Ativismo Judicial - Poder Pags 11 a 15

http://bd.camara.leg.brDissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Bruno Paiva Menezes

ATIVISMO JUDICIAL:

o Supremo Tribunal Federal estaria legislando?

Caso dos mandados de injuno que regulamentam o

direito de greve dos servidores pblicos

Braslia

2013

Bruno Paiva Menezes

ATIVISMO JUDICIAL:




Monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao do

Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da

Cmara dos Deputados/Cefor como parte da avaliao do

Curso de Especializao em Poltica e Representao

Parlamentar.

Orientador: Prof. Doutor Joo Carlos Medeiros

Arago

Braslia

2013

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo

total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura:________________________________________________

Data:__/__/__

Menezes, Bruno Paiva.

Ativismo judicial [manuscrito] : o Supremo Tribunal Federal estaria legislando? Caso dos

mandados de injuno que regulamentam o direito de greve dos servidores pblicos / Bruno

Paiva Menezes. -- 2013.

48 f.

Orientador: Prof. Doutor Joo Carlos Medeiros Arago.

Impresso por computador.

Monografia (especializao) Curso de Poltica e Representao Parlamentar, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2013.

1. Brasil. Supremo Tribunal Federal (STF). 2. Ativismo judicial, Brasil. 3. Separao dos

poderes, Brasil. 4. Direito de greve, Brasil. 5. Servidor pblico, Brasil. I. Ttulo.

CDU 342.56(81)

ATIVISMO JUDICIAL:




Monografia Curso de Especializao em Poltica e Representao Parlamentar 2

semestre de 2012.

Aluno: Bruno Paiva Menezes

Banca Examinadora:

___________________________________

Prof. Doutor Joo Carlos Medeiros Arago

_____________________________

Professora Ladislene Marques

Braslia, 1 de fevereiro de 2013.

Dedico este trabalho aos meus pais, que sempre lutaram

de alguma forma para que eu pudesse concretizar meus

sonhos.

Agradecimentos

Especialmente, a Claudio Dumas, por ter sido meu fiador nessa empreitada e por

sempre apoiar meus projetos. Tambm a meu irmo, melhor amigo de todas as

horas, por ter me dado fora para continuar. A meu orientador, por sua imensa

pacincia e generosidade, mas principalmente por ter norteado meu trabalho,

inclusive por conta de suas produes acadmicas.

A meus amigos, fonte de inspirao constante. A minha amiga Jacinta Luiza, por

seu trabalho impecvel, que muito agregou. A meus colegas de curso pelo grande

aprendizado dentro e fora das salas de aula.

Aos mestres, por sua enorme contribuio a meu saber.

H tanta gente que no tem religio, mas tem

compaixo, afetividade, conscincia dos direitos dos

outros. Por isso defendo uma terceira via de

espiritualidade, atravs da educao; no pela

meditao, nem pela orao, muito menos pela moral

religiosa, mas atravs da conscincia.

(Dalai Lama)

No posso concordar com uma s palavra do que voc

diz, mas defendo at a morte o direito que voc tem de

diz-las. (Voltaire)

Sempre somos livres, inclusive na priso. Nossos

pensamentos, nossos sonhos e nossas aspiraes no

podem ser destrudos materialmente. (Lech Walesa)

Tenha coragem de seguir seu corao e intuio. Eles j

sabem o que voc realmente deseja. Todo o resto

secundrio. (Steve Jobs)

RESUMO

Objetiva-se, neste trabalho, analisar o fenmeno do ativismo judicial com a postura do

Supremo Tribunal Federal nos julgamentos de mandados de injuno sobre o direito de greve

dos servidores pblicos. Para tal, demonstrar-se-o os conceitos de Poder, principalmente do

Poder Poltico e Judicirio, ativismo judicial, a questo da separao dos Poderes e os efeitos

jurdicos do mandado de injuno decorrentes da atuao do Supremo, destacando sua

mudana de posicionamento em 2007. esta alterao de sua jurisprudncia o objeto central

deste trabalho, com o intuito de se verificar se o ativismo judicial praticado no mbito do

Supremo Tribunal Federal, nessa ocasio, o levou a legislar, exercendo o ativismo judicial e

interferindo em funo precpua do Poder Legislativo.

Palavras-Chave: Ativismo judicial; poltica; poder poltico; separao dos Poderes; mandado

de injuno; direito de greve dos servidores pblicos; jurisprudncia; Supremo Tribunal

Federal.

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................... 8

CAPTULO 1 PODER E JUDICIRIO .......................................................... 11

1.1 Poder ...................................................................................................................... 11

1.2 Poder poltico ...................................................................................................... 12

1.3 Poder poltico do Judicirio ........................................................................... 14

1.4 Poder Judicirio no Brasil .............................................................................. 15

CAPITULO 2 ATIVISMO JUDICIAL ............................................................ 17

2.1 Origem e Conceituao ................................................................................... 17

2.2 Diferena entre ativismo judicial e judicializao ................................. 18

CAPTULO 3 QUESTO DA SEPARAO DOS PODERES ............. 21

3.1 Histrico e conceito clssico da doutrina de separao dos poderes.21

3.2 Moderna concepo da teoria ....................................................................... 21

3.3 Separao dos Poderes no Brasil ................................................................. 23

CAPTULO 4 MANDADO DE INJUNO E ATUAO DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL ......................................................................................... 25

4.1 Histrico ................................................................................................................ 25

4.2 Conceito................................................................................................................. 25

4.3 Atuao do Supremo Tribunal Federal ..................................................... 26

4.4 Tramitao do Projeto de Lei 4.497/2001 ................................................. 27

4.5 Regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos .......... 28

CONCLUSO ........................................................................................................... 32

REFERNCIAS ........................................................................................................ 34

ANEXO A - Tramitao do Projeto de Lei 4.497/2001................................. 37

8

INTRODUO

Nos ltimos anos, houve significativo destaque atuao do Supremo Tribunal

Federal. Consequentemente, criticas surgem quanto a possvel extrapolao de suas funes

constitucionais que culmina com o exerccio de funes tpicas dos outros Poderes.

Neste trabalho, essa funo atpica que a Suprema Corte estaria desempenhando seria

legislar criar leis -, atribuio precpua do Poder Legislativo. Como forma de demonstrar

esse questionamento da sociedade, reproduzida pela grande mdia, seguem trechos da matria

jornalstica intitulada A Calma s aparente... Agora adeptos do ativismo judicial, os

ministros do STF ocupam espaos do Legislativo e assumem seu papel poltico., publicada

pela Revista Veja, em 27 de agosto de 2008:

Um sistema poltico-jurdico como a natureza, na frase de Nicolau

Coprnico: abomina o vcuo. Se um dos trs poderes no exerce o seu papel,

os outros ocupam o espao [...] O Congresso brasileiro , hoje, o poder

apequenado. Sua pauta se v trancada, em mdia, trs semanas por ms, pela

avalanche de medidas provisrias editadas pelo governo Lula e que precisam

ser avaliadas com prioridade. Parlamentares vivem falando em limitar a

edio de MPs, mas o fato que a nica restrio a essa prerrogativa do

Executivo saiu justamente do Supremo, que vetou o uso do instrumento em

matria oramentria. tibieza para enfrentar essa batalha que lhe diz

respeito diretamente, soma-se a omisso de longa data do Congresso em

suprir lacunas da legislao. Passados vinte anos, o Congresso ainda no

regulamentou 54 artigos da Constituio de 1988. (Revista Veja, 2008, ed.

2075, p. 60-64)

Dentre esses 54 artigos, poca da reportagem, encontra-se o que regulamenta a

greve dos servidores pblicos, tema tambm tratado na mesma matria, a qual inclusive cita a

mudana de postura dessa Corte:

A mudana de cultura no STF fica clara quando se relembra o julgamento

sobre o direito de greve no servio pblico realizado em outubro de 2007.

Onze anos antes, em 1996, um processo sobre o mesmo tema havia chegado

ao tribunal. Naquela ocasio, os ministros decidiram que os servidores

pblicos no poderiam exercer a greve antes da edio de uma lei

regulamentando o assunto. Ou seja, a sentena jogou a bola para o

Congresso. No ano passado, observou-se uma guinada dramtica. Em vez de

apenas conclamar o Congresso a agir, o STF decidiu que o sistema jurdico

no podia mais ficar incompleto e fez com que se aplicasse a lei de greve da

iniciativa privada sobre os casos do servio pblico. (Revista Veja, 2008,

ed. 2075, p. 60-64)

Dentro de tal contexto, o objeto de anlise deste trabalho consiste no ativismo

poltico, especificamente o caso dos mandatos de injuno (670/2002-ES, 708/2004-DF e

9

712/2004-PA), que regulamentam o direito de greve dos servidores pblicos, pois essa

mudana de posicionamento da matria da revista chama ateno para novo momento nas

relaes institucionais no Brasil e provoca reflexo sobre o conceito clssico de separao dos

Poderes, explicitado adiante.

O direito de greve est amparado pelo Direito Internacional e alado condio de

garantia fundamental da classe trabalhadora, consoante se pode avaliar da leitura de algumas

das ementas do Comit de Liberdade Sindical da Organizao Internacional do Trabalho1:

EMENTA 363 O direito de greve dos trabalhadores e suas organizaes constitui um dos meios essenciais de que dispem para promover e defender

seus interesses profissionais.

EMENTA 364 O comit sempre estimou que o direito de greve, um dos direitos fundamentais dos trabalhadores e de suas organizaes, unicamente

na medida em que constitui meio de defesa de seus interesses. (Conveno

n 87 da OIT - Organizao Internacional do Trabalho, Ementas 363 e 364).

(OLIVEIRA, 2003, p. 225)

Dentro do ordenamento jurdico nacional, verifica-se que o art. 9 da Constituio

Federal garante ser assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre

a oportunidade de exerc-lo e sobre os interesses que devam, por meio dele, defender.

Salienta-se que tal dispositivo figura no Ttulo II da Carta Magna, que trata dos direitos e das

garantias fundamentais dos cidados, podendo ser interpretado como clusula ptrea.

Portanto, esse direito to importante do cidado, em especial o dos servidores

pblicos, ainda se encontra indefinido e carece de lei regulamentadora. Hoje h uma definio

trazida por esses Mandados de Injuno, que ditaram momentaneamente a maneira como essa

garantia fundamental deve ser exercida, utilizando como analogia a Lei n. 7.783/89. A

discusso neste trabalho, no entanto, o modo como esse direito foi previamente regulado

pelo Supremo Tribunal Federal at que seja editada norma especifica pelo Congresso

Nacional.

Este trabalho est dividido em cinco partes, sendo 4 captulos e concluso: o

primeiro capitulo versa sobre as definies de Poder, Poder Poltico, Poder Poltico do

Judicirio e Poder Judicirio no Brasil; o segundo captulo traz o Ativismo Judicial como

tema, dividido em Origem e Conceituao, a diferena entre ativismo judicial e

judicializao; o terceiro trata da separao dos Poderes, subdividido em Histrico e Conceito

1 Oris de Oliveira, Juiz do Trabalho e Doutor em Direito, ensina que os inmeros casos de greve examinados

pelo Comit de Liberdade Sindical da Organizao Internacional do Trabalho "[...] permitiram a elaborao de

um conjunto de princpios que constituem um verdadeiro direito internacional sobre liberdade sindical, uma

espcie de regra direito consuetudinrio internacional".

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clssico da doutrina da separao dos Poderes, Moderna concepo da teoria e Separao dos

Poderes no Brasil; o quarto captulo discorre sobre o Mandado de Injuno, dividido em

Histrico, Conceito, Atuao do Supremo Tribunal Federal, tramitao do Projeto de Lei

4.497-2001 e regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos.

11

CAPTULO 1 PODER E JUDICIRIO

1.1 Poder

A fim de garantir a ordem social, o ser humano manteve o poder centralizado, uma

vez entendido ser essa a melhor forma de se preservar a paz social e o bem-estar da

comunidade. O poder era conferido aos mais fortes, aos mais capazes, aos chefes e aos

sucessores e herdeiros de cls e tribos.

Dessa maneira, o ser humano transitou da condio de selvagem para a de membro

do Estado de sociedade e depois para o Estado civil, no qual havia renncia parte da

liberdade natural e posse de bens, armas e riquezas. Essas eram transferidas a uma pessoa

o monarca -, que se investia de autoridade poltica para comandar o grupo. (ROUSSEAU,

1996, p. 63)

Essa transferncia de autoridade conferia poder, conceito de fcil compreenso, mas

de complexa definio. A palavra poder, segundo Bobbio (2004, p. 933) designa a capacidade

ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos. Pode ser exercido em relao a indivduos e a

grupos humanos bem como a objetos ou fenmenos naturais.

Afonso Arinos preferiu definir o poder como [...] a faculdade de tomar decises em

nome da coletividade. (ARINOS apud BONAVIDES, 2011, p. 115)

O poder torna-se mais relevante se o entendermos em sentido especificamente social,

na sua relao com a vida do homem em sociedade. Alm disso, o homem objeto tambm

do Poder Social, a capacidade que um pai tem para dar ordens a seus filhos ou a capacidade

de um governo de comandar os cidados.

Mas no se pode conceituar o Poder Social como a capacidade de controle que o

homem tem sobre a natureza nem a de utilizao dos recursos naturais. Nesses casos, existem

relaes significativas entre o poder sobre a natureza ou sobre as coisas inanimadas. Muitas

vezes, o primeiro condio para o segundo e vice-versa. Bobbio (2004) nos remete ao

seguinte exemplo:

Uma determinada empresa extrai petrleo de um pedao do solo terrestre

porque tem o Poder de impedir que outros se apropriem ou usem aquele

mesmo solo. Da mesma forma, um Governo pode obter concesses de outro

Governo, porque tem em seu poder certos recursos materiais que se tornam

instrumentos de presso econmica ou militar (BOBBIO, 2004, p.934)

12

O poder pode igualmente ser considerado como [...] toda a probabilidade de impor a

vontade numa relao social, mesmo contra resistncia, seja qual for o fundamento dessa

probabilidade (WEBER, 1991, p. 35). Nesse sentido, as relaes sociais so plurais e, por

isso, precisam ser reguladas por expectativas recprocas, pertencer a certas estruturas sociais e

ser insertas em normas afetas a todos.

A questo pode ser interpretada sob dois aspectos: a efetividade do direito, a durao

do poder fundado na fora, e a legitimidade do poder, fundado to somente na fora, que pode

ser efetivo sem ser legtimo. As respostas a esse questionamento repousam no fundamento da

organizao social a legitimidade se caracteriza pela submisso de dado grupo a um

mandato. Uma das formas de se concretizar essa dominao a legal, a qual corresponde

estrutura moderna de Estado, com quadro administrativo hierarquizado.

Kelsen, citado por Arago (2012), no corrobora a ideia clssica de que, sem a

participao do poder, no se efetivaria o direito. Para ele, ao identificar direito e Estado, no

h outro direito, salvo o Direito Positivo, e no existe poder exceto a coao como contedo

da norma jurdica. Afirma que a soberania se refere apenas validade e unidade e a um

sistema de normas, decorrncia lgica da norma fundamental hipottica considerada pelo

jurista como condio do prprio sistema.

1.2 Poder poltico

O poder poltico consiste, originariamente, na possibilidade de impor, pela fora, aos

indivduos membros de um grupo social (da cidade ou do Estado), a adoo de determinado

comportamento. Quando, na passagem da Idade Mdia para a Idade Moderna, esse poder

passou a ser exercido com exclusividade - monoplio da violncia (WEBER, 1991),

originando o Estado, recebeu o nome de soberania. Na teoria geral do Estado, apesar de

crticas diversas, tende a aceitar-se que o Estado s existe quando esto reunidos trs

elementos: um povo, um territrio e um poder poltico soberano.

O poder poltico, segundo Magalhes (2005, p.24), aquele que se baseia na posse

dos instrumentos mediante os quais se exerce a fora fsica (armas de toda espcie e

potncia); o poder coercitivo no sentido estrito do termo. Assim, o poder est relacionado ao

uso da fora, e o sujeito ativo aquele que monopoliza as ferramentas de violncia, sendo

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capaz de us-las para impor sua vontade ao sujeito passivo. Trata-se do poder coercitivo,

baseado na aplicao de sanes fsicas ou na ameaa de aplic-las.

O exerccio da fora fsica consiste, porm, na ltima instncia, sendo primeiro

utilizados outros meios: persuaso (propaganda), oferta de incentivos, ameaa de sanes.

Desse modo, no ocorre frequentemente para a maioria dos cidados de um Estado moderno,

confrontarem-se com o exerccio efetivo da fora fsica por parte do Estado. Tal situao pode

ocorrer se esse cidado for detido, se seus bens forem executados e retirados fora de sua

casa.

A ameaa real do uso da fora condio necessria, mas no suficiente, para

caracterizar o poder poltico. Conforme Bobbio (1992), o que caracteriza o poder poltico a

exclusividade do uso da fora em relao totalidade dos grupos que atuam em determinado

contexto social (BOBBIO, 1992, apud MAGALHES, 2005, p. 24).

O Estado, na sociedade contempornea, a instncia institucionalizada para exercer

o monoplio legtimo da fora fsica. Weber (1991) define o Estado como [...] uma empresa

institucional de carter poltico onde aparelho administrativo leva avante, em certa medida e

com xito, a pretenso do monoplio da legtima coero fsica, com vistas ao cumprimento

das leis, incidente sobre a populao de um dado territrio.

A coao, ou seja, a submisso da vontade de um vontade de outro, ocorre em

funo da ameaa de sanes futuras. A autoridade o poder revestido de consentimento, o

poder consentido, estvel, continuado no tempo, em que os subordinados prestam, pelo menos

dentro de certos limites, obedincia incondicional s ordens recebidas.

