Auditoria_Bsica_2006

CURSOS ON-LINE – AUDITORIA NO SETOR PÚBLICO FEDERAL PROFESSOR LUIZ ALBERTO SANÁBIO

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APRESENTAÇÃO Futuros colegas Analistas de Finanças e Controle, Assumi com prazer o desafio de ministrar o curso on-line de Auditoria no Setor Público Federal, indicado para os candidatos ao concurso de Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União, área de Auditoria e Fiscalização. O prazer advém da grande expectativa que tenho de que, após o curso, vocês tenham excelente desempenho na prova. Por outro lado, o compromisso assumido com o Prof. Vicente Paulo é desafiador, pois não disporei de muito tempo para transmitir o extenso conteúdo exigido em nossa disciplina. Antes de iniciarmos nossos estudos, gostaria de comentar um pouco sobre a carreira de AFC, da qual faço parte desde 2001, lotado na Controladoria-Geral da União no Estado de Minas Gerais. Afinal, se vocês pretendem ingressar nos quadros de pessoal da CGU, é bom saber o que farão no futuro. Observem três das competências básicas da Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal - SCI:

Assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas à lesão, ou ameaça de lesão, ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde;

Exercer a supervisão técnica dos órgãos que compõem o SCI, prestando, como Órgão Central, a orientação normativa que julgar necessária;

Vejam, portanto, que as atividades desenvolvidas no âmbito da CGU são muito importantes e complexas. Eu diria, todavia, que a área de atuação do AFC é a principal característica da carreira. Como exemplos, hoje vocês podem ser designados para fiscalizar a aplicação de recursos públicos federais no programa de merenda escolar. Amanhã, para auditar uma universidade federal, o Programa Saúde da Família ou, quem sabe, uma obra rodoviária. Aqui, costumamos brincar que “somos especialistas em generalidades”. Assim, a rotina não é própria do nosso dia-a-dia e eu acho isso extremamente interessante. A carreira de AFC é recente e promissora. Pertence ao grupo do Ciclo de Gestão, ao lado, por exemplo, do Analista de Planejamento e Orçamento. Seu início se deu em 1994 com a criação da Secretaria Federal de Controle Interno, à época vinculada ao Ministério da Fazenda. De lá para cá, “muita água rolou debaixo da ponte”, como dizem os mineiros como eu. Alguns exemplos: a CGU é hoje órgão vinculado à Presidência da República, o Decreto nº 3.591/00, que dispõe sobre o SCI, já foi alterado quatro vezes, e a novíssima Lei nº 11.204, de 05 de dezembro de 2005, alterou significativamente a estrutura organizacional e as competências da CGU. Em relação ao curso, seu grande diferencial é o fato de o conteúdo encontrar-se de acordo com a legislação atualizada até dezembro de 2005. Não tenho dúvidas que



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nesse momento muitos candidatos estão estudando em apostilas e livros completamente defasados. Novas alterações aconteceram em janeiro de 2006, com a edição da Norma de Execução/CGU nº 1. Entretanto, elas não serão objetos do nosso estudo, visto terem ocorrido após a publicação do Edital ESAF nº 90/2005, que regulamenta o presente concurso. Outro diferencial é a abordagem do conteúdo. Embora respeite os professores que assim procedem, não sou adepto de apostilas “telegráficas”, elaboradas com meras reproduções dos normativos que regem a disciplina, sem qualquer preocupação de esclarecer ao aluno um ou outro aspecto. Pretendo ser conciso e objetivo ao longo do texto, mas sem perder de vista que meu objetivo primordial é fazer o aluno entender o que leu, em especial por se tratar de assunto desconhecido para a maioria. Aproveito a oportunidade para esclarecer um outro detalhe. A diferença essencial entre a auditoria independente e a auditoria governamental reside no objetivo do trabalho e não nas técnicas utilizadas. Enquanto a primeira objetiva emitir opinião acerca da adequação das demonstrações contábeis, a segunda visa a emitir opinião sobre a gestão de recursos públicos pelas entidades do setor governamental, bem como por particulares que movimentam bens, valores e dinheiros públicos e sujeitam-se à prestação de contas daqueles recursos. Daí não aprofundarmos o estudo das técnicas aplicadas por uma ou outra auditoria que, aliás, são as mesmas: indagação oral, inspeção, circularização, dentre outras. Por analogia, o que for similar à auditoria privada não será omitido do curso, mas também não ensejará maiores explicações. O programa do concurso abrange tópicos de Auditoria Independente, de Auditoria Interna e de Auditoria Governamental. Quantas questões serão exigidas para cada uma? Não faço a menor idéia! O último concurso da CGU não serve como referência, pois, naquela oportunidade, a prova 2 conteve questões sobre os fundamentos de auditoria e a prova 3, conhecimentos especializados. No concurso do TCU, realizado recentemente, de seis questões específicas de auditoria, três foram de auditoria governamental; duas, de independente; e uma, de interna. Convém lembrar que nossa disciplina tem peso 2. Ao todo, teremos seis aulas. Na primeira, vamos inserir sucintamente o tema Controle Governamental em um contexto histórico, realçando sua importância nos dias atuais. Em seguida, abordaremos definições acerca do Estado, da Administração Pública, do Processo e Ciclo Orçamentários, que não constam do programa de Auditoria, mas, sim, nos de Direito Constitucional e Administrativo e no de Orçamento Público. E porque vamos abordá-los? Porque os julgo necessários ao bom entendimento dos conceitos acerca das peças orçamentárias (PPA, LDO, LOA) e da Função Controle no âmbito da Administração Pública, temas da segunda aula. Completando o segundo encontro, estudaremos a evolução do Controle na administração pública brasileira e as suas classificações, com destaque para os Controles Interno e Externo. Na terceira aula, detalharemos os objetivos, as finalidades, a organização e as competências do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, cuja estrutura tem servido, atualmente, como modelo para as demais esferas de governo. A Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema, receberá igual tratamento. Em nosso quarto encontro virtual, abordaremos as técnicas de controle no âmbito do SCI, a Auditoria e a Fiscalização, com ênfase para seus conceitos, objetivos, finalidades, formas de execução e tipologia.



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A quinta aula contemplará as finalidades e a estrutura das Normas Fundamentais do SCI, conforme dispõe a Instrução Normativa SFC/MF nº 1, de 6 de abril de 2001, alterada pela Instrução Normativa CGU nº 1, de 13 de março de 2003. A natureza, as competências constitucionais e legais e a jurisdição do Tribunal de Contas da União serão abordadas na sexta e última aula, que trata também do julgamento das contas, das sanções e medidas cautelares implementadas pela Corte de Contas e das suas formas de atuação. Em todas as aulas, apresentarei questões de provas seguidas de comentários, visando a proporcionar melhor absorção dos conhecimentos teóricos. Além disso, no fórum, teremos nova oportunidade de dirimir as dúvidas porventura ainda existentes. Para melhor aproveitamento do curso, apresento aos meus futuros colegas, quatro sugestões:

estudem com um bom dicionário a seu lado. O desconhecimento do significado de uma palavra pode comprometer todo o aprendizado;

leiