico da

crescente reao dos rgos de representao popular contra o excessivopoder tributrio dos soberanos, desenvolveu-se progressivamente naInglaterra nos sculos XVII e XVIII, e j no sculo XIX havia se propagadona Frana e em outros pases do continente.Assim, o princpio surgido do art. 12 da Magna Carta foi,

posteriormente, consagrado na Inglaterra, em 1628, naPetition of RightsenaDeclarao de Direitosde 1689, resultante da revoluo de 1688, daqual o Parlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. Amesma Declarao considerou ainda como ilegal o fato de o Estadomanter, sem o consentimento do Parlamento, um exrcitopermanentemente em tempo de paz. Por outro lado, estabeleceu-se

tambm a regra de que todos os anos o Parlamento examinaria, discutiriae votaria as despesas militares para o exerccio seguinte. Assim, a partirde 1830, foram igualmente submetidas ao controle do Parlamento asdenominadas despesas de servios civis, ou seja, as relativas aoshonorrios dos juzes, dos embaixadores e de outros membros do serviocivil, as referentes s penses concedidas pela Coroa e aos servios demanuteno da Casa Real e do governo civil. Enfim, em seguida, ficaramsob o controle do Parlamento todas as outras despesas pblicas.

Na Frana, a Revoluo de 1789 resultou da aceitao pelos Estados

Gerais da convocao feita por Lus XVI para a obteno de novosimpostos, tendo a Constituinte de 1789 estabelecido o princpio da

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periodicidade da votao e autorizao pelo Poder Legislativo para aarrecadao dos impostos. Posteriormente, o mesmo princpio foi acolhidopela Constituio de 1791, onde tambm se atribuiu ao mesmo Poder a

competncia exclusiva para fixar as despesas pblicas.A origem do oramento deve-se a razes de naturezapolticae nofinanceira, porque, nos Estados Unidos a mesma exigncia descabida deimpostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela suaindependncia e que culminou com a Declarao de Direitos, doCongresso de Filadlfia, em 1787.

No Brasil, a Constituio de 1824, em seu art. 36, n1, depois decometer Cmara dos Deputados a iniciativa privativa das leis sobreimpostos, disps, no art. 172, que, anualmente, o Ministro da Fazendasubmeteria referida Cmara um balano geral da receita e despesa do

Tesouro Nacional do ano antecedente e tambm o oramento geral detodas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas ascontribuies e recursos pblicos. Tais balanos e oramentosapresentados pelo Ministro da Fazenda se baseavam em oramentos quelhe fossem fornecidos pelos outros Ministrios, referentes s despesas ereceitas de suas reparties. Entretanto, face no execuo do dispostono referido art. 172, somente em 14/12/1827 surgiu nossa primeira leioramentria.

ASPECTOSPOLTICO, ECONMICOEJURDICODOORAMENTO

O oramento, alm do aspecto contbil, contm elementospoltico,econmico e jurdico.

ASPECTOPOLTICODOORAMENTO

Oaspecto polticoreside no fato de funcionar atravs do oramento

o jogo de harmonia e interdependncia dos Poderes, especialmente nosregimes presidenciais.3O Poder Legislativo autoriza recursos e despesas administrao, corporificada no Poder Executivo. Todavia, o PoderLegislativo fica com a capacidade de frear os exageros e excessos que oPoder Executivo possa realizar na efetivao das despesas pblicas ou nasexigncias fiscais. Alm disso, o oramento est vinculado deliberaodo Congresso Nacional e sano do Presidente da Repblica, quanto escolha dos meios financeiros e das necessidades pblicas a seremsatisfeitas.

Por outro lado, o oramento permite ao povo conhecer a aplicaoautorizada dos fundos pblicos, assegurando, desta forma, o controle

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permanente, supremo e definitivo da opinio pblica. Da Gaston Jzelecionar que a publicidade das finanas pblicas juntamente com o debatecontraditrio constituem uma vantagem inestimvel e insubstituvel da

interveno dos rgos de representao popular na matriaoramentria. Ademais, no se esquea que o oramento, depois daConstituio, o ato mais importante da vida de uma nao.

ASPECTOECONMICODOORAMENTO

O aspectoeconmicodo oramento revela-se da maior importncia.Assim, o oramento apresentaequilbrioquando, durante sua vigncia,despesas e receitas apresentam somas iguais,dficitquando as despesasexcedem s receitas e supervitquando as receitas sobrepujam asdespesas.

PERODOCLSSICO

Osclssicosviam nodficit oramentriograves perigos para oEstado, eis que o obrigava a recorrer a emprstimos ou emisso demoeda, que poderia lev-lo bancarrota ou inflao. No primeiro casoporque no momento de amortizar os emprstimos teria de aumentar asdespesas dos oramentos posteriores, originando um dficitcada vezmaior, determinando a assuno de novos emprstimos. Se no

conseguisse obter novos emprstimos, renunciaria s amortizaes dosemprstimos j feitos, caindo em estado de bancarrota. No segundo caso,os clssicos consideravam como perigosa a inflao, quando o Estado,para fazer face ao desequilbrio oramentrio, via-se na contingncia deemitir papel-moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer oquantitativo de bens consumveis. Isso acarretaria a depreciao damoeda, a majorao dos preos, e, em conseqncia, elevaria as despesaspblicas e o dficit oramentrio, caso em que o Estado teria de realizarnovas emisses produzindo a espiral inflacionria.

Os clssicos tambm desaprovavam osupervit oramentrioporconsider-lo inconveniente sob os pontos de vista poltico e econmico.Politicamente porque se o oramento apresentasse supervit, istosignificaria que os Parlamentos teriam a tendncia de utilizar o supervitna realizao de despesas demaggicas e desnecessrias, que iriam oneraras geraes futuras. Por outro lado, o inconveniente econmico residiriaem que as quantias entesouradas seriam subtradas economia,esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia.

Pugnavam, desta maneira, os clssicos peloequilbrio oramentrio

baseados na idia de que o oramento do Estado estava isolado da vidaeconmica, na qual influiria somente em carter negativo no caso de

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dficit do oramento.Maurice Duverger ensina que a doutrina clssica exagerava os

perigos do dficit oramentrio e as vantagens do equilbrio oramentrio.

Isso porque se o Estado recorre a emprstimos e emprega as somas assimobtidas em inverses produtivas, que incrementam a produo geral dopas, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento dadvida pblica. O seu peso real no aumenta, mas, ao contrrio, se reduz,sendo fcil ao Estado assegurar a amortizao do emprstimo pelocrescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente daelevao da produo e das rendas.Alm disso, o fato de o Estado recorrer emisso, como forma de

financiar o dficit oramentrio, por si s no determinarnecessariamente o fenmeno da inflao. Por outro lado, a inflao

tambm no apresenta perigo to grave porque, efetuando-se inversesprodutivas, haver um aumento da produo de bens de consumo deforma tal que se compense o crescimento do meio circulante, noaumentando os preos.

PERODOMODERNO

Desta forma, os financistasmodernosentendem que o equilbriooramentrio est propriamente ligado vida econmica do pas e, em

face dos problemas do mundo moderno, no tem muita importncia aprevalncia das despesas sobre as receitas em um determinado perodo detempo. Assim, o que importa mais o equilbrio econmico em geral, poispode, inclusive, acontecer de o Estado ter um equilbrio oramentrio,mas apresentar um desequilbrio em seu balano de pagamento porque asimportaes superam as exportaes. Neste caso deve-se aumentar asdespesas, ainda que haja dficit, e no se procurar manter o equilbriooramentrio contbil.

Deve-se registrar que at a Primeira Grande Guerra Mundial no era

comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente, com aguerra, o equilbrio oramentrio tornou-se impossvel por longo tempo,apesar dos esforos de alguns pases, como a Inglaterra, em alcan-lo,enquanto, outros, como a Frana, diante da facilidade para obter novasformas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequilbriooramentrio.

O desequilbrio oramentrio agravou-se com a crise econmica de1929, pois a queda dos preos, aliada diminuio da produo e aocrescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a

despesa aumentava em razo de o Estado ter de intervir nos domnioseconmico e social para poder satisfazer as novas necessidades pblicas.

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Por outro lado, todos os esforos para a obteno do equilbriooramentrio acabaram por esbarrar na luta objetivando o rearmamentodos Estados e na deflagrao da Segunda Grande Guerra.

Finalmente, como muito bem observa Hugh Dalton, a nova maneirade encarar a poltica oramentria deve-se mais a Keynes que a qualqueroutro autor, da a justia de se falar na denominadarevoluo keynesiana.Esta defendia a tese que a Inglaterra devia realizar uma grande despesa deemprstimo para desenvolvimento, insistindo em um desequilbriooramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com amelhoria da situao financeira.Todavia, Ricardo Lobo Torresrevela que nos ltimos anos, como

conseqncia do excessivo endividamento dos Estados, volta-se arecomendar o equilbrio oramentrio, como ponto de partida para o

equilbrio econmico.

NATUREZAJURDICADOORAMENTO

DIVERGNCIASDOUTRINRIAS

Discute-se, na doutrina sobre anatureza jurdicado oramento,prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos.A primeira corrente, nascida do pensamento do jurista e economista

alemo Hoennel, entende que o oramento sempre umaleiporqueemana de um rgo que eminentemente legiferante, o Poder Legislativo.

Tem, assim, o oramento todo o aspecto formal e externo de uma lei,embora de vigncia determinada, geralmente de um ano, exaurindo-sepelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revogao expressa. Eelaborado como as outras leis, ou seja, mediante a apresentao de umprojeto, que discutido, sofre emendas, pareceres de comisso e vai aprovao final, sano e publicao.

