VII CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO

CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS

MEDIAÇÃO COMO PRÁTICA DE TRANSFORMAÇÃO DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS

Antonio Rafael Marchezan Ferreira1

SUMÁRIO: Introdução; Delineamentos para a Construção de um Perfil Conflitos Fundiários Urbanos no Brasil; Esforços em Torno da Construção de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos; A Mediação como Prática de Transformação dos Conflitos Fundiários Urbanos; Considerações Finas; Bibliografia.

RESUMO: O foco específico do presente estudo são os conflitos fundiários urbanos, bem como os contornos de uma proposta de mediação como prática de transformação destes conflitos. Assim, em um primeiro momento dedica-se a estabelecer um perfil destes conflitos, partindo-se de uma visão macro – da análise dos traços característicos dos conflitos urbanos, para culminar nos delineamentos específicos dos conflitos fundiários urbanos brasileiros. Posteriormente, descreve-se o percurso histórico protagonizado pelo Ministério das Cidades para construir as diretrizes de inspiração de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Na seqüência analisam-se as características da mediação então proposta, objetivando estabelecer reflexões que possam contribuir para uma crítica científica deste método. Finalmente, são apresentadas as considerações finais e a bibliografia que contribuiu na construção deste trabalho.

PALAVRAS-CHAVE: conflitos fundiários urbanos – política nacional – mediação.

MEDIATION AS PRACTICE OF TRANSFORMATION OF URBAN LAND CONFLICTS

ABSTRACT: The specific aim of this work is the urban land conflict, as well as the features of a proposal of mediation as practice of transformation of such conflicts. Thus, firstly, we establish, within a macro view, a profile of these conflicts, that is, the analysis of typical traits of urban conflicts in order to achieve more specific characteristics of Brazilian urban land conflicts. Secondly, we describe this historic path, having the Ministry of the City as protagonist in building guidelines to the National Policy of Prevention and Mediation of Urban Land Conflicts. Then, we analyze the characteristics of this proposed mediation, aiming to cause reflections that may contribute to a scientific critic of such method. Finally, we have final considerations and the bibliography that supplied this work.

KEYWORDS: urban land conflicts – national policy – mediation

Introdução

A vida contemporânea tem contribuído para moldar pessoas mais solitárias e

individualistas. Especialmente em países em desenvolvimento, marcados pela pobreza,

intensifica-se o distanciamento nas relações sociais, pois o indivíduo precisa devotar-se quase

que integramente para garantir a satisfação de suas necessidades básicas. É premente a

1 Mestre em Direito Processual Civil pela Universidade Estadual de Londrina e Doutorando em Direito Urbanístico pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Professor de Prática Processual Civil e Prática em Processo Administrativo da Universidade Estadual de Maringá.1

necessidade de um intermediário para restabelecer os laços de comunicação, para atravessar

as fronteiras da intolerância e incompreensão, resgatando o indivíduo ou a comunidade

socialmente isolada.

A mediação é vista aqui sob esta perspectiva, como um instrumento capaz de

transformar os conflitos, restaurar vínculos sociais por meio da cultura do terceiro – o

intermediário, proporcionando uma via em que indivíduos ou grupos sociais passem a ter

consciência de seu papel na construção de “soluções” de seus conflitos.

O foco específico do presente estudo são os conflitos fundiários urbanos, bem como os

contornos de uma proposta de mediação como prática de transformação destes conflitos.

Assim, em um primeiro momento dedica-se a estabelecer um perfil destes conflitos,

partindo-se de uma visão macro – da análise dos traços característicos dos conflitos urbanos,

para culminar nos delineamentos específicos dos conflitos fundiários brasileiros.

Posteriormente, descreve-se o percurso histórico protagonizado pelo Ministério das Cidades

para traçar os contornos de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos

Fundiários Urbanos. Na seqüência analisam-se as características da mediação então proposta,

objetivando estabelecer reflexões que possam contribuir para uma crítica científica deste

método. Finalmente, são apresentadas as considerações finais e a bibliografia que contribuiu

na construção deste trabalho.

Delineamentos para a Construção de um Perfil dos Conflitos Fundiários Urbanos no

Brasil

Estabelecer com exatidão um perfil dos conflitos fundiários urbanos no Brasil trata-se

de tarefa inexecutável, que extravasariam os limites do presente estudo. Todavia, cumpre-se

traçar delineamentos capazes de marcar os contornos de uma possível tipologia destes, a fim

de se preparar o terreno para lançar as sementes da mediação como método não adversarial de

transformação de conflitos.

O conflito social é fator inerente à vida das sociedades, estabelecendo uma relação

dialética com a transformação social; de fato, o conflito produz mudança e esta tende a

produzir mais conflito. A sociologia clássica sempre lhe dedicou especial atenção; Theodoro

faz um breve panorama de sua importância ao expor que:

Para Marx, a luta de classes é o motor da história. Também para Spencer, o conflito anima qualquer sociedade e estabelece um equilíbrio entre esta e o indivíduo. Já para

2

Durkheim, os conflitos são formas emergentes de uma sociedade (industrial-urbana) em plena constituição. [...] Para Simmel [...], conflito é uma das formas mais vivas de interação constituindo um processo de associação. [...]. Os conflitos são partes integrantes das relações humanas, da trama social; eles são diversos, com são as relações sociais.2

Reconhecida esta qualidade do conflito inerente à condição humana, se propõe romper-

se com o paradigma característico das “soluções” de conflitos notadamente adversariais e

marcados pela lógica binária do certo e errado, bem e mal, justo e injusto etc. Os métodos não

adversariais reclamam a consciência de um novo paradigma – o conflito pela perspectiva da

complexidade, que tem como proposição metodológica o pensamento não linear ou não

determinista (cujas origens remetem às teorias da matemática complexa, autopoiese,

estruturas dissipativas etc.).

Assim, estabelecidos os presentes pressupostos, cumpre-se direcionar o foco do estudo

para os conflitos urbanos. Observa-se, em um primeiro momento, que estes correspondem à

manifestação da coletividade para com as contradições urbanas decorrentes do processo de

desenvolvimento e seus elementos constitutivos são engrenagens do próprio mecanismo

histórico do desenvolvimento.

Para Borja, em análise do caso europeu, há três modalidades de conflitos: a) agentes

dominantes (especialmente o Estado) versus a população da cidade – este primeiro caso tem

como ponto conflitivo os equipamentos coletivos, principalmente a moradia. Nesta seara as

reivindicações vinculam-se à participação da população (as diversas classes, não apenas a

classe popular) nos organismos públicos; b) agentes capitalistas privados versus o Estado –

neste ponto ressalta-se a posição dicotômica do Estado em atender simultaneamente os grupos

dominantes e a população em geral; e c) o conflito entre os próprios agentes capitalistas em

concorrência pelo espaço.3

Embora a experiência européia guarde vínculo com os países latino-americanos, uma

vez que tem residência na mesma problemática – o consumo de bens e equipamentos urbanos

– , não se pode olvidar que são processos históricos distintos. Assim, adverte Gohn que

A mera transposição de “modelos” de análise constituiria uma simplificação distorcedora da realidade; as análises dos cientistas europeus, sobre os movimentos sociais urbanos, devem constituir apenas marcos de referência. Torna-se de importância fundamental a diferenciação dos processos que caracterizaram as

2 THEODORO, Suzi Huff. Mediação de conflitos socioambientais. Rio de Janeiro: Garamond, 2005, p. 53.3 BORJA, J. Movimientos Sociales Urbanos. Buenos Aires: Nueva Vision, 1975, p. 42 apud GOHN, Maria da Glória. Reivindicações Populares Urbanas. São Paulo: Cortez, 1982.3

especificidades históricas das formações sociais latino-americanas, de industrialização tardia.4

De fato, o processo de urbanização da America Latina é resultado da busca capitalista

européia por zonas de acumulação de riquezas. Assim, enquanto na Europa a separação do

trabalhador e seus meios de produção se deu por meio de conflitos violentos, caracterizando

uma verdadeira luta de classes, na America Latina a colonização já se estabelece sob o

paradigma da ruptura entre trabalhadores e meios de produção. Por conseqüência, “O Estado

assume, na maioria das formações sociais latino-americanas, papel de diluidor e catalisador

dos conflitos”.5

Assim, penetração do capital monopolista no Brasil da década de 50 passou a impor ao

Estado a missão de proporcionar a infra-estrutura urbana. Neste contexto, a formação das

áreas metropolitanas é marcada por uma série de “contradições sociais e políticas”: demandas

por “serviços de infra-estrutura (água, esgotos, asfaltamento de ruas, iluminação privada e

pública etc)”; por um sistema de transporte coletivo rápido e eficiente, “pois a expansão

urbana pelo crescimento da periferia não foi acompanhada de uma intervenção, por parte do

Estado, destinadas a atender as novas circunstâncias”; por um “sistema educacional em todos

os níveis, pois a modernização econômica impôs expectativas novas à mão-de-obra”; pela

necessidade de “serviços ligados à sobrevivência propriamente dita (postos de saúde,

maternidade, hospitais e pronto-socorros etc)” e por “equipamentos sociais e culturais

(creches, parques infantis, bibliotecas, centros de recreação, locais de prática esportivas, áreas

verdes etc)”.6

O conflito social assume esta nova roupagem, o espaço urbano brasileiro materializa-se

como expressão desta estrutura econômica e sua conseqüente manifestação social – o Estado é

posto no centro das relações produtivas.

Se a cidade foi o espaço por excelência do conflito entre burguesia e proletariado, a urbanização da economia e da sociedade amplia esse espaço; se essa urbanização tem no Estado capturado pela burguesia internacional-associada seu principal agente e simultaneamente seu principal obstáculo, esse espaço não apenas se amplia: se redefine para colocar no centro da contradição o próprio Estado.7

4 GOHN, Maria da Glória. Reivindicações Populares Urbanas. São Paulo: Cortez, 1982, p. 17.5 Ibid., p. 19.6 MOISÉS, José Álvaro; MARTINEZ-ALIER, Verena. A Revolta dos Suburbanos ou “Patrão, o Trem Atrasou”, in José Álvaro Moisés et al. (eds.), Contradições Urbanas e Movimentos Sociais. São Paulo: CEDEC, Paz e Terra, 1977, p. 46-47.7 OLIVEIRA, Francisco. Acumulação Monopolista, Estado e Urbanização: A Nova Qualidade do Conflito de Classes, in José Álvaro Moisés et al. (eds.), Contradições Urbanas e Movimentos Sociais. São Paulo: CEDEC, Paz e Terra, 1977, p. 75.4

No âmbito específico dos conflitos fundiários urbanos já se esboçam elementos capazes

de revelar as nuances de sua tipologia. É inegável que a atuação estatal contribuiu

decisivamente para o controle da produção do espaço urbano, bem como para a construção do

valor fundiário urbano. Todavia, como adverte Ferreira, este controle se estabeleceu “às

avessas”, Pois se na Europa ele visava alguma universalização e democratização no acesso à cidade, no Brasil ele se deu ou para garantir a onipotência das elites, e manter em níveis aceitáveis os bairros de classe média, deixando aliás o mercado imobiliário bastante livre para atuar, ou para “resolver” as demandas populares quando absolutamente necessário, na base de relações populistas e clientelistas [...].8

Outro elemento salutar na configuração do espaço urbano foi a política de higienização

dos bairros, que se fundava em argumentos de ordem sanitária para instituir padrões

modernos de controle do processo de urbanização, mas implicava, em última análise, em mais

um artifício para viabilizar a diferenciação de zonas urbanas privilegiadas. Este aparato era

instrumentalizado pelo Estado por meio de uma complexa legislação urbanística, com normas

austeras para a edificação, bem como para uso e ocupação do solo.

Com isso, saia privilegiado o mercado imobiliário, capaz de respeitar tais regras ou de dobrá-las graças à sua proximidade com o Poder Público e seu poder financeiro, e prejudicava-se definitivamente a população mais pobre, incapaz de responder às duras exigências legais. Para construir, seria necessário ter documentação da posse da terra, dominar o aparato técnico-jurídico do desenho e da aprovação de plantas, e respeitar as diretrizes legais sanitárias e de ocupação e uso do solo, que muitas vezes impunham regras que só podiam ser aplicadas nos terrenos mais caros.9

Todo este processo de diferenciação espacial se intensifica com a industrialização,

ressaltando-se mais uma vez a importância da intervenção estatal. “O capitalismo industrial,

ao exacerbar a divisão social do trabalho e a luta de classes, acentuou a divisão social do

espaço [...]”. Assim, como conseqüência natural deste processo, as áreas de localização

privilegiada (em função da acessibilidade e infra-estrutura) eram mais valorizadas e

logicamente ocupadas pelas classes dominantes, restando para as classes mais baixas as

localidades mais extremas, periféricas. “As leis funcionaram mais do que nunca para

demarcar os lugares de cada um, e as classes dominantes intensificaram ainda mais sua

presença na máquina do Estado, para garantir os novos espaços de alta valorização [...]”.10

8 FERREIRA, João Sette Whitaker. A Cidade para Poucos: breve história da propriedade urbana no Brasil, in Anais do Simpósio “Interfaces das representações urbanas em tempos de globalização”, UNESP Bauru e SESC Bauru, 21-26 ago. 2005. Disponível em: http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/j_whitaker/propurbcred.doc. Acesso em 17.06.2013, pp. 7-8.9 Ibid., p. 8.10 Ibid., p. 9.5

Fica evidenciado, desta forma, que a “segregação urbana” revela-se como uma

característica fundamental para a compreensão da estrutura espacial das metrópoles

brasileiras. Villaça define segregação como “processo segundo o qual diferentes classes ou

camadas sociais tendem a se concentrar cada vez mais em diferentes regiões gerais ou

conjuntos de bairros da metrópole”. Deste modo, a segregação tem como fator determinante a

maior concentração, em uma específica região, de uma determinada classe em relação às

demais. Na metrópole brasileira, o mais predominante padrão de segregação é o do centro

versus periferia. “O primeiro, dotado da maioria dos serviços urbanos, públicos e privados, é

ocupado pelas classes de mais alta renda. A segunda, subequipada e longínqua, é ocupada

predominantemente pelos excluídos”.11 No mesmo sentido argumenta Alves ao expor o que

denomina de cidades paralelas:

Atualmente nas grandes capitais, o contorno único que delimitaria “a cidade” se desfaz e observa-se a edificação de “cidades paralelas”: o centro econômico e as periferias esquecidas. Duas cidades com contornos e funcionamentos próprios. De um lado, um centro interconectado com o mundo global, nobre, hegemônico, informatizado e sustentado por relações hierárquicas dos detentores de capital econômico e epistemológico. Na outra margem, observa-se o grande segmento social urbano que vive em situação de risco, seja ele geológico ou social. Um contexto de pobreza, violência, altas taxas de desemprego, escassez de recursos para satisfação de necessidades básicas (alimentos, vestuário, educação, moradia sustentável) e desarticulação crescente do acesso a bens e serviços.12

O espaço protagoniza-se como mecanismo de exclusão, intensificando a contradições

urbanas e, por conseqüência, gerando conflitos urbanos que gravitam em torno deste processo

de formação da estrutura espacial urbana. Assim, as fontes de conflitos fundiários urbanos

assentam-se, genericamente, em dois componentes básicos: a irregularidade fundiária

(relativa ao uso do solo pelos grupos sociais populares, marcando-se pelo conflito entre

direito de posse versus propriedade) e; irregularidade construtiva (caracterizado pela não

observação das normas e diretrizes que estabelecem os padrões para edificação civil).13

Neste contexto, explica Cafrune, que facilmente se identificam os protagonistas da cena

conflitiva. De um lado, têm-se os grupos sociais populares, cujas reivindicações podem se dar

“em razão de ocupação recente que mobilize o questionamento imediato” ou nas hipóteses de

ocupação tradicional sob incidência de fato novo de repercussão interna (como melhorias de

11 VILLAÇA, Flávio. Espaço Intra-Urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP: Lincoln Institute, 2001, pp. 142 e143.12 ALVES, Heloisa Greco. Mediação: um outro olhar sobre os conflitos urbanos. Disponível em: http://conferencias.iscte.pt/viewpaper.php?id=50&print=1&cf=3, acesso em 23.05.2013, p. 3.13 CAFRUNE, Marcelo E. Mediação de conflitos fundiários: do debate teórico à construção política. In: Revista da Faculdade de Direito UniRitter, 2010, p. 199.6

infra-estrutura) ou externa (obras do poder público que importem em alterar o traçado da área

ocupada). De outro lado, no posto de antagonista deste conflito tem-se o proprietário do

imóvel ocupado, “o qual dispõe de diversos meio jurídicos e políticos para confrontar a posse

do imóvel. Este proprietário pode ser o poder público ou um particular”. Ainda, não se pode

esquecer-se de outros personagens sempre atuantes conflitos, quais sejam: o Poder Judiciário,

o Ministério Público, os entes da federação, organizações não governamentais, associações de

moradores etc.14

De forma mais particularizada, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos do

Ministério das Cidades delineia os “fatores geradores dos conflitos fundiários urbanos”:

- Reintegração de posse de imóveis públicos e privados, em que o processo tenha ocorrido em desconformidade com a garantia de direitos sociais;- Obras públicas geralmente relacionadas à implantação ou melhoria de infraestrutura, resultantes ou não de desapropriação, que resultem de algumas maneira na expulsão de famílias de baixa renda;- Inexistência ou deficiência de políticas habitacionais municipais e estaduais voltadas à provisão de habitação de interesse social e à regularização fundiária que possam conferir solução habitacional adequada para garantir o direito à moradia;- Regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo que não tenha destinado áreas na cidade para garantir a segurança da posse da população de baixa renda e a provisão de habitação de interesse social e- Concentração da propriedade da terra.15

A característica marcante destes conflitos, portanto, é o papel desenvolvido pelo Estado,

sua intervenção como agente gerenciador dos equipamentos urbanos e sua função de

mediador das relações de classe. Todavia, a atuação do Estado neste processo não é linear,

mas fortemente marcada pela dicotomia de interesses diversos. Gohn explica que “o processo

de urbanização desenvolve-se de forma caótica, a mediação do Estado é contraditória, pois

tem que atender às classes dominantes e às pressões das dominadas”.16

Esforços em Torno da Construção de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação

de Conflitos Fundiários Urbanos

A necessidade de abordar os conflitos fundiários urbanos por caminhos não adversariais

está fortemente presente no universo jurídico pátrio. De fato, encontram-se inúmeros

exemplos na legislação brasileira e nos Tratados Internacionais, dos quais o Estado brasileiro

14 Ibid., p. 203.15 CEAF/MP/PR. Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Disponível em: http://www.ceaf.mp.pr.gov.br/arquivos/File/apres2409daniel.pdf, acesso em: 19.06.2003.16 GOHN, op. Cit. P. 27.7

é signatário, em que a tônica marcante pugna pela utilização de modelos alternativos para

solução de conflitos17.

Di Sarno e Saule Júnior argumentam que nos “processos de mediação e negociação é

fundamental a análise das conseqüências e dos impactos dos despejos sobre a população

afetada e a comunidade do entorno, como forma de auxiliar no desenho das soluções

alternativas”.18Ainda, lembra Cafrune que

[...] as propostas de institucionalização de políticas de prevenção e mediação de

conflitos fundiários urbanos, no Brasil, encontram fundamentos, principalmente, em

proposições advindas de setores políticos articulados na defesa dos direitos dos

moradores e ocupantes de imóveis em situação irregular. Tais propostas buscam dar

visibilidade à complexidade do conflito e prevenir as freqüentes ações que violam

direitos humanos, quando emergem conflitos fundiários.19

Há órgãos da administração pública, em especial o Ministério das Cidades, que se

demonstram especialmente sensíveis a esta necessidade, apresentando um aparato normativo

expressamente indicativo de práticas não adversariais, pautando-se, portanto, pela prevenção,

bem como pela mediação no ajustamento dos conflitos fundiários urbanos. Todavia, ressalta-

se a advertência de Fernandes quanto à impossibilidade de uma legislação urbanística “neutra

ou simplesmente determinada pelo processo sócio-econômico”, ou ainda, como “mero

17 Neste sentido pode-se mencionar: o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNH3) (editado pelo governo federal por meio do Decreto n. 7.037/2009, posteriormente modificado pelo Decreto n. 7.177/2010) que prevê no Eixo Orientador IV, diretriz 17, Objetivo estratégico III a “Utilização de modelos alternativos de solução de conflitos; a Constituição Federal, em especial os seguintes dispositivos: art. 6º que prevê a moradia como direito fundamental; inciso XI do art. 5º, segundo o qual a casa é um asilo inviolável do indivíduo; inciso LV do art. 5º, que assegura a garantia do devido processo legal; inciso XXIII do art. 5º e arts. 182 e 183 que expressam a garantia da função social da propriedade urbana e o art. 182 que estabelece a função social da cidade; o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (adotado pela Resolução n. 2.200-A (XXI) da Assembléia Geral das Nações Unidas e ratificado pelo Brasil) que reconhece o direito de todos a um adequado nível de vida para si e sua família, incluindo alimentação apropriada, vestuário e moradia, e a contínua melhora das condições de vida; o Comentário Geral nº 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas sobre o direito à moradia adequada, que aponta os elementos de tal moradia e, dentre eles, especifica a segurança na posse; o Comentário Geral nº 7 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas sobre o direito à moradia adequada e despejos forçados, que esclarece o conceito de despejos forçados e enuncia procedimentos para proteção das pessoas afetadas por despejos; a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade , responsável por estabelecer diretrizes relativas à Política Urbana, Plano Diretor e Gestão Democrática da Cidade; o Projeto de Lei nº 4.827/1998 que institucionaliza e disciplina a mediação de prevenção e solução consensual de conflitos (em trâmite perante a Câmara Federal) e o Projeto de Lei nº 166/2010 – Novo Código de Processo Civil – que dedica uma seção específica para disciplinar a mediação e a conciliação (art. 134 e seguintes).18 SAULE JR., Nelson; DI SARNO, Daniela C. L.; AURELLI, Arlete Inês (org.). Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens imóveis. Série Pensando o Direito n. 7/2009, p. 37.19 CAFRUNE, op. Cit. P. 207.8

elemento repressivo da super-estrutura estatal”. De fato, a legislação urbana é um dos fatores

protagonistas da produção e estruturação do espaço social, assim,

[...] existe uma relação intima, ainda que contraditória, entre as políticas urbanas, por um lado, e as atitudes e convenções sociais definidas na vida cotidiana, por outro lado, as quais constituem as várias formas de “justiça informal” existentes na sociedade brasileira.

O caso do Brasil mostra que o processo de produção da legislação urbana deve ser entendido a partir da perspectiva dos mesmos interesses que levaram a acumulação capitalista sem controle nas cidades, sem jamais perder de vista todas as respostas e alternativas criadas na vida cotidiana por aqueles que tem sido tradicionalmente excluídos de tal processo, vale dizer, a grande maioria dos habitantes das cidades. Ao invés de ser uma questão técnica, cuja resposta há de ser encontrada dentro dos limites do universo jurídico, a produção da legislação urbana constitui um processo político, já que é uma dimensão do mesmo conflito social que se encontra na raiz da produção da cidade. Do meu ponto-de-vista, cidade e cidadania são um mesmo tema.20

O Ministério das Cidades, criado em 2003, tem desempenhado o papel de agente

centralizado e catalisador das reivindicações e propostas relativas à necessidade de mediação

de conflitos fundiários urbanos. Sua postura e ações tencionaram, a princípio, para investir-se

no protagonismo deste processo político de construção de diretrizes normativas que pudessem

refletir prevalência da prática não adversarial no ajustamento destes conflitos.

A Resolução nº 31, de 18 de março de 2005, editada pelo Conselho das Cidades

(Ministério das Cidades) representou o primeiro passo na implementação de uma política de

prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos. O presente texto normativo propôs o

estabelecimento de um diálogo entre os órgãos do Poder Judiciário e instituições essenciais à

Justiça e o Conselho das Cidades, tendo como pauta a atuação do Judiciário em conflitos

relativos aos deslocamentos e despejos de grande impacto social. Propôs ainda a composição

de um grupo de trabalho com a missão de mapear os conflitos relativos a deslocamentos e

despejos no país e identificar as tipologias do problema sugerindo soluções estruturais.

O grupo de trabalho indicado na resolução não foi prontamente instituído em razão

da falta de regulamentação quanto sua composição e coordenação, sendo então editada a

Resolução Administrativa nº 01, de 31 de agosto de 2006, do Conselho das Cidades. Esta

determinou a retomada do trabalho do grupo, agora denominado de Grupo de Trabalho de

Conflitos Fundiários Urbanos, coordenado pelas Secretarias Nacionais de Habitação e

Programas Urbanos e composto por representantes de movimentos populares. Contava

também com a participação de representantes do Ministério da Justiça, Secretaria Especial de

20 FERNANDES, Edésio. Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, pp. 203-232.9

Direitos Humanos, Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão e Relatoria Nacional do

Direito Humano à Moradia Adequada e Terra Urbana.

Posteriormente, verificou-se que a problemática dos conflitos fundiários extrapolava as

competências do Ministério das Cidades, sendo então editada a Resolução Recomendada nº

24, de 06 de dezembro de 2006, que aconselhava a criação de Comissão Interministerial para

o desenvolvimento de ações coordenadas na área de prevenção e mediação de conflitos

fundiários urbanos. A presente comissão foi composta pelo Ministério das Cidades, Ministério

da Justiça, Secretaria Especial de Direitos Humanos, Ministério do Meio Ambiente,

Secretariado Patrimônio da União e Caixa Econômica Federal e, na qualidade de convidados,

contava-se com o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Justiça e o Ministério

Público Federal.

Neste contexto, o Grupo de Trabalho composto a partir da Resolução Administrativa nº

01/ 2006, do Conselho das Cidades, em 2006, apontou para necessidade de se estabelecer uma

Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, sendo

apresentada uma proposta preliminar para ser objeto de debate no Seminário Nacional de

Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, realizado em Salvador, em 2007,

bem como na 3ª Conferência Nacional das Cidades. A citada proposta aponta inicialmente

para o inexorável reconhecimento da garantia do direito à moradia adequada com um

componente fundamental para o cumprimento da função social da propriedade urbana e da

cidade, bem como para o direito à cidade.

Após discussões, proposições e encaminhamentos da 3ª Conferência Nacional das

Cidades, das quais foi objeto a proposta da Política Nacional de Prevenção e Mediação de

Conflitos Fundiários Urbanos, o Ministério das Cidades, por intermédio do Conselho das

Cidades, editou e aprovou a Resolução Recomenda nº 50, de 02 de abril de 2008. Esta

recomenda que a Secretaria Nacional de Programas Urbanos garanta uma estrutura formal

administrativa para assegurar a transversalidade do tema ‘Conflitos Fundiários Urbanos’ com

as demais Secretarias Nacionais (recomendando assim, a implementação imediata da

Comissão Interministerial disposta na Resolução Recomendada nº 24 do Conselho das

Cidades).

A fim de efetivar as diretrizes anteriormente estabelecidas, o Ministro de Estado das

Cidades publicou a Portaria nº 587, de dezembro de 2008, com intuito de disciplinar o rito de

tramitação dos processos envolvendo conflitos fundiários. Esta coloca que os processos

recepcionados e devidamente formalizados serão encaminhados para a Secretaria Nacional de

10

Programas Urbanos, que será responsável por promover as diretrizes recomendadas na

Resolução Recomendada nº 50, do Conselho das Cidades, anteriormente citada.

Os debates em torno da temática continuaram e em 08 de dezembro de 2009, foi

publicada a Resolução Recomendada nº 87, do Conselho das Cidades, que recomenda a

instituição da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos.

A presente resolução foi construída à luz das discussões realizadas no Seminário Nacional de

Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos (Salvador, 2007), na 3ª Conferência

Nacional das Cidades, bem como em Seminários Regionais, realizados ao longo de 2009 em

cidades de todas as cinco regiões do Brasil (Curitiba-PR, Goiânia-GO, Recife-PE, Rio de

Janeiro-RJ e Belém-PA).

Preliminarmente, a presente Resolução estabelece três conceitos fundamentais que

determinam o objeto e o âmbito de incidência de suas diretrizes. Tratam-se das concepções de

conflito fundiário urbano, da prevenção de conflitos fundiários urbanos e da mediação de

conflito fundiário urbano. Assim, o art. 3º define:

I. conflito fundiário urbano: disputa pela posse ou propriedade de imóvel urbano, bem como impacto de empreendimentos públicos e privados, envolvendo famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis que necessitem ou demandem a proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade;II. prevenção de conflitos fundiários urbanos: conjunto de medidas voltadas à garantia do direito à moradia digna e adequada e à cidade, com gestão democrática das políticas urbanas, por meio da provisão de habitação de interesse social, de ações de regularização fundiária e da regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo, que garanta o acesso à terra urbanizada, bem localizada e a segurança da posse para a população de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis;III. mediação de conflitos fundiários urbanos: processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgão públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema, que busca a garantia do direito à moradia digna e adequada e impeça a violação dos direitos humanos.

Quanto aos princípios inspiradores e firmadores da Política Nacional de Prevenção e

Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, são apontados no art. 4º: a) do direito à moradia

digna e adequada e à cidade; b) da função social da propriedade e da cidade; c) do devido

processo legal, do contraditório e da ampla defesa; d) do acesso à terra urbanizada e bem

localizada para a população de baixa renda e grupos sociais vulneráveis; e) da segurança da

posse para população de baixa renda e grupos sociais vulneráveis; f) da responsabilidade do

Estado para implementação desta política e; g) da prevalência da paz e soluções pacíficas para

situações de conflitos fundiários urbanos.

11

Além destes princípios, a Resolução estabelece diretrizes para a consolidação da

Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, merecendo

destaque as seguintes: a) promover a gestão democrática da cidade, assegurando a

participação da sociedade civil organizada na formulação e implantação das políticas urbanas;

b) garantir o acesso às informações sobre a política, os programas e as ações de prevenção e

mediação de conflitos fundiários urbanos; c) reconhecimento do caráter coletivo dos conflitos

fundiários urbanos nos litígios pela posse e a propriedade de imóvel urbano que envolvam

famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis, assegurando todas as garantias

decorrentes do devido processo legal; d) o fomento de medidas que possam promover a

articulação das partes envolvidas no conflito, bem como dos Poderes, Executivo, Legislativo e

Judiciário, entidades da sociedade civil vinculadas ao tema e membros do Ministério Público

e Defensoria Pública, visando à solução dos conflitos conforme os princípios e diretrizes desta

política e; e) criação e adoção de normas, procedimentos e instâncias de mediação de

conflitos fundiários urbanos com base nos tratados internacionais de direitos humanos em que

o Estado brasileiro é signatário (art. 5º e §§).

