UM NOVO OLHAR PARA O PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES NO BRASIL

KEIJI KANASHIROEspecialista em transportes e logística

O desafio de enfrentar a escassez de recursos para investimentos públicos e anecessidade de equilíbrio fiscal do Estado brasileiro fazem mister lançar um novo olhar para oplanejamento de transportes no Brasil.

O desenvolvimento de pesquisas, estudos e projetos que promovam a integração dossistemas de transportes; para desonerar o escoamento da produção no menor tempo e com omenor custo. A meta é ganhar eficiência, realizando mais com menos e investindo em açõesque custam pouco e apresentam resultados em pouco tempo.

Outra das questões é garantir recursos, vinculados ou não, para os investimentos emtransportes. A exemplo do que ocorria antes da Constituição Federal de 1988, quando aindavigia o Fundo Rodoviário Nacional, os estados conseguiram por meio de fundos dessa naturezarecuperar rodovias e construir sistemas de integração de transportes capazes de reduzirconsideravelmente o custo da distribuição de insumos e do escoamento da produção.

Isso sem falar que os investimentos na infra-estrutura de transportes são recuperáveisem médio prazo apenas com a redução do Custo Brasil, representado pelo consumo de energiapara transportar produtos por rotas muito dispendiosas.

Outra questão de igual importância é o resgate da dívida social nas regiões onde selocalizam os bolsões de pobreza e fome no País, tendo ciência do papel da infra-estrutura paragerar empregos e melhorar a distribuição de renda das comunidades. A preocupação maior foimelhorar a acessibilidade e incentivar a inserção dessas regiões, firmando pólos dedesenvolvimento regional.

Na gestão, não podemos prescindir de incorporar todas as ferramentas técnogícasdisponíveis, para dar mais eficácia e eficiência ao planejamento, operação e controle da infra-estrutura de transportes.

Para saber o que fazer é preciso conhecer a realidade e ter apontado os caminhos parase atingir os cenários que se pretende. Por isso, a importância de retomar o planejamento, sobbases participativas, incluindo no debate todos os setores interessados, dos usuários econcessionários aos grandes empreiteiros de obras públicas.

Essa interação torna possível diagnosticar obras e ações necessárias e montarrealisticamente um portfólio de prioridades. O diálogo tem um papel fundamental, pois maisimportante do que um bom planejamento é a forma como se faz. Por meio dele, erra-se menose caso haja erros, a responsabilidade é compartida.

O Brasil precisa urgentemente resgatar a forma de planejar em longo prazo, centradanos interesses maiores da Nação. Ao mesmo tempo, honrar os compromissos firmados com asociedade, traçando uma política de transportes federal onde prevaleça à inclusão e a definiçãoclara das funções dos diversos atores intervenientes no processo, sejam eles do setor públicoou privado.

No início do ano de 1999, alguns meses após termos assumidos a área de transportesdo Governo de Estado de Mato Grosso do Sul, fomos convocados pelo Ministério dePlanejamento, Orçamento e Gestão para uma reunião junto com o setor privado do estado,para discussão do PPA 2000-2003, denominado Programa Avança Brasil.

No bojo da proposta de PPA estava o entendimento de que as ações elencadasiniciavam a execução de um projeto nacional de desenvolvimento de longo prazo, desenhadopelos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. Também se depreendia que paraalcançar o desenvolvimento sustentável seriam imprescindíveis investimentos na área social,

em infra-estrutura econômica, na conservação do meio ambiente e na difusão da informação edo conhecimento.

O ineditismo estava em derrubar as fronteiras geopolíticas do país e definir projetos nãomais voltados para cada unidade da Federação em particular, mas numa ótica nacional. Osempreendimentos assinalados teriam compartilhamento de responsabilidades entre Governofederal, estados, municípios, iniciativa privada e sociedade civil organizada.

A teoria não se configurou em prática, uma vez que o produto final apresentado foiconcebido com evidentes lacunas de informação e fruto de um processo burocrático, combaixíssima participação social.

Após processar uma gama de informações sobre infra-estrutura e demandas por bens eserviços, seguiu-se um processo de validação de resultados a partir de discussões públicascom a participação de Ministérios e Entidades Vinculadas, bem como nas capitais dos Estados,governos estaduais e setores da sociedade civil. Entretanto, a metodologia utilizada paravalidação distanciou-se da concepção de um debate social.

Nos seminários de validação nos estados, foram entregues tomos do trabalho para queos participantes opinassem sobre o que foi consolidado. A participação da sociedade foi apenaspró-forma, ratificadora de um estudo concebido em gabinete, tomando como base elementosfrios e não necessariamente antenados à realidade do ano de concepção (1998/1999).

Outro ponto de crítica foi à predominância maciça do planejamento quase queunicamente a partir das demandas econômicas, preterindo demandas sociais, sobretudo notocante ao transporte. Apesar de objetivar a promoção de desenvolvimento econômico e social,dentro de uma visão nacional, o estudo coloca em segundo plano as necessidades deacessibilidade das pessoas, preferindo concentrar o planejamento no atendimento e promoçãode acesso da produção aos pontos de exportação e aos mercados consumidores.

O Estudo dos Eixos certamente representou um avanço na concepção de planejamentoestratégico, porém os produtos apresentaram-se de validade limitada. O portfólio deinvestimentos forneceu um horizonte interminável de obras de infra-estrutura e de açõesvisando a um projeto nacional de desenvolvimento que poderá se completar em um horizonteinfinito, ao se levar em conta à realidade do país.

Foram propostos R$ 317 bilhões de reais em investimentos, o que pareceu nãoconsiderar a situação orçamentária do Governo federal, que em função do compromisso com osorganismos financiadores internacionais, impõe fortes restrições, contingenciamentos e cortesem investimentos, sobretudo para o setor de infra-estrutura.

Para se ter uma idéia, o investimento em infra-estrutura que na década de 70 chegou arepresentar 2% do Produto Interno Bruto, hoje é dez vezes menor.

PPA 2004 - 2007

No início de 2003, mais precisamente no dia 07 de fevereiro, alguns dias após assumirmos aSecretaria-Executiva do Ministério dos Transportes, em uma reunião do Fórum Nacional dosSecretários Estaduais de Transportes, sugerimos uma metodologia participativa para elaborar oPlano Plurianual 2004-2007, lastreado em experiência acumulada na elaboração do PlanoDiretor de Transportes do Estado de Mato Grosso do Sul e do CODESUL (fórum que congregaos estados de Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul). Um processode orientação estratégica de ações governamentais no setor transportes, tendo como enfoques:Os principais aspectos do planejamento participativo são a inclusão dos estados no processo ea ampla interlocução com os setores que demandam e utilizam a infra-estrutura de transportesno país. Nos Estados, equipes de trabalho foram constituídas para aplicar uma pesquisaestratégica. Os estados foram responsáveis por fornecer uma gama de informações queenglobam situação atual dos modais de transporte, projetos e programas existentes, produçãoagropecuária, armazenagem, movimentação de cargas, industrialização e operação detransporte. A busca não se restringiu aos bancos de dados governamentais e se estendeu, em

forma de consulta, aos diversos setores econômicos diretamente envolvidos na questão dotransporte. Além das informações contextuais e econômicas, a proposta participativa deu aosestados condições de opinar, sugerir e apontar projetos prioritários. Com isso, foi sendotraçado um diagnóstico econômico do setor transportes que contribuiu para apontar projetos eobras prioritárias em cada estado, pontos críticos e dados de infra-estrutura e de demanda detransportes que pudessem subsidiar a definição das obras para compor o PPA 2004-2007.

Os resultados fornecidos pelas equipes estaduais foram sendo processados eanalisados criticamente pelo Ministério, servindo ainda para realizar simulações que revelarama situação atual e a previsão de cenários futuros para o transporte em todo o Brasil.

A fase seguinte do planejamento participativo buscou travar uma firme interlocução comos setores que demandam transportes e os usuários da infra-estrutura, buscando a visãodesses segmentos para consolidar um planejamento consistente e sintonizado às demandas dopaís. Foi montada uma agenda de reuniões regionais que objetivaram levar a discussão aosestados e fomentar o debate, ouvindo os setores econômicos e coletando, in loco, opiniões edados técnicos a serem utilizados na análise de demandas mapeadas durante o processo deplanejamento participativo.

As reuniões mostraram-se extremamente produtivas, configurando verdadeiros fórunsde participação empresarial, onde os setores da Agricultura, Comércio Exterior, Comércio,Indústria, Transportes e Turismo puderam integrar-se ao processo de planejar a infra-estruturade transportes no país. A partir desse trabalho foram lançadas as bases de um processopermanente de participação dos estados e setores econômicos na formulação do planejamento.Cabe aqui registrar a importante participação da CNI – Confederação Nacional da Indústria, daCNA – Confederação Nacional da Agricultura e da CNT – Confederação Nacional dosTransportes, no apoio neste processo de planejamento participativo, feito pela primeira vez nopaís.

Além de apontar as necessidades de investimentos na região, o debate revelou aimportância de se priorizar ações que contemplem interesses nacionais, como a interligaçãocom os países sul-americanos, a estruturação de um sistema de transportes onde prepondere oequilíbrio entre os modais e a qualificação dos eixos estruturantes. Ficou evidente nesseprocesso a convergência de opiniões entre os setores públicos e privado e a necessidade dopermanente diálogo e troca de informações que produzirão, ao final, as soluções necessáriaspara alavancar o Brasil.

Com base nos levantamentos estratégicos e nos resultados das rodadas empresariais,acrescidas as diretrizes de transporte e fontes de informação subsidiárias, o Ministério dosTransportes consolidou o conjunto de projetos e obras do PPA 2004-2007. Não se trata de uminstrumento hermético, mas de um produto final fruto de discussões e análises críticas, formadoa partir de uma base científica e amparado pelo intercâmbio de informações, opiniões, gargalose soluções.

Todo o esforço visa a prover o país da infra-estrutura de transportes capaz de fazerfrente aos desafios econômicos e sociais, dentro de uma visão de compartilhamento deresponsabilidades. Soma-se a isso a preocupação em promover as ações necessárias àintegração sul-americana, ao desenvolvimento da multimodalidade, ao incremento na logística eà complementaridade da atuação das instâncias do poder público (federal, estadual emunicipal).

A experiência desenvolvida para o PPA dos Transportes constituiu a semente da novaforma de Planejar o Brasil, cujo processo e as conquistas dele decorrentes, sobretudo ofortalecimento da integração com a sociedade, têm igual importância aos resultados traduzidosno Plano Plurianual para o próximo quadriênio.

Esta ação abriu os caminhos para consolidar o Ministério dos Transportes como órgãoprovedor dos interesses maiores do País, estando a serviço da Agropecuária, da Indústria, doComércio Exterior, do Comércio, dos Transportes e do Turismo. Não mais um Ministério deObras, mas um verdadeiro Ministério dos Transportes que tem como principal cliente: a Naçãobrasileira. Estavam criadas as linhas mestras do Plano Diretor de Transportes do Brasil, comuma matriz de origem e destino de cargas e um portfólio de investimentos públicos e privadosem infra-estrutura de transportes, com grau de priorização.

Outra questão é ordenar papéis entre diversos órgãos do setor de transportes e suaarticulação com áreas estratégicas de governo, aplicando a concepção de transversalidade nasrelações governamentais e de interação permanente com os setores produtivos. O tratamento adequado também deve ser dado aos óbices que se interpõe entre odesenvolvimento e a infra-estrutura, sobretudo a visão distorcida de que transportes e meioambiente são conflitantes. Nesse sentido, novamente o caminho que se aponta é o do diálogoprodutivo e de enfrentamento com bases legais e técnicas da mistificação que existe quanto àquestão ambiental. Mas o diferencial deve ser o olhar social na produção dos transportes. Ou seja, invertera lógica tradicional: a bandeira social passar a pautar a bandeira econômica. Os investimentosem transportes (leia-se em infra-estrutura) devem ser pensados não mais como merosinvestimentos (obras), mas a partir de seu impacto social e econômico. Isso requererá umaruptura histórica com um passado de obras, determinadas pela geopolítica, e o início da visãode transportes como serviço, possibilitando integração e desenvolvimento produtivo.

Além disso, as limitações orçamentárias vão requerer criatividade que possibiliteencontrar alternativas para problemas sociais derivados do transporte e também oseconômicos, visto as demandas fazerem parte de um processo dinâmico onde a infra-estruturaé determinante.

A missão é espinhosa e é preciso enxergar a ação pública além dos números eperceber que o espetáculo do crescimento depende muito mais do "por que fazer", do "comofazer" e do "onde fazer" do que das especulações sobre "quando" e "quanto".

Mais do que problemas orçamentários, há problemas de gestão dos recursos públicos.Ainda mais importante do que ter dinheiro, é saber gastá-lo adequadamente e em projetos quetragam soluções para transformar o Brasil.

Se no passado recente, os investimentos em infra-estrutura de transportes, estavamcondicionados às folgas do superávit primário ou da capacidade de geração de receitas dedeterminados projetos, para serem viabilizados como permissão ou concessão através do setorprivado, hoje o quadro é mais promissor.

Em maio de 2003, em Ixtapa – México, o Brasil assumia para o biênio 2003/2004 acoordenação da ITHO – Iniciativa de Transportes do Hemisfério Ocidental, fórum que reunia osMinistros de Transportes das Américas. Participaram deste evento, que tive a honra e oprivilégio de coordenar, além de 21 ministros de transportes das Américas, representantes deinstituições internacionais de financiamento, como BID, BIRD, CAF etc. e instituiçõesvinculadas a ONU e OEA do setor de transportes. Por uma iniciativa da delegação brasileira,conseguimos aprovar no documento final, uma moção que a coordenação da ITHO iria proporao FMI uma revisão nas regras que restringiam os investimentos em infra-estrutura, sob penade bloquear o desenvolvimento dos paises emergentes das América. Na verdade, com relaçãoa esta questão havia praticamente unanimidade da maioria dos países representados. O maisdifícil, foi sem dúvida explicar aos representantes dos Estados Unidos e Canadá, que tambémassinaram o documento, o que era superávit primário. Hoje, o Brasil já conseguiu que estasregras fossem flexibilizadas pelo FMI.

INICIATIVA DE TRANSPORTES DO HEMISFÉRIO OCIDENTAL – ITHO

REUNIÃO DE MINISTROS DOS TRANSPORTES DO HEMISFÉRIO OCIDENTALIXTAPA-ZIHUATANEJO, MÉXICO8 a 9 de maio de 2003DECLARAÇÃO MINISTERIAL CONJUNTA

INICIATIVAS PARA ENCORAJAR O DESENVOLVIMENTO DA INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTESReconhecemos que investimentos oportunos, apropriados e sustentados em infra-estrutura de transportes são um pré-requisito essencial para o desenvolvimento e o crescimento econômico no âmbito do comércio e procuraremos trabalharem nível sub-regional e hemisférico para planejarmos em conjunto, de modo a atender às nossas necessidades de infra-estrutura a longo prazo.Apoiamos as iniciativas visando promover, o máximo possível, a integração da infra-estrutura de transportes regional,maximizando a utilização da infra-estrutura existente, bem como projetos com viabilidade econômica, social e política, eque sirvam de suporte para o comércio e os transportes.Reconhecendo o papel essencial desempenhado pelas IFIs no financiamento da infra-estrutura de transportes da região,solicitamos que essas instituições continuem desenvolvendo mecanismos de financiamento inovadores, eficientes eadequados, que correspondam às necessidades de transportes dos Estados Membros da ITHO. Instruímos o ComitêExecutivo da ITHO a construir sobre os aspectos comuns entre seus próprios objetivos e os das IFIs e apoiar o máximopossível as grandes iniciativas de infra-estrutura dessas instituições nas Américas.Recomendamos, ainda, ao Comitê Executivo que faça gestões junto ao Fundo Monetário Internacional - FMI, no sentido dese rediscutir a forma como os recursos destinados à manutenção e à melhoria da infra-estrutura de transportes estãocontabilizados na formação do superávit primário.

Um outro avanço foi sem dúvida, a aprovação da Lei das Parcerias Público Privada. Aimplantação dos projetos de infra-estrutura, que até então estavam limitados em função dasrestrições impostas pela Lei de Licitações e/ou da Lei de Concessões, a partir das novas regraspodem acontecer. O desafio será o de selecionar os projetos estratégicos, analisando sob aótica do impacto econômico e social que eles representam, neste ciclo de desenvolvimento queo país atravessa; a relação de custo benefício de cada projeto; a capacidade de geração dereceita; o interesse do setor privado em função das taxas de retorno dos investimentos; e suainserção nas metas de longo prazo. Em seguida, através de uma matriz de consistência,poderemos em escala de prioridade, definir quais projetos poderão ser implementados pelosetor privado; quais poderão ser através de concessões ou permissões; quais poderão serviabilizados através das Parcerias Público Privada; e finalmente quais terão que serimplantados com recursos públicos.

Eu costumo dizer que o Brasil só não “quebrou”, porque é um país muito rico e nosso povomuito criativo. Na adversidade, sempre conseguimos soluções criativas para atingirmos nossosobjetivos. Um grande exemplo está no desenvolvimento do agro-negócio, que tem quebradorecordes de produção e exportação, apesar das limitações da nossa infra-estrutura e os altoscustos logísticos. O Brasil se transformou nas últimas décadas, num grande exportador de“commodities”. Basicamente minérios e granéis agrícolas, que tem contribuído em grande partepara o superávit da balança comercial. Se na questão dos minérios, principalmente em funçãodos investimentos feitos pela C.V.R.D., a questão da logística está parcialmente resolvida, naquestão dos granéis agrícolas há muito que fazer, com alto risco deste processo de crescimentoser interrompido, se algumas ações não acontecerem no curto prazo.