Hoennel entende que tudo aquilo que revestido sob a forma de lei

constitui um preceito jurdico, pois a forma de lei traz em si mesma ocontedo jurdico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito

jurdico tudo aquilo que ela reveste. Esta idia encontrou resistncia naprpria Alemanha, principalmente por parte de Laband, que a respeito dizo seguinte: verdade que a forma de lei no poderia fazer do oramentouma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque autilizao desta forma em nada altera o contedo do oramento e nosupre a ausncia do preceito jurdico: porm, no obstante, disso no seinfere que o emprego da forma legislativa carea em absoluto de efeito

jurdico.Da que uma segunda corrente doutrinria adotou o critrio de

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classificar as leis de acordo com seucontedo jurdicoe no segundo orgo de onde emanam. Assim, entende que o oramento apresentaextrinsecamente a forma de uma lei, mas seu contedo de meroato

administrativo.Entretanto, Mayerentende que se deve empregar aexpressooperao administrativa,pois quando se fala, no caso, em atoadministrativo, no se pretende referir-se a este em seu sentido tcnico,mas para dar a entender que a lei do oramento no constitui uma regrade direito.A terceira corrente, liderada por Lon Duguit, considera o oramento,em algumas de suas partes como um simplesato administrativo.Assimdeve ser considerado na parte em que trata das despesas, por contermeras autorizaes concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo,para que este as efetue. Da mesma forma na parte em que cuida dasreceitas denominadas originrias, isto , as que se originam depropriedades pertencentes ao Estado, que as explora com o fim de lucro.Mas o oramento deve ser consideradoleina parte em que autoriza acobrana e a arrecadao dos tributos, porque e com esta autorizao quese torna compulsrio o seu pagamento pelos contribuintes.A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jze, defende a tese

que o oramento em nenhuma de suas partes pode ser entendido comouma lei, considerada em sua substncia, embora tenha o aspecto formal ea aparncia de lei, pois seu texto desdobra-se em artigos, em pargrafos e

em incisos. No lei, no pelo fato de ter vigncia por um perododeterminado, pois isto no lhe tira o carter de lei, eis que existem leis de

vigncia transitria, mas sim em razo de sua substncia. Assim, Jzeconcorda com Duguit em no considerar como lei as partes do oramentopertinentes s autorizaes para efetivao de despesas e para aarrecadao das receitas originrias. Entretanto, dele diverge porquetambm no entende como lei a parte relativa autorizao para cobranae arrecadao dos tributos, por se tratar, no caso, de meroato-condio.Jze defende tal ponto de vista porque o tributo institudo

anteriormente ao oramento atravs de uma lei especfica, mas aobrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo doimplemento de umacondio,correspondente a uma autorizao anualdada atravs do oramento para a cobrana e arrecadao dos tributos.Esta obrigatoriedade j existe com o surgimento da lei que cria o tributo,mas s com oimplemento da condio,pertinente autorizao anualdada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelocontribuinte. Como se observa, a tese de Jze calcada no princpio daanualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos

sistemas jurdicos positivos que adotam o referido princpio.

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DIREITOBRASILEIRO. LEIFORMALNOSISTEMACONSTITUCIONALVIGENTE

Entre os nossos juristas pontificava o entendimento de Aliomar

Baleeiro a respeito da natureza jurdica do oramento luz daConstituio de 1967. Assim, considerando que o art.150,29, dareferida Constituio, consagrava o princpio da anualidade tributria,exigindo prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos,Baleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato-condio.Todavia, o princpio da anualidade tributria no foi consagrado na

Emenda n1, de 1969, Carta de 1967, substitudo que foi pelo princpioda anterioridade da lei fiscal (art. 153, 29). Esse ltimo princpio foimantido pela Constituio atual (art. 150,III,b),que, portanto, no maisexige a prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, massim que a lei tributria que institua ou maj ore o tributo tenha sidopublicada em ano anterior ao do incio do exerccio financeiro onde vaiocorrer a cobrana. Assim, o oramento no pode mais ser consideradocomo ato-condio. Por outro lado, o art. 165,82, da Constituio em

vigor, probe a insero no oramento de dispositivo estranho fixao dadespesa e previso da receita. Dessa forma, parece-nos claro que ooramento deve ser considerado no novo texto constitucional comoleiformal., portanto, ato jurdico, pois tem o claro objetivo de limitar ooramento sua funo formal de ato governamental, cujo propsito

autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular osrecursos provveis com que tais gastos podero ser realizados, mas nocria direitos subjetivos.Ademais, o oramento, por no ser lei em sentido material, no cria

os tributos, mas apenas os calcula, sendo os tributos institudos poroutras leis totalmente distintas da lei do oramento. Alm disso, aschamadas despesas variveis no criam para o Estado a obrigao deefetiv-las, por no conferirem direito subjetivo s pessoas que iriam ser

beneficiadas com sua realizao.

Resumindo, entendemos que o oramento lei formal,que por serdisciplinada pela Constituio em seo diferente daquela prpria das leis,deve tambm ser consideradalei especial,mas seu contedo de meroatode administrao.Isso porque fixa as despesas pblicas e prev as receitaspblicas, no podendo versar sobre outra matria que no seja aoramentria.

PRINCPIOSDEDIREITOORAMENTRIO

O oramento deve atender a determinados princpios, que objetivam

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