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A POLTICA PARA EDUCAO BSICA E O CONTEXTO MUNICIPAL: RUPTURAS E CONTINUIDADES

Cibele Maria Lima Rodrigues1 Fundao Joaquim Nabuco cibele.rodrigues@fundaj.gov.br

Resumo: Analisamos o discurso da poltica para educao bsica e o contexto de um municpio, com base no ciclo de polticas de Ball e Bowe. Os recursos financeiros (investidos em infraestrutura, tecnologia e formao) so insuficientes frente magnitude dos problemas. Os principais entraves esto relacionados continuidade de prticas discursivas sedimentadas hegemonicamente na cultura poltica (como o patrimonialismo e autoritarismo). Identificamos mudanas e continuidades descontnuas (Oliveira et al.), que podem avaliadas no Programa Dinheiro Direto na Escola. Palavras-chave: ciclo de polticas; poltica educacional; cultura poltica; hegemonia.

INTRODUO

A partir da pesquisa de Avaliao do Plano de Aes Articuladas (PAR), em municpios do Norte e Nordeste (CARVALHO et. Al, 2009)2, apresentaremos dados do municpio de Jaboato dos Guararapes, em Pernambuco, considerado o contexto da prtica de secretarias municipais e diretores de escolas. Este municpio faz parte da Regio Metropolitana de Recife e possui 101 escolas de ensino fundamental e cerca de 650 mil habitantes. Ao longo da anlise tambm h comparaes com dados de outros municpios de menor porte (e inseridos na pesquisa). Tal anlise tem por base a concepo de ciclo das polticas de Ball (2006) e Bowe (MAINARDES, 2006), que consiste na avaliao de cinco contextos, quais sejam: o contexto de influncia; o contexto da produo de texto; contexto da prtica; contexto dos resultados/efeitos; e contexto da estratgia poltica (MAINARDES, 2006). Analisaremos, sobretudo, os trs primeiros contextos, considerando que se articulam entre si e so perpassados por relaes de poder e hegemonia (GRAMSCI, 1984), sedimentados na cultura poltica (RODRIGUES, 2009). Pressupomos ainda que uma poltica pblica fruto da multiplicidade de foras sociais (mesmo nas ditaduras) e o texto da poltica, em si, fruto de contnuas relaes com uma variedade de contextos (OLIVEIRA et ali, 2006 p. 50) envolvendo disputas em torno do sentido que se tornar dominante. Os textos das polticas tm relaes com intenes e contextos, elaborados no bojo de uma cultura poltica hegemnica. Nesse sentido, identificamos que, no atual contexto, a poltica educacional est

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sendo permeada pelo discurso da qualidade da educao. Essa expresso pode adquirir diversos sentidos e ser motivo de disputas polticas (RANCIRE, 1996) pela hegemonia (MOUFFE, 2002), estabelecendo conexes entre a poltica pblica nacional, poder local e cultura poltica. A partir do contexto em que se discute a qualidade, o governo Lula tem feito mudanas, mas h aspectos de continuidade em relao gesto anterior (de Fernando Henrique Cardoso). Em 2007 instituiu o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (decreto 6.094), assumindo o discurso da educao de qualidade enquanto um direito, embora sempre haja contradies entre o texto da poltica e o contexto da prtica, em parte, devido a diferentes interesses e interpretaes em jogo. Nesse caso, uma tentativa de elaborar uma poltica sistmica criada a partir da concepo de regime de colaborao entre os entes da Federao (BRASIL, 2007), tal como prev a Constituio Federal vigente. Tal poltica se articula com o discurso do governo Lula que tem como ponto de articulao a proposta de desenvolvimento social. No por acaso a poltica educacional est congregada no Plano de Desenvolvimento da Educao, que inclui programas e a lgica de planejamento (e regulao) estatal, presentes no discurso desenvolvimentista. O PDE representa um grande guarda-chuva que abriga praticamente todos os programas em desenvolvimento pelo MEC (SAVIANI, 2007 p. 1233).

1. O PROCESSO HISTRICO E CONTEXTO DE INFLUNCIA DO PDE

Para compreendermos o contexto da atual poltica precisamos considerar que, no Brasil, h uma luta pela universalizao da educao e pela qualidade do ensino, que se tornou mais visvel a partir da dcada de 1920 (SAVIANI, 2007). No por acaso que a literatura cita a dcada de 30 como um marco para a poltica educacional (AZEVEDO, 2001). Afinal, nesse perodo que houve um amplo investimento em criao de um aparato estatal que caracterizasse o Brasil enquanto uma federao. Tanto em termos de investimentos em polticas, quanto na ideologia do povo brasileiro houve um esforo de criar o pas (LEITE, 1969; ORTIZ, 1985; IANNI, 2004). O discurso envolvia a universalizao do ensino primrio leigo, obrigatrio e gratuito, sob a responsabilidade do Estado (AZEVEDO, 2001, p. 29). Entretanto, tais polticas foram realizadas num contexto de isolamento entre as cidades que j tinha propiciado uma hipertrofia do poder local e relaes patrimonialistas, no sentido weberiano (CARVALHO, 2002). A ausncia da concepo de Estado republicano fez com que os direitos no fossem considerados como legtimos e racionais, mas como privilgios acessveis apenas para as classes mdias e altas (TELLES, 2006; CARVALHO,

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2002). O discurso priorizava a universalizao, mas dentro de um sistema hegemonicamente dual: a educao das elites e educao profissional de parcela das camadas populares. A m qualidade para os pobres e descendentes de escravos no era nem considerada um problema a ser resolvido pelo Estado (PLANK, 2001). A realidade dista da ideia da Repblica, desde Plato (1999) at o estado moderno. Nem os argumentos liberais de que a diminuio da desigualdade pode diminuir a criminalidade (ou aumentar a competitividade, em mbito internacional) provocam mudanas. At o discurso do Banco Mundial inclui a diminuio da desigualdade como objetivo, mas prope solues tcnicas para contextos em que h entraves polticos e econmicos. As elites tornaram hegemnico um discurso em que os pobres so recursos a serem explorados ou um estorvo. Sendo assim, cidadania um privilgio e, consequentemente, educao de qualidade no um direito universal (TELLES, 2006). Nesse contexto, tambm a profisso de docente tem sido paulatinamente desvalorizada, sobretudo em termos salariais.

Por outro lado, Marx (1995) aponta que o problema da pobreza no tem como ser resolvido no capitalismo, pois ela constitutiva do sistema. O Estado no tendo como resolver fica atribuindo causas paralelas porque no vai admitir que o problema seja inerente sua prpria lgica. Assim, as polticas sociais tentam sanar, parcialmente, as contradies, garantindo uma emancipao parcial (poltica). Nesse sentido, nem a emancipao poltica ns logramos obter. Segundo Plank (2001, p. 17), o sistema educacional estruturado e administrado de modo a proteger e promover os interesses das classes dominantes, mantendo a hierarquizao. Para Gramsci, essa concepo se explica porque cada grupo social tem um tipo de escola prprio, destinado a perpetuar nestes grupos uma determinada funo tradicional, diretiva ou instrumental (1982 p. 136), uma vez que cada grupo social forma seus prprios intelectuais, sendo estes responsveis por ensinar nestas escolas. Gramsci (1982) defendia a criao de uma escola nica, com o mesmo currculo e que oferea oportunidades iguais para todos, para que a aptido profissional possa aparecer durante a vida do aluno e no de acordo com a sua condio social.

No caso do Brasil, a universalizao do acesso no significou a proposta de escola nica. O primeiro Plano de Nacional de Educao, formulado na dcada de 1960, j tinha como meta essa universalizao e a erradicao do analfabetismo. Entretanto, o que mais chama a ateno que essas metas possuem espao privilegiado nas propostas de governo dos polticos brasileiros, mas ainda no foram cumpridas. Apesar do investimento em construo de escolas pudemos identificar (in loco) que algumas dessas no possuem uma infraestrutura que garanta padres mnimos de qualidade. Isso no significa que no tenha havido escolas de

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qualidade, mas, na maioria dos casos, por esforo dos profissionais e no como fruto de uma diretriz poltica. Houve resistncias a essa forma de conduo da poltica, bem como propostas alternativas, como as do campo da educao popular. Nesse sentido, ao se afirmar a necessidade de uma educao popular como algo fora do sistema expressa as ambiguidades deste.

O contexto de mobilizao social dos anos 80 fez com que a Constituio Federal inclusse propostas de diversos movimentos sociais e setores considerados progressistas, naquele contexto. Entretanto, as questes mais polmicas ficaram para uma regulamentao

posterior, para no contrariar os interesses das elites e manter a hegemonia concedendo direitos, do ponto de vista formal. Essa concesso possibilitou as lutas polticas pela garantia de sua implementao. No caso da Educao, o Art. 214 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) previu a formulao da Lei de Diretrizes e Base da Educao (LDB) que regularia as questes mais especficas e a formulao de planos decenais de educao, os PNEs. Outro ponto foi a descentralizao administrativa da educao pblica (KRAWCZYK, 2008) que visava a ampliao da autonomia e da responsabilidade dos gestores estaduais e municipais.

O discurso poltico dos anos 90 era de buscar a universalizao e priorizao do Ensino Fundamental, mas ambiguamente, com ausncia na educao infantil (MOTTER e GOMES, 2001). O conceito de qualidade, antes utilizado para fins econmicos, atualmente foi absorvido pelo campo da educao e segue sendo bastante utilizado em pesquisas e projetos do governo, simbolizando a aferio de padres e metas exigidos pelos Planos vigentes (SILVA, 2009), atravs de indicadores de avaliaes sistemticas, como o SAEB (Sistema de Avaliao da Educao Bsica), criado na dcada de 90. Os instrumentos de controle seguem uma tendncia mundial de avaliao quantitativa da educao (BONAMINO e FRANCO, 1999).

Segundo Ball (2006), o setor pblico, em geral, vem passando por uma reforma que reflete de forma decisiva na educao, sendo a desregulao, a transferncia e a autonomia aspectos centrais do discurso. Consiste numa nova forma de gerencialismo ou modelo de organizao centrado na lgica de mercado que desvaloriza a burocracia estatal por ser pouco produtiva, baseando-se na suposta autonomia, disciplina, responsabilizao e mtua regulao. Sendo assim, as polticas educacionais vm acompanhando esta tendncia de democratizao como um instrumento na busca por uma educao de qualidade, com o objetivo de reduzir os gastos governamentais e de envolver diretamente a comunidade nas escolas (AZEVEDO, 2004). O governo de Cardoso defendeu esse discurso a prtica, com a revalorizaao da racionalidade tcnica e mudana no financiamento da educao, por

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intermdio da criao de Fundos, o FUNDEF e o FNDE (BONAMINO, CRESO e ALVES, 2007). Estes estabeleciam duas formas de transferncia de recursos, respectivamente, aos governos municipais e s escolas diretamente. Os recursos eram considerados gastos e deveriam ser restritos, na perspectiva neoliberal.

Nesse contexto, Lula assume o governo com um discurso diferenciado, substituindo o termo gasto pblico por investimento no desenvolvimento. Essas concepes representam no apenas uma posio poltica do governo Lula, mas fruto de um discurso pactuado a partir de diversas disputas polticas, no atual contexto. Por outro lado, essas formulaes se inserem num discurso mais amplo que permeia o governo Lula e pode ser rotulada, de uma forma geral, como o discurso do desenvolvimento econmico e social34. O discurso das polticas, em geral, est direcionado diminuio das desigualdades sociais, seja por meio de aes imediatistas (como o Bolsa Famlia), polticas afirmativas e criao de leis e instituies com o intuito de construir polticas de Estado e no apenas polticas de governo, nos limites de compatibilidade do sistema capitalista. Todo esse discurso est quase onipresente nas polticas sociais, muito embora, entre em choque com a poltica econmica e com os polticos tradicionais. De alguma forma, parte do contexto que elege Lula, envolvendo insatisfao com o modelo anterior. H uma concepo social-democrata em termos de concepo de Estado (AZEVEDO, 2004) que subsiste num contexto de supervit fiscal primrio, apresentada como nica alternativa possvel para a suposta sustentabilidade econmica (OLIVEIRA, 2006; PAULANI, 2003). Para Oliveira (2006), o governo Lula pode ser caracterizado por um populismo emergente (OLIVEIRA, 2006), mas o fato que h mudanas nos programas que existiam e criao de novos. 2. O PDE, PAR, PDDE NO PLANO DE METAS: o contexto da produo do texto da atual poltica

Para se diferenciar do governo anterior, o governo Lula prope como poltica o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), cuja inteno tornar o Plano Nacional da Educao mais operacional (WEBER, 2009). O PDE envolve diversas aes que tem por objetivo cumprir as 28 diretrizes estabelecidas pelo Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educao (BRASIL, 2007). Em tese, o PDE tem por objetivo maior promover a melhoria da qualidade da educao bsica (ADRIO; GARCIA, 2008). No discurso do MEC, essa medida uma tentativa de conjugar os esforos da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios em proveito da melhoria da qualidade da educao bsica e num regime de colaborao com a comunidade escolar: o PDE considera o territrio como categoria principal para o aumento do poder regulatrio do governo federal (KRAWZCKY, 2008, p.

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813). Assim, o PDE baseia-se no regime de colaborao entre as esferas governamentais, na responsabilizao dos municpios pelo desempenho de seu sistema de ensino e no respeito autonomia das esferas estaduais e municipais (WEBER, 2008).

Em 2007, o Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educao (BRASIL, 2007) implantou instrumentos que visam mensurar a qualidade do ensino e que avaliam a qualidade da educao bsica, estabelecendo metas e propondo aes para a melhoria. O repasse dos recursos e a assistncia tcnica oferecidos pelo governo federal dependem da adeso de cada municpio. Todos os 5563 municpios brasileiros aderiram ao Compromisso at 2008, mas necessrio elaborar o Plano de Aes Articuladas (PAR) para diagnosticar os principais problemas e se adequar poltica vigente. O PAR considerado um planejamento multidimensional da poltica educacional com durao de quatro anos, e visa alocar recursos tcnicos e financeiros na melhoria da qualidade da educao. Conta com diversos programas, aes e instrumentos de controle, entre eles, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB)5, o Piso do Magistrio e a Provinha Brasil. e/ou estado ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao.

Um dos programas que teve continuidade no governo Lula o PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola), criado em 1995 com o nome de Programa de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE) e mantido com recursos do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento de Educao). Esse um caso de continuidade descontnua: o programa continua, mas h uma mudana de discurso que inclui a perspectiva da educao sistmica e a escola republicana, pelo menos em tese. No contexto atual, o objetivo prestar assistncia financeira, em carter suplementar, s escolas pblicas e privadas (BRASIL, 2009). Para as primeiras (e com mais de 50 alunos), os recursos so repassados diretamente s unidades executoras, para as segundas, os recursos vo para as mantenedoras. O governo Lula modificou os critrios para acesso aos recursos do FNDE, adequando-os ao Compromisso Todos pela Educao. Ampliou os recursos e os programas includos no PDDE, dentre eles est o PDE Escola, que se direciona s escolas de baixo IDEB, mediante a apresentao de um plano de ao assinado pelo prefeito (se escolas municipais). O financiamento baseado no nmero de alunos, indicado no Censo Escolar, e pode incluir despesas de custeio ou capital. De uma forma geral, os textos da poltica se pautam pela lgica do planejamento que envolve diagnstico, estabelecimento de aes e metas, para posterior fiscalizao. Em termos de constituio de uma burocracia racional-legal (WEBER, 1987) ou de uma economia planificada, os procedimentos esto corretos, mas h controvrsias que, em parte, de uma cultura poltica autoritria sedimentada ao longo dos anos (DAGNINO, 2000; MARTINS,

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2002). O processo histrico de negao da cidadania e de patrimonialismo que dificulta a construo de uma poltica pblica nacional que seja uma poltica de Estado e no de governo (CARVALHO, 2002).

Nesse nterim, o MEC tem atuado de maneira mais incisiva no controle das aes municipais a fim de obter um padro mnimo nacional. Essa perspectiva pode ser uma tentativa de construo de uma poltica nacional, mas pode ter entraves nos contextos locais. Nesse sentido, muitas disputas esto em jogo. A tentativa do MEC controlar e propor solues para todos os problemas que j so conhecidos. Sendo assim, podemos encontrar na pgina eletrnica do MEC diferentes programas de formao, de elaborao de planos1, legislao, entre outros. Os financiamentos esto subordinados elaborao de projetos que contenham diagnsticos e metas, para possibilitar o posterior controle. Num contexto de crescente informatizao o acesso se torna mais amplo e as informaes vo se tornar de domnio pblico, possibilitando a comunicao com locais que antes ficavam apenas dependentes das atitudes do poder local. Isso pode, potencialmente, pode contribuir para o processo de democratizao. Nesse sentido, foram definidos mecanismos de controle das aes municipais e determinando as responsabilidades cabveis a cada instncia. Esse processo monitorado por um Sistema Informatizado (SIMEC) que deve ser alimentado pelas secretarias municipais, o que no garante o controle da aplicao dos recursos, tendo em vista o que afirmou Plank (2006) em relao aos desvios de verbas pblicas. Alm disso, essa concepo que envolve uma racionalidade tcnica (de planejamento e tcnicas) tem dificuldades de ser incorporada em contexto que prevalece o patrimonialismo ou com a possvel falta da capacidade ou vontade do poder local de contratao de profissionais especializados. J verificamos que o fato do MEC fazer exigncias tem provocado discusses de temas que at ento no estavam na agenda pblica dos municpios de pequeno porte, sobretudo no tocante democratizao da gesto. Embora parea contraditrio impor a democracia, tal medida pode gerar maiores mudanas e quebra de relaes de clientelas, ao menos em tese. Por outro lado, mesmo com todo aparato criado pelo MEC para cobrar das prefeituras o andamento dos planos, h, ainda, muitos desmandos e pouca punio. Como prova disso, esto disponveis, na pgina do MEC, pareceres de auditorias da Controladoria Geral da Unio. Um parecer de 2008, afirma o seguinte:

Considerando a falta de mecanismos de controle e acompanhamento da execuo das despesas do Fundo, no mbito do Gestor Federal, manifesta-se esta controladoria pela impossibilidade de avaliar a gesto dos recursos da Ao de

1 H uma apresentao no programa Power Point explicando os objetivos do PDE Escola e explicando como

elabor-lo.

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Governo. (...) De todo o exposto conclui-se que, exceto no tocante ao monitoramento da aplicao dos recursos no FUNDEB, muito embora os procedimentos seguidos pelo Ministrio da Educao e FNDE guardem certa consonncia com as disposies legais vigentes, como atualmente dispostos, no contribuem efetivamente para assegurar o bom desempenho da Ao, sobretudo que os recursos destinados pela Unio estejam efetivamente contribuindo para o fortalecimento das Polticas Pblicas na rea de Educao no mbito estadual e municipal.

Desta forma, podemos ver, nas entrelinhas, como a qualidade da educao pode estar em xeque, devido ao que nos referimos em relao cultura poltica. Naturalmente, isso no significa que no haja conflitos e mudanas em curso.

3. AS AMBIGUIDADES NO CONTEXTO DA PRTICA E DOS RESULTADOS DA ATUAL POLTICA EDUCACIONAL

O municpio de Jaboato dos Guararapes um caso tpico de sucesso de governo corruptos. As prticas que envolvem patrimonialismo e clientelismo so conhecidas pela populao que, em grande parte, tambm aderiu a essa lgica, haja vista os resultados das eleies. No mbito da Educao pudemos perceber vrios indicadores que nos demonstram o pouco compromisso assumido pelas gestes. Naturalmente, encontramos pessoas comprometidas que, em certa medida, so impedidas de desenvolver suas potencialidades devido s relaes de poder estabelecidas.

O municpio aderiu ao Compromisso Todos pela Educao em 2007, em funo do interesse nos recursos6. Naquele mesmo ano elaborou o Plano de Aes Articuladas (PAR), segundo informaes, com uma equipe composta pelo dirigente municipal de educao, tcnicos da secretaria municipal de educao e representantes de diretores de escolas, de professores, coordenadores, supervisores, tcnico-administrativos, conselhos escolares, conselho municipal de educao e do sindicato. Essa composio no foi encontrada em outros municpios em que o PAR foi elaborado pela Secretaria. O PAR composto por quatro dimenses: Gesto Educacional; Formao de Professores e dos Profissionais de servio e apoio escolar; Prticas Pedaggicas e Avaliao; Infraestrutura e Recursos Pedaggicos (BRASIL, 2007). Segundo a secretaria de educao do municpio, o PAR de Jaboato dos Guararapes a maior carncia do municpio em relao infra-estrutura das escolas do municpio (construo, reforma, aquisio de mobilirio), em detrimento das outras trs dimenses. Visitamos cinco escolas municipais de Jaboato dos Guararapes, essas escolas foram selecionadas pelo fato de terem obtido os recursos do PDE Escola em funo do seu

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IDEB estar baixo da mdia nacional. Alm das entrevistas na secretaria, entrevistamos apenas as diretoras observando os quatro eixos temticos ou dimenses do PAR.

Em consonncia com o que afirmou a Secretaria, verificamos (in loco) que as condies de infraestrutura das escolas so precrias. Funcionam em casas mal adaptadas, sem mobilirio adequado. Uma delas tem bom estado de conservao porque foi construda e mantida tambm com apoio de doaes privadas. As reformas feitas por iniciativa da secretaria no levam em considerao a opinio da direo da escola. Somente uma das escolas possui biblioteca; duas das escolas possuem quadra de esportes e nenhuma das escolas possui auditrio, laboratrios de informtica ou de cincias. Em algumas cidades de pequeno porte a infraestrutura no um problema, nesses casos no h escolas privadas o que pode confirmar nossa tese em relao aos pobres.

Considerando o eixo da gesto educacional, as diretoras afirmam que no h um direcionamento explcito no sentido da construo das prticas pedaggicas comuns. Nas cidades de pequeno porte, secretaria e escolas possuem uma relao mais prxima, sobretudo na resoluo de conflitos e planejamento comum. Nos casos em que a equipe tcnica qualificada e possui uma perspectiva pedaggica influencia positivamente o contexto, como vimos. Conclumos que, em termos de poltica local, o perfil de quem ocupa o poder e a capacidade administrativa so dois fatores que interferem na qualidade da gesto. Nos casos que a secretaria no interfere ou at coloca entraves ao trabalho das escolas, a capacidade de gesto de diretores e seu compromisso so apontados como elementos necessrios embora no seja suficiente (porque os problemas estruturais podem limitar a ao).

A existncia de uma melhor relao com as secretarias no implica em existncia de uma gesto democrtica. Nas cidades de pequeno porte, os diretores so indicados pelo prefeito e no identificamos conselhos escolares, em Jaboato os diretores so escolhidos pela comunidade escolar atravs de eleies diretas7, proporcionando a democratizao da gesto. Mesmo com dificuldades na gesto municipal devido a uma sucesso de prefeitos com prticas patrimonialistas, a atuao do Conselho em Jaboato dos Guararapes (regio metropolitana) tem favorecido discusses sobre mecanismos democrticos. Segundo dados coletados na Secretaria Municipal, o Plano Municipal de Educao est em processo de elaborao. O Conselho Municipal de Educao (CME) est consolidado desde 2000 por iniciativa da sociedade civil. Atualmente, ele a secretaria reconhece a legitimidade do Conselho e afirma consult-lo nas tomadas de decises, isto porque se assim no o fizerem h conflitos. Se o Conselho Municipal parece ser atuante, no contexto das escolas h uma confuso entre as funes da unidade executora e do conselho escolar. Em cada escola existe

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uma unidade executora denominada CISE (Conselho de Integrao Scio-Educacional) criada para decidir como os recursos recebidos pela escola seriam gastos. Esse nome dado unidade executora causa certa confuso com relao s atribuies de um conselho escolar, fazendo com que algumas escolas afirmem que possuem conselho, quando na verdade possuem apenas sua unidade executora. Em alguns casos, a unidade exerce atribuies do conselho. Segundo Cury (2001, p. 51), os conselhos so rgos no s deliberativos, mas tambm de consulta, uma vez que est relacionado com ouvir e ser ouvido, devendo assegurar a participao da sociedade no aperfeioamento da educao nacional. As consultas feitas pelas diretoras, em geral, referem-se ao destino dos recursos ou questes ligadas disciplina escolar, nesses casos h participao de professores, pais e demais funcionrios da escola.

Por outro lado, nas cidades que no h conselhos municipais nem escolares, a exigncia do PAR est forando a discusso. Como j afirmamos, nos contextos de maior isolamento em que predominavam o autoritarismo os mecanismos de controle social inexistem ou ainda so incipientes porque a democracia ainda no um valor consensual, mesmo entre agentes da esquerda (LAMOUNIER apud TRINDADE, 1994). H casos que o funcionamento dos conselhos apenas formal-legal, existindo conselhos municipais dominados, hegemonicamente, pelas secretarias. Isto contraditrio j que o conselho deve fiscalizar a secretaria.

3.1 O dinheiro direto na escola e o contexto da prtica

Considerando o contexto da poltica para educao bsica, pretendemos ainda avaliar os recursos do PDE Escola (programa que faz parte do Programa Dinheiro Direto na Escola, criado em 1995, que, como vimos, transfere recursos diretamente para as unidades executoras das escolas), por meio do FNDE (Fundo Nacional para Desenvolvimento da Educao). Segundo o relatrio de Auditoria da Controladoria Geral da Unio (disponvel na pgina do MEC), h recursos para o FNDE que so provenientes de emprstimos do BID e de acordo estabelecidos. No significa que as recomendaes do BID sejam todas, por princpio, ruins, j que envolvem o discurso de diminuio da desigualdade e controle de gastos combatendo a corrupo. Entretanto, pressupe uma estrutura estatal e uma cultura poltica que esto longe

da nossa realidade. O PDDE foi reformulado no governo Lula, incluindo o PDE das escolas e outras aes, que so direcionadas melhoria da Qualidade, que significa condicionar a destinao de recursos apresentao de projetos. Estes devem conter diagnsticos e metas que justifiquem o montante e possibilitem o controle dos gastos por intermdio de

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acompanhamento e prestaes de contas. Nesse contexto, vamos analisar como essa poltica acontece no contexto local.

Em Jaboato dos Guararapes, 43 escolas tiverem o PDE Escola aprovado em 2009, mas, segundo a secretaria de educao do municpio, o dinheiro que estava previsto para ser recebido em julho de 2009, no chegou at ento (maro de 2010). Como o programa anterior a essa data algumas das escolas que solicitaram o recurso em 2007 receberam a metade do valor recebido apenas em 2008 e a outra metade em 2009. Neste municpio, a implantao do PDE e o gasto da verba pela escola acompanhado pela secretaria de educao da cidade atravs de assessores, sendo cada um responsvel por acompanhar entre 6 e 10 escolas com o objetivo de exigir a prestao de contas, e prestar assistncia tcnica e pedaggica. Em tese, esta assistncia tem por objetivo orientar as escolas na escolha de materiais didticos, tecnologias e mobilirio, para garantir que sejam adequadas s necessidades da escola e dos alunos. Com a mudana na gesto do municpio em 2009, apesar da continuidade da poltica, a equipe de acompanhamento das escolas mudou. No caso de Jaboato com a sada do Secretrio, ainda na gesto anterior iniciou a desestruturao do planejamento previamente desenvolvido. As pessoas que coordenavam o processo eram indicadas pelo ento secretrio e saram junto com ele. Apenas uma pessoa da gesto anterior continuou (por ser concursada), sendo ela a detentora das informaes relativas ao PDE. Estas descontinuidades dificultaram o acompanhamento das escolas pela secretaria de educao, conforme o que estava previsto. A nova equipe formada no possui parmetros para comparar se a poltica realmente est trazendo melhorias para as escolas.

Esses recursos do PDDE, apesar de insuficientes, preenchem uma lacuna preexistente. Na maioria das escolas, antes do repasse de verbas pelo governo, os prprios funcionrios arcavam com os gastos emergenciais. Nesse sentido, consideramos que os gestores no conseguem enxergar as secretarias como rgos ao qual eles tm que se dirigir, dessa forma tentam resolver os problemas emergenciais da instituio apoio privado [buscam parcerias ou cotas com a comunidade, envolvendo os pais ou s os funcionrios da escola]. Um fato nos chamou ateno, diz respeito elaborao do planejamento do PDE Escola, que discrimina as necessidades de acordo com cada caso particular das escolas, e que deve ser elaborado pela comunidade escolar. No caso de duas das escolas entrevistadas, o planejamento teria sido feito pela Secretaria de Educao do municpio, que posteriormente repassou para as escolas.

H nas escolas visitadas em Jaboato dos Guararapes, o programa Mais Educao. Ele faz parte do PDDE e prope atividades complementares para a formao da criana no contraturno, este programa visa implantao de educao em tempo integral. Percebemos

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que a proposta encontra limites devido falta de infraestrutura adequada nas escolas. As atividades desenvolvidas so praticamente as mesmas em todas as instituies, atividades esportivas, de letramento e artsticas. Pela repetio das atividades parece no haver discusses sobre as demandas especficas da comunidade, os interesses dos alunos e as possibilidades do espao fsico disponvel nas escolas. Os locais que funcionam o Mais Educao podem ser alugados ou mesmo em um espao na escola (embaixo de um toldo).

Nas escolas visitadas percebemos que os recursos do (quando falam dinheiro do PDE podem estar se referindo ao PDDE) foram prioritariamente usados na aquisio de equipamentos tecnolgicos8 como cmeras digitais, filmadoras, retroprojetores, televisores, DVDs, e outros, e em alguns casos, material de pedaggico para alunos ou professores para complementar a formao continuada no interior, o dinheiro no foi suficiente para mexer na infraestrutura das escolas. Com relao aos equipamentos, no ficou claro se os professores tm acesso livre para utiliz-los durante as aulas e se eles realmente sabem como us-los ou ainda se sabem da utilidade destes como recurso pedaggico. Esse aspecto ser observado posteriormente, quando iniciar o ano letivo. A infraestrutura precria dos prdios nos quais funcionam as escolas faz com que a utilizao desses equipamentos neste espao no promova a qualidade esperada na educao das crianas. A verba raramente investida em formao continuada para os professores, sendo assim, no h como garantir que eles sabem usar didaticamente equipamentos que antes no havia nas escolas. Apesar disso, os equipamentos esto sendo comprados, atendendo assim o que a poltica indica. A recomendao tambm est presente no documento do Banco Mundial (p.11): a tecnologia pode melhorar a qualidade da educao (P 11). Concordamos que as tecnologias so importantes ferramentas que podem, potencialmente, auxiliar na prtica pedaggica, tendo em vista a ampliao de seu uso fora da escola. Tambm sabemos que as tecnologias, enquanto mercadorias esto envolvidas num fetiche que pode levar a uma valorizao exacerbada, sem considerar as condies de uso nos contextos em que se aplicam.

Percebemos, na maioria das escolas, certa confuso em relao ao pblico e privado, e em relao ao papel da Secretaria de Educao. Nesses casos, a escola vista pelo gestor como algo prprio, particular, sendo a secretaria um meio de adquirir recursos que ele prprio no pode suprir, como se o fornecimento de materiais, equipamentos e mveis fosse um favor prestado ao gestor. Essa atitude de no reconhecer a obrigatoriedade do governo em manter a escola resulta no investimento de dinheiro prprio (do gestor e da comunidade escolar) num espao pblico (a escola), ou na busca por doaes ou parcerias com pessoas ou estabelecimentos comerciais. Essas prticas poderiam ser rotuladas de um patrimonialismo s

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avessas. Na definio de Weber significa a apropriao privada de recursos pblicos, que, segundo Sorj (2001 p. 13), est presente, em maior ou menor grau, em todas as sociedades onde a distribuio de riqueza e poder desigual. Nesse caso, h uma diferena, apesar de no haver este tipo de apropriao, h uma evidente ambiguidade: os gestores parecem no perceber a escola enquanto espao pblico e, ao invs de reivindicarem os recursos, enquanto direito, buscam solues privadas.