Ainda, a presente Resolução discorre detalhadamente sobre os papéis, ações e

competências (comuns e específicas) que os entes federados (Poderes da União, Estados,

Distrito Federal e Municípios) desempenharam para monitoramento, prevenção e mediação

dos conflitos fundiários urbanos, a fim de implementar a política por ela estabelecida (art. 6º e

seguintes). Quanto ao monitoramento, ressalta-se a necessidade da elaboração de um sistema

integrado de mapeamento das situações de conflitos fundiários urbanos no território nacional,

envolvendo, por evidente, a participação de todos os entes federados nas suas competências,

sob a coordenação do Governo Federal (art. 6º, I, “a”).

No que tange a prevenção, o foco da Resolução volta-se para o desempenho de políticas

públicas integradas que viabilizem o direito à moradia adequada e o direito à cidade,

promovendo medidas de regularização fundiária de interesse social, como emprego de

instrumentos específicos, tais como concessão de uso especial para fins de moradia; usucapião

urbano; concessão de direito real de uso; demarcação urbanística, legitimação de posse; e

demarcação de zonas especiais de interesse social (art. 7º, I, “a” e “b”).

Ao abordar a questão da mediação dos conflitos, preocupa-se, primordialmente, com a

promoção de diálogos entre as partes afetadas, instituições e órgão públicos das três esferas da

federação, bem como entidades da sociedade civil vinculadas ao tema, com objetivo precípuo

12

de alcançar soluções pacíficas, garantido o direito à moradia e impedindo a violação dos

direitos humanos (art. 8º, I, “a”).

Deste modo, uma vez traçado um panorama quanto aos princípios e diretrizes da

Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos recomendados

pelo Ministério das Cidades, cumpre-se analisar qual o perfil de mediação proposta nesta

política, como o método então indicado é desenhado em seus contornos gerais e até que ponto

estas recomendações poderão contribuir para uma melhor abordagem dos conflitos fundiários

urbanos, vistos, agora, por uma perspectiva não adversarial.

A Mediação como Prática de Transformação dos Conflitos Fundiários Urbanos

As cidades são o palco ideal para o desenvolvimento da mediação. Aquele reduzido

espaço em que se adensa a sociedade permite aos seus habitantes a ruptura com seus pequenos

núcleos, descortinando novas realidades sociais e culturais. É claro que as fronteiras não são

claramente delimitadas, há um complexo processo de interação na delimitação do espaço

público, que pode produzir consenso, mas também dissenso. Para Alves,

no espaço urbano deve existir a possibilidade de diálogo, a abertura para um entendimento e resolução de um bem que é coletivo e não particular. Por abranger uma coletividade tem que proporcionar um mínimo de significação comum para todos os integrantes daquele lugar e dos códigos culturais e políticos que o qualificam.21

Neste contexto, Six aponta que a “primeira mediação a fazer é a de devolver confiança

às cidades e aos subúrbios, estudando-se a fundo sua realidade e potencialidades, e não as

reduzir a bairros [...], mas criar uma democracia urbana”.22

Portanto, uma vez estabelecidas as características que dão contorno aos conflitos

fundiários urbanos, bem como traçados os paradigmas normativos de uma política nacional de

prevenção e mediação destes conflitos, cumpre-se demonstrar o papel da mediação como

prática de transformação destes conflitos. Para tanto, coloca-se como pressuposto teórico a

obra Dinâmica da Mediação de Jean-François Six. Tal escolha se dá face ao reconhecimento

da mediação como prática transcendente ao conflito; a distinção entre mediação cidadã e

mediação institucional; a visão da cidade com um setor de aplicabilidade da mediação; e a

21 ALVES, op. Cit. P. 3.22 SIX, Jean-François. Dinâmica da Mediação. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 171.13

elevação da mediação como prática social, importando em um verdadeiro exercício da

cidadania.23

A mediação surge como uma nova linguagem de abordagem de conflitos, implicando na

ruptura ao princípio da “binariedade” presente na sociedade ocidental, marcado por uma

postura reducionista e maniqueísta, que apresenta a realidade como oposição, como o “isto ou

aquilo”. Ela também não se conforma à cultura do oriente (especialmente dos povos indianos

e árabes) em que a realidade é vista como uma mescla – “isto e aquilo” simultaneamente. O

que se pretende com a mediação é o reconhecimento do mútuo, o estabelecimento de um

terreno de coexistência, em que ambos possam se reconhecer mutuamente, pois são

reconhecidos por um terceiro.24

Deste modo, explica Six que o papel da mediação é suscitar o “3” – a terceira dimensão:

os espaços intermediários. Ou seja,

quer fazer de modo tal que, deste diálogo-confrontação em presença de um terceiro, nasça qualquer coisa que não será nem a solução unilateral do primeiro, nem a solução unilateral do segundo, mas uma saída original realizada por um e outro juntos, uma saída que não pertence a nenhum dos dois propriamente, mas aos dois, como uma criança que nasce de dois pais”.25

Importante se torna especificar de forma bastante precisa os protagonistas da cena

conflitiva. Como já exposto, de um lado têm-se famílias de baixa renda ou grupos sociais

vulneráveis, de outro, proprietários ou empreendedores públicos ou privados. Ainda,

permeando este conflito e oscilando em suas polaridades têm-se o Poder Judiciário, o

Ministério Público, organizações não governamentais, associações de bairros etc. Assim,

questões se levantam: quem irá protagonizar o papel do terceiro? Quem será o mediador

responsável por ouvir os opostos, conferir-lhe significado e construir a via comum de

transformação deste conflito? Ainda por outra perspectiva, como se define a mediação de

conflitos fundiários urbanos?

Segundo a já citada Resolução Recomendada nº 87, do Conselho das Cidades, esta se

caracteriza por um “processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgão

públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema, que busca a garantia do direito à

moradia digna e adequada e impeça a violação dos direitos humanos” (art. 3º, I).

23 Ibid. 24 Ibid., pp. 4-5.25 Ibid., p. 7.14

O termo “mediação”, bem como a própria denominação “mediador”, devem ser

analisados com cautela. Six adverte para o uso indiscriminado ou inadvertido do termo,

lançando luzes quanto aos problemas decorrentes de sua pluralidade semântica. Ora, os

termos recebem empregos para elementos da vida cotidiana, ora apresentam carga científica

ou política. As denominações são tão diversas que se tem impressão de se encontrar em um hipermercado: o bazar da mediação, como produtos que, colocados lado a lado, estão lá sem ligação entre si, apenas fazendo parte de um conjunto heteróclito.26

Buscando aclarar estas imprecisões e mirando aportar diretrizes capazes de proporcionar

organização e classificação, Six propõe o reconhecimento de duas modalidades de mediação:

institucional e cidadã. Assim, explica que há

de uma parte, a mediação “homem”: uma mediação emitida por um poder, vinda de cima, proveniente de algum organismo constituído qualquer – a mediação institucional. De outra parte, a mediação “mulher”: uma mediação independente, suscitada pela vida cotidiana, na base, em livre associação – a mediação cidadã.27

Para a construção de tal classificação são utilizados dois critérios distintivos: o primeiro

relacionado à origem dos diferentes mediadores; o segundo pautado no modo de ação destes.

Partindo-se do primeiro critério – origem dos mediadores – tem-se que na mediação

institucional estes são estabelecidos por um poder constituído, representam “funcionários” de

um Estado, município ou organismo constituído. Já na mediação cidadã, seus mediadores não

são estabelecidos por instituições, mas nascem nos grupos sociais, são mediadores “naturais”,

“propostos por associações livres, por cidadãos a outros cidadãos”.28

A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos na

Resolução Recomendada nº 87, do Conselho das Cidades, contempla, de certa forma, a

construção destas duas modalidades de mediação, pois aponta para a constituição de

mediadores institucionais, ao chamar a responsabilidade de participação na mediação do

conflito das três esferas da federação, bem como Defensoria Pública. Ainda, reconhece a

importância dos mediadores cidadãos, ao assegurar e reclamar a participação de entidades da

sociedade civil, membros dos conselhos tutelares, dos movimentos sociais e entidades

protetoras de direitos humanos (art. 8º).

26 Ibid., p. 24.27 Ibid., p. 2.28 Ibid., p. 29.15

Os mediadores institucionais desempenham uma dupla finalidade – estabelecendo

diálogos entre a própria instituição e os mediados e devem viabilizar canais de acesso aos

núcleos de mediação de conflitos. Como já demonstrado no tópico anterior, a Resolução

Recomendada nº 50, do Conselho das Cidades, externa bem esta preocupação ao recomendar

a Secretaria Nacional de Programas Urbanos à construção de uma estrutura administrativa que

viabilize a transversalidade da temática dos conflitos fundiários urbanos com as demais

secretarias. Ainda, a Portaria nº 587 do Ministro de Estado das Cidades também encampa tal

preocupação ao disciplinar o rito de tramitação dos processos envolvendo conflitos fundiários.

As presentes medidas, quando efetivamente implementadas, atendem à diretriz de promoção

de uma gestão democrática da cidade, viabilizando o acesso da sociedade civil organizada às

práticas não adversariais de tratamento de conflitos.

Ainda, Six apresenta uma perspectiva otimista quanto ao desenvolvimento dos

mediadores institucionais, reconhecendo uma tendência destes a se tornarem mais “justos” e

“equitativos”, desempenhando um verdadeiro papel de interlocutor entre as partes. Assim,

explica que com freqüência

[...] aqueles nomeados mediadores por suas instituições ou os institucionais que se interessam por mediação estão em evolução: de funcionários a serviço de sua instituição, eles tendem a tornar-se “centristas”, a se aproximar mais e mais do interlocutor, do requerente, do que faz a demanda.29

Quanto aos mediadores cidadãos, Six ressalta que o desenvolvimento urbano e os

movimentos populares fizeram com que as associações passassem a assumir este papel. Seus

membros são os verdadeiros mediadores cidadãos, que assumem um senso de

responsabilidade pela cidade. Guardadas suas convicções pessoais (morais, políticas ou

religiosas) devem ser promotores da “laicidade”, buscando estabelecer áreas de entendimento

e compreensão. 30 A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários

Urbanos (Resolução Recomendada nº 87, Conselho das Cidades) possui mecanismos de

capacitação e cooptação destes mediadores, tais como o fomento e realização de cursos,

seminários e conferências (art. 6º, I, “d”); a estruturação de cadastro de agentes capacitadores

para a promoção de oficinas, seminários e cursos de capacitação sobre o acesso à justiça e

direitos humanos (art. 6º, I, “e”); o fortalecimento das associações de moradores e dos

movimentos sociais para colaborar na mediação dos conflitos fundiários urbanos (art. 8º, I,

“j”).29 Ibid., p. 43.30 Ibid., p. 32.16

A presente medida importa em uma ruptura de paradigma, pois permite a estes atores

sociais um sentimento de apropriação de seus direitos, em contraposição ao sistema

impositivo da Justiça formal e possibilita a efetiva participação no processo político de

construção de instrumentos de ajustamento destes conflitos, fator que confere identidade e

responsabilidade pelo modelo de regulamentação das decisões comuns.

