Arretche Relações federativasLIDO

8/14/2019 Arretche Relaes federativasLIDO

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25Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 25-48Disponvel em

RELAES FEDERATIVAS NAS POLTICAS SOCIAIS

MARTAARRETCHE*

RESUMO: O artigo apresenta os conceitos de Estado federativo e

descentralizao, demonstrando suas distines. Mostra que, noBrasil, a restaurao do federalismo, no final dos anos 80, ocorreuanteriormente descentralizao das polticas sociais, no final dosanos 90. Demonstra tambm que, no tocante descentralizaodas polticas sociais, a trajetria do Brasil guarda semelhanas comas relaes federativas nos EUA, em virtude da baixa centralidadedas polticas sociais na agenda dos governos locais.

Palavras-chave: Estado federativo. Polticas sociais. Descentralizao.

FEDERAL STATESANDSOCIALPOLICIES

ABSTRACT: Through the analysis of the concepts of FederalStates and decentralization, this paper aims at demonstrating thedistinctions between both. It shows that, in Brazil, federalism

was reinstated in the late 1980s, prior to the social policiesdecentralization, in the late 1990s. It pinpoints that, owing tothe lack of importance of social policies in local administrations,

Brazil presents a decentralization pattern similar to that ofNorth-America.

Key words: Federal States. Social Policies. Decentralization

* Professora de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista (UNESP/Araraquara);doutora em Cincias Sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias Sociais (IFCH) daUniversidade Estadual de Campinas (UNICAMP); ps-doutora no Massachusetts Instituteof Technology (MIT) em (Boston). E-mail: [email protected]


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26 Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 25-48Disponvel em

Uma das grandes reivindicaes democrticas dos anos de 1970e 1980 consistia na descentralizao das polticas pblicas. Aavaliao unnime de que a excessiva centralizao decisriado regime militar havia produzido ineficincia, corrupo e

ausncia de participao no processo decisrio conduziu a um grandeconsenso que reunia, na verdade, correntes polticas esquerda e direita em torno das virtudes da descentralizao. Esta ltima esperava-se produziria eficincia, participao, transparncia,accountability, entre outras virtudes esperadas da gesto pblica. Assim,no Brasil dos anos de 1980, centralizao e autoritarismo eram ambosencarados como filhos da ditadura, ao passo que descentralizao,democratizao do processo decisrio e eficincia na gesto pblicaandariam automaticamente juntas.

Este debate no se restringia ao Brasil. Tambm em pases comdemocracias estveis, a descentralizao aparecia como uma alternativas estruturas decisrias centralizadas institudas durante a construodos Estados de Bem-Estar Social, de inspirao keynesiana. Em algunspases europeus, como a Frana, esperava-se que a descentralizaooperasse como um instrumento de radicalizao democrtica, comvistas ampliao dos canais de participao poltica (Rosanvallon,1993). Em outros pases, como a Itlia, a descentralizao era portadora

de expectativas relacionadas vitalizao dos governos regionais,esvaziados em seus poderes por Estados unitrios excessivamentecentralizados (Putnam, 1996). Em outros pases ainda, como Blgicae Espanha, a grande demanda era a do federalismo, isto , a afirmaoda autonomia poltica de etnias sub-representadas politicamente emEstados unitrios com regras eleitorais majoritrias (Watts, 1999).

Na esteira destes debates, alguns pases permaneceram Estadosunitrios e adotaram programas extensivos de descentralizao, como

foram os casos da Frana e da Itlia (DArcy e Baena del Alcazar,1986; Putnam, 1996). O Reino Unido devolveu certas prerrogativasa Esccia, Pas de Gales e Irlanda (Watts, 1999). Em outros casos,entretanto, imperaram as solues polticas federativas. Blgica(1993), frica do Sul (1996), Espanha (a partir de 1978) adotaramsistemas plena ou parcialmente federativos. No norte da Itlia, hforte presso pela adoo do federalismo. Grande parte do processode integrao da Unio Europia est baseada em princpios fede-

rativos (Watts, 1999).No Brasil, ocorreram os dois fenmenos. Reformas das institui-es polticas ao longo dos anos de 1980 particularmente, a retoma-


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da de eleies diretas em todos os nveis de governo a partir de 1982e as deliberaes da Constituio Federal de 1988 recuperaram asbases federativas do Estado brasileiro, suprimidas durante a ditaduramilitar. Posteriormente j nos anos de 1990 e j completada a

institucionalizao do Estado federativo implementou-se um exten-sivo programa de descentralizao, particularmente na rea das polticassociais. A simultaneidade histrica dos dois processos tem deixado afalsa impresso de que estes so a mesma coisa, quando no o so.Embora originrios do mesmo processo histrico no Brasil a negaodo autoritarismo e da centralizao , federalismo e descentralizaono implicam engenharias polticas gmeas.

Paralelamente onda de surgimento de novas federaes,

ressurgiu o interesse acadmico pelo estudo das federaes. As anlisescontemporneas, particularmente os estudos em cincia poltica dosanos de 1980 e 1990, convergem quanto interpretao da capacidadegovernativa em Estados federativos: consideram que a engenhariainstitucional das federaes tenderia a restringir o potencial de imple-mentao de reformas. Em essncia, os estudos comparados sobre fede-ralismo argumentam que a disperso de poder, tpica desse tipo deEstado, aumenta exponencialmente as dificuldades para a adoo dereformas abrangentes. Entretanto, no caso brasileiro, a implementaode um abrangente programa de descentralizao das polticas sociais apartir de meados dos anos de 1990, que transferiu para os estados emunicpios brasileiros grande parte das funes de gesto de polticassociais, no confirma as previses que apontam para a virtual paralisiadecisria em Estados federativos.

Este artigo discutir os conceitos de federalismo e descentra-lizao, de modo que se clarifiquem suas distines e, em seguida,apresentar as previses da literatura sobre os resultados esperadosda capacidade governativa em Estados federativos. Na segunda parte,o artigo apresentar a extenso do processo de descentralizao daspolticas sociais no Brasil. Na parte final, apresentar uma tentativade explicao para o aparente paradoxo entre federalismo e descen-tralizao no Brasil.