CONSIDERAES FINAIS

No atual contexto da poltica educacional, o discurso da qualidade e da educao como direito est se espraiando. O texto da atual poltica estabelece princpios que buscam esse ideal. As recomendaes do BID e as do MEC esto permeadas por uma lgica tecnicista que pressupe a existncia de uma racionalidade nos procedimentos burocrticos. Essa forma de constituir a poltica est de acordo com os pressupostos do estado moderno, porm ela esbarra nas precariedades preexistentes nos municpios. Essa precariedade pode estar mais visvel na infraestrutura, mas tambm pode se apresentar na falta de um aparato estatal que permite dar conta do que exigido. Essas lacunas so decorrentes de prticas discursivas que se tornaram hegemnicas e priorizaram as relaes de clientela e patrimonialismo. Alm disso, os elementos de cultura autoritria fazem com que as polticas destinadas classes populares sejam pensadas como doao e no como direito, s vezes, por parte de quem recebe tambm. Essa concepo, em termos de discurso, naturalizou-se no senso comum e faz com que se perpetue uma lgica perversa em que os pobres no considerados sujeitos de direitos. Alis, a linguagem dos direitos proveniente do discurso republicano que est presente no contexto da atual poltica. Os concursos pblicos, a criao de conselhos, mesmo que sejam obrigatrios, j representam pequenas mudanas qualitativas, de forma paulatina. Nesses processos, h continuidades descontnuas, como o caso do PDDE. Mesmo que haja aumento de recursos eles ainda so poucos frente s demandas existentes (decorrentes de problemas estruturais que foram se avolumando ao longo do tempo). Assim, a cultura poltica hegemnica atua como um entrave implementao de uma poltica racional-legal e, consequentemente, comprometendo a qualidade. Nesse sentido, os bices polticos so maiores que os financeiros porque a noo de bem comum est subjugada ao clientelismo (PLANK, 2001 p.182).

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1 Este artigo foi escrito com o auxlio imprescindvel das bolsistas Tatiana Castro e Tarcila Barbosa, tanto na

pesquisa de campo quanto na escrita do texto. 2 Esta pesquisa est sendo desenvolvida pela equipe da Coordenao Geral de Estudos Educacionais (CGEE) da

Fundao Joaquim Nabuco. Os resultados apresentados aqui so parciais, em relao abrangncia da pesquisa que envolve uma amostra de municpios do Norte e do Nordeste. 3 Esse discurso atravessa diversas polticas. A criao de Conselhos a caracterstica fundamental e est baseada

na tentativa de conciliar interesses, s vezes, opostos, sob o rtulo da negociao (OLIVEIRA, 2006). Em nossa anlise, o governo Lula ao tomar decises, parece oscilar entre a tentativa de redistribuio de renda e o atendimento das demandas empresariais, a exemplo da poltica para habitao popular acompanhada de incentivos fiscais para o setor empresarial (RODRIGUES, 2009 p. 185) ou a polticas para Universidades que criou vagas nas pblicas e bolsas com incentivos fiscais nas instituies privadas. Diante da recusa dos empresrios em atender as demandas populares, o governo tem criado mecanismos que atendem a interesses deles e atendem, mesmo que parcialmente, s demandas.

5 O IDEB um recurso tcnico que define critrios de qualidade a partir de provas objetivas e dados de fluxo

escolar. Tem propiciado, em certo sentido, monitorar a implementao do PDE. a partir deste ndice que se constri o planejamento para distribuio de recursos e programas, que so direcionados s escolas que obtiveram baixo IDEB, visando, em tese, melhoria da qualidade (que, nesse contexto, significa alto IDEB). 6 Em 2007, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) do municpio nos anos iniciais do ensino

fundamental teve uma mdia de 3,1 e nos anos finais, 2,8 (acima do estadual, mas abaixo da mdia nacional). 7 Uma das escolas visitadas era particular e foi municipalizada, desde ento, a escola mantm uma parceria com

a famlia dona do prdio, que o cedeu escola, no recebendo aluguel da prefeitura. Desde que a escola foi municipalizada, a gesto anterior indica comunidade escolar a pessoa que dever assumir a gesto, e a famlia sempre procura acompanhar o resultado da eleio para se certificar de que a pessoa que a famlia confia ganhou a eleio. 8 Durante a aplicao dos questionrios foi constatado que os recursos gastos com infraestrutura foram recebidos

por conta do Programa Mais Educao, que assim como o PDE integra o Programa Dinheiro Direto na Escola. O Programa Mais Educao conta com uma verba maior e destinado a pequenos reparos na estrutura fsica e compra de materiais de apoio pedaggico que sero utilizados nas atividades de contraturno.

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