Para Alves, os conflitos urbanos reclamam esta perspectiva, que implica reconhecer a

experiência e os métodos de “resolução dos conflitos dessas comunidades periféricas”, ou

seja, “um saber produzido cotidianamente por quem vive naquela realidade e descobre

métodos alternativos e criativos para solucionar seus conflitos, visto que muitas vezes o

código jurídico vigente não contém leis específicas para aquele contexto”. Assim, conclui

expondo que “a cidadania se constrói com sujeitos ativos, emancipados e críticos. O direito

formal tem que dar abertura ao direito que emerge na relação entre as pessoas, em contextos

sociais diferenciados [...]”.31

Sob a perspectiva do modo de agir, Six chama atenção para a cautela em não se

confundir os mediadores institucionais e cidadãos. Os primeiros são essencialmente

especialistas, com formação direcionada à resolução de um problema específico – são

técnicos (juristas, psicólogos, assistentes sociais, etc.), investidos de poder e responsáveis por

trazer soluções aos problemas apresentados. Já os mediadores cidadãos “são os cidadãos entre

os cidadãos” – não são responsáveis por resolver os conflitos, “mas estarão lá para permitir às

pessoas encontrar, por seus próprios meios, uma saída a seus conflitos”. Enquanto o mediador

institucional é “apressado” a dar resposta, demonstrar resultado; o mediador cidadão deve

“tomar tempo, afastar o simplismo, os atalhos, a precipitação, deve guardar o senso da

duração e do recuo, da paciência e da distância”.32

Nesta perspectiva, bastante interessante são as contribuições de Souza ao estabelecer um

rol de sujeitos que necessariamente deve estar presente na mediação de questões relativas ao

conteúdo e execução de políticas públicas:

a) o Ministério Público, como autêntico representante da coletividade; b) a Defensoria Pública, como representante das pessoas carentes, cujos interesses são prioritários em matéria de políticas públicas; c) todos os entes, na esfera do Poder Executivo, que detenham competência para atuar na matéria, incluindo-se notadamente agentes públicos como competência técnica na matéria, além de advogados públicos de cada ente; d) representantes do Poder Legislativo, tendo em vista possíveis repercussões orçamentárias e eventuais necessidades de alterações normativas, inclusive em razão de possíveis inconstitucionalidades por ação ou omissão; e) entidades representativas de setores afetados pelas políticas públicas; f) representantes de titulares de direitos

31 ALVES, op. Cit. P. 4.32 SIX, op. Cit. PP. 34-35.17

individuais homogêneos envolvidos no conflito; g) entes privados que tenham responsabilidades relacionadas ao conflito; h) instituições acadêmicas e de pesquisa que detenham notório conhecimento sobre a matéria envolvida no litígio.33

Contudo, observa-se que a presente distinção deve permanecer incólume, os espaços e

esferas de atuação dos mediadores institucionais e cidadão devem ser respeitados, pois são

imprescindíveis ao desenvolvimento da mediação. Assim, adverte Six que

[...] conservar bem esta distinção capital entre as duas sortes de mediação permite dar os verdadeiros lugares à mediação institucional e à mediação cidadã e permite a estas levar uma à outra, à sua maneira, sua pedra para melhor construir as ligações sociais.34

O modelo de mediação de conflitos recomendado na Resolução Recomendada nº 87,

Conselho das Cidades, propõe, como exposto, uma configuração mista, marcada pela

presença de mediadores institucionais e cidadãos. Contudo, não traça limites ou estabelece um

procedimento ou metodologia de atuação destes mediadores.

Observa-se que há o reconhecimento do caráter coletivo destes conflitos, bem como a

preocupação com a garantia de se assegurar aos grupos sociais vulneráveis o devido processo

legal, o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, V da Resolução Recomendada nº 87). Ainda,

preocupa-se em reconhecer e garantir o respeito às especificidades regionais no

desenvolvimento de ações relativas à prevenção e mediação dos conflitos fundiários urbanos

(art. 5º, VI da Resolução Recomendada nº 87). E, no que tange especificamente a metodologia

de solução dos conflitos, aponta-se como diretriz a elaboração ou adoção de “normas,

procedimentos e instâncias de mediação de conflitos fundiários urbanos com base nos tratados

internacionais de direitos humanos em que o Estado brasileiro é signatário” (art. 5º, §2º, III da

Resolução Recomendada nº 87).

A preocupação externada, de fato, não é quanto ao método, mas quanto ao resultado. Ou

seja, permite-se a construção ou a adoção de metodologias já existentes, desde que resultem

em soluções pacíficas para as situações de conflitos fundiários, com a prevalência da garantia

dos direitos humanos fundamentais, expressos na Constituição Federal e em tratados e

protocolos internacionais dos quais o Estado brasileiro é signatário.

33 SOUZA, Luciane Moessa de. Mediação de Conflitos Coletivos: a aplicação dos meios consensuais à solução de controvérsias que envolvem políticas públicas de concretização de direitos fundamentais. Belo Horizonte: Forum, 2012, p. 123.

34 SIX, op. Cit. P. 35.18

Six, porém, chama atenção para a necessidade de dialogo e cooperação entre os

mediadores institucionais e mediadores cidadãos, como condição necessária ao futuro da

mediação. Assim, considerando que o modelo da Política Nacional de Prevenção e Mediação

de Conflitos Fundiários Urbanos (Resolução Recomendada nº 87, Conselho das Cidades)

contempla esta presença dual de mediadores institucionais e cidadãos, a presente preocupação

também deve ser válida. A metodologia que venha a ser contemplada ou adotada não pode

olvidar esta recomendação.

Por fim, há um papel ainda maior a ser desempenhado pela mediação nas cidades que

vai além da específica função de atuar em conflitos fundiários. Seu exercício pode avivar no

cidadão o senso de cidadania, pode criar uma verdadeira democracia urbana. Six explica que

os primeiros mediadores são aqueles “pensam seu lugar dentro de uma visão de conjunto, que

recusam todos os corporativismos e querem organizar juntos, com todos, uma vida comum”.

Ainda, destaca as vantagens para uma cidade em promover e sustentar uma associação de

mediadores independentes, que terá como principal tarefa a “inventividade”, ou seja,

“encontrar passarelas entre uns e outros, abrir caminhos e, assim, prevenir os estancamentos e

conflitos”.35

Considerações Finais

A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos a ser

constituída nos termos das resoluções do Ministério das Cidades tem como traço marcante a

própria atuação estatal, quer como protagonista, parte e agente mediador do conflito, é

responsável por garantir o direito à moradia digna e adequada, bem como promover ações que

impeçam a violação dos direito humanos.

Mas fica evidenciado que o papel da mediação tem fronteiras mais amplas que estas.

Ela representa um instrumento de política democrática, vez que inclui os indivíduos

marginalizados, os conscientiza e os responsabiliza pela prevenção e transformação dos

conflitos, mediante a construção de “soluções” dialogadas, intensificando assim a

solidariedade social, representando em última análise, um importante instrumento de

cidadania.

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35 Ibid., p. 35.19

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