DIREITO ADMINISTRATIVO

Conceito, Objeto e Fontes do Direito Administrativo

Prof.ª Tatiana Marcello

PRINCÍPIOS DA ADMINISTAÇÃO PÚBLICA

• Supraprincípios do Direito Administrativo

• Os chamados supraprincípios são aqueles considerados centrais, dos quais decorrem todos os demais. Segundo a doutrina, são dois:

• Princípio da Supremacia do Interesse Público; • Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.

• Princípio da Supremacia do Interesse Público

• Chamado de Supraprincípio, o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o privado ainda implícito na ordem jurídica.

• Significa que os interesses da coletividade são mais importantes que o os interesses individuais, portanto, a Administração Pública tem poderes especiais, não conferidos aos particulares.

• A Administração Pública está em uma posição de superioridade em relação aos particulares.

• Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

• Também considerado um Supraprincípio, o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público prevê que os agentes públicos não são os donos do interesse por eles defendidos, de forma que não podem dispor desses interesses.

• Os agentes, no exercício da função administrativa, estão obrigados a atuar conforme o determinado em lei e não de acordo com a vontade própria.

• Decorre desse princípio a vedação de que o agente público renuncie aos poderes que lhe foram legalmente conferidos.

• Princípios Constitucionais Básicos Explícitos

• Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...

• Para memorizá-los, usa-se o macete do “LIMPE”:

Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficiência

• Princípio da Legalidade

• A administração pública só pode agir quando houver lei que determine ou autorize sua atuação. Assim, a eficácia da atividade da administração pública está condicionada ao que a lei permite ou determina.

Para o os particulares: significa que “podem fazer tudo o que a lei não proíba”; Para a administração pública: significa que o administrador “só pode fazer o

que a lei autorize ou determine”.

• Esse princípio é o que melhor caracteriza o Estado de Direito, pois o administrador público não pode agir de acordo com sua própria vontade e sim de acordo com o interesse do povo, titular do poder. Como, em última instância, as leis são feitas pelo povo, através de seus representantes, pressupõe-se que estão de acordo com o interesse público.

• Princípio da Impessoalidade

• O administrador público deve ser impessoal, tendo sempre como finalidade a satisfação do interesse público, não podendo beneficiar nem prejudicar a si ou determinada pessoa.

• Esse princípio é visto sob dois aspectos: a) como determinante da finalidade de toda atuação administrativa -

inevitavelmente, determinados atos podem ter por consequencia benefícios ou prejuízos a alguém, porém, a atuação do administrador deve visar ao interesse público, sob pena de tal ato ser considerado nulo por desvio de finalidade;

b) como vedação a que o agente público valha-se das atividades desenvolvidas pela administração para obter benefício ou promoção pessoal - é vedado a promoção pessoal do agente público pela sua atuação como administrador.

• Ex.: imposição de concurso público como condição para ingresso em cargo efetivo ou emprego público; exigência de licitações públicas para contratações pela administração.

• Princípio da Moralidade

• A moral administrativa está ligada à ideia de ética, probidade e de boa-fé. Não basta que a atuação do administrador público seja legal, precisa ser moral também, já que nem tudo que é legal é honesto.

• Ato contrário a moral não é apenas inoportuno ou inconveniente, é

considerado nulo.

• Princípio da Publicidade

• Esse princípio é tratado sob dois prismas: a) exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos

atos administrativos gerais que devam produzir efeitos externos ou onerem o patrimônio público - enquanto não for publicado, o ato não pode produzir efeitos;

b) exigência de transparência da atuação administrativa - finalidade de possibilitar, de forma mais ampla possível, controle da administração pública pelo povo.

Não é absoluto, pois é preciso preservar direitos à privacidade, intimidade...

• Princípio da Eficiência

• O princípio da eficiência foi inserido o caput do art. 37 através da EC 19/1998. Visa a atingir os objetivos de boa prestação dos serviços, de modo mais simples, rápido e econômico, melhorando a relação custo/benefício da atividade da administração pública.

• O administrador deve ter planejamento, procurando a melhor solução para atingir a finalidade e interesse público do ato.

• Esse princípio, porém, não tem um caráter absoluto, já que não é possível afastar os outros princípios da administração sob o argumento de dar maior eficiência ao ato. Por exemplo, não se pode afastar as etapas legais (princípio da legalidade) de um procedimento licitatório a fim de ter maior eficiência.

• Demais Princípios norteadores da Administração Pública

• Princípio do Contraditório

• Princípio previsto expressamente no art. 5º, LV da CF e também na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), preconiza que os interessados têm o direito de manifestação antes das decisões administrativas, ou seja, a Administração deve oportunizar que os afetados pela decisão sejam ouvidos antes do final do processo.

• Princípio da Ampla Defesa

• O Princípio da Ampla Defesa, também previsto expressamente no art. 5º, LV da CF e na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), assegura aos litigantes (em processo judicial ou administrativo) a produção de todos os meios de provas, recursos e instrumentos necessários para sua defesa.

