Area Verde

5/11/2018 Area Verde - slidepdf.com

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Orbis: Revista CientíficaVolume 2, n.1

ISSN 2178-4809 Latindex Folio 19391

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ALGUMAS REFLEXÕES SOBRE BENS AMBIENTAIS, ÁREASVERDES E O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO*

Helano Márcio Vieira Rangel**

RESUMOA pesquisa sistematiza um breve estudo teórico sobre a importância das áreas verdes noequilíbrio socioambiental das grandes cidades, as quais sofrem graves problemas relativos àdegradação do meio ambiente natural e à má ocupação do solo, com o vertiginoso processo deurbanização e crescimento demográfico. Teoriza-se sobre as áreas verdes vertidas à gestãomunicipal por força de aprovação de loteamentos, apontando-as como legítimos bensambientais volvidas à execução da função socioambiental das cidades. Em outras palavras,estes espaços são uma compensação ecológica pelo dano ambiental gerado pelo novoempreendimento imobiliário, não podendo ter a sua destinação pública alterada, isto é,convertidos em bens dominicais. Portanto, o objetivo central do ensaio é o de mostrar a

impossibilidade de desafetação das áreas verdes, as quais são incorporadas compulsória egratuitamente ao domínio público por força de aprovação de loteamentos. A temática é damais alta importância, tendo em vista que muitos municípios brasileiros recebem uma parte delotes a título de áreas verdes e, ao invés de preservá-las, simplesmente as negociamamparados em leis municipais inconstitucionais ou atos administrativos eivados de desvios definalidade. O presente artigo se utilizou de pesquisa bibliográfica e jurisprudencial.

Palavras-chave: Desafetação. Áreas verdes. Loteamentos. Urbanização

SOME REFLECTIONS ON ENVIRONMENTAL PROPERTIES, GREENAREAS AND THE URBAN SOIL SUBDIVISION

ABSTRACTThe research systematizes a brief theoretical study on the importance of green areas in thecontext of the social-environmental balance of the major cities, which suffer huge problemsrelated to the degradation of natural environment and due to bad land development, catalyzedby the urbanization and demographic growth. It theorizes about green areas incorporated topublic management by real estate development approvals as genuine environmentalpossessions that are earmarked to execute social-environmental functions of the city. In otherwords, these spaces are ecological compensations to counterbalance the environmentaldamage generated by a new real estate development, so they must not have their publicallocation amended, that is, converted into disposable assets. Therefore, the main objective of the research is to advocate the impossibility of withdrawing from public access and use thegreen areas which are incorporated to public ownership compulsory and free of charge by realestate development approvals. The thematic is of the utmost importance, as a lot of Brazilianmunicipalities receive a share of a land subdivision as green areas and, instead of preserving,simply negotiate them endorsed by unconstitutional municipal laws or administrative ordersstained with deflection of purpose. The present study utilized bibliographic and

jurisprudential research.

* O presente estudo apresenta uma parcial modificação no paradigma de trabalho defendido no XIX EncontroNacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito ocorrido Fortaleza-CE, em junho de

2010.** Advogado em Fortaleza-CE, mestrando em Ordem Jurídica Constitucional pela Universidade Federal doCeará, professor da Faculdade Estácio do Ceará e pesquisador-membro do Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI). E-mail – [email protected]





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Keywords: Withdraw from public access and use. Green areas. Real estatedevelopments. urbanization.

INTRODUÇÃOAs áreas verdes desempenham relevante papel na dinâmica urbana contemporânea,

inserindo-se na comunidade como um espaço de lazer, respeito ao meio ambiente e integração

social. Tais áreas suavizam ainda alguns dos maiores problemas ambientais urbanos tais como

a poluição do ar e a formação de ilhas de calor, típicos de centros metropolitanos.

À medida que se esgotam os recursos naturais no consumismo desenfreado e na

explosão demográfica das grandes cidades brasileiras, sobreleva a importância da preservação

do meio ambiente natural urbano.Nesse sentido, a proteção e preservação das áreas verdes urbanas são necessidades

prementes que nos remetem à função social e ambiental das cidades, demandando cuidadosa

atenção do poder público e da própria sociedade civil.

As áreas verdes, inicialmente propriedades privadas, são transferidas

compulsoriamente ao domínio público municipal quando da aprovação e registro de

loteamentos, como um mecanismo compensatório pelo impacto ambiental oriundo do avanço

especulativo imobiliário. Tornam-se, assim, um patrimônio de toda a comunidade, bens

ambientais, plenamente revestidos pelo manto de proteção da inalienabilidade e da

impenhorabilidade.

Todavia, muitos municípios brasileiros, ao invés de proteger e desenvolver essas

áreas verdes, verdadeiros núcleos de equilíbrio social e ambiental urbanos, passam

deliberadamente a remover a destinação pública que lhes reveste, com o inescusável propósito

de negociá-las junto á iniciativa privada ou a outros entes públicos.

Afinal, teria o Poder Público municipal disposição sobre áreas verdes incorporadas

ao domínio municipal quando da aprovação de loteamentos? Poderia a municipalidade

desafetar tais áreas verdes, em virtude do invocado interesse público, mesmo em prejuízo do

equilíbrio, integridade e preservação do meio ambiente natural urbano? É o que se busca

enfrentar no presente trabalho.

1 DOS BENS PÚBLICOS

Preliminarmente faz-se imprescindível um delineamento jurídico das áreas verdes

oriundas de loteamentos, à luz do Direito Administrativo. Nesse sentido, busca-se maior

compreensão acerca do conceito de bem público e do procedimento que o torna disponível,

v.g., a desafetação.





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Segundo Hely Lopes Meirelles, bens públicos “são todas as coisas, corpóreas ou

incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a

qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais.” 1

Na definição do artigo 98 do Código Civil Brasileiro, são públicos os bens do

domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros

são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Classicamente, quanto à destinação, os bens públicos admitem três modalidades: os

bens de uso comum do povo ou do domínio público, bens de uso especial ou do patrimônio

administrativo e bens dominicais ou de patrimônio disponível. Essa classificação recebeu

tratamento legal no artigo 99 do CCB.

Bens de uso comum do povo são aqueles que “por determinação legal ou por sua

própria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade

de consentimento individualizado por parte da Administração”.2 O uso é universal e

isonômico, sendo vedado que uns tenham privilégios sobre outros. É o caso, por exemplo, das

praças, estradas, ruas, rios e mares. “A utilização dos bens dessa espécie independe, via de

regra, de retribuição; mas pode ser exigido, por lei da União, do Estado, ou do Município,

conforme pertençam a uma dessas pessoas jurídicas, pagamento para seu uso”.3

Bens de uso especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou

incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e

consecução de seus fins”.4 É o caso dos edifícios ou terrenos destinados a serviço ou

estabelecimento da administração pública, assim como os computadores ou veículos oficiais

postos à disposição de uma repartição pública. Os bens de uso comum do povo e de uso

especial são chamados de bens de domínio público

Bens de uso dominical são “os que constituem o patrimônio da pessoa jurídica de

direito público. São bens dos quais o Poder Público é titular, da mesma maneira que a pessoade direito privado é dona de seu patrimônio”.5 Tais espécies de bens públicos “comportam

uma função patrimonial ou financeira, porque se destinam a assegurar rendas ao Estado, em

oposição aos demais bens públicos, que são afetados a uma destinação de interesse geral”.6 Os

bens dominicais são de domínio privado do Estado. Estes últimos não possuem uma

destinação pública específica, estando, portanto, desafetados, podendo ser livremente

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 23.ed. São Paulo: Malheiros,1998, p.4122 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17.ed. atual. São Paulo: Atlas, 2004, p.569.

3 RODRIGUES, Sílvio. Direito Civil. 34. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2003, v.1, p.146.4 DI PIETRO, op. cit., p.569.5 RODRIGUES, op.cit., p.146.6 DI PIETRO, op. cit., p.572.





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alienados. Os bens dominicais “comportam uma função patrimonial ou financeira, porque se

destinam a assegurar rendas ao Estado”.7

Por seu turno, os bens de uso comum e os de uso especial, também chamados de

domínio público, se encontram afetados a uma finalidade pública e, portanto, são inalienáveis,

conforme dispõem os artigos 100 e 101 do CCB.

1.1 A desafetação de bens de domínio público do Estado.

A impossibilidade de alienação dos bens de uso comum do povo e de uso especial

não é absoluta, mas relativa, isto é, dura enquanto tais bens forem de domínio público, na

forma da lei, conforme preconizado no referido artigo 100 do CCB.

A desafetação retira do bem de domínio público do Estado a sua destinação pública

específica, tornando-o dominical e alienável, ou seja, passível de relação jurídica de direitoprivado, tais como compra e venda, penhor, hipoteca, doação, locação ou permuta, por

exemplo.

A desafetação pode se desenvolver de forma expressa ou tácita. A primeira

modalidade decorre de ato administrativo ou de lei. A segunda deriva de fato jurídico capaz

de modificar a destinação do bem, tal como um terremoto que destrói completamente uma

biblioteca pública, convertendo um bem de uso especial em bem dominical.

A desafetação por ato administrativo ocorre quando o poder público resolve dotar umbem dominical de destinação pública de uso especial, ou vice-versa. A feição federativa do

Estado Brasileiro consagra a autonomia dos entes públicos, razão pela qual somente a pessoa

jurídica de direito público titular de um determinado bem público poderá dele dispor, nos

termos da lei. Deste modo, somente o município terá competência para desafetar os bens que

integrem o seu patrimônio, sem interferência de qualquer outro ente como a União ou o

Estado federado.

Ressalte-se que, regra geral, bens de uso comum do povo somente podem serdesafetados ou transformados em bens de uso especial em virtude de lei e não por simples ato

administrativo.

2 DOS BENS AMBIENTAIS

A partir da segunda metade do século XX, em decorrência da massificação do

consumo e da sociedade de risco, os bens de natureza difusa passaram a ser objeto de maior

preocupação por parte do aplicador do direito. Analisados pela doutrina italiana,

7 Ibid., p.572.





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especialmente por Cappelletti, do vácuo dicotômico de bens públicos e privados, emergiu

uma nova categoria de bens de natureza difusa, o chamado bem ambiental.8

Bem ambiental é, sob o ponto de vista ontológico, de uso comum do povo, mas com

a peculiar característica constitucional de ser essencial à sadia qualidade de vida, podendo ser

desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais.9

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o início desta nova categoria

de bens de uso comum do povo e essenciais à sadia qualidade de vida. Tais bens, por seu

aspecto metaindividual, não se compatibilizam com a classificação de bens particulares,

tampouco de bens públicos.10 “Tanto isso é verdade que o legislador constituinte demonstrou

sua existência, ao aludir a bem ambiental de natureza difusa (art. 225), de uso comum do

povo, cuja defesa incumbe tanto ao Poder Público quanto à coletividade.”11 Enquanto o bem público tem como titular o Estado, não obstante deva geri-lo em

função e em nome da coletividade, o bem de natureza difusa repousa sua titularidade no

próprio povo. Deste modo, eventuais condenações ao ressarcimento do dano a um bem

público e a outro de natureza difusa possuirão destinos desiguais. No primeiro caso, o objeto

da arrecadação será vertido ao Estado, enquanto no segundo caso, em princípio, destinar-se-á

ao fundo criado pela Lei n.7.347/85 – Fundo de Defesa de Direitos Difusos (Lei n. 9.008/95)

– ou mesmo a fundos estaduais.12

É por isso que se advoga que o artigo 99, I do Código Civil Brasileiro, ao classificar

como bens públicos os rios, mares, estradas, ruas e praças, encontra-se eivado de

inconstitucionalidade. É que tais bens têm sua definição jurídica posta em normas

constitucionais (arts. 182, 183 e 225) e em normas infraconstitucionais ambientais. Os rios e

mares, como recursos ambientais do meio ambiente natural, assim definidos na Lei n.

9.985/2000, enquanto que as estradas, ruas e praças são recursos ambientais do meio ambiente

artificial, na forma das Leis n. 9.503/97 e 10.257/01.13

Conforme preconiza o jurista Leme Machado, os bens ambientais não merecem ser

enquadrados estritamente como bens estatais, uma vez que a noção de res communes omnium

prevalece sobre uma possível conotação de res publica e anteriormente de res nullius.14

8 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco.Curso de Direito Ambiental Brasileiro.5.ed.São Paulo: Saraiva, 2004.9 Ibid.10 Ibid.11 Ibid., p.53.

12 Ibid., p.53.13 Ibid.,p.54.14 MACHADO, 1986 apud MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação Civil Pública em Defesa do Meio Ambiente. In:MILARÉ, Edis. (Coord.). Ação Civil Pública: Lei 7.347/1985-15 anos. São Paulo: RT, 2001, p.47.





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Portanto, o bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida (bem

ambiental), igualmente pelo fato de não ser um bem público, não pode sofrer desafetação,

portanto, nunca perde a sua inalienabilidade. É que o se dá com os mares, as praias e os rios

navegáveis. O mesmo se diga com relação às áreas verdes vertidas ao município por força de

aprovação de loteamentos. Sustenta-se neste trabalho que este patrimônio não pode,

igualmente, sofrer desafetação.

3 DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO NO CONTEXTO DA FUNÇÃO

SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE.

Enfoca-se, neste ponto, uma breve análise sobre o sistema brasileiro de parcelamento

urbano, especialmente no tocante aos requisitos de ordem dominial e ambiental necessários à

aprovação do projeto de loteamento pela municipalidade.Parcelamento do solo urbano é o procedimento de conformação jurídica imobiliária

mediante o qual se promove a fragmentação do solo em áreas autônomas voltadas à

edificação e reconfiguração urbanística.

Nos termos da Lei nº 6.766/79, o parcelamento do solo urbano pode ser executado

mediante loteamento ou desmembramento. Na precisa definição do § 1º do art. 2º do citado

diploma, “considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,

com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento,modificação ou ampliação das vias existentes”.

O desmembramento, por seu turno, também subdivide a gleba em lotes, porém

aproveitando o sistema viário existente, sem a abertura, alteração ou prolongamento de novas

vias e logradouros. (§ 2º, art. 2º, Lei 6.766/79)

O loteamento deve atender a uma série de requisitos. Um deles é a separação de

“áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e

comunitário, bem como a espaços livres de uso público” (art. 4º, inciso I, Lei 6.766/79, comredação dada pela Lei nº 9785/99). Tais espaços deverão ser incorporados ao domínio

municipal, devendo ser proporcionais à densidade ocupacional contida no plano diretor ou

aprovada por lei municipal referente àquela zona, como designa a segunda parte do referido

dispositivo.

Observe-se ainda que, uma vez aprovado o loteamento, não poderão os espaços

livres de uso comum, as vias, praças, áreas destinadas a edifícios urbanos e outros





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equipamentos urbanos ter a sua destinação alterada pelo loteador, salvo exceções legais15. Em

outras palavras, deve o empreendedor seguir rigorosamente o projeto e memorial descritivo,

sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal, conforme dicção do artigo 17

combinado com o artigo 43 da Lei 6.766/79.

Ao inscrever o loteamento junto ao Registro de Imóveis, tais espaços transcendem a

sua natureza privada e convertem-se em bens públicos de uso comum do povo, de domínio

municipal. Por oportuno, traslada-se a redação do art. 22 da referida Lei 6.766/79:

Art. 22. Desde a data do registro do loteamento, passam a integrar o domínio doMunicípio as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifíciospúblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorialdescritivo.

Repise-se: a transmissão de domínio para o ente público municipal prescinde de

formalidades adicionais; basta tão-somente o registro do loteamento na circunscrição

imobiliária competente. Busca a lei proteger áreas que, do contrário, seriam alvo de

especulação imobiliária, destinando-a compulsoriamente ao Município, o qual deverá velar

por sua destinação e conservação.

Observe-se ainda que o particular, ao ceder tais áreas para o poder municipal, não

tem o direito de reclamar qualquer indenização, uma vez que a Lei 6.766/79 prestigiou o

interesse público em detrimento do particular. É que não há mais espaço para o gozo absoluto

da propriedade, dissociado de sua função social e ambiental. Como leciona Roger Saint-Alary

o “princípio de não indenização ou da gratuidade reside no caráter de interesse geral do

gravame”.16

A Constituição Federal de 1988 asseverou no inciso XXIII do art. 5º que “a

propriedade atenderá a sua função social” e no artigo 170 insculpiu a f unção social da

propriedade como um dos princípios fundamentais da Ordem Econômica. O princípio ainda

encontra concretização no artigo 182, §2º da mesma carta, o qual elucida que “a propriedade

urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da

cidade expressas no plano diretor”.

Tais exigências estão ainda elencadas nas diretrizes contidas no art. 2º da Lei nº

10.257/01 (Estatuto das Cidades)17, as quais deverão ser acolhidas pelo Plano Diretor, nos

15 É o caso, por exemplo, da caducidade da licença ou desistência do loteador, conforme artigo 17 da Lei nº6.766/79.

16 SAINT-ALARY, 1977 apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. rev.,atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004, p.401.17 As principais diretrizes contidas no Estatuto das Cidades dizem respeito ao direito ao desenvolvimentosustentável, à gestão democrática das políticas urbanas, à ordenação e controle do uso do solo, assim como a





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termos do art.39 do referido diploma normativo. Como diria Léon Duguit, “ a propriedade não

é mais um direito subjetivo; é a função social do detentor da riqueza”.18

No tocante à função ambiental da propriedade, tal princípio encontra guarida no

artigo 225, caput , da CF/88 que ressalta o dever do Poder Público e da coletividade em

preservar e defender o meio ambiente, bem de uso comum do povo.

No Código Civil Brasileiro, precisamente no §1º, do art. 1.288, tal diretriz resta ainda

mais evidente. Confira-se:

Art. 1.288 (...)§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suasfinalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade

com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrioecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar edas águas.

Como se vê, o direito individual à propriedade foi redimensionado numa perspectiva

socioambiental, devendo servir também a interesses coletivos e difusos. Neste sentido, o

exercício absoluto da propriedade encontra freios nas limitações urbanísticas, consolidadas na

Lei do Parcelamento do Solo Urbano.

É por isso que uma parte do loteamento deve ser compulsoriamente incorporada à

municipalidade, pois esta exigência viabiliza a proteção de áreas verdes, a abertura econservação de vias públicas e de outros espaços públicos de uso comum do povo.

Diante da indiscutível competência municipal para legislar e administrar matéria

ambiental por meio do Plano Diretor, este ente federativo deve se tornar o maior bastião da

proteção ambiental nos seus domínios. Eis a razão pela qual as áreas verdes são patrimônios

naturais intocáveis, inalienáveis e impenhoráveis, plenamente afetados à sua missão social e

ambiental no contexto urbanístico.

4 DOS PROBLEMAS ADVINDOS COM A URBANIZAÇÃO E O DESPERTAR DA

CONSCIÊNCIA AMBIENTAL

Segundo teoriza José Afonso da Silva, a cidade é uma unidade de natureza urbana,

composto por um sistema político-administrativo, econômico não-agrícola, familiar e

simbólico como sede do governo municipal, sendo irrelevante a sua população. É um núcleo

proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico,artístico, paisagístico e ecológico, dentre outras.18 DUGUIT, 1931 apud BOTREL, Karla. O Direito Urbanístico. In: MUKAI, Toshio. (Org.). Temas atuais dedireito urbanístico e municipal. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.19.





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urbano, sede do governo municipal.19 O processo mediante o qual os assentamentos urbanos

crescem e se desenvolvem, com o progressivo aumento do número de habitantes é chamado

de urbanização.

Embora as primeiras cidades tenham surgido há mais ou menos 5.500 anos, “as

sociedades urbanizadas representam um estágio novo e apresentam aglomerações humanas de

dimensões nunca atingidas”.20

Antes de 1850 nenhuma sociedade poderia ser classificada como dominantemente

urbana. A Europa era uma região quase completamente agrária, mas tal conformação se

alterou profundamente com a urbanização deflagrada após a Revolução Industrial inglesa no

século XVIII.21

Com o advento da máquina e a produção industrial em série, a estrutura econômicatransformou-se completamente, concentrando-se no consumo e na circulação do capital. As

cidades, ao albergarem grandes indústrias, passaram a ser polos de atração populacional. O

campo empobreceu-se e esvaziou-se. Em artigo intitulado "O urbanismo como modo de

vida", publicado originalmente em 1938, Wirth pondera:

A característica marcante do modo de vida do homem na idade moderna é a suaconcentração em agregados gigantescos. (...) As influências que as cidades exercem

sobre a vida social do homem são maiores do que poderia indicar a proporção dapopulação urbana, pois a cidade não somente é, em graus sempre crescentes, amoradia e o local de trabalho do homem moderno, como é o centro iniciador econtrolador da vida econômica, política e cultural que atraiu as localidades maisremotas do mundo para dentro de sua órbita...22

A urbanização gerada pela Revolução Industrial produziu, dessa maneira, o

fenômeno da explosão demográfica, o qual se fez sentir com a formação de uma miríade de

proletários e do exército de reserva. Agravavam-se as contradições sociais à medida que a

infra-estrutura urbana não acompanhava o crescimento populacional. O efeito imediato disto

foi o esgotamento dos recursos naturais e as mais deletérias formas de degradação ambiental.

No Brasil os reflexos da Revolução Industrial chegaram com algum atraso.

Todavia, a partir da década de 40 do século passado, o crescimento econômico promoveu a

19 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 4.ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2006.20 DAVIS, 1972 apud MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2.ed. rev., atual. e ampl. SãoPaulo: Dialética, 2002, p. 47.21 MUKAI. op.cit.

22 WIRTH, 1938 apud NICOLACI-DA-COSTA, Ana Maria. Revoluções tecnológicas e transformaçõessubjetivas. Psic.: Teor. e Pesq., Brasília, v. 18, n. 2, ago. 2002. Disponível em:<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-37722002000200009&lng=pt&nrm=iso>.Acesso em: 01 mar. 2010.





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urbanização de maneira acelerada e pujante, reconfigurando a infra-estrutura dos principais

centros urbanos brasileiros. Com a palavra, o jurista Paulo Affonso L. Machado:

As cidades brasileiras, na sua maioria, foram aumentando dia a dia. O fenômeno da

urbanização não se processou de modo a respeitar a qualidade de vida dos recém-chegados à cidade. Não havia uma norma nacional de Direito Público exigindo ummínimo de condições para a criação de loteamentos. O ordenamento urbanísticoficou ao sabor de improvisações e de pressões locais. Constatava-se a tensão entre ointeresse privado e o interesse público, isto é, a posição do loteador e os interessesatuais e futuros da comunidade.23

Com o desenvolvimento industrial, a urbanização brasileira sucedeu-se

vertiginosamente, a exemplo da Europa e dos Estados Unidos, “porém com agravantes sociais

e políticos: sociais porque já havia, no Brasil, acentuadas diferenças de classes, e políticos por

não haver uma postura planificadora, deixando que a ocupação e o uso do solo ocorressem

aleatoriamente.”24

Surgiam as grandes metrópoles brasileiras, assoberbadas de cinturões de pobreza e

de inúmeros problemas socioambientais. Tome-se, por exemplo, o Estado de São Paulo. Na

segunda metade do século XX, passou por um processo de intensa urbanização. “A população

urbana, que representava 53% da população paulista em 1950, atingiu 93% da população do

estado em 1991. Em termos absolutos, o número de habitantes urbanos passou de 4,8 milhões

em 1950 para 29,3 milhões em 1991.”25 O resultado: intensa e ilimitada exploração dos

recursos naturais, gerando consequências ecológicas desagradáveis, em grandes centros

urbanos daquele estado, como a cidade de São Paulo.

De igual modo, um processo denso e agressivo de urbanização se verifica na cidade

de Fortaleza, provocando uma desordenada ocupação do solo e consideráveis problemas

urbanísticos. Segundo notícia veiculada pela edição virtual do Jornal Diário do Nordeste, em

2008 a capital cearense já ostentava o título de quinta cidade brasileira mais populosa, com

quase dois milhões e meio de habitantes. Tal fato é uma consequência do êxodo rural desde a

década de 1950, o que fatalmente determina o crescimento desordenado e a precariedade da

infra-estrutura urbana.26

23 MACHADO, op.cit., p.392.24 DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. Barueri: Manole, 2004, p.0325 KILSZTAJN, S. et al. Urbanização e violência no Estado de São Paulo. Revista Brasileira de Estudos daPopulação, São Paulo, v.17, n.1/2, p.197-200, jan./dez. 2000. p. 197. Disponível em:< http://www.abep.nepo.unicamp.br/docs/rev_inf/vol17_n1e2_2000/vol17_n1e2_2000_11np_197_200.pdf> Acesso em: 28

fev.2010.26 RIBEIRO, 2008 apud MAIA, Janine; BENEVIDES, Renata. Fortaleza é a 5ª em população. Jornal Diário doNordeste online, Fortaleza, 30 ago. 2008. Disponível em: < http://diariodonordeste.globo.com/ materia.asp?codigo=568092> Acesso em: 01 mar. 2010.

http://diariodonordeste.globo.com/%20materia.asp?codigo=568092








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De acordo com Moura e Teixeira, o crescimento da população de Fortaleza, no

período de 1980 a1991, a uma taxa demográfica maior do que a de outras capitais brasileiras,

baseia-se na alavancagem do turismo e no crescimento de indústria de bens de consumo final

com relativa intensidade na utilização do fator mão-de-obra.”27 Tal fato, concluem os autores,

“sem dúvida deve ter contribuído, via migração, para o elevado ritmo de crescimento das

respectivas populações residentes.”28 O vertiginoso influxo de imigrantes provocou um crescimento desordenado da

capital nordestina, sem que houvesse, em contrapartida, um maior zelo e cuidado com a infra-

estrutura urbana. O resultado é previsível: gravíssimos problemas de ordem socioambiental.

Veja-se, por exemplo, o desafio da poluição atmosférica, que decorre “dos processos

de obtenção de energia, das atividades industriais, principalmente aquelas que envolvemcombustão, e dos transportes, em que recebem destaque os veículos automotores (...)”

29 Numa

entrevista à Revista Veja online, o médico patologista do Hospital das Clínicas de São Paulo e

pesquisador do Laboratório de Poluição Atmosférica da USP, Dr. Hilário Saldiva, apresenta

dados estatísticos alarmantes sobre a péssima qualidade de vida do paulistano. Segundo ele,

“nos dias de maior poluição na cidade de São Paulo, de cada dez pessoas infartadas, uma

sofre o ataque por causa da má qualidade do ar. A cada cem casos de câncer de pulmão na

capital paulista, oito são por causa da poluição.”30

Em outra entrevista, o Dr. Saldiva obtempera que “o mundo sofre atualmente de um

grave racismo ambiental, onde, em um mesmo perímetro urbano, existem alterações

consideráveis de temperatura, umidade do ar e níveis de poluição atmosférica. As ilhas de

vulnerabilidade ambiental estão associadas às ilhas de pobreza.”31

O fato é que os principais problemas ligados à urbanização se verificam em razão da

insuficiência do sistema econômico, o qual é incapaz de fornecer trabalho em ritmo

compatível com o do crescimento demográfico. Não se olvide que o aumento populacional éinflacionado por levas e levas de imigrantes rurais, muitos dos quais não se encontram

27 MOURA, Hélio A. de; TEIXEIRA, Pery. Tendências recentes do crescimento populacional. Estud. av., SãoPaulo, v. 11, n. 29, Abril 1997 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40141997000100006&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 02 mar. 2010.28 Ibid.29 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2004,p.162.30 BORDINHÃO, Andréa. Em São Paulo, poluição mata mais que trânsito. Revista Eletrônica Veja, São Paulo,30 jun. 2008. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia-saude/sao-paulo-poluicao-mata-mais-

transito-342689.shtml?print>. Acesso em: 26 fev.2010.31 NUNES, Augusto. Paulo Saldiva, médico especialista em poluição atmosférica. Revista Eletrônica Veja, SãoPaulo, 25 fev. 2010. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/blog/augusto-nunes/videos-veja-entrevista/paulo-saldiva-medico-especialista-em-poluicao-atmosferica/ >. Acesso em: 26 fev. 2010.

http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia-saude/sao-paulo-poluicao-mata-mais-transito-342689.shtml?print


http://veja.abril.com.br/blog/augusto-nunes/videos-veja-entrevista/paulo-saldiva-medico-especialista-em-poluicao-atmosferica/










82

qualificados para o trabalho urbano. A consequência é inevitável: aumento do desemprego e o

incremento da marginalidade urbana, com a indevida ocupação do solo.

É neste contexto que a poluição atmosférica, a poluição sonora, os quilométricos

congestionamentos, a falta de áreas verdes e o aumento da temperatura das cidades, seguem

como um inevitável efeito da urbanização, atingindo de forma desigual as camadas sociais,

pois sofrem as camadas menos privilegiadas.

A poluição e o desgaste dos ecossistemas estão provocando desequilíbrios naturais

como nunca antes visto, com deletérios reflexos nas grandes cidades e na qualidade de vida

do homem urbano. Secas em locais úmidos, enchentes em locais secos, ciclones no Sul do

Brasil e o aumento das marés, por exemplo, são reflexos da antagônica relação entre o homem

e a natureza.É por isso que a proteção e defesa do meio ambiente ganham destaque cada vez

maior. “O Direito ao meio ambiente adequado possui, pois, status de direito fundamental,

sendo um direito inseparável do próprio direito à vida, decorrendo dessa constatação os

fundamentos de sua proteção jurídica.”32

A política urbanística não mais pode olvidar a questão ambiental. Urge que se

desenvolva o processo do desenvolvimento sustentável imediatamente, pois as consequências

para as futuras gerações podem ser dantescas. Desse modo, a qualidade do meio ambiente temse tornado o objetivo primordial do urbanismo contemporâneo.

Para catalisar uma revolução ambiental de amplitude transnacional, faz-se necessária

uma mudança em nível micro, na própria consciência dos cidadãos e no posicionamento das

políticas urbanísticas municipais. A proteção das áreas verdes assume papel de destaque neste

processo. É o que se analisará a seguir.

4.1 Da importância das áreas verdes à luz da função socioambiental das cidades.

A configuração urbana orbita em torno da qualidade de vida do ser humano e daproteção ambiental, dois fatores em estreita simbiose. É por isso que desponta com singular

magnitude a função social e ambiental das cidades, princípios supremos que devem nortear

toda a condução urbanística pelos entes federados, principalmente os municípios.

Por função ambiental da cidade entende-se “o conjunto de atividades que visam

garantir a todos o direito constitucional de desfrutar um meio ambiente equilibrado e

32 CABRAL, Lucíola Maria de Aquino. Competências constitucionais dos municípios para legislar sobremeio ambiente: a efetividade das normas ambientais. Curitiba: Letra da Lei, 2008, p.119.





83

sustentável, na busca da sadia e satisfatória qualidade de vida, para a presente e futuras

gerações.”33

Preconiza o caput do artigo 182 da Constituição Federal que a política de

desenvolvimento urbano deve ordenar a plena realização das funções sociais da cidade e

garantir o bem-estar de seus habitantes.

A função social da cidade volta-se para a consideração da dignidade da pessoa

humana, para a redução da marginalidade, das desigualdades e do bem-estar coletivo devendo

“atender os interesses da população de ter um meio ambiente sadio e condições dignas de

vida, portanto, não há como dividir essas funções entre pessoas e grupos pré-estabelecidos,

sendo o seu objeto indivisível”34

Repare-se na estreita interdependência entre as duas funções, razão pela qual épreferível falar-se em função socioambiental das cidades. Ao preservar o meio ambiente

urbano, indiscutivelmente se combate a própria pobreza.

É o caso, por exemplo, da má ocupação do solo, que tem causado inúmeros

desastres, tais como a poluição dos mananciais, enchentes e desabamentos de imóveis

irregularmente situados em encostas. Ao deslocar pessoas das áreas de risco e construir

conjuntos habitacionais, a municipalidade estimula uma política urbanística que preenche,

simultaneamente, a função social e ambiental das cidades.Todavia, o que não raro se verifica é a execução de políticas urbanísticas com a

“retórica da preservação ambiental desconectada de suas implicações sociais”. 35 Tais fatos

terminam por aumentar as desigualdades socioambientais intra-urbanas, privilegiando os

bairros ricos, em detrimento dos cinturões de pobreza, desvirtuando-se a finalidade pública

atinente à atuação administrativa.

De fato, deve a política urbanística ser norteada pelo desenvolvimento sustentável e

pela incessante busca da redução das desigualdades sociais, promovendo o bem-estar social e

a dignidade humana. É que os maiores prejudicados do desgaste ambiental provocado por um

crescimento urbano desordenado são os mais pobres e miseráveis.

33 SANT‟ANNA, Mariana Senna. Planejamento urbano e qualidade de vida – Da Constituição Federal ao planodiretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; DI SARNO, Daniela Campos Libório (Coord.). Direito urbanístico eambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.153.34 SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico brasileiro. Ordenamento daConstituição da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano Diretor. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris,1997, p. 61.

35 FREITAS, Clarissa F. Sampaio. A produção desequilibrada do meio ambiente urbano de Fortaleza e o papeldo movimento ambientalista. Ambient. soc., Campinas, v. 7, n. 1, Jun. 2004. Disponível em:<http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT11/gt11_clarissa_freitas.pdf>. Acesso em: 07 mar.2010.

http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT11/gt11_clarissa_freitas.pdf

http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT11/gt11_clarissa_freitas.pdf





84

Define-se, nessa conjuntura, a importância das áreas verdes, como moduladores

ambientais e sociais nas grandes cidades. Modernamente entende-se por área verde todo

recorte urbano circundado por vegetação nativa ou não, o qual agrega um complexo de

elementos naturais e materiais destinados ao lazer, esporte e entretenimento da população.

São também fontes de equilíbrio ambiental e contraponto à paisagem petrificada das cidades.

É o caso, por exemplo, de parques e jardins urbanos.

Conforme leciona José Afonso da Silva, áreas verdes são aquelas caracterizadas por

“vegetação contínua, amplamente livre de edificações, ainda que recortada de caminhos,

vielas, brinquedos infantis e outros meios de passeios e divertimentos leves, quando tais áreas

se destinem ao uso público.”36

São espaços de convivência, de lazer e de integração social, aproximando famílias emembros da comunidade, mediante o desenvolvimento das relações socais. “Com a criação

dessas áreas, [...] as crianças e adultos terão onde se divertir. Nos bairros mais pobres, em que

o crescimento se deu de maneira desordenada, não há opções para as crianças se

desenvolverem como cidadãos.”37 São de incontestável valia principalmente em épocas como

esta em que as pessoas pulverizam a comunicação e o relacionamento real no distanciamento

e anonimato das redes de amizades virtuais.

Como pondera Sirvinkas, os espaços verdes, na antiguidade, tinham por destino olazer da elite, ou seja, dos imperadores e sacerdotes. Na Grécia, tornaram-se pontos de

encontro e digressão filosófica. Na Idade Média, estes espaços foram profundamente

degradados com o crescimento das cidades. Com a Revolução Industrial, “os espaços verdes

deixaram de ter função apenas de lazer, passando a ser uma necessidade urbanística, de

higiene, de recreação e de preservação do meio ambiente urbano.” 38 Com a palavra, uma vez

mais, o mestre Afonso da Silva:

A cidade industrial moderna, com seu cortejo de problemas, colocou a exigência deáreas verdes, parques e jardins como elemento urbanístico, não mais destinadosapenas a ornamentação urbana, mas como uma necessidade higiênica, de recreação eaté de defesa e recuperação do meio ambiente em face da degradação de agentepoluidores.39

Repare-se a importância urbanística das áreas verdes. Não exercem apenas função

ornamental e social, a sua função primária também se liga diretamente à própria salubridade

36 SILVA, José Afonso da, 2006, op.cit., p. 278.

37 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 2.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva,2003, p.291.38 Ibid., p. 289.39 SILVA, José Afonso da, 2006, op.cit., p. 277.





85

do ambiente urbano, o qual se acha infestado por uma série de problemas ambientais, que vão

da poluição atmosférica à fluvial, do efeito estufa à má ocupação do solo urbano. “O excesso

de áreas livres, sobremaneira de áreas verdes, é desejável, como garantia de ambiente

saudável de vida, [...]. A prática vem revelando que nunca é demais contar a cidade com cada

vez mais crescente quantidade de áreas livres. Elas não saturam.”40

É por isso que o regime jurídico das áreas verdes não se restringe apenas a espaços

públicos, mas contempla espaços privados também. De fato, a legislação urbanística poderá

impor aos particulares a obrigação de preservar áreas verdes privadas, ou mesmo impor a

formação dessas áreas em imóveis privados, ainda que permaneçam com sua destinação ao

uso dos próprios proprietários. Ressalte-se: as áreas verdes não têm função meramente ligada

ao entretenimento, mas acima de tudo ajudam a manter o equilíbrio ambiental urbano – finalidade que tanto se prestam os bens públicos como os privados.41

Todavia, a crise ambiental vivenciada no meio urbano, traduzida principalmente

em poluição atmosférica e insuportáveis ondas de calor, provocou uma mudança de

paradigma: os próprios loteadores já absorveram a ideia de destinar parte do imóvel para fins

ecológicos, uma vez que tal atitude é apta a valorizar o empreendimento. É neste sentido que

pondera o jurista Maurício da Silva:

[...] o loteador é o maior interessado em qualificar ambientalmente oempreendimento. A valorização dos imóveis é facilmente compreendida quandoestão localizados em locais ambientalmente saudáveis, próximos de praças,equipadas com quadras e equipamentos para a prática de esportes, ou até mesmo demata nativa residualmente existente.A sociedade já assimilou a importância da vida ambientalmente saudável, haja vistaque loteadores divulgam o empreendimento incluindo os benefícios de um exemplarlocal de lazer na região.A exigência de espaços livres de uso público, além de compensar a degradaçãoambiental gerada, valoriza o imóvel, vez que a sadia qualidade de vida agrega valorao produto, que, no caso, são os lotes urbanizados e próximos das áreas de lazer a

serem usufruídas pela sociedade.42

O fato é que nunca se deu tanta importância às áreas verdes como se dá hoje.

Registrem-se as conclusões do Guia de Planejamento e Manejo da Arborização Urbana

emitido pelo Governo do Estado de São Paulo e outros:

40 AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da Cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 73.

41 SILVA, 2006, op.cit.42 SILVA, Maurício Fernandes da. A desafetação de áreas verdes advindas de aprovação de loteamentos perantea tutela ambiental. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 113, 25 out. 2003. Disponível em:<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4208>. Acesso em: 05 mar. 2010.





86

Uma árvore isolada pode transpirar, em média, 400 litros de água por dia,produzindo um efeito refrescante equivalente a 5 condicionadores de ar comcapacidade de 2.500 kcal cada, funcionando 20 horas por dia.A arborização ainda contribui agindo sobre o lado físico e mental do homem,atenuando o sentimento de opressão frente às grandes edificações. Constitui-se em

eficaz filtro de ar e de ruídos, exercendo ação purificadora por fixação de poeira,partículas residuais e gases tóxicos, proporcionando a depuração demicroorganismos e a reciclagem do ar através da fotossíntese. Exerce aindainfluência no balanço hídrico, atenua a temperatura e luminosidade, amortiza oimpacto das chuvas além de servir de abrigo à fauna.43

Em suma, estes oásis ecológicos possuem inúmeras funções: geram frondosas

sombras e diminuem a temperatura e luminosidade da área em seu entorno; atuam como um

poderoso filtro, retendo poeiras, resíduos e gases tóxicos, e devolvem à natureza o gás

oxigênio. Além disso, as árvores evitam a erosão do solo e o deslizamento de terras nasencostas dos morros, ajudando a prevenir inúmeros desastres em quadras chuvosas. Moderam

o nível de ruídos e abrigam a fauna, principalmente os pássaros.

Por sua singular importância no cumprimento da função socioambiental das cidades,

as áreas verdes merecem uma atenção e cuidado cada vez maior. Derrubar árvores e destinar

tais áreas a qualquer outra finalidade, mesmo que seja de natureza pública, é talvez o maior

crime que a municipalidade pode cometer contra a geração presente e as futuras. Afinal de

contas, “a qualidade de vida dos moradores urbanos depende fundamentalmente dos recursos

da natureza, e muito em particular das terras, águas e das florestas que circundam as grandes e

as pequenas cidades.”44

4.2 A importância das áreas verdes à luz do paradigma sistêmico

A intensa degradação dos recursos naturais e, por conseguinte, os problemas

oriundos da (in) sustentabilidade da vida humana na Terra, vêm instigando a humanidade a

uma nova consciência que redimensiona relação homem-natureza.

O paradigma mecanicista concebe o planeta como uma máquina, a ser explorada pela

ciência e tecnologia, a fim de extrair da natureza a maior quantidade de matéria-prima

possível, em detrimento do equilíbrio do ecossistema. A visão de mundo mecanicista e tópica

da realidade, a qual se baseia exclusivamente no progresso material, é a raiz dos inúmeros

problemas ambientais, que vão do aquecimento global à extinção de inúmeras espécies da

flora e da fauna.

43 CESP; PREFEITURA DE SÃO PAULO, 1995 apud SIRVINSKAS, op.cit., p.298-299.44 MEIRELLES, 1993 apud DI SARNO, op.cit., p.95.





87

A visão de mundo orgânica imperava na Europa antes de 1500 e se caracterizava

pela “interdependência dos fenômenos espirituais e materiais e pela subordinação das

necessidades individuais às da comunidade”.45 Na Antiguidade, os cientistas possuíam

objetivos integrativos, uma vez que buscavam compreender a ordem natural e desenvolver a

vida de modo harmonioso com ela, à luz de uma postura ecológica. 46

Todavia, com o desenvolvimento da astronomia, na física e na matemática, por volta

dos séculos XVI e XVII, o mundo começou a ser analisado como uma máquina, a partir do

método descritivo matemático de Francis Bacon e do método analítico de Descartes. O

primeiro, de viés empirista, passou a encarar a ciência como um método para subjugar a

natureza e dela extrair o máximo em benefício da humanidade. O segundo, com o seu método

analítico e fundado na dúvida, provocou uma atitude reducionista na ciência, por meio dafragmentação dos fenômenos. 47

A visão cartesiana da realidade perdeu de vista a noção do Todo e acabou por mutilar

as realidades e fenômenos, ao invés de clarificá-los. Os princípios da disjunção, de redução e

de abstração, que alicerça o método cartesiano, constituem o paradigma da simplificação,

cujos efeitos deletérios começaram a ser observados a partir do século XX.48

A consagração do paradigma mecanicista coube a Isaac Newton, o qual sintetizou as

obras de Copérnico e Kepler, Bacon, Galileu e Descartes, o qual forneceu “uma consistenteteoria matemática do mundo, que permaneceu como sólido alicerce científico até boa parte do

século XX.”49 As leis de Newton tendiam a confirmar a visão cartesiana da natureza, uma vez

que concebiam o universo como um gigantesco sistema mecânico que funcionava de acordo

com postulados físicos e matemáticos.50

A primeira cisão no paradigma mecanicista surgiu no desenvolvimento da Biologia

no século XIX, a partir da teoria evolucionista de Lammarck, posteriormente confirmada por

Darwin, que defende a constante evolução dos seres vivos a partir de formas mais simples,sob a influência do meio ambiente. Tal teoria vai de encontro ao postulado cartesiano de

criação do mundo por Deus, de estabilidade e certeza, pois o universo está em constante

evolução e mudança.51

45 CAPRA, 2006 apud FIORIN, Ana Paula Baroni. Da superação do paradigma mecanicista à ascensão doparadigma ecológico. Revista Direitos Culturais. Santo Ângelo,v.3, n.5, p. 237-249, dez.2008, p.238.46 Ibid.47 Ibid.

48 MORIN, 2007 apud FIORIN, op.cit., p.240.49 CAPRA, 2006 apud FIORIN, op.cit., p. 241.50 Ibid.51 Ibid.





88

Todavia, foi no século XX que gradualmente se deu a superação do paradigma

mecanicista. O paradigma sistêmico, que enfatiza o todo, entrou em choque com o paradigma

cartesiano, que prioriza o estudo e a análise das partes. O pensamento sistêmico surgiu a partir

do desenvolvimento da Biologia, contou com as contribuições da psicologia da Gestalt (forma

orgânica) e do advento da Ecologia, produzindo efeitos na Física Quântica.52

Os biólogos enxergavam uma totalidade irredutível nos organismos vivos; os físicos

nos fenômenos quânticos; e os psicólogos da Gestalt , na percepção do todo.53 A ecologia

surgiu a partir da observação sistêmica e da interdependência dos organismos vivos, quando

os biólogos passaram a explorar a concepção de organização e a estudar comunidades de

organismos.54

Neste ponto, surgiram as concepções de comunidade e de rede, sendo a comunidadeecológica “um conjunto (assemblage) de organismos aglutinados num todo funcional por

meio de suas próprias relações mútuas.”55 A partir da noção de rede, de organismos ligados

por intermédio de relações de alimentação, é que surgiu o conceito de teias alimentares.

Conforme aduz Capra:

A ciência sistêmica mostra que os sistemas vivos não podem ser compreendidos pormeio da análise. As propriedades das partes não são propriedades intrínsecas, mas sópodem ser entendidas dentro de um contexto de todo maior. Desse modo, o

pensamento sistêmico é pensamento “contextual”; e, uma vez que explicar coisas

considerando o seu contexto, significa explicá-las considerando o seu meioambiente[...]56

É neste contexto que surge a noção de ecologia profunda, a qual reconhece a

interdependência de todos os fenômenos e que os indivíduos e a sociedade estão todos

dependentes de um movimento cíclico único da Natureza.57 Segundo Capra, os problemas

ecológicos vivenciados pela sociedade devem ser vistos sob o contexto da visão sistêmica, e,

deste modo, são igualmente interligados e interdependentes, sendo denominada por ele como

“crise da percepção”, a qual é calcada no pensamento abstrato e no distanciamento danatureza, na ideia ilusória de fragmentação.58

A origem de nosso dilema reside na nossa tendência para criar as abstrações deobjetos separados, inclusive de um eu separado, e em seguida acreditar que elaspertencem a uma realidade objetiva, que existe independentemente de nós. Parasuperar nossa ansiedade cartesiana, precisamos pensar sistematicamente, mudando

52 CAPRA, Frijof. A teia da vida: uma nova compreensão dos sistemas vivos. Tradução de Newton RobervalEichemberg. São Paulo: Cultrix, 2006.53 Ibid.54 Ibid.

55 Ibid., p.44.56, Ibid., p.46-47.57 Ibid.58 Ibid.





89

nosso foco conceitual de objetos para relações. Somente então poderemoscompreender que a identidade, a individualidade e a autonomia não implicamseparatividade e independência.59

Superar a visão mecanicista é o maior desafio do século XXI. Como observa AnaFiorin “a mudança de paradigma não é um acontecimento instantâneo, mas, sim, um processo

gradual, pois requer mudança de pensamentos e de valores, as quais se refletem em mudanças

de atitudes.”60

A ecologia profunda proposta Capra repousa sobre valores biocêntricos, de maneira a

colocar o próprio planeta Terra como centro e reconhece o valor das vidas dos animais não-

humanos e da flora.61 A ética, outrora centrada no ser humano, verte-se para uma

consideração profunda sobre o equilíbrio da teia da vida e da sustentabilidade ecológica.Neste sentido, redimensiona-se a proteção às áreas verdes e ratifica-se a necessidade

premente de sua conservação. Não apenas para servir ao homem, em seu aspecto individual e

social, mas em defesa da vida, da flora e da fauna locais e da dignidade do planeta Terra, o

qual tem o direito de regenerar os seus ciclos.

4.3 Da impossibilidade de desafetação de áreas verdes incorporadas ao patrimônio

municipal por força de aprovação de loteamento.

Tendo sido demonstrada a essencial importância das áreas verdes no equilíbrio e

harmonia socioambiental do ambiente urbano, considera-se, neste tópico, a posição do ente

municipal ante a conservação e manutenção de áreas verdes oriundas de loteamentos.

O Poder Público assume função ímpar na tutela do meio ambiente, pois assume “as

funções de gestor qualificado: legisla, executa, julga, vigia, defende, impõe sanções; enfim

pratica todos os atos que são necessários para atingir os objetivos sociais, no escopo e nos

limites de um Estado de Direito.”62

O conteúdo do princípio da moralidade administrativa, intrínseco à Administração

Pública por expresso registro no artigo 37 da Constituição Federal, não se limita apenas à

malversação dos recursos do erário. Na execução do plano diretor e das políticas urbanísticas,

ao destruir as áreas verdes e fomentar uma política desenvolvimentista predatória, age o poder

59 Ibid., p.230.

60 FIORIN, op.cit., p.245.61 CAPRA, op.cit., p.26.62 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:Revista do Tribunais, 2004 , p.93.





90

público em franca violação aos princípios da proporcionalidade e da moralidade

administrativa. Com a palavra, o jurista Édis Milaré:

Na vida pública e no exercício da política há uma forma sutil de imoralidade (oufalta de ética), que é o abuso do poder, seja para restringir, seja para favorecer. Istoparece soar muito distante da questão ambiental, porém o meio ambiente é uma dasvítimas mais insuspeitas e, ao mesmo tempo, menos percebidas dessadesvirtuação.[...] É assaz freqüente no serviço público a aplicação do perigosoaforismo: “Para os amigos tudo, para os inimigos a lei”.

63

A Lei do Parcelamento do Solo Urbano exige do loteador a transferência

compulsória de áreas verdes ao patrimônio municipal.64 Por quê? Por considerar o ente

público mais habilitado à defesa do interesse coletivo de preservar e manter tais áreas verdes.

Esta é a finalidade da lei: proteger áreas verdes a fim de garantir a qualidade de vida doscidadãos. O mesmo se diga com relação ao plano diretor, com as novas diretrizes do Estatuto

das Cidades. Ambos os diplomas são juridicamente eficientes quanto à “preservação dos

poucos espaços verdes existentes nos grandes centros urbanos.”65 Quando a municipalidade

desvia-se da finalidade legal, comete grave dano, indo de encontro ao princípio da legalidade.

Repare-se no conteúdo do art. 17 da Lei Federal n. 6.766/79:

Art. 17. Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a

edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e domemorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde aaprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistênciado loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do Art. 23 desta Lei.

Segundo Paulo Affonso L. Machado, o referido artigo 17, ao vedar expressamente ao

loteador a disposição sobre as áreas livres e demais constantes no loteamento aprovado,

também vedou, de forma implícita, “a livre disposição destes bens pelo Município”.66 De fato,

não obstante a referida norma jurídica se dirija expressamente ao loteador, a sua interpretação

teleológica conduz à ilação de que a atuação do município encontra-se limitada. É inaceitável

que a administração, cujo dever primordial é o de fiscalizar a aplicação da norma, torne-se a

primeira a violá-la.

Dessa maneira, antevendo a lei os deletérios efeitos da malversação das áreas verdes

por particulares e, por igual, o óbvio malefício ao interesse público, institucionalizou parte do

63 Ibid., p.93.64 É o que dispõe o artigo 4º, I cominado com o artigo 22 ambos da Lei 6.766/79.65 SIRVINSKAS, op.cit., p.290.66 MACHADO, op.cit., p.412.





91

loteamento, convertendo-o em bem público de uso comum do povo, sob tutela e proteção

municipal.

Tais áreas foram gravadas com destinação específica, qual seja, a de promover a

consecução das metas socioambientais das cidades. Conclui-se, assim, que é defeso ao ente

municipal alterar levianamente a destinação de tais áreas, ainda que por lei específica. Nesse

sentido leciona Lúcia Valle Figueiredo:

Assim sendo, é dever do Município o respeito a essa destinação, não lhe cabendodas às áreas que, por força da inscrição do loteamento no Registro de Imóveis,passaram a integrar o patrimônio municipal qualquer outra utilidade. Não se insere,pois, na competência discricionária da Administração resolver qual a melhorfinalidade a ser dada a estas ruas, praças, etc. A destinação já foi preliminarmentedeterminada.67

Realmente é de todo insensato imaginar que as áreas verdes, repassadas

compulsoriamente ao patrimônio municipal quando do registro de loteamentos, pudessem ser

livremente negociadas pelo município. Tais espaços são bens públicos da mais alta

importância, pois cumprem a função socioambiental das cidades. Trata-se de uma

compensação ecológica urbana pelo impacto ambiental gerado pela especulação imobiliária.

O Poder Público municipal, ao promover a desafetação das referidas áreas verdes,

sob qualquer pretexto, mesmo pelo suposto “interesse público”, age em total desconformidade

com a legalidade e a moralidade administrativa, além de falhar em sua missão constitucional

de defender o meio ambiente, estampado no artigo 225 da CF/88. Portanto, não pode o

município dispor desses espaços, porque senão estaria “se transformando em Município-

loteador através de verdadeiro confisco de áreas, pois receberia as áreas para uma finalidade

e, depois, a seu talante as destinaria para outros fins.”68

Assim, quando o art. 100 do Código Civil Brasileiro estampa que os bens públicos

podem perder a inalienabilidade nos casos e na forma que a lei estabelecer “a alienação ou ocomércio dos bens públicos só pode ser entendida corretamente se se levar em conta a

diferenciação feita pelo art. 99 do próprio CC. Essa diferenciação está assentada

fundamentalmente na destinação dos bens.”69

67 FIGUEIREDO, 1980 apud SOARES, Luís Eduardo Fonseca. Da impossibilidade de desafetação de áreasverdes e institucionais. 2002. 71 f. Monografia (Bacharelado em Direito). – Faculdades Integradas “Antônio

Eufrásio de Toledo”, Presidente Prudente, 2002. Disponível em: <http://intertemas.unitoledo.br/ revista/index.php/Juridica/article/view/68/74> Acesso em: 07 mar. 2010.68 MACHADO, op.cit., p.41269 Ibid., p. 414.

http://intertemas.unitoledo.br/%20revista/index.php/Juridica/article/view/68/74









92

“Como alienar o mar, os rios, as estradas e as praças (art. 99, I, do CC), enquanto

estiverem sendo utilizados pelo povo, sem contrariar a própria natureza desses bens de uso

comum?”70 Colaciona-se o posicionamento de Toshio Mukai:

enquanto tal destinação de fato se mantiver, não pode a lei efetivar a desafetação sobpena de cometer lesão ao patrimônio público da comunidade, [...] se asimples desafetação legal fosse suficiente para a alienação dos bens de uso comumdo povo, seria possível, em tese, a transformação em bens dominiais de todas asruas, praças, vielas, áreas verdes, etc. de um município e, portanto, de seu territóriopúblico todo, com a conseqüente alienação (possível) do mesmo, o que,evidentemente, seria contra toda a lógica jurídica, sendo mesmo disparate queninguém, em sã consciência, poderia admitir. Na prática, difícil é encontrar-se o mauadministrador ou o mau legislador agindo com tal clareza no desvirtuamento dosbens de uso comum do povo: o grande perigo é a ação a longo prazo – hoje uma

praça, amanhã um espaço livre, depois de algum tempo outra praça, finalizando-sepor empobrecer totalmente a comunidade.

71

No tocante às áreas verdes incorporadas ao domínio público municipal por força de

loteamentos, trata-se de patrimônio comunitário de valor inestimável. Sua desafetação e

posterior negociação é de todo desarrazoada; é ilegal. Acima de tudo, vai de encontro aos

nobres princípios constitucionais que tutelam o meio ambiente e as políticas urbanas, sendo

um grave retrocesso na efetivação dos direitos fundamentais de natureza difusa.

O ente municipal deve zelar pelas áreas verdes instituídas em projetos de loteamento.Não pode desviar a destinação socioambiental desses espaços públicos de uso comum do

povo. Portanto, “o Município não pode alienar, doar, dar em comodato, emprestar a

particulares ou a entes públicos as áreas verdes e as praças.”72 Lúcidas são as considerações

do Ministro Adhemar Maciel em julgamento do STJ sobre o tópico:

o objetivo da norma jurídica é vedar ao incorporador a alteração das áreas destinadasà comunidade. Portanto, não faz sentido, exceto em casos especialíssimos,possibilitar à Administração fazê-lo. No caso concreto, as áreas foram postas sob a

tutela da Administração municipal, não com o propósito de confisco, mas comoforma de salvaguardar o interesse dos administrados, em face de possíveis interessesespeculativos dos incorporadores. Ademais, a importância do patrimônio públicodeve ser aferida em razão da sua destinação. Assim, os bens de uso comum do povopossuem função "ut universi". Constituem um patrimônio social comunitário, umacervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido, a desafetação dessepatrimônio prejudicaria toda uma comunidade de pessoas, indeterminadas eindefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo. Não me parece razoável que aprópria Administração diminua sensivelmente o patrimônio social da comunidade.Incorre em falácia pensar que a Administração onipotentemente possa fazer, sob a

70 Ibid., p.414.71 MUKAI, 1998 apud MACHADO, op. cit., p.414-415.72 MACHADO, op.cit., p.390.





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capa da discricionariedade, atos vedados ao particular, se a própria lei impõe a tuteladesses interesses.

73

Não obstante, muitos municípios brasileiros, à míngua da legalidade e da moralidade

administrativa, favorecem a degradação do meio ambiente natural urbano. De fato, é muito

frequente que os entes municipais, “ao legislarem em tema de meio ambiente, procure m

diminuir o rigor do legislador federal ou estadual e, com isso, ampliar ou facilitar o exercício

de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente em seus territórios”.74

Desta feita, a administração pública municipal, arvorando-se na titularidade do

domínio sobre estas áreas verdes, arbitrariamente concede direito de uso a terceiros. Como

pondera Paulo Machado, violam as finalidades públicas primárias desses espaços “a

construção de estacionamento de veículos, autorizações para implantação de bancas de

jornais, cabinas telefônicas e bares, ou a autorização de painéis ou de „parques de diversões‟,

mesmo que em caráter temporário”75.

Por vezes, o ente municipal ainda altera a destinação dessas áreas verdes por meio de

leis municipais, a fim de converter estes bens públicos de uso comum do povo em bens

dominicais, alegando um dissimulado interesse público, o qual não passa de um pretexto para

a perpetração de atos lesivos ao patrimônio natural e comunitário urbano. Destituídas de sua

destinação pública, as áreas verdes, fontes maiores do equilíbrio psíquico, social e ambiental

urbano, são negociadas como se fossem um imóvel qualquer. O prejuízo socioambiental

segue-se inexoravelmente. Agindo de maneira leviana e corriqueira, a municipalidade

descura-se de sua missão constitucional e legal de preservar esses espaços verdes. Ao invés

disto, torna-se o maior algoz do meio ambiente, configurando-se nítido desvio de finalidade.

Felizmente, tamanha irresponsabilidade administrativa vendo sendo rechaçada por

nossos tribunais, os quais reiteradamente vêm declarando a inconstitucionalidade dessas

normas municipais. Confira-se:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA VERDE. DESAFETAÇÃO. LOTEAMENTO.LIMINAR. LEI DE EFEITO CONCRETO. CONTROLE. 1. A vedação legal deconcessão de tutela antecipada contra o Poder Público deve ser interpretadarestritivamente. Precedentes do STJ. Hipótese em que a liminar deferida assegura aintegridade de área verde desafetada. 2. A lei que desafeta área verde incorporada aopatrimônio municipal por ocasião da implementação de loteamento é lei de efeitoconcreto que pode ser objeto de controle via ação civil pública. 3. Prima facie, oMunicípio não tem autonomia para desafetar área verde destinada em loteamento emcumprimento à Lei nº 6.766/79, ainda que incorporada ao patrimônio público.Recurso desprovido. (TJ-RS, AI 70023174865, 22. C. Cív., Rel. Des. Maria Isabel

73 MACIEL, 1998 apud MACHADO, op.cit., p.412-413.74 MIRRA, 1998 apud MACHADO, op.cit., p.377.75 Ibid., p.390.





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de Azevedo Souza, julgado em 27.03.2008)76

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO.DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE BEMPÚBLICO. ÁREA VERDE. LOTEAMENTO. Verossimilhança da alegação de

impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum do povo, afetada comfinalidade específica, incorporado ao domínio do município, para transferência deáreas verdes a particulares em face de loteamento popular. Riscos de danosirreparáveis para o meio ambiente urbano. Inteligência dos artigos 4º, inciso I, 17 e22, da Lei nº 6.766/79, artigos 191 e seguintes da Lei Estadual nº 11.520/00, da Leinº 10.257/01, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, e artigos99, inciso I, e 100, do Código Civil. DECISÃO REFORMADA. AGRAVO DEINSTRUMENTO PROVIDO. (TJ-RS, AI 70020189791, 3. C. Cív., Rel. Des. Paulode Tarso Vieira Sanseverino, julgado em 11.10.2007)77

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ÁREA DESTINADA AO USOCOMUM DO POVO. DESAFETAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. 1. Concluindo oTribunal a quo, com base nas provas dos autos, a ocorrência de desvio de finalidade

do ato impugnado e de possíveis danos ambientais em consequência da desafetaçãodo bem público, impossível, em sede de recurso especial, proceder o reexame destaquestão. 2. Por força do verbete sumular 7/STJ, cabe às instâncias ordinárias oexame da matéria fática, reexame vedado em sede de Recurso Especial. 3. Recursonão conhecido. (STJ, REsp 77.721/SP, Rel. Ministro João Otávio de Noronha, 2.T.,

julgado em 25.02.2003)78

Neste raciocínio, somente se admite uma modalidade de desafetação de áreas verdes

vertidas à municipalidade por força de loteamentos. É a desafetação tácita, ou seja, aquela que

ocorre quando um fato jurídico destitui um bem público de sua destinação. Tome-se, por

exemplo, a hipótese de um incêndio provocado por um raio, que destrói completamente umaárea verde. Apenas em situações extraordinárias como esta, poderia o município convertê-la,

por lei, em bens dominiais, pois o próprio evento natural retirou do bem a sua destinação

pública.

CONCLUSÃO

O descontrolado processo de urbanização e da má ocupação do solo urbano acarretou

a formação de cinturões de marginalidade e de problemas ambientais dos mais diversosníveis: da poluição atmosférica à formação de ilhas de calor, das enchentes à erosão do solo.

A eclosão de tais problemas provocou o nascimento e a consolidação do Direito

Urbanístico, o qual prima pelo desenvolvimento sustentável e pela qualidade de vida, ou seja,

tem por foco a proteção ambiental e a dignidade da pessoa humana. Eis aí a função

socioambiental das cidades, verdadeiro dogma que deve nortear a condução das políticas

urbanísticas.

76 Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 20 mar. 2010.77 Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 20 mar. 2010.78 Disponível em:< http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp>. Acesso em: 20 mar.2010.

http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc


http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp

http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp







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A preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado é um dever de

todos, dirigindo-se universalmente aos particulares è a administração pública em todos os

níveis, conforme dicção do artigo 225 da Constituição Federal de 1988. Não se pode admitir

no atual estágio do constitucionalismo que a referida norma seja apenas uma pauta política

desprovida de juridicidade. Ao invés disto, é norma de eficácia plena, emanando força

jurídica máxima, a ponto de coibir quaisquer abusos legislativos ou administrativos ao meio

ambiente.

O artigo 22 da Lei 6.766/79 (Parcelamento do Solo Urbano) exige do loteador a

transferência compulsória e gratuita de áreas verdes ao patrimônio municipal. Tal ocorre

porque o ente público deve ser mais habilitado à defesa, à preservação e à manutenção de tais

espaços, verdadeiros oásis ecológicos que fomentam o equilíbrio socioambiental do meiourbano. A partir daí, tornam-se bens de uso comum do povo, na precisa definição do artigo 99

do Código Civil Brasileiro, uma vez que plenamente afetados a uma destinação pública

específica, qual seja, a de realizar a função socioambiental das cidades. Tornam-se, portanto,

inalienáveis e impenhoráveis.

O artigo 17 da Lei 6.766/79, ao vedar expressamente ao loteador a disposição sobre

as áreas livres e demais constantes no loteamento aprovado, também vedou, de forma

implícita, a livre disposição destes bens pelo Município. Em outras palavras, a respectiva áreafoi concedida à municipalidade a título gratuito, por força de aprovação de loteamento, com a

finalidade específica de se tornar um ponto de lazer e de compensação ecológica pelo impacto

ambiental gerado pela especulação imobiliária.

O ente municipal está obrigado a zelar pelas áreas verdes, as quais são bens de uso

comum do povo, e de fundamental importância à qualidade de vida, sendo classificados como

bens ambientais. Tais bens, por sua peculiar característica de proteger direito difuso, não se

enquadra na categoria de bem privado, tampouco de bem público. Deste modo, o entemunicipal, que apenas recebe a guarda e o ônus de proteger tais áreas verdes, não pode

desviar a destinação socioambiental desses bens ambientais, seja por meio de concessão de

uso a terceiros, seja por sua conversão, por meio de lei municipal, em bens dominicais, os

quais podem ser negociados livremente.

Deste modo, advoga-se pela impossibilidade de desafetação de áreas verdes

incorporadas ao domínio municipal por força de aprovação de loteamento. É que tais bens

ambientais não pertencem à pessoa jurídica de direito público, mas ao povo. A lei municipal

que promova tal temeridade está eivada de notória inconstitucionalidade, devendo ser





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expurgada do ordenamento jurídico, com efeitos retroativos. O Poder Público, ao se

posicionar a favor da desafetação de tais áreas, age em franca violação ao princípio da

legalidade e da moralidade administrativa, acercando-se da mais nefasta espécie de desvio de

finalidade.

Faz-se imprescindível a participação de todos em prol de um movimento de

conscientização ambiental: da comunidade aos movimentos sociais organizados, do setor

privado à administração pública. Caso contrário, a insalubridade atingirá níveis caóticos,

ceifando muitas vidas e destruindo completamente os mais diversos biomas terrestres. Urge,

portanto, uma superação do paradigma mecanicista (de matiz antropocêntrico) para um

paradigma sistêmico (de matiz ecocêntrico).

Espera-se que este trabalho tenha dado um pequeno passo nesta jornada.

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Artigo recebido em: 18 /02/2011

Artigo aprovado em: 13 /04/2011

http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/Juridica/article/view/68/74

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