Federalismo e descentralizao

A distino entre Estados federativos e unitrios diz respeito s formas de distribuio da autoridade poltica dos Estados nacionais.Estados federativos so uma forma particular de governo dividido


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verticalmente, de tal modo que diferentes nveis de governo tmautoridade sobre a mesma populao e territrio (Lijphart, 1999).Nesses Estados, o governo central e os governos locais so inde-pendentes entre si e soberanos em suas respectivas jurisdies (Riker,

1987), pois cada governo local cuja jurisdio pode variar,conforme assim o definir a Constituio est resguardado peloprincpio da soberania, o que significa que estes so atores polticosautnomos com capacidade para implementar (pelo menos, algumasde) suas prprias polticas (Pierson & Leibfried, 1995, p. 20). Asoberania dos governos locais deriva do voto popular direto, daautonomia de suas bases fiscais e, em muitos casos, de uma foramilitar prpria. Alm disso, as unidades componentes da federaotm uma cmara de representao territorial no plano federal aCmara Alta ou Senado , cuja autoridade legislativa varia entre asfederaes (Lijphart, 1999).1

Nos Estados unitrios, apenas o governo central tem autoridadepoltica prpria, derivada do voto popular direto. A unidade doEstado nacional est garantida pela concentrao de autoridadepoltica, fiscal e militar no governo central, ao passo que a autoridadepoltica dos governos locais derivada de uma delegao deautoridade da autoridade poltica central. Em tese, portanto, aautonomia dos governos locais mais reduzida nos Estados unitriosdo que nos federativos.

Observe-se, portanto, que a concentrao da autoridadepoltica e fiscal no governo central uma forma de distribuiovertical da autoridade poltica que no esteve em contradio coma construo dos Estados nacionais democrticos do ocidenteeuropeu. A associao entre autoritarismo e centralizao fez parteda trajetria histrica no Brasil, assim como de grande parte dospases latino-americanos.

Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais doEstado brasileiro eram na prtica muito mais prximas s formas quecaracterizam um Estado unitrio que quelas que caracterizam asfederaes. Governadores e prefeitos das capitais e de cerca de 150cidades de mdio e grande porte no tinham autonomia poltica,pois eram selecionados, de fato, mediante indicao da cpulamilitar, isto , sua autoridade poltica no derivava do voto populardireto. Alm disso, governadores e prefeitos detinham escassaautonomia fiscal, pois a centralizao instituda pela reforma fiscaldos anos de 1960 concentrou os principais tributos nas mos do


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governo federal. Finalmente, os governadores no tinham autoridadesobre suas bases militares, uma vez que as polcias militares estaduaisforam colocadas sob controle do Exrcito Nacional.

Ao longo dos anos de 1980, recuperaram-se as bases do

Estado federativo no Brasil. A democratizao particularmente aretomada de eleies diretas para todos os nveis de governo e adescentralizao fiscal da Constituio de 1988 alteraram profun-damente as bases de autoridade dos governos locais. A autoridadepoltica de governadores e prefeitos voltou a ser baseada no votopopular direto. Paralelamente, estes ltimos tambm expandiramexpressivamente sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez quese ampliou a parcela dos tributos federais que automaticamente

transferida aos governos subnacionais , assim como passaram a terautoridade tributria sobre impostos de significativa importncia.A descentralizao, por sua vez, diz respeito distribuio das

funes administrativas entre os nveis de governo (Riker, 1987). Formasas mais variadas de transferncia de recursos e delegao de funespermitem que um dado nvel de governo desempenhe funes degesto de uma dada poltica, independentemente de sua autonomiapoltica e fiscal.

Lijphart (1999) demonstra que, nos dias atuais, a maior partedos Estados federativos tambm descentralizada, mas Riker (1975)demonstrou que o grau de centralizao na distribuio de compe-tncias administrativas variou muito ao longo da histria dos pasesfederativos, sem que isso tenha alterado substancialmente o que acaracterstica essencial do federalismo, isto , a autonomia polticados governos locais.

O Reino Unido, por exemplo, um Estado unitrio cujas

instituies polticas concentram a autoridade poltica no governocentral: concentra poderes no executivo central; os poderes legislativoe executivo esto fundidos, com preponderncia do executivo; aCmara Baixa tem extensos poderes legislativos, ao passo que aCmara Alta tem poderes reduzidos; a eleio ocorre por single-membre districts; os governos locais operam como executores daspolticas centrais, sem autonomia fiscal; o Parlamento (Cmara Baixa) a suprema autoridade no processo de definio das leis; o poder judicirio no tem poder de reviso das decises parlamentares, combase em uma Constituio previamente aprovada, qual o Parla-mento deveria estar submetido; no h espao para decises baseadasna democracia direta, como plebiscitos (Lijphart, 1984). Entretanto,


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do ponto de vista da distribuio de competncias, a gesto depolticas pblicas extensamente descentralizada no Reino Unido.

No incio dos anos de 1990 no Brasil, por sua vez, as insti-tuies polticas federativas j estavam plenamente instauradas, ao

passo que a gesto de polticas pblicas particularmente na reasocial continuava centralizada, isto , o governo federal emvirtude do legado do regime militar continuava responsvel pelagesto e pelo financiamento das polticas de sade, habitao,merenda escolar, livro didtico, assistncia social etc.

Federalismo e capacidade governativa

A literatura sobre federalismo dos anos de 1980 e 1990dedicou-se a analisar o impacto do federalismo sobre a autoridadedos governos centrais, particularmente sua capacidade de mudar ostatus quo, isto , produzir inovaes e implementar reformas depolticas. Teoricamente, essa literatura apresenta um razovel graude consenso em torno da seguinte proposio: Estados federativostendem a restringir as possibilidades de mudana, porque a auto-nomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o exerccioda autoridade poltica, aumentando o poder de veto das minorias(Lijphart, 1984) ou, ainda, porque a presena de um maior nmerode veto players institucionalizados nas arenas decisrias aumenta opotencial de estabilidade das polticas existentes (Tsebelis, 1997).Sistemas federativos restringem o potencial de mudanas de polticasporque as garantias institucionais dos Estados-membros no processodecisrio tendem a produzir decises polticas com base no mnimodenominador comum (Pierson & Leibfried, 1995).

A maior parte das lies que extramos da anlise de sistemas presidenciaise parlamentares pode ser igualmente aplicada a fatores de terceiro nvel(third-tier), tais como o federalismo. Tal como os sistemas parlamentares,federalismo uma designao genrica que mascara uma variedade dearranjos institucionais que criam riscos e oportunidades distintos para ascapacidades de governo. Governos provinciais e federais podem terautoridade para intervir em uma rea de poltica sem permisso do outronvel de governo. Isso tende a prover fortes incentivos para a inovao empolticas pblicas na medida em que cada nvel de governo tenta controlar

a jurisdio de uma poltica antes que o outro o faa. Entretanto, esse tipode federalismo tambm corre o risco de que os diferentes nveis de governotendero a impor conflitos entre programas, elevao dos custos da imple-mentao e tornaro o problema da coordenao de objetivos ainda mais


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difcil. Alternativamente, o federalismo pode ser estruturado de modo arequerer a aprovao dos governos subnacionais afetados e do governo federalpara qualquer desvio do status quo. Estes arranjos (...) acrescentam pontos deveto e inibem a implementao. (Weaver & Rockman, 1993, p. 459)

Em outras palavras, em Estados federativos a implementaode reformas de mbito nacional tenderia a ser mais difcil do queem Estados unitrios, porque os governos locais tm incentivos erecursos para implementar as suas prprias polticas indepen-dentemente do governo federal, porque tm representao noParlamento para vetar as iniciativas de poltica que so contrrias aseus interesses ou, ainda, porque podem simplesmente no aderir implementao de programas do governo federal.

A lentido do processo de descentralizao das polticas sociaisno Brasil at meados dos anos de 1990 (Almeida, 1995) poderia noslevar a acreditar que esta foi expresso da capacidade de veto dosgovernos locais, pois h diversas razes para crer que, de fato, estes tomados em seu conjunto resistiam a assumir a responsabilidadepela gesto das polticas sociais e pretendiam preservar sua autonomiapara gastar os recursos recm-adquiridos com a descentralizao fiscal(Arretche, 2000). No entanto, a capacidade do Governo Fernando

Henrique Cardoso para implementar reformas das polticas sociaismostra que os governos locais no foram capazes de vetar um extensivoprograma pelo qual muitas funes de gesto lhes foram transferidas.

A descentralizao das polticas sociais no Brasil

No Governo Fernando Henrique Cardoso, foi significativa-mente alterada a distribuio de competncias entre municpios,estados e governo federal para a proviso de servios sociais. Das44 companhias municipais criadas pelo BNH, 12 fecharam e maisde 20 redirecionaram suas atividades para a rea de desenvolvi-mento urbano. A poltica social de habitao deixou de ser domi-nantemente produzida por intermdio de companhias municipaisde habitao e passou a operar segundo linhas de crdito aomuturio final. Abriu-se uma onda de privatizaes das companhiasestaduais de saneamento. Em conjunto, essas mudanas apontampara a desestatizao dos servios habitacionais e de saneamento.

Alm disso, a totalidade dos servios de ateno bsica foi transfe-rida para os municpios, assim como se operou uma significativamunicipalizao da oferta de matrculas no ensino fundamental.


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Em conjunto, essas mudanas implicam expressiva transferncia defunes de gesto para os municpios.

Mudana no paradigma das polticas de habitao e saneamento

Nas reas de habitao e saneamento, ocorreu uma mudanado paradigma de poltica pblica do regime militar para o GovernoFernando Henrique Cardoso. Nenhum dos governos democrticosanteriores tinha uma agenda de reformas que visasse a modificarradicalmente o modelo de poltica anterior.

Quer para a poltica de habitao social, quer para o saneamentobsico, o modelo do regime militar era simultaneamente estatal e

centralizado. A oferta de bens e servios fazia-se via produo pblica a habitao social e os servios de saneamento bsico eram geridos porempresas estatais. No plano federal, havia uma agncia que centralizavaa formulao dos programas e a arrecadao da principal fonte definanciamento da poltica: um fundo compulsrio pago pelas empresascom base na folha de salrios do mercado formal de trabalho o FGTS.Com base nesse modelo, constitui-se no pas uma rede de 44 empresaspblicas municipais e estaduais de habitao social, assim como 27companhias estaduais de saneamento. Por efeito no desejado da polticaanterior, existem ainda centenas de companhias municipais desaneamento, concentradas particularmente nas regies Sul e Sudeste.

A agenda de reformas do Governo Fernando Henrique Cardosoobjetivou rever esse paradigma: descentralizar a alocao dos recursosfederais e introduzir princpios de mercado para a proviso de servios.Com relao a este ltimo, a poltica visou a abrir espao para a parti-cipao do setor privado na proviso de servios e introduzir umapoltica de crdito ao muturio final.

O programa de reformas derivou de uma avaliao negativados resultados do modelo anterior. O novo governo avaliava que acorrupo e ineficincia administrativas dos governos civis ante-riores foram possveis graas centralizao federal; por conseguinte,era forte a concepo, derivada desta primeira, que associavapositivamente descentralizao a formas mais geis, democrticas eeficientes de gesto. A defesa da descentralizao era reforada poruma avaliao de que a burocracia federal estava viciada pelos pa-

dres administrativos prvios, o que implicaria que, se esta fosse ins-tituda de poder para alocar centralizadamente os recursos do FGTS,dificilmente a corrupo seria abolida.


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Alm disso, a nova equipe de governo avaliava que o modeloanterior gerava incentivos ineficincia das prestadoras estaduais emunicipais. Polticas tarifrias voltadas a satisfazer o eleitorado,renegociao sistemtica das dvidas com o governo federal, empre-

guismo e uma burocracia ativa na defesa de seus prprios interesseseram o resultado do modelo anterior. A separao entre regulao(estatal) e proviso (privada ou pblica com padres privados deeficincia) seria a alternativa mais adequada.

Por fim, na poltica social de habitao, o financiamento produo, do modelo anterior, implicava que o credito hipotecrio spudesse ser obtido para imveis cuja produo tivesse sido executadapelas companhias municipais de habitao. Como nesse modelo no

o muturio que tem um financiamento e sim o imvel que serobjeto da compra , sua conseqncia direta a reduzida margem deescolha do muturio final no mercado imobilirio, assim como aimpossibilidade de ativar o mercado de imveis usados. O financia-mento direto ao muturio final, habilitando-o a adquirir um imveldiretamente no mercado, era uma das principais crticas inclusivede setores da esquerda ao modelo anterior.

O Governo Fernando Henrique Cardoso, j no seu primeiromandato, obteve um razovel grau de sucesso na implementaodesta agenda. Sua estratgia combinou uma radical mudana nasregras de transferncia de recursos, associada ao desfinanciamento dasempresas estaduais e municipais.

J no primeiro ano de governo, os governadores de estado fo-ram contemplados com a possibilidade de ter grande autoridadesobre a alocao de suas respectivas parcelas do fundo pblico federalpara o desenvolvimento urbano, o FGTS.2 Para aderir ao programafederal, os governadores deveriam constituir comisses estaduais, comrepresentao paritria entre governo do estado, governos municipaise sociedade civil. Os governadores contavam com grande autonomiana composio dessas comisses, o que permitiu um comportamentogeneralizado de montagem de comisses passveis de controle noprocesso decisrio de seleo de projetos.

Na histria das polticas pblicas no Brasil, este deve estar entreos programas com maior velocidade de implantao: em apenas quatromeses, todosos estados brasileiros haviam aderido ao programa. Na basedeste sucesso esto as regras de operao do programa: a definio deuma estrutura de incentivos que tornaram extremamente atraente aadeso dos governadores ao programa federal de descentralizao.


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A descentralizao da autoridade para alocao desses recursos,entretanto, foi combinada com um endurecimento das exigncias paraa obteno dos emprstimos federais. Mesmo que aprovada pela comissoestadual, uma empresa pblica estadual ou municipal ou mesmo um

governo estadual ou municipal somente poderia receber um financia-mento caso comprovasse capacidade de endividamento. Assim, no quadrode endividamento generalizado de meados dos anos de 1990, somenteaquelas empresas pblicas que tivessem sucesso nas medidas de sanea-mento de suas finanas obteriam os emprstimos federais.

Essa medida dividia os governadores entre aqueles que estavamfazendo a sua lio de casa e aqueles que resistiam a adotar medidasde conteno do dficit pblico , bem como criava incentivos para a

reestruturao das empresas pblicas de habitao e saneamento.Empresas pblicas j excessivamente endividadas com o governo federal que tinha sido de longe o maior emprestador at ento passarama ser objeto de uma poltica de desfinanciamento.

No debate pblico, o governo federal argumentava que o fundopblico federal, baseado na folha de salrios e destinado tambm aindenizar trabalhadores demitidos sem justa causa, vinha sendopenalizado pelo desemprego e pelo baixo nvel dos salrios. O carterpr-cclico da fonte de recursos herdada do modelo anterior erodia acapacidade de o governo federal atingir a meta da universalizao dosservios exclusivamente com base em recursos pblicos. Para isso, serianecessrio atrair recursos do setor privado, abrindo as empresas estatais particularmente as de saneamento a formas de terceirizao eprivatizao dos servios.

No plano da implementao, entretanto, em razo do endure-cimento das condies de emprstimo e da poltica de desfinan-ciamento, acumulava-se um saldo muito elevado de recursos do FGTSno aplicados. No terceiro ano do primeiro mandato do presidenteFernando Henrique Cardoso, esse saldo era de R$ 9,5 bilhes(Pinheiro, 1998), algo equivalente a mais da metade da arrecadaobruta anual do Fundo nos anos de 1996 e 1997.

Paralelamente, dois bancos federais de fomento abriram linhasde crdito para financiar as privatizaes na rea de saneamento. OBNDES financiou algumas das privatizaes municipais e adiantourecursos para a privatizao de uma companhia estadual e a CEF foi

autorizada, em 1997, pelo Conselho Curador do FGTS, a criar umprograma pelo qual os recursos do FGTS poderiam ser utilizados parafinanciar as privatizaes das companhias de saneamento.


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Na rea de habitao, entre 1995 e 2000, 12 das 44 COHABSdeclararam falncia ou diversificaram suas atividades, passando a operarcomo institutos de desenvolvimento urbano e no mais como agnciade promoo pblica de habitaes para baixa renda.3

Na rea de saneamento, a privatizao das empresas estaduais erauma alternativa atraente para alguns governadores de estado e prefeitosmunicipais. Alguns compartilhavam da mesma avaliao negativa dogoverno federal em relao prestao pblica de servios, especialmentepelo fato de que estas empresas tinham dado existncia a burocraciasautnomas e politicamente ativas sobre as quais a autoridade polticatinha reduzido poder de controle. Outros, premidos por problemasfiscais, viam na venda de suas empresas uma alternativa seja para reduziro dficit pblico, seja para arrecadar recursos que poderiam ser empre-gados com maior liberdade alocativa. Inicia-se, assim, na segundametade dos anos de 1990, uma onda de tentativas de privatizao decompanhias municipais e estaduais de saneamento.

Na rea de habitao social, o governo federal criou, j noprimeiro ano de governo, duas linhas de financiamento. A primeira,o Programa Pr-Moradia, pode ser considerada uma continuidade domodelo instalado pelo antigo BNH. Voltado para a populao de attrs salrios mnimos, contaria com a intermediao de agentes pro-motores pblicos, prefeituras e rgos da administrao direta eindireta para a construo ou melhoria de unidades habitacionais novasou para a execuo de modalidades diversas de infra-estrutura urbana.

O desenho institucional da segunda linha de financiamento, porsua vez, o Programa Carta de Crdito Individual, rompia com oparadigma do modelo anterior. Voltado populao de at 12 salriosmnimos, deveria conceder financiamentos diretamente ao muturiofinal para que este pudesse adquirir uma unidade habitacional nova

ou usada, ou mesmo construir ou reformar sua prpria unidadehabitacional. Tratava-se de um programa de financiamento demandahabitacional, cuja principal caracterstica permitir ao muturioadquirir um imvel diretamente no mercado imobilirio.

Entre 1995-1998, o Programa Pr-Moradia, isto , a rede deempresas pblicas de habitao, recebeu 11,5% dos recursos habita-cionais do FGTS, via Programa Pr-Moradia, e 28% dos recursosdestinados ao Programa Carta de Crdito Associativo. O Programa Carta

de Crdito Individual, por sua vez, recebeu 76% desses recursos, osquais foram utilizados majoritariamente para a aquisio de imveisusados (Tabelas 1, 2 e 3).


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Tabela 1

Distribuio dos Recursos do FGTS por Programa Habitacional1995/1998

(em R$ 1.000)Programa Valor contratado % do total

Pr-Moradia 772.953 11,41

Carta de Crdito Individual 5.136.520 75,80

Carta de Crdito Associativo 821.207 12,12

Apoio Produo 45.197 0,67

Total 6.775.877 100

Fonte: Base de Dados da Caixa Econmica Federal 30/06/1999Extrado de: USP/EESC/FIPAL, 2000.

Tabela 2

Programa Carta de Crdito IndividualValores Contratados Globais por Modalidade

1995-1998(em R$ 1,00)

Modalidades $ %

Ampliao 48.944,00 1%

Lotes 55.856,00 1%

Concluso 27.741,00 1%

Construo 311.325,00 6%

Cesta 347.259,00 7%

Usado 3.486.910,00 68%

Novo 352.402,00 7%

Terr+const 504.798,00 10%

Remanesc 1.279,00 0%

TOTAL 5.136.514,00 100%

Fonte: USP/EESC/FIPAL, 2000.


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Tabela 3

Programa Carta de Crdito AssociativoDistribuio das Contrataes por Tipo de Agente Promotor

Brasil 1995/1998

(R$ mil)

Promotor Valor do emprstimo % N unidades %

Total 821.207 100% 53.748 100%

Ccred Cohab 173.233 21% 15.155 28%

Ccred Entid 647.974 79% 38.593 72%

Fonte: USP/EESC/FIPAL, 2000.

Portanto, via gesto seletiva das linhas de crdito, ocorreu umainflexo significativa na poltica habitacional do governo federal: deum modelo de poltica habitacional centrado no financiamento produo de habitaes novas e assentado em uma rede de prestadoraspblicas para um modelo de poltica habitacional centrado no finan-ciamento ao muturio final e, particularmente, destinado aquisio

de imveis usados. A alterao radical do modelo de financiamento aquisio da

casa prpria contava ainda com o apoio dos muturios, pois a novamodalidade uma antiga reivindicao de diversos crticos do modeloanterior ampliou significativamente a liberdade de escolha de unidadesresidenciais no mercado imobilirio. Desse modo, a estratgia dedesfinanciamento e de gesto seletiva dos financiamentos habitacionaisencontrava suporte poltico entre os potenciais beneficirios da poltica

habitacional.A gesto seletiva das linhas de financiamento no foi um resultado

no-intencional, derivado da exigncia de adimplncia com o governofederal para obteno de recursos do FGTS, isto , o desfinanciamento dasempresas pblicas no foi resultado apenas das taxas de inadimplnciadas prestadoras pblicas. A meta de prioridade de aplicao de recursosno Programa Carta de Crdito em detrimento do Programa Pr-Moradiafoi objeto de uma Resoluo do Conselho Curador do FGTS (n 246) j

em 1996. Em outras palavras, o desfinanciamento das empresas pblicasfez parte de uma estratgia cujo objetivo central era introduzir meca-nismos de mercado na gesto das polticas de desenvolvimento urbano.


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Municipalizao do ensino fundamental

Entre 1997 e 2000, ocorreu no Brasil uma significativaredistribuio das matrculas no nvel fundamental de ensino. Amatrcula total do setor pblico cresceu 6,7% no perodo, ao passoque as matrculas oferecidas pelos municpios cresceram 34,5% e asmatrculas estaduais tiveram crescimento negativo (-12,4%) (verTabela 4). Isso significa que ocorreu uma relevante transferncia dasmatrculas at ento oferecidas pelos governos estaduais para osgovernos municipais.

Este processo acelerado e numericamente significativo de munici-palizao das matrculas ocorreu a despeito de forte oposio dosgovernos municipais, particularmente da regio Sudeste. Nesta, osgovernos estaduais (particularmente do estado de So Paulo) concen-travam a oferta de matrculas no ensino fundamental.

A Constituio Federal de 1988 havia estabelecido que a ofertade matrculas no nvel fundamental deveria ser universal e oferecidapreferencialmente pelos governos municipais. Alm disso, obrigavaconstitucionalmente governos estaduais e municipais a gastarem 25%de suas receitas de impostos e transferncias em ensino.4 A obriga-toriedade de patamares de gasto deu origem a uma expanso generalizada por parte de governos estaduais e municipais da oferta de matrculasem todos os nveis de ensino infantil, fundamental, mdio e, atmesmo, superior.

Os ganhos fiscais dos municpios, derivados das regras dedescentralizao fiscal, associados regra constitucional de vinculaode gasto com ensino e, no com educao , permitiram que aexpanso do gasto municipal se direcionasse para outras atividadesafins, tais como financiamento de bolsas de estudo, transporte escolar

etc. Particularmente nas regies Sul e Sudeste, nas quais os governosestaduais j detinham uma participao importante na oferta de matr-culas no ensino fundamental, a expanso de gasto dos municpios diri-giu-se fortemente para o ensino infantil.

O Ministrio da Educao, no Governo Fernando Henrique Car-doso, tinha, entre outros itens de sua agenda de reformas, o objetivo depromover a municipalizao e a valorizao do ensino fundamental. Arealizao desses objetivos compreendia a prioridade ao ensino fundamen-

tal, mesmo que esta ocorresse em detrimento de outros nveis de ensino,assim como a valorizao salarial de seus professores (vale dizer, daquelesque exercem diretamente atividades em sala de aula nesse nvel de ensino).


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TABELA

4

C

OMPARATIVODEMATRCULASDAEDUCAOFUNDAMENTAL

PORREGIOEESFERAD

EGOVERNO

1997-2000

1997

2000*

ESTADUAL

MUNICIPAL

EST

ADUAL

MUNICIPAL

Taxas

de

no.dealunos

participao

no.dealunos

participao

TOTALDE

ALUNOS

no.dealunosparticipao

no.dealunos

participao

TOTALDE

ALUNOS

Crescimento

REGIO

(a)

(a/c)

(b)

(b/c)

c=a+b

(a)

(a/c)

(b)

(b/c)

c=a+b

Municipal

EstadualTotal

NO

1.789

.065

63,1

1.045.998

36,90

2.835.063

1.412.60

6

45,1

1.722.308

5

4,9

3.134.914

64,7

-21,0

10,6

NE

4.233

.478

42,7

5.678.516

57,3

9.911.994

3.980.68

1

34,5

7.564.948

6

5,5

11.545.629

33,2

-6,0

16,5

CO

1.546

.716

69,4

680.443

30,6

2.227.159

1.483.10

3

62,8

879.583

3

7,2

2.362.686

29,3

-4,1

6,1

SD

8.170

.569

71,4

3.271.646

28,6

11.442.215

6.778.57

3

59,1

4.692.467

4

0,9

11.471.040

43,4

-17,0

0,3

SU

2.358

.716

57,3

1.759.925

42,7

4.118.641

2.208.17

7

54,2

1.869.479

4

5,8

4.077.656

6,2

-6,4

-1,0

BRASIL

18.098

.544

59,3

12.436.528

40,7

30.535.072

15.863.14

0

48,7

16.728.785

5

1,3

32.591.925

34,5

-12,4

6,7

Fonte:MEC(CensoEscolar1997/2000)

Extradode:Semeghini,s.d.

Notas(*)InclusivealunosdaEducaoEspecialFundamental


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Para tal, a burocracia do Ministrio elaborou um Projeto deEmenda Constitucional o qual previa que, pelo prazo de dez anos,estados e municpios deveriam aplicar, no mnimo, 15% de todas assuas receitas exclusivamente no ensino fundamental. Alm disso,

60% destes recursos deveriam ser aplicados exclusivamente nopagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Paragarantir padres mnimos de gasto em educao, a Emenda Consti-tucional tambm estabelece que deve ser estabelecido a cada ano umvalor mnimo nacional de gasto por aluno. Esse valor seria comple-mentado pelo governo federal nos estados em que o valor mnimonacional no fosse alcanado.

Na prtica, a implementao dessa Emenda Constitucional

implica que, a cada ano, 15% das receitas de impostos de estados emunicpios seriam contabilizados em um Fundo Estadual oFUNDEF.5 As receitas desse Fundo so redistribudas, em cada estado,entre governos estaduais e municipais proporcionalmente ao nmerode matrculas que cada unidade da federao oferece a cada ano.

A apresentao da proposta de Emenda Constitucional produ-ziu forte oposio, particularmente dos governos municipais daregio Sudeste. Na prtica, ela significava que recursos j compro-metidos com a manuteno do ensino infantil deveriam ser transfe-ridos para os governos estaduais. A medida tambm provocou reaode governos estaduais, particularmente da regio Nordeste e do Riode Janeiro, onde a oferta de matrculas j era predominantementemunicipal. Entretanto, a despeito da oposio organizada de parcelados governos municipais e estaduais, a Emenda foi aprovada emdezembro de 1996, regulamentada em dezembro de 1996 e imple-mentada a partir de 1998. por esta razo que seu impacto se iniciaposteriormente a 1997.

O acelerado processo de municipalizao explica-se em grandeparte pelo interesse dos municpios em aumentar suas receitas. Isto, uma vez aprovada a Emenda Constitucional, a nica estratgiapossvel para preservar as receitas municipais passou a ser aumentara oferta de matrculas municipais na rede de ensino fundamental. Amunicipalizao , assim, o resultado da estrutura de incentivos danova legislao sobre a deciso dos governos subnacionais.

O impacto sobre a situao docente tambm foi significativo.

Pesquisa encomendada pelo MEC indica que ocorreu um crescimentoglobal de 10% no nmero de professores e um aumento mdio de29,5% na remunerao dos professores. Na Regio Nordeste, onde os


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salrios dos professores eram muito baixos, a elevao mdia foi de59,7%. Na Regio Norte, esse aumento foi de 35% (Semeghini, s./d.).

exceo de um programa de municipalizao no Paran, entremeados dos anos de 1980 e meados dos anos de 1990, e de alguns

poucos esforos de municipalizao no Nordeste durante o regimemilitar, as tentativas de municipalizao por parte de governos estaduaistinham sido em geral fracassadas. Elas se defrontavam com as resis-tncias dos governos municipais a assumir novas atribuies.

As novas regras constitucionais, portanto, conformam umaestrutura de incentivos que torna bastante atraente a oferta dematrculas no ensino fundamental, pois esta pode ser uma oportu-nidade para ganhos de receita combinada ampliao da oferta de

servios populao e elevao dos salrios dos professores. Essaestrutura de incentivos explica em grande parte a acelerada munici-palizao das matrculas escolares.

Descentralizao da poltica de sade

Ao longo da dcada de 1990, o governo federal foi muito bem-sucedido em transferir para os municpios brasileiros a responsabili-dade pela gesto da ateno bsica sade.

A descentralizao e a universalizao da poltica federal desade e a conseqente construo do SUS (Sistema nico de Sade)passaram a ser normas constitucionais com a Constituio de 1988.Embora o princpio do direito universal de acesso aos serviospblicos de sade passasse a ter validade imediatamente aps apromulgao da Constituio, a municipalizao dos serviosimplicava um processo de reestruturao da estrutura nacional deorganizao dos servios, cuja principal conseqncia seria a trans-ferncia de atividades at ento desempenhadas pelo nvel federalpara os municpios.6 O novo modelo estaria assentado na separaoentre financiamento e proviso dos servios (Costa et al., 1999),ficando o financiamento a cargo das trs esferas de governo e aproviso dos servios a cargo dos municpios.

A municipalizao da gesto dos servios foi o elemento centralda agenda de reformas do governo federal na rea da sade ao longoda dcada de 1990 e pode-se afirmar que, deste ponto de vista, areforma foi um sucesso. Em 2000, 99% dos municpios estavamhabilitados no Sistema nico de Sade, aceitando assim as normasda poltica de descentralizao do governo federal (ver Tabela 5).


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Tabela 5

Habilitao dos Municpios ao SUS segundo anos selecionados

Brasil 1988-2000

1988 1993 1996 2000Municpios habilitados Zero 1074 3127 5450

Total de municpios 4179 4974 4973 5507

Habilitados/Total (%) 0% 26% 62,87 98,96

Fontes: Dados sobre Municipalizao da sade: Costa; Silva; Ribeiro, 1999; Guimares, 2001.Dados sobre nmero de municpios: IBGE

A agenda da reforma tinha como objetivos universalizar oacesso aos servios e descentralizar sua gesto, isto , a reforma visousimultaneamente a romper com o modelo prvio assentado sobre oprincpio contributivo e transferir aos municpios responsabilidadesde gesto da prestao de servios, mantendo a participao federalno financiamento da poltica. Tratava-se, portanto, de uma reformaque envolvia o princpio ordenador do direito sade e o modelocentralizado de prestao de servios.

A universalizao dos servios implica ampliao do escopode direitos dos cidados, uma vez que o princpio contributivo domodelo anterior exclua do acesso aos servios camada significativada populao com baixos rendimentos ou formas precrias deinsero no mercado de trabalho. Este objetivo da reforma ampliar o escopo de beneficirios da poltica seguramenterepresentou um forte incentivo para a adeso dos municpios aoSUS. Os crditos polticos derivados da ampliao da oferta deservios de sade criaram nas administraes locais incentivos paraassumir sua gesto. 7

No entanto, esta varivel o interesse das elites locais navisibilidade poltica da universalizao dos servios de sade no suficiente para explicar a adeso dos municpios poltica federalnem o ritmo em que esta ocorreu. O objetivo da universalizao, anorma constitucional da municipalizao dos servios, a competioeleitoral e as condies institucionais para a barganha federativa j

estavam presentes no cenrio poltico brasileiro em 1988. Estesfatores explicam, por exemplo, por que o nmero de estabele-cimentos municipais de sade tenha crescido de 2.961 para 18.662


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entre 1981 e 1992, passando de um porcentual de 22% para 69%do total de estabelecimentos do setor pblico no mesmo perodo(Costa et al., 1999, p. 37).

No entanto, eles no explicam por que os municpios aceitaram

a transferncia da responsabilidade pela gesto dos servios, tarefarazoavelmente mais complexa do que sua simples oferta, dada adistribuio desigual de capacidades estatais entre os diferentes nveisde governo. Essas variveis tambm no so suficientes para explicarpor que este processo de aceitao da transferncia de responsabili-dades se acelerou apenas na segunda metade dos anos de 1990 (verTabela 5).

A adeso dos municpios ao SUS, e particularmente seu ritmo

no plano nacional, so explicados pela estratgia de descentralizaodo governo federal consubstanciada em portarias editadas peloMinistrio da Sade. Os arrancos de adeso esto diretamenteassociados edio de Normas Operacionais Bsicas (NOB). A NOB/91 introduziu o princpio da habilitao ao SUS, mecanismo peloqual os estados e municpios poderiam aderir poltica federal dedescentralizao, subordinando-se s regras federais e capacitando-se a receber as transferncias oriundas daquele nvel de governo.

Entre 1991 e 1992, sob o Governo Collor, ocorreu um primeiroimpulso de adeso, sob as NOB/91 e NOB/92, que regulamentavam asistemtica de transferncias de recursos aos estados e municpios.Essas portarias ministeriais estabeleciam regras universais para astransferncias de recursos, reduzindo assim o carter incerto epolitizado das transferncias negociadas. Entretanto, essas NOBsreceberam muitas crticas, principalmente por parte dos municpios,e foram mais conhecidas pelo que no avanaram do que pelo queimplantaram (Guimares, 2001, p. 49).

O segundo grande arranco, entre 1993 e 1995, ocorreu sob avigncia da NOB/93, durante o Governo Itamar Franco. Resultado deum amplo processo de consulta, esta Portaria do Ministrio da Sadeabria um leque de escolhas aos municpios. O municpio poderiaescolher entre trs modalidades distintas de habilitao, de acordocom suas capacidades administrativas, e receberia recursos federaisdiretamente relacionados s funes de gesto assumidas. Nessesegundo momento, marcado pela incerteza quanto capacidade de

o Ministrio da Sade efetivamente realizar a integralidade das trans-ferncias em razo da escassez de recursos, cerca de 63% dosmunicpios brasileiros aderiram ao SUS.


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O processo de municipalizao completou-se sob a NOB/96,cuja implantao somente ocorreu a partir de 1998, no GovernoFernando Henrique Cardoso. A adeso dos municpios foi superiors metas do prprio Ministrio da Sade. Duas so as principais

razes para este resultado. Em primeiro lugar, as novas regras paraas transferncias de recursos federais acrescentavam recursos aos cofresde 66% dos municpios brasileiros e eram fiscalmente neutras para22% (Costa et al., 1999, p. 45). Em segundo lugar, o Ministrioda Sade fez crer que as transferncias seriam efetivamente realizadas.

Consideraes finais

No incio dos anos de 1990, quando j estavam consolidadasno Brasil as instituies federativas, os defensores do federalismofiscal no Brasil acreditavam que a descentralizao fiscal seriasuficiente para que a descentralizao de polticas sociais ocorresse. As evidncias de que havia ocorrido descentralizao do gasto socialpareciam indicar que havia tambm ocorrido descentralizao daspolticas sociais (Mdici, 1994). A anlise da distribuio decompetncias revelava, contudo, que at meados dos anos de 1990,a descentralizao efetiva tinha sido insuficiente, catica ou mesmoinexistente (Almeida, 1995; Affonso e Silva, 1996).

As relaes entre federalismo e descentralizao das polticassociais no so homogneas entre os pases federativos. Nos EUA, porexemplo, h uma corrida para baixo (race to the bottom) entre osestados no tocante oferta de servios sociais, pois estes temematrair migrantes pobres caso ofeream polticas sociais generosas.O fato de que o sistema fiscal norte-americano seja baixamenteredistributivo isto , a capacidade fiscal dos estados repousabasicamente em seus prprios impostos implica que elevao dogasto signifique elevao de impostos. Os estados norte-americanoscompetem entre si para atrair investimentos; e impostos elevadospodem significar retrao dos investimentos das empresas. Por estarazo, as polticas sociais dos governos estaduais so em geralfinanciadas por transferncias do governo federal (Peterson & Rom,1990; Peterson, 1995).

Por outro lado, nos estados federativos em que a poltica socialest no centro dos mecanismos de legitimao poltica dos governos,a competio entre os estados tende a implicar expanso da oferta deservios sociais. A literatura comparada aponta que o interesse dos


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governos na visibilidade da responsabilidade pela oferta de benefciossociais foi historicamente uma das razes de sua expanso. Pierson(1994) demonstrou que, no contexto de expanso do welfare state, aconcentrao da autoridade poltica implicava a concentrao da

accountabilitypela ampliao de benefcios. Banting (1995) demons-trou que no Canad a disputa entre governo federal e provncias peloscrditos polticos derivados da ampliao de servios sociais contribuiupara a expanso do welfare state canadense. Na Unio Europia umnovo arranjo federativo , temia-se que a liberdade interna para omovimento dos capitais e da fora-de-trabalho tivesse como resultadouma retrao dos programas de proteo social, movimento este peloqual tal como nos EUA pases do norte (Frana, Alemanha, Blgica)fossem forados a aproximar-se dos baixos patamares de proteo socialdos pases do sul (Portugal, Espanha, Grcia). Na realidade, asevidncias sugerem uma outra trajetria: os pases do sul da Europaesto aumentando seus nveis de proteo efetiva, porque as polticassociais esto no centro dos mecanismos de legitimao poltica dosEstados de Bem-Estar Social europeus.

No Brasil, as polticas sociais entendidas como um compro-misso dos governos com o bem-estar efetivo da populao no estono centro dos mecanismos de legitimao poltica dos governos. Poresta razo, a descentralizao dessas polticas no tende a ocorrer poruma disputa por crditos polticos entre os nveis de governo, mas de modo semelhante ao caso norte-americano por induo dogoverno federal. Desse modo, a descentralizao dessas polticas ocorreuquando o governo federal reuniu condies institucionais para formulare implementar programas de transferncia de atribuies para osgovernos locais.

Os governos Jos Sarney, Fernando Collor e Itamar Francoforam governos caracterizados por elevada instabilidade ministerial,isto , por sucessivas e freqentes trocas de ministros na rea social.A instabilidade ministerial implicou alta rotatividade das burocraciasencarregadas da formulao e implementao de polticas. Nessascondies, o governo federal contava com baixa capacidade deiniciativa para adotar reformas, quaisquer que fossem elas.

Assim, embora a descentralizao das polticas sociais estivesse nocentro de suas respectivas agendas de reforma com exceo do GovernoFernando Collor , esses governos no tinham condies institucionaispara realizar as reformas que propunham. Em outras palavras, o cartercatico, insuficiente ou inexistente da descentralizao das polticas


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sociais at meados dos anos de 1990 foi menos resultado da oposiodos governos locais e mais expresso da incapacidade de implementaode polticas dos ministrios da rea social.

No Governo Fernando Henrique Cardoso, a estabilidade e

coeso das burocracias da rea social permitiram que a agenda dedescentralizao fosse implementada, por meio de programas diversosde induo das decises dos governos locais. Aprovao de emendas Constituio, portarias ministeriais, estabelecimento de exignciaspara a efetivao das transferncias federais, desfinanciamento dasempresas pblicas so expresso de diferentes recursos e estratgiasempregados pelo governo federal. Sua implementao revela que acapacidade de veto dos governos locais bem mais reduzida do que

supe a teoria poltica sobre o federalismo.

Recebido e aprovado em julho de 2002.

Notas

1. Nos Estados Unidos, por exemplo, emendas Constituio, mesmo que no afetem adistribuio federal de poderes, exigem a ratificao de 3/4 dos estados-membros e hmesmo tipos de emendas que no podem ser aprovados sem a ratificao de 49 dos 50

estados (Duchacek, 1970, p. 231).2. Segundo decises anteriores do Conselho Curador do FGTS, uma instncia colegiada federal,

os recursos do Fundo deveriam ser aplicados de modo que se destinassem 60% para habitaopopular e 40% para as reas de saneamento bsico e infra-estrutura urbana. Cada unidadeda federao deveria ter um oramento anual, calculado com base na arrecadao lquida doFundo e em critrios de distribuio entre os estados que atribuem pesos distintos s variveis:arrecadao do FGTS, populao urbana e dficit habitacional e de gua e esgoto. Esse oramentoestabelece o valor mximo que pode ser emprestado para cada estado anualmente.

3. Entrevista com dirigente da ABC (Associao Brasileira de COHABs). As COHABs de Cear, Alagoas, Rondnia, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Esprito Santo, Mato Grosso e

Gois foram fechadas. A COHAB do Rio Grande do Sul havia declarado falncia antes de1995. As empresas estaduais de Bahia, Distrito Federal e Rio de Janeiro transformaram-se em agncias de desenvolvimento urbano.

4. A Emenda Calmon, regulamentada em 1985, j estabelecia a obrigatoriedade de estados,Distrito Federal e municpios investirem 25% dos recursos provenientes da arrecadaode impostos na manuteno e no desenvolvimento do ensino.

5 . As receitas de FPM, ICMSEIPI/EXP so automaticamente bloqueadas quando da realizao doscrditos.

6. O art. 30 da Constituio de 1988 estabelece que o municpio o nico ente federado ao qual atribuda a misso constitucional de prestar servio de atendimento sade da populao.

7. Pesquisas de opinio revelaram ser significativa a satisfao dos brasileiros com relao aesses servios (Costa et al., 1999, p. 50).


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