• Desse princípio decorre o chamado “Princípio do Duplo Grau de Jurisdição”, pelo qual o interessado tem o direito de recorrer das decisões que lhe sejam desfavoráveis.

• Princípio da Autotutela

• O Princípio da Autotutela significa que a Administração Pública não necessita do poder Judiciário para rever seus próprios atos.

• Desse princípio decorre a regra prevista na Lei 9.784/1999: A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

• Princípio da Motivação

• O Princípio da Motivação, também presente na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) preconiza a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam a decisão.

• Diferentemente do “motivo” que é o fato concreto que autoriza o ato, a “motivação” é a exposição do motivo.

• Princípio da Finalidade

• Trata-se do atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei (Lei nº 9.784/1999).

• Ou seja, é proibido o manejo de prerrogativas da função administrativa para alcançar objetivos diferentes do definido em lei (pois a lei visa ao interesse público).

• Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade

• Implícitos na CF, esses princípios trazem a ideia de adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.

• O agente deve realizar suas funções com equilíbrio, coerência e bom senso.

• Exemplo atual de aplicabilidade desses princípios foi a decisão do STF de que a existência de tatuagem não pode impedir um aprovado em concurso público de tomar posse, pois se trata de uma exigência desproporcional, sem razoabilidade.

• Princípio da Hierarquia

• Esse princípio estabelece as relação de coordenação e subordinação entre órgãos da Administração Pública Direta.

• Subordinação hierarquia é típico da funções administrativas.

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Lei nº 8.429/1992

Prof.ª Tatiana Marcello

Lei nº 8.429/1992

• Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.

• A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário, trazendo vantagem para o ímprobo ou a outrem. O agente público deve agir com honestidade e boa-fé, não se valendo dos poderes e facilidade do cargo para obter vantagem pessoal ou para favorecer terceiros (José Afonso da silva).

• Improbidade na CF:

• Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: V – improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.

• Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: V - a probidade na administração.

• Art. 37, § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão: Ressarcimento ao erário, Indisponibilidade dos bens (medida cautelar – não é sanção), Perda da função pública (após o trânsito em julgado), Suspensão dos direitos políticos (após o trânsito em julgado), sem prejuízo da ação penal cabível (obs.: ato de improbidade por si só não é crime).

• Não há sanção penal ao agente ímprobo na LIA (Ação de Improbidade é Ação Civil Pública).

• Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às sanções da LIA, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente.

• O ímprobo também está sujeito às sanções éticas (Decreto 1.171/94).

Disposições Gerais

• Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual (entidade controlada), serão punidos na forma desta lei.

• Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

• Onde há $ público, pode haver ato improbidade.

• Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior (ato de improbidade próprio).

• Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (ato de improbidade impróprio).

• STF: Particular sozinho não pratica improbidade; precisa haver conluio com o agente. Agente político que responde por crime de responsabilidade não responde pela LIA,

mas sim por legislação própria (Lei 1.079/50 – que é mais severa). Estagiário que atua no serviço público também está sujeito à responsabilização da

LIA (STJ).

Agentes Públicos

Agentes Políticos Agentes Administrativos (Servidores Estatais ou Servidores Públicos em

sentido amplo)

Servidores Públicos

(Estatuários)

cargo público

Empregados Públicos

(Celetistas)

emprego público

Servidores Temporários

(Contrato prazo determinado)

função pública

Particulares em colaboração

(Agentes honoríficos)

Agentes Militares (Estatuto/Lei

Específica)

Ato de Improbidade

Sujeito Passivo Administração Pública (Art. 1º)

Sujeito Ativo Agente Público

ou Particular em conluio (Art. 2º)

• Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

• Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.

• Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.

• Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao MP, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

• Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

• Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.

Atos de Improbidade Administrativa (rol exemplificativo)

A.I.

Atos que Importam Enriquecimento Ilícito

(dolo)

Ideia de que o agente se beneficiou

Atos que Causam Prejuízo ao Erário

(dolo ou culpa)

Ideia de que alguém se beneficiou

Atos que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública

(dolo)

Ideia de subsidiariedade

Atos decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício

financeiro ou tributário

Atos de Improbidade Administrativa

• Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito

• Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

• Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (STF – tem que ter havido dano $)

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.

XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

• Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública

• Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.

IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.

• Diferenciar: Frustrar licitude de procedimento licitatório – ato que gera lesão ao erário Frustrar licitude de concurso público – ato contra princípios

• Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário

• Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Obs.: Art. 8o-A. A alíquota mínima do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza é de 2% (dois por cento).

• Esse dispositivo foi inserido em 2016 na Lei de Improbidade, com a finalidade de evitar a chamada “guerra fiscal” entre municípios, definindo alíquota mínima de 2% para ISSQN e definindo como improbidade administrativa a concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário.

• Tal medida surtirá efeitos a partir de dezembro de 2017, mas como já está em vigor, pode ser cobrado em prova desde já.