Segundo Silva (2011), o poder poltico propriamente dito surgiu nas sociedades

grega e romana, que originaram o poder e a autoridade poltica. Coube-lhes, por meio de seus

legisladores, impedir a concentrao de poderes e de autoridade na mo de uma nica pessoa

o rei. (SILVA, 2011, apud ARAGO, 2012, p. 40)

Pode-se afirmar que foi em Atenas que se inventou a poltica a lei passou a ser

entendida como vontade pblica e coletiva, com direitos e deveres para todos; instituies

pblicas foram institudas a fim de garantir prerrogativas e obrigaes; o Errio foi criado; o

Senado romano e a gora grega foram estabelecidos. (ARAGO, 2012, p. 41)

Assim, tanto na oligarquia romana quanto na democracia ateniense, a sociedade

buscou organizar-se socioeconomicamente e o Estado se afirmou como poder apartado da

sociedade, embora continuasse a ser o principal instrumento de ao coletiva.

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Com o passar dos sculos, o conceito de poder poltico foi se transformando e

evoluindo. Chegou-se ao entendimento que no competia ao Estado intervir na propriedade

privada, mas apenas regular as relaes entre os particulares, sem que isso interferisse na vida

econmica.

Desse modo, foi criado o Estado de Direito, com a responsabilidade de assegurar

direitos e garantias individuais e submeter todos os cidados s leis e s decises do Poder

Judicirio. (ARAGO, 2012, p. 41).

1.3 Poder poltico do Judicirio

O poder poltico necessita ser jurisdicizado para que o Estado possa realizar suas

funes dentro de um contexto social dinmico. O processo de jurisdio do poder poltico

no delega, ao Direito, parcela do poder, pois o Estado o detentor do monoplio da

violncia e a ele incumbe a fixao das diretrizes e a efetivao da regulao social.

(NADAL, 2006, p. 43)

O poder ento uma instituio destacada do direito, mas correlacionada a ele. O

direito tanto limita a atuao do poder quanto serve a este. O direito legitima e regula o poder.

Inicialmente, considerava-se o Poder Judicirio como desprovido de relevncia,

como poder que se restringia a acatar os desgnios das normas. Era entendido como o mais

frgil dos Poderes, uma vez que no lhe cabia criticar nem o Executivo nem o Legislativo.

(MAURCIO JNIOR, 2008, p. 126)

Com as mudanas das instituies poltico-jurdico-sociais ocorridas no Estado

moderno, verificou-se aumento da atuao desse Poder, com o discurso poltico permeado

pela retrica jurdica, com os tribunais desempenhando marcante papel na elaborao de

polticas pblicas devido nova postura dos magistrados.

O Judicirio, com respaldo do texto constitucional, passou a zelar pelo respeito

Constituio. (CANOTILHO, 2003). Possui competncias prprias, individuais, e a liberdade

de agir independentemente segundo seus propsitos e sua interpretao da Carta Maior.

Compete-lhe ainda julgar atos dos outros Poderes, a fim de verificar se esto conformes com

as leis, as normas, tornando-se responsvel em alguma medida pelos outros Poderes. Assim,

15

conclui-se que a atividade jurdica igualmente poltica, pois o a prpria opo do juiz por

um ou outro rumo na deciso das lides. (CANOTILHO, 2003, apud ARAGO, 2012, p.45)

Com a instituio do Judicirio, observa-se que o poder poltico convive com a

progressiva juridicidade, tendo transitado do uso da fora bruta para o mbito do arcabouo

jurdico. Nesse sentido, direito e poder representam fenmenos paralelos, o que conduz

ideia de distintos graus de juridicidade. (ARAGO, 2012, p.45)

O Poder Legislativo cria normas jurdicas para regulamentar tanto a organizao do

prprio Estado como as relaes entre os membros da sociedade e entre os Estados. O Estado,

por meio do Poder Judicirio, fornece aos indivduos ferramentas jurdicas efetivas, para que

estes possam, inclusive, se contrapor ao prprio poder poltico do Estado.

1.4 Poder Judicirio no Brasil

O Poder Judicirio no Brasil disciplinado pelo art. 92 da Constituio Federal, que

lhe confere ampla independncia de atuao, como aponta Clve (1993):

Talvez no exista Judicirio no mundo que, na dimenso unicamente

normativa, possua grau de independncia superior aquela

constitucionalmente assegurada Justia Brasileira. (CLVE 1993, p. 38)

Seu surgimento remete poca da colonizao portuguesa, por conta das capitanias

hereditrias, onde os donatrios exerciam o papel jurisdicional, dirimindo conflitos entre os

sditos que nelas habitavam. No Imprio, existia a jurisdio eclesistica, principalmente no

Direito de famlia, desaparecendo com a separao entre a Igreja e o Estado.

Aps a redemocratizao do Brasil, a Assembleia Constituinte promulgou, em 1988,

a Constituio, considerada cidad, em razo dos avanos introduzidos no texto acerca dos

direitos sociais e dos direitos humanos.

O Judicirio, com a promulgao da CF/88, viu aumentar sua rea de atuao, pois

tem sido provocado com mais constncia a apreciar polticas pblicas e atos legislativos, em

razo, sobretudo, da omisso das instituies estatais, das posturas ilegais, do

descumprimento a metas constitucionais, bem como dos deveres e dos direitos estipulados

pela Carta Magna. (FIGUEREDO, 2007, p. 52)

Assim, pode-se asseverar que o Judicirio brasileiro tem assumido papel de poder

poltico. Constantemente, temas polmicos e desafiadores so debatidos no STF, resultado da

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legitimao da nova postura do Judicirio nacional. Nele so submetidas a julgamento

questes complexas, como fidelidade partidria, pesquisas com clulas-tronco embrionrias,

direito de greve dos servidores pblicos, dentre outras de repercusso nacional e

internacional.

O Poder Judicirio ultrapassou a garantia dos preceitos constitucionais e das outras

leis brasileiras para se estender a aspectos polticos e morais da sociedade representados nos

assuntos julgados pelos diversos tribunais, em diferentes instncias.

Os magistrados, ao assumirem o papel normativo da Constituio, viram seu poder

expandido, o que causou mudana de comportamento da funo judiciria. (ARAGO, 2012,

p.55), a ser tratado no prximo captulo.

17

CAPITULO 2 ATIVISMO JUDICIAL

2.1 Origem e conceituao

Em 1947, o jornalista estadunidense Arthur Schlesinger publicou um artigo na

revista Fortune, denominado The Supreme Court: 1947, em que descreveu a atuao dos

magistrados e os classificou em dois grupos: ativistas (activists) e campees de

restritividade (champions of judicial restraint), tambm chamados de passivistas (self-

restrain). (VALLE, 2009, p. 19-20)

Os passivistas seriam os juzes que julgavam dentro dos diplomas legais, ou seja,

suas decises maculavam as prprias concepes em nome da fidelidade ao institudo pelo

legislador. J os ativistas levavam em conta suas concepes na hora de decidir. (VALLE,

2009, p. 19-20).

Entretanto, so vrias as teorias encontradas, nacionais ou internacionais, sobre a

expresso ativismo judicial. Essa variedade est calcada na prpria definio do termo

ativismo, sobre o qual repousam incontveis acepes. Uma dessas prope que o ativismo

seja a postura que o magistrado adotar em relao ao arcabouo legal, possibilitando a

ampliao do alcance das normas, sobremaneira por conta da retrao do papel do

Legislativo.

Desse modo, entende-se que o ativismo judicial seria a ingerncia do Judicirio nos

outros Poderes no intuito de intensificar os valores e os objetivos constitucionais. Sua

percepo ocorre na declarao de inconstitucionalidade de normas oriundas do Legislativo,

na demarcao de condutas ao Poder Publico, bem como na interpretao da Constituio,

sem anuncia do legislador, em situaes no previstas pela Lei Maior.

Segundo Arthur Schlesinger, o ativismo judicial se concretiza sempre que o juiz

utiliza a Constituio para preservar direitos. Com o intuito de atingir tal objetivo, recorre a

duas atitudes: a reveladora, modo pelo qual se vale de preceitos constitucionais ou legais para

julgar, e a inovadora, em que cria uma norma, um direito, ou renova o ordenamento jurdico,

no com o mpeto de determinar algo novo, mas para complementar o entendimento de algum

preceito constitucional estabelecido e/ou uma lacuna normativa existente. (GOMES, 2009,

apud ARAGO, 2012, p. 58)

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O Ministro Celso de Mello, em seu discurso na posse do Ministro Gilmar Mendes

como Presidente do Supremo, disse o seguinte sobre o ativismo judicial, desempenhado pelo

Supremo Tribunal Federal:

Prticas de ativismo judicial, Senhor Presidente, embora moderadamente

desempenhadas por esta Corte em momentos excepcionais, tornam-se uma

necessidade institucional, quando os rgos do Poder Pblico se omitem ou

retardam, excessivamente, o cumprimento de obrigaes a que esto sujeitos

por expressa determinao do prprio estatuto constitucional, ainda mais se

se tiver presente que o Poder Judicirio, tratando-se de comportamentos

estatais ofensivos Constituio, no pode se reduzir a uma posio de pura

passividade. A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em

menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-se

como comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que,

mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio,

tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia

(ou insuficincia) de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos

postulados e princpios da Lei Fundamental. (MELLO, 2012)

A formao do conceito de ativismo judicial surge como conotao negativa, no

contexto histrico-poltico estadunidense. No entanto, o conceito no remete necessariamente

atuao indevida do Judicirio. H bastantes controvrsias sobre se a conduta do Judicirio,

ao decidir sobre temas que seriam afetos a outros Poderes, pode ser negativa ou no.

O contraponto do ativismo a autoconteno, comportamento do Judicirio no qual

se delimita voluntariamente o espao de incidncia da Constituio em favor das instncias

tipicamente polticas. Por essa conduta, os juzes e os tribunais:

Evitam aplicar diretamente a Constituio a situaes que no estejam no

seu mbito de incidncia expressa, aguardando o pronunciamento do

legislador ordinrio; utilizam critrios rgidos e conservadores para a

declarao de inconstitucionalidade de leis e atos normativos; e abstm-se de

interferir na definio das polticas pblicas. (BARROSO, 2009, p.36)

2.2 Diferena entre ativismo judicial e judicializao

Tanto a judicializao quanto o ativismo se referem a um processo de expanso

decisria do Poder Judicirio em direo esfera de competncia tradicionalmente exercida

pelos demais Poderes. Todavia, no possuem mesma origem, tampouco so gerados, a rigor,

pelas mesmas causas imediatas. (BARROSO, 2009, p.35)

A judicializao, no contexto brasileiro, um fato, no constitui exerccio deliberado

de vontade poltica, mas situao que consequncia do modelo constitucional que se adotou.

19

O Judicirio decidiu porque era o que lhe cabia fazer, sem alternativa. Se

uma norma constitucional permite que dela se deduza uma pretenso,

subjetiva ou objetiva, ao juiz cabe dela conhecer, decidindo a matria. O

ativismo judicial, por outro lado, uma atitude, a escolha de um modo

especfico e proativo de interpretar a Constituio, expandindo o seu sentido

e alcance. (BARROSO, 2009, p.35)

Segundo Arago (2012, p. 66) no primeiro momento o ativismo judicial e a

judicializao podem parecer a mesma situao, pois ambos se referem atuao do

Judicirio que extrapola sua competncia. No entanto, h diferenas que delimitam essas

expresses: o ativismo pressupe opes, escolhas dos magistrados quando da interpretao

das regras constitucionais; j a judicializao representa a adoo de determinado paradigma

constitucional em vez da ao de vontade poltica individual.

Na judicializao, os Poderes Executivo e Legislativo transferem algumas de suas

decises, de cunho poltico, para o Judicirio, o qual atua no sentido de definir normas de

comportamento a serem adotadas pelos outros Poderes e dirimir conflitos.

A judicializao e o ativismo judicial so primos. Vm, portanto, da mesma

famlia, freqentam os mesmos lugares, mas no tm mesmas origens. No

so gerados, a rigor, pelas mesmas causas imediatas. A judicializao, no

contexto brasileiro, um fato, uma circunstancia que decorre do modelo

constitucional que se adotou, e no um exerccio deliberado de vontade

poltica. Em todos os casos referidos acima, o Judicirio decidiu porque era

o que lhe cabia fazer, sem alternativa. Se uma norma constitucional permite

que dela se deduza uma pretenso, subjetiva ou objetiva, ao juiz cabe dela

conhecer, decidindo a matria. J o ativismo judicial uma atitude, a escolha

de um modo especifico e proativo de interpretar a Constituio, expandindo

o seu sentido e alcance. Normalmente ele se instala em situaes de retrao

do Poder Legislativo, de um certo descolamento entre a classe poltica e a

sociedade civil, impedindo que as demandas sociais sejam atendidas de

maneira efetiva. A idia de ativismo judicial esta associada a uma

participao mais ampla e intensa do judicirio na concretizao dos valores

e fins constitucionais. (BARROSO, 2012, p.35)

Desse modo, conclui-se que o ativismo judicial e a judicializao da poltica no

devem ser entendidos como algo semelhante nem podem ser confundidos um com o outro. O

ativismo poltico significa que houve a tomada de deciso poltica, a escolha por determinada

linha de atuao poltica - com o juiz como protagonista. Pode-se dizer que o ativismo decorre

da desconfiana no Legislativo por parte da populao. J a judicializao da poltica parte do

princpio de que, ao encontrar uma lacuna na atuao do Legislativo, o Supremo Tribunal

Federal analisa, julga e decide aes e atos normativos, inclusive de carter interno,

originados daquele Poder.

20

Mesmo assim h dificuldade de se identificar o ativismo judicial por conta da

interpretao da Lei Maior. Segundo Arago (2012, p.67) para que uma deciso seja de fato

considerada como ativismo judicial, fundamental que o parmetro que a defina no seja

passvel de suscitar teses discordantes, como as corretas leitura e interpretao de uma norma

constitucional.

Desse modo, evidencia-se que a judicializao sucede quando um Poder toma para si

a tarefa de decidir sobre algo de competncia de outro; no que concerne ao ativismo poltico,

o magistrado amplia suas competncias por meio de decises que imprimam uma vontade

e/ou uma ideologia.

Essas intervenes afetam a teoria clssica de separao de Poderes, pois o papel da

cada Poder no se situa numa limitao to aparente.

21

CAPTULO 3 QUESTO DA SEPARAO DOS PODERES

3.1 Histrico e conceito clssico da doutrina de separao dos Poderes

Pode-se afirmar que a doutrina de separao dos Poderes teve sua origem em

Aristteles. A doutrina atribui a ele as razes da separao social. Posteriormente, conferiu-se

a John Locke a evoluo dessa doutrina. Naquele momento o poder poltico do Estado sucedia

por conveno (contrato social) e no mais por fatores naturais ou religiosos, como a

divindade dos monarcas. John Locke desenvolveu a tese com base na supremacia da lei e na

separao do Poder Executivo e do Legislativo, evitando que o Poder que legislava fosse o

mesmo que executava. Finalmente, chegou-se teoria clssica de Montesquieu da separao

em trs Poderes, com a separao do Poder Executivo e do Legislativo e a criao do Poder

Judicirio, todos apartados e com funes prprias.

Nos EUA, criou-se o que se denomina freios e contrapesos (check and balances),

que se baseia no exerccio de controle de um Poder sobre o outro.

Na Revoluo Francesa a separao dos Poderes tornou-se dogma constitucional a

ponto de a Declarao dos Direitos dos Homens e do Cidado de 1789 instituir que a

sociedade que no assegurasse a separao dos Poderes no teria Constituio. Para Karl

Loewenstein (1976), a separao de Poderes seria assim descrita:

La separacin de poderes no es sino la forma clsica de expresar la

necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder

politico [...] la clasificacin de un sistema poltico como democrtico

constitucional depende de la existencia o carencia de instituciones efectivas

por medio de las cuales el ejercicio del poder poltico est distribuido entre

los detentadores del poder, y por medio de las cuales los detentadores del

poder estn sometidos al control de los destinatarios del poder, constituidos

en detentadores supremos del poder. (LOEWENSTEIN, 1976, p.55)

3.2 Moderna concepo da teoria

Hoje, o aumento das funes do Estado Moderno exige novo olhar sobre a teoria da

separao dos Poderes e as novas formas de inter-relacionamento entre eles. Essa teoria j no

configura algo to inflexvel. Assim, a viso da separao de poderes preconizada por

22

Montesquieu deve ser revisitada, levando-se em conta a sistemtica de freios e contrapesos,

em que um Poder deve ser fiscalizado e controlado pelo outro.

Essa discusso est inserida em ambiente conceitual bastante impreciso, em que

instrumentos de checagem se confundem com a separao dos Poderes.

Ao analisar as Constituies promulgadas nos ltimos 20 anos em uma srie de

pases latino-americanos presidencialistas, Grohmann (2001, p. 88) afirma que:

Existem trs planos de poderes que esto disponveis para o Legislativo e o

Executivo. O primeiro o plano do que permitido fazer quanto s polticas

pblicas, as atribuies o segundo diz respeito aos instrumentos

institucionais que permitem aprovar e implementar aquelas polticas, tanto

em relao a si prprios quanto em relao aos outros poderes fazem parte

desses poderes a capacidade de formar a agenda e a capacidade de iniciar e

decidir sobre a legislao, atos executivos e adjucativos. O caso do

Judicirio mais especfico sua fora seu mandato permanente, aliado a

um alto poder de checar as decises de outros poderes. Foi considerado o

poder mais fraco por Montesquieu e Madison, na medida em que no decide

propriamente polticas novas. O terceiro conjunto so os poderes de

checagem, aqueles poderes que permitem a um poder obstaculizar as aes e

decises do outro: vetos, julgamentos de aes, investigaes, sesses de

informaes etc.

Para o autor, a separao de Poderes significa, em essncia, independncia entre duas

partes. Uma parte que no depende da outra possui poderes prprios que, para serem

empregados, no precisam da sano de qualquer outro. J o sistema de freios e contrapesos

significa que uma parte tem o poder de verificar, checar, balancear e ainda bloquear ou

obstaculizar as aes da outra.

O desafio dos sistemas de governo democrticos presidencialistas estabelecer o

equilbrio entre poderes independentes e autnomos com capacidade de limitar o outro.

Assim, para evitar a tirania de um poder, no basta apenas separ-lo, enfraquecendo-

o. preciso tambm que um poder mantenha vigilncia sobre o outro, limitando suas

tentativas de extrapolar as atribuies.

Fischer (1998) traa a histria da constituio da separao dos Poderes nos EUA,

demonstrando que o modelo de predominncia do Legislativo foi cedendo gradativamente

lugar a um sistema no qual as partes gozam grande autonomia e independncia, mas esto

impelidas a realizar um governo conjunto: Separao, mas interdependncia, autonomia, mas

reciprocidade. Chama a ateno para a diferena entre o sistema de separao de poderes e o

de freios e contrapesos. Os dois se completam e auxiliam um ao outro. Uma instituio no

23

pode checar se no tiver alguma medida de independncia nem ter independncia sem poder

checar. Assim, existe uma mudana: de poder separado para poder independente. (FISCHER,

1998, apud GROHMANN, 2001, p. 95).

O poder de checar a capacidade de um poder controlar o outro, suas atividades e

suas decises. Contudo, no pode substituir as funes e as prerrogativas assinaladas ao outro

Poder ou concorrer para isso. Significa a capacidade de impedir a efetividade da deciso

tomada ou avaliar e punir os efeitos das decises tomadas e efetivadas, no de formular

alternativas.

3.3 Separao dos Poderes no Brasil

No Brasil, a realidade j se incumbiu de desmitificar a necessidade de poderes

totalmente independentes, sobretudo em uma distribuio tripartite. Dessa forma, a diviso

tripartite acontece de nova maneira: deciso poltica, execuo da deciso e controle poltico.

(TAVARES, 2002).

Segundo Bonavides (2010, p. 151-152), h vrios mecanismos de controle contidos

no sistema poltico brasileiro tais como a possibilidade de o Poder Executivo vetar as leis

produzidas pelo Parlamento, nomear os membros do Poder Judicirio e conceder indulto a

cidados presos. O Legislativo, por sua vez, pode rejeitar o veto do Executivo, rejeitar os

tratados assinados pelo Pas, julgar a autoridade do Executivo no processo de impeachment e

a de outras autoridades em determinados julgamentos polticos, alm de organizar o Poder

Judicirio e fixar o limite mximo de suas despesas. J o Judicirio pode instituir as regras

para o prprio funcionamento e organizar o seu quadro de servidores.

Assim, observa-se que o aparato constitucional comporta poderes independentes e

com bom poder de checagem (controle). Por isso, percebe-se que a ideia de poderes

compartilhados no estranha para o Brasil.

importante diferenciar as noes de independncia dos Poderes e as dos Poderes

compartilhados. Segundo Grohmann (2001, p. 84) [...] instituies separadas so estruturas

que existem sem depender uma da outra. J os poderes compartilhados so poderes que esto

ao mesmo tempo disponveis para o Legislativo e para o Executivo.

24

Caso se ignore a diferenciao exata entre os Poderes e se considere a fora do poder

disponvel para cada um deles, notar-se- que ambos dispem de poderes que apresentam

duas caractersticas: so potentes, pois produzem resultados efetivos em decorrncia da ao

empreendida, e flexveis no uso, isto , conforme o estilo, a agenda e o programa de cada um,

so produzidos diferentes tipos de relao entre eles.

Vrios autores concordam que, no Presidencialismo, os Poderes nunca esto

plenamente separados, o que refora esse argumento. Para Shugart e Carey (1992), como as

aes do Presidencialismo esto sempre buscando garantir a checagem mtua, o resultado

uma sobreposio de poderes. (CAREY, 1992, apud GROHMANN, 2001, p. 84).

Nesse contexto, h corpos separados e poderes compartilhados coexistindo. No

entanto, Fisher (1998) ressalta que o poder de legislar pode ser compartilhado ou no. E, em

termos estritos, o poder de legislar no se refere ao poder de checar. (FISCHER, 1998, apud

GROHMANN, 2001, p. 95).

Os resultados de Grohmann (2001, p. 97) apontam para uma situao de conflito

entre os Poderes no Brasil. Enquanto a separao entre os Poderes bastante evidente, a

independncia de decidir um pouco menos e a checagem dos Poderes menos ainda.

Desse modo, o Brasil apresenta mais independncia de deciso em relao aos

mecanismos de checagem. O Executivo apresenta alto percentual de independncia, enquanto

a capacidade de checagem do Legislativo menor. O contrrio tambm acontece: enquanto h

alto percentual de independncia do Legislativo, pode-se perceber pouca capacidade de

checagem do Executivo sobre o Legislativo.

Em suma, o Legislativo checa mais o Executivo do que o Executivo ao Legislativo;

porm, o Executivo apresenta mais independncia. Segundo anlise de Grohmann (2001, p.

97), os pases que apresentam mais checagem pelo Legislativo so mais equilibrados, o que

seria o caso do Brasil.

O Brasil, mesmo se situando em potencial situao de conflito, apresenta discreta

predominncia legislativa, tendo em vista o poder de checagem situado em nvel mdio alto.

O Executivo, por seu turno, apresenta poder de checagem mdio baixo (GROHMANN, 2001,

p. 97).

25

CAPTULO 4 MANDADO DE INJUNO E ATUAO DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL

4.1 Histrico

A origem dessa ao constitucional mandado de injuno - repousaria no Direito

norte-americano, conhecido como writ of injunction, de uso frequente, aplicado sempre que

uma norma se mostra insuficiente ou incompleta para solucionar determinado caso concreto.

Alguns afirmam, contudo, que suas razes se situariam no Direito portugus, com

instrumentos que advertiriam o Poder competente omisso. No entanto, apesar de semelhanas

no Direito anglo-saxo e nas prticas lusitanas, conclui-se que o mandato de injuno

construo da jurisprudncia e doutrina do Direito brasileiro. (MORAES, 2002, p. 178)

4.2 Conceito

O mandato de injuno constitui um remdio constitucional criado por conta de um

vacatio legis, ou seja, um instrumento que visa reparar uma mora legislativa que prejudica o

pleno exerccio de direitos e garantias estabelecidos na Constituio. Assim determina o art.

5 da Carta Magna:

[...] LXXI conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e

liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a

nacionalidade, a soberania e a cidadania. (BRASIL, 2010)

O objeto desse mandado a proteo a quaisquer direitos e liberdades

constitucionais, individuais e coletivos, de pessoa fsica ou jurdica, e a franquias relativas

nacionalidade, soberania popular e cidadania, que torne possvel sua fruio por inao do

Poder Pblico em expedir normas regulamentadoras pertinentes. (MEIRELLES, 2008, p. 258)

Alexandre de Moraes (2002, p. 178), assim define o mandado de injuno:

O mandado de injuno consiste em uma ao constitucional de carter civil

e de procedimento especial, que visa suprir uma omisso do Poder Pblico,

no intuito de viabilizar o exerccio de um direito, uma liberdade ou uma

prerrogativa prevista na Constituio Federal. Juntamente com a ao direta

de inconstitucionalidade por omisso, visam ao combate a sndrome de

inefetividade das normas constitucionais.

26

Desse modo, torna-se reluzente que essa ao constitucional deriva da inrcia de

norma constitucional, decorrente de omisso normativa. No caso, a omisso do Poder

Legislativo, que tem por funo precpua criar leis.

Segundo Moraes (2002, p. 185-186) o Mandado de Injuno pode ser classificado

considerando-se as diversas posies em relao a seus efeitos a partir de dois grandes

grupos: concretista e no concretista. Pela posio concretista, o Poder Judicirio, mediante

uma deciso constitutiva, declara a existncia da omisso administrativa ou legislativa, e

implementa o exerccio do direito, da liberdade ou da prerrogativa constitucional at que

sobrevenha regulamentao do poder competente. Essa posio se divide em dois tipos:

concretista geral e concretista individual; conforme a abrangncia de seus efeitos. Pela

concretista geral, a deciso do Poder Judicirio ter efeitos erga omnes, implementando o

exerccio da norma constitucional por uma normatividade geral, at que a omisso seja

suprida pelo Congresso Nacional. Pela concretista individual, a deciso do Poder Judicirio s

produzir efeitos para o autor do mandado de injuno, que poder exercitar plenamente o

direito, a liberdade ou a prerrogativa prevista na norma constitucional.

Para exemplificar, no Mandado de Injuno MI 107 DF, de relatoria do Ministro

Moreira Alves, o STF decidiu pela autoaplicabilidade do ato, independentemente de edio de

lei regulamentando-o, tendo por norte o art. 5, 1, Constituio Federal, que determina a

aplicao imediata de normas definidoras dos direitos e das garantias fundamentais.

No mesmo Mandado, a Suprema Corte firmou a tese no concretista do Mandado de

Injuno, isto , que tal ao teria seu objeto limitado constituio de mora legislativa, sem,

contudo, efetivar o exerccio do caso concreto.

4.3 Atuao do Supremo Tribunal Federal

Ao longo de 22 anos, o Supremo Tribunal Federal tem julgado diversos mandados de

injuno por ausncia de norma definidora, mantendo a tese no concretista limitado apenas

constituio de mora legislativa. No entanto, a partir de 2007, houve mudana de

entendimento nos MI 670, 708 e 712, que solicitavam a regulamentao do direito de greve

dos servidores pblicos federais. Nesse contexto a Corte passou para a tese concretista

genrica, ou seja, estabeleceu norma regulamentadora provisria at a edio da lei pelo

Congresso Nacional, com eficcia para toda a categoria.

27

Ademais, destaca-se que no MI 721, o qual pleiteava a contagem de tempo especial

para aposentadoria de servidora pblica, com a aplicao da legislao do Regime Geral de

Previdncia, e no MI 795, de mesma natureza, houve um pedido, aprovado, do Ministro

Joaquim Barbosa para que fosse autorizado o julgamento monocrtico de casos semelhantes.

Mais uma vez o STF inovava nos julgamentos do mandato de injuno, mas dessa vez

aplicando a tese concretista individual, estabelecendo regulamentao provisria, s que com

eficcia restrita analisando caso a caso.

Observa-se que, de modo geral, o STF tem mantido o entendimento no concretista,

conforme tais exemplos, mas por vezes adota posio concretista individual. No caso da

regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos, a Suprema Corte mudou de

posicionamento passando de um extremo a outro, da tese no concretista para a concretista

genrica. Esta mudana de posicionamento ser apresentada adiante.

4.4 Tramitao do Projeto de Lei 4.497/2001

Em 17 de abril de 2001, foi apresentado Mesa da Cmara dos Deputados, pela

Deputada Rita Camata, do PMDB/ES, o Projeto de Lei 4.497/2001, que dispe sobre os

termos e os limites do exerccio do direito de greve pelos servidores pblicos, e regulamenta o

disposto no art. 37, inciso VII, Constituio Federal de 1988.

Conforme dados do Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados

SILEG, o Projeto tramita h mais de 11 anos e hoje aguarda parecer da Comisso de

Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC). Permaneceu por dois perodos sem tramitao -

entre 2004/2007 e 2008/2011, totalizando mais de cinco anos sem nenhuma manifestao.

Nesse perodo teve oito relatores e foi retirado de pauta diversas vezes.

Essa situao demonstra a dificuldade que o Congresso Nacional tem encontrado

para regular esse tema, e essa situao tem se refletido na apreciao da matria. Segue, em

anexo, o demonstrativo de tramitao do Projeto de Lei.

28

4.5 Regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos

O MI 20-4 DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, estabeleceu o seguinte

entendimento:

O exerccio do direito pblico subjetivo de greve outorgado aos servidores

civis s se revelar possvel depois da edio da lei complementar referida que vai definir os termos e os limites do exerccio do direito de greve no

servio pblico constitui requisito de aplicabilidade e de operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situao de

lacuna tcnica, precisamente por inviabilizar o exerccio do direito de greve,

justifica a utilizao e o deferimento do mandado de injuno. (DJ

22.11.1996)

Portanto, o direito de greve dos servidores pblicos no poderia ser exercido antes da

edio da lei complementar, sob o argumento de que o preceito constitucional que reconheceu

o direito de greve constitua norma de eficcia limitada, desprovida de concretude, negando

assim o direito ao exerccio da greve. As decises proferidas nos MI 485 e MI 585 TO

tambm seguiram a mesma linha.

Entretanto, no MI 631 MS, o Min. Carlos Velloso j destacava a necessidade de que

se aplicasse, provisoriamente, aos servidores pblicos, a lei de greve geral. Assim se

compreende em trecho de seu voto:

Assim, Sr. Presidente, passo a fazer aquilo que a Constituio determina que

eu faa, como juiz: elaborar a norma para o caso concreto, a norma que

viabilizar, na forma do disposto no art. 5, LXXI, da Lei Maior, o exerccio

do direito de greve do servidor pblico. A norma para o caso concreto ser a

lei de greve dos trabalhadores, a lei n. 7.783, de 28.06.1989. dizer,

determino que seja aplicada, no caso concreto, a lei que dispe sobre o

exerccio do direito de greve dos trabalhadores em geral, que define as

atividades essenciais e que regula o atendimento das necessidades inadiveis

da comunidade. Sei que na Lei n. 7.783 est disposto que ela no se aplicar

aos servidores pblicos. Todavia, como devo fixar a norma para o caso

concreto, penso que devo e posso estender aos servidores pblicos a norma

j existente, que dispe a respeito do direito de greve. (MI 631/MS, Rel.

Min. Ilmar Galvo, DJ 2. 8.2002)

Contudo, no MI 670-9 ES (Rel. Min. Gilmar Mendes, 25/10/2007), no MI 708-0 DF

(Rel. Min. Gilmar Mendes, 25/10/2007) e no MI 712-8 PA (Rel. Min. Eros Grau,

25/10/2007), o STF firmou novo entendimento, enunciando que a regra abstrata de conduta a

disciplinar o exerccio do direito de greve por parte dos servidores pblicos seriam os

parmetros ditados na Lei 7.783-89, at a edio de norma especifica.

29

Ressalta-se que foi no julgamento do MI 670 ES, impetrado pelo Sindicato dos

Policiais Civis do Estado do Esprito Santo SINDIPOL, com o objetivo de exercer o direito

de greve e suscitar o Congresso Nacional a regulamentar, em trinta dias, o inciso VII do art.

37 da CF, que exige lei especfica para definio dos termos e dos limites do exerccio do

direito de greve do servidor pblico, que se observou embate de ideias entre os Ministros

sobre o tema. Da, pode-se deduzir que o MI 670 ES contribuiu para a evoluo de

posicionamento da Suprema Corte.

O Min. Maurcio Corra foi o relator desse MI e proferiu voto no sentido de deferir

em parte o Mandado de Injuno apenas para declarar a mora do Congresso Nacional quanto

edio da norma regulamentadora, por entender que o Poder Judicirio no pode, nos limites

da especificidade do mandado de injuno, garantir ao impetrante o direito de greve,

substituindo o legislador ordinrio e extrapolando o mbito da competncia que a

Constituio Federal lhe confere. Tambm destacou que no era facultado ao Poder Judicirio

fixar prazo para que o Congresso Nacional aprovasse a respectiva lei.

O Min. Gilmar Mendes foi o revisor, proferindo voto divergente - seu entendimento,

nessa situao foi que, momentaneamente no extinta a lacuna legislativa, devia-se aplicar a

Lei 7.783/89, observado o princpio da continuidade do servio pblico. Ressaltou que, de

acordo com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitao de rgo

competente, fosse facultado ao juzo competente impor observncia a regime de greve mais

severo em razo de se tratar de servios ou atividades essenciais, nos termos dos arts. 10 e 11

da Lei 7.783/89.

Salientou ainda que a inrcia do Poder Legislativo em regular o direito de greve dos

servidores pblicos acabou por gerar preocupante realidade em que se observavam inmeras

greves ilegais com srias consequncias para o Estado de Direito. Concluiu que, diante desse

contexto, considerado ainda o enorme lapso temporal dessa inrcia, no restava alternativa ao

Poder Legislativo quanto a decidir pela regulao ou no do tema e que cabia ao Poder

Judicirio intervir de forma mais decisiva, de modo a afastar a inoperncia de suas decises

em mandado de injuno e atuar tambm nos casos de omisso do Poder Legislativo, tendo

em vista as balizas constitucionais que demandam a concretizao do direito de greve a todos

os trabalhadores.

O Min. Ricardo Lewandowski, por seu turno, restringiu a abrangncia da soluo

normativa ao caso concreto, porquanto no se poderia aplicar, ainda que por analogia, os

institutos da Lei 7.783/89 aos servidores pblicos, em razo da diferena entre os regimes

30

celetistas e estatutrios, nem, ainda sob o jugo do Poder Judicirio, atentar contra o Estado

Democrtico de Direito, qual seja, o princpio da separao e da harmonia entre os Poderes,

pois dever do Poder Legislativo elaborar normas.

Em relao ao julgamento do MI 670, ainda se destacam alguns fatos. O Relator do

MI, Ministro Maurcio Corra, proferiu seu voto em 2003, defendendo a aplicao ao caso do

entendimento da Corte vigente poca. O Ministro Gilmar Mendes pediu vista do Processo e

em 2007, quando o Relator j havia se aposentado, proferiu voto pela mudana de

entendimento do Tribunal. O seu voto-vista ou revisor foi acompanhado pela maioria dos

Ministros. Assim, pode-se afirmar que pelo menos a maior parte da Corte aderiu sua

propositura, inclusive no que concerne possibilidade de o Judicirio atuar politicamente,

criando normas jurdicas nos mandados de injuno.

Ademais, analisando-se os votos proferidos nesse julgamento, observa-se o

posicionamento unnime da Corte em relao a tal entendimento. A divergncia surgida no

julgamento do MI 670 no se concentrava na parte do voto do Ministro Gilmar Mendes, que

sugeria atuao mais proativa do Poder Judicirio. Os votos divergentes no centravam na

possibilidade de o Judicirio criar normas jurdicas nas aes de Mandado de Injuno, mas

sim na possibilidade de faz-lo com efeitos erga omnes, conforme os argumentos expostos

nos votos dos Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio na ocasio.

Assim, o Supremo Tribunal Federal firmou o posicionamento de que o Judicirio no

s pode como deve exercer atividades polticas, diante do cenrio de evoluo do Estado

Liberal para o Estado Social. Este Poder teve que assumir postura mais ativa para garantir a

concretizao dos direitos.

Quanto ao julgamento do MI 712-8/PA, o Min. Celso de Mello esclareceu que a

mudana de posicionamento do STF encontrava-se amparada na verificao da efetividade

limitada de decises anteriores que seguiam a teoria da subsidiariedade. Transcrevem-se

trechos de seu voto:

[...] A jurisprudncia que se formou no Supremo Tribunal Federal, a partir

do julgamento do MI 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves (RTJ 133/11), fixou-

se no sentido de proclamar que a finalidade, a ser alcanada pela via do

mandado de injuno, resume-se mera declarao, pelo Poder Judicirio,

da ocorrncia de omisso inconstitucional, a ser meramente comunicada ao

rgo estatal inadimplente, para que este promova a integrao normativa do

dispositivo constitucional invocado como fundamento do direito titularizado

pelo impetrante do writ. Esse entendimento restritivo no mais pode

prevalecer, sob pena de se esterilizar a importantssima funo poltico-

jurdica para a qual foi concebido, pelo constituinte, o mandado de injuno,

31

que deve ser visto e qualificado como instrumento de concretizao das

clusulas constitucionais frustradas, em sua eficcia, pela inaceitvel

omisso do Congresso Nacional, impedindo-se, desse modo, que se degrade

a Constituio inadmissvel condio subalterna de um estatuto

subordinado vontade ordinria do legislador comum. [...] Em suma,

Senhora Presidente, as consideraes que venho de fazer somente podem

levar-me ao reconhecimento de que no mais se pode tolerar, sob pena de

fraudar-se a vontade da Constituio, esse estado de continuada, inaceitvel,

irrazovel e abusiva inrcia do Congresso Nacional, cuja omisso, alm de

lesiva ao direito dos servidores pblicos civis a quem se vem negando, arbitrariamente, o exerccio do direito de greve, j assegurado pelo texto

constitucional -, traduz um incompreensvel sentimento de desapreo pela

autoridade, pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituio

da Repblica. Da a importncia da soluo preconizada pelos eminentes

Ministros Eros Grau (MI 712/PA) e Gilmar Mendes (MI 670/ES), cuja

abordagem do tema ora em exame no s restitui ao mandado de injuno a

sua real destinao constitucional, mas, em posio absolutamente coerente

com essa viso, d eficcia concretizadora ao direito de greve em favor dos

servidores pblicos civis. Por tais razes, Senhora Presidente, peo vnia

para acompanhar os doutos votos dos eminentes Ministros Eros Grau (MI

712/PA) e Gilmar Mendes (MI 670/ES), em ordem a viabilizar, desde logo,

nos termos e com as ressalvas e temperamentos preconizados por Suas

Excelncias, o exerccio, pelos servidores pblicos civis, do direito de greve,

at que seja colmatada, pelo Congresso Nacional, a lacuna normativa

decorrente da inconstitucional falta de edio da lei especial a que se refere o

inciso VII do art. 37 da Constituio da Repblica. (Mandado de Injuno

MI 712-8 PA, Rel. Min. Eros Grau, 25 out. 2007)

Essa deciso reconheceu a legitimidade do direito de greve no apenas para o

impetrante, mas tambm para todos os servidores pblicos (eficcia erga omnes). Houve,

inclusive, um pedido de desistncia do impetrante (Sindicato dos Trabalhadores do Poder

Judicirio do Estado de So Paulo), que foi recusado.

Verifica-se, dessa forma, que o STF se afasta claramente de sua posio inicial, no

concretista, passando pela concretista individual e chegando ao outro extremo, a tese

concretista genrica (com eficcia erga omnes). Sua posio, inicialmente firmada no sentido

de se limitar apenas declarao da existncia da mora legislativa, mudou para a edio de

norma regulamentadora especifica, ou seja, saltou de posio amplamente respeitadora da

separao dos Poderes para a criao de regulamentao provisria pelo prprio Judicirio.

32

CONCLUSO

O Estado contemporneo viu suas funes crescerem, principalmente por parte da

Administrao Pblica. J no estava limitado s tarefas tradicionais como regulamentar

normas, cuidar da segurana pblica, arrecadar impostos e realizar obras. As atribuies

aumentaram exponencialmente, assim como os servios sob sua responsabilidade. Nesse

cenrio, a Administrao Pblica se viu incumbida de cuidar da politica econmica, da

educao, da sade, da previdncia social e, inclusive, do bem-estar e do lazer. Intervm ainda

na atividade econmica quando se faz necessrio. Esse acmulo das atribuies estatais

acabou por estabelecer a competncia normativa secundria, pois as leis editadas pelo Poder

Legislativo deixam espaos que necessitam de dados e outros elementos para que possam ser

executadas.

Nesse contexto, a teoria da separao dos Poderes vem sofrendo mudanas

considerveis nas ltimas dcadas, tornando-se cada vez mais um complexo sistema de pesos

e contrapesos. Pode-se, inclusive, destacar que cada um dos trs Poderes exerce as funes

dos trs, sendo o diferencial de cada um a funo predominante. Como exemplo, o Poder

Legislativo, cuja funo precpua legislar, tambm pratica atos afetos ao Poder Executivo,

como organizar seus servios administrativos, e ao Judicirio, como processar e julgar seus

membros. Nesse panorama, um Poder acaba se sentindo compelido a ocupar o espao deixado

pelo outro.

O Poder Judicirio, atualmente, no pode se ater apenas s funes jurdicas

tradicionais, tcnicas e secundrias, mas tambm a um papel ativo, com decises de natureza

e efeitos polticos. Em vez do Judicirio fraco, atado doutrina tradicional da separao de

Poderes, cria-se o terceiro gigante, como assim define Mauro Cappelletti (1993), para manter

o equilbrio de foras necessrio aos controles recprocos entre os Poderes do Estado e ao

controle dos poderes sociais e econmicos (CAPPELLETTI, 1993, p. 49-55).

Exps-se, ao longo deste trabalho, que o ativismo poltico pode ser definido como a

manifestao do Poder Judicirio para alm de suas atribuies, ou seja, suas decises acabam

por exprimir uma vontade, mais precisamente uma deciso poltica acerca de um fato.

33

Na questo do direito de greve dos servidores pblicos, em se tratando de um direito

fundamental, conforme demonstrado, o Poder Judicirio, aps 21 anos de promulgao da

Constituio de 1988, no ficou omisso diante da lacuna legal existente.

Observou-se que a Suprema Corte, de 1989 a 2007, transitou por trs momentos na

jurisprudncia em relao ao mandado de injuno, No primeiro momento, sua deciso foi

no concretista, em seguida passou pela concretista individual e findou no outro extremo, a

tese concretista genrica (com eficcia erga omnes).

Ademais, relembram-se os resultados de Grohmann (2001), que apontam para uma

situao de conflito entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil, com leve

predominncia do Legislativo. Ento, nessa conjuntura, pode-se dizer que o Poder Judicirio

vem expandindo seu papel e ocupando lacunas deixadas por outro Poder, no caso o

Legislativo. Portanto, no se trata da sobreposio do Judicirio sobre o Legislativo, pois este

j possui discreta distino.

Verificou-se neste trabalho a morosidade do Congresso Nacional em regulamentar

um dispositivo to importante, elencado no rol das garantias fundamentais do cidado, como

o direito de greve dos servidores pblicos. Caminha-se para as comemoraes dos 25 anos da

promulgao da Constituio de 1988 e at hoje no h regulamentao para o direito de

greve dos servidores. Releva-se que o Projeto de Lei 4.497/2001 ainda est em tramitao,

aps quase 12 anos de sua apresentao. Durante esse perodo chegou a ficar completamente

sem movimentao por mais de cinco anos; durante esse tempo vrias propostas que

versavam sobre o assunto chegaram a ser apensadas ao Projeto de Lei.

Pode-se inferir dessas informaes que o Supremo Tribunal Federal est praticando o

ativismo judicial em razo de mora legislativa e entender que nesse caso especifico legislou,

quando passou a criar uma norma que, mesmo por analogia, regulou o direito de greve dos

servidores pblicos.

34

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37

ANEXO A Tramitao do Projeto de Lei 4.497/2001

17/4/2001

Plenrio (PLEN)

Apresentao e leitura do Projeto de Lei pela Deputada Rita Camata (PMDB - ES)

19/4/2001

Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)

Despacho CTASP e CCJR art. 24, II.

19/4/2001

Coordenao de Comisses Permanentes (CCP)

Publicao inicial. DCD 20/04/2001, p. 16148, COL 02.

16/5/2001

Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)

Recebido pela CTASP.

11/10/2001


Designado Relator: Dep. Luciano Castro.

15/10/2001


Abertura de prazo para emendas ao Projeto.

22/10/2001


Encerrado o prazo para emendas. Foram apresentadas trs emendas.

5/12/2001


Apense-se a este o PL-5662/2001. (Despacho inicial)

38

21/12/2001


Recebida manifestao do Relator.

8/3/2002


Devoluo por fora da sada do relator da Comisso.

11/3/2002



22/03/2002



26/03/2002


Designado Relator, Dep. Luciano Castro.

8/5/2002


Apense-se a este o PL-6668/2002.

22/5/2002


Apense-se a este o PL-6775/2002. Informa-se que, em razo desse apenso, a matria

fica sujeita apreciao do Plenrio.

27/11/2002


Parecer do Relator, Dep. Luciano Castro, pela aprovao deste, da EMC 1 CTASP, da

EMC 3 CTASP, do PL 5662/2001, do PL 6032/2002, do PL 6141/2002, do PL 6668/2002, e

do PL 6775/2002, apensados, com substitutivo, e pela rejeio da EMC 2 CTASP.

39

26/2/2003


Devoluo por fora da sada do relator da Comisso.

Designado Relator, Dep. Isaas Silvestre.

5/12/2003


Apense-se a este o PL 1950/2003.

10/11/2004


Parecer do Relator, Dep. Isaas Silvestre, pela aprovao deste, da EMC 1/2001

CTASP, do PL 5662/2001, do PL 6032/2002, do PL 6141/2002, do PL 6668/2002, do PL

6775/2002, e do PL 1950/2003, apensados, com substitutivo, e pela rejeio da EMC 2/2001

CTASP, e da EMC 3/2001 CTASP.

7/3/2007


O Presidente, Dep. Nelson Marquezelli (PTB-SP), avocou a relatoria desta proposio

nos termos do art. 41, VI, RICD.

13/3/2007


Apresentao do REQUERIMENTO N. 497, DE 2007, pela Comisso de Legislao

Participativa, que solicita o desarquivamento de proposio.

30/4/2007


Indeferido o pedido de desarquivamento desta proposio constante do REQ-497/2007

porquanto no foi arquivada. DCD 01 05 07 PAG 20069 COL 01

16/5/2007


40

Apense-se a este o PL-981/2007. Inteiro teor

21/6/2007


Apresentao do Parecer do Relator, PRL 2 CTASP, pelo Dep. Nelson Marquezelli.

Parecer do Relator, Dep. Nelson Marquezelli (PTB-SP), pela aprovao deste, da

Emenda 1/2001 da CTASP, do PL 5662/2001, do PL 6032/2002, do PL 6141/2002, do PL

6668/2002, do PL 6775/2002, do PL 1950/2003, e do PL 981/2007, apensados, com

substitutivo, e pela rejeio da Emenda 2/2001 da CTASP e da Emenda 3/2001 da CTASP.

3/10/2007

Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio

Deliberativa Ordinria

Retirado de pauta a pedido do Deputado Sandro Mabel.

8/10/2007


Apresentao do Parecer do Relator, PRL 3 CTASP, pelo Dep. Sandro Mabel.

Parecer do Relator, Dep. Sandro Mabel (PR-GO), pela aprovao deste, da Emenda

1/2001 da CTASP, do PL 5662/2001, do PL 6032/2002, do PL 6141/2002, do PL 6668/2002,

do PL 6775/2002, do PL 1950/2003, e do PL 981/2007, apensados, e pela rejeio da Emenda

2/2001 da CTASP e da Emenda 3/2001 da CTASP.

Apresentao do Parecer do Relator, PRL 3 CTASP, pelo Dep. Nelson Marquezelli.

Parecer do Relator, Dep. Nelson Marquezelli (PTB-SP), pela aprovao deste, da

Emenda 1/2001 apresentada ao PL 4.497/2001, e dos Projetos de Lei n 5662/2001,

6032/2002, 6141/2002, 6668/2002, 6775/2002, 1950/2003 e 981/2007, apensados, com

substitutivo, e pela rejeio das Emendas 2/2001 e 3/2001 apresentadas ao PL 4.497/2001.

9/10/2007



Vista conjunta aos Deputados Eduardo Valverde, Nelson Pellegrino, Pedro Henry e

Tadeu Filippelli.

41

11/10/2007


Prazo de vista encerrado.

17/10/2007


Apresentao do Voto em separado, VTS 1 CTASP, pelo Dep. Tarcsio Zimmermann

24/10/2007



Retirado de pauta a pedido do Deputado Tarczio Zimmermann.

31/10/2007



Retirado de pauta a pedido do Deputado Tarcisio Zimmermann.

27/11/2007


Apresentao do Voto em Separado, VTS 2 CTASP, pelo Dep. Tarcsio Zimmermann

12/3/2008



Retirado de pauta de Ofcio.

2/4/2008




94/2008

42




16/4/2008



Retirado de pauta a pedido do Relator.

23/4/2008



Encerrada a discusso. A votao do parecer foi adiada para a prxima reunio

deliberativa.

23/4/2008


Apresentao do Destaque, DTQ 1 CTASP, pelo Dep. Tarcsio Zimmermann e outros



30/4/2008


Apresentao da Complementao de Voto, CVO 1 CTASP, pelo Dep. Nelson

Marquezelli.

Parecer com Complementao de Voto, Dep. Nelson Marquezelli (PTB-SP), pela

aprovao deste, da Emenda 1/2001 da CTASP, da Emenda 2/2001 da CTASP, da Emenda


do PL 6775/2002, do PL 1950/2003 e do PL 981/2007, apensados, com substitutivo.

7/5/2008


43

Apresentao da Complementao de Voto, CVO 2 CTASP, pelo Dep. Nelson

Marquezelli.

Parecer com Complementao de Voto, Dep. Nelson Marquezelli (PTB-SP), pela

aprovao deste, da Emenda 1/2001 da CTASP, da Emenda 2/2001 da CTASP, da Emenda


do PL 6775/2002, do PL 1950/2003 e do PL 981/2007, apensados, com substitutivo.

Apresentao do Destaque, DTQ 1 CTASP, pelo Dep. Roberto Santiago

7/5/2008



Aprovado por unanimidade o Parecer, com complementao de voto.

16/5/2008

Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)

Recebimento pela CCJC, com as proposies PL-5662/2001, PL-6141/2002, PL-

981/2007, PL-6775/2002, PL-6032/2002, PL-6668/2002, PL-1950/2003 apensadas.

20/5/2008


Designado Relator, Dep. Magela (PT-DF).

19/6/2008


Apresentao do REQ 58/2008 CCJC, pelo Dep. Magela, que "requer audincia

pblica para debater o Projeto de Lei n 4497 de 2001, que dispe sobre o direito de greve dos

servidores pblicos".

14/7/2008


Apense-se a este o PL-3670/2008.

6/4/2011


44

Devolvida sem manifestao.

14/9/2011


Designado Relator, Dep. Ricardo Berzoini (PT-SP).

22/3/2012



4/7/2012


Designada Relatora, Dep. Dalva Figueiredo (PT-AP).

15/8/2012



21/8/2012


Designado Relator, Dep. Jorginho Mello (PSDB-SC).

22/8/2012


Apense-se a este(a) o(a) PL-4276/2012.

25/9/2012


Apresentao do Requerimento n. 100/2012, pelo Deputado Jorginho Mello (PSDB-

SC), que "Requer a realizao de audincia pblica no mbito da Comisso de Constituio e

Justia, para promover a discusso do projeto de lei 4497/2001 que regulamenta o direito de

greve".

31/10/2012

45


Apense-se a este(a) o(a) PL-4532/2012.

Ttulo: ATIVISMO JUDICIAL:o Supremo Tribunal Federal estaria legislando?Caso dos mandados de injuno que regulamentam o direito de greve dos servidores pblicosAutor: Bruno Paiva MenezesAno: 2013

Ativismo Judicial - Poder Pags 11 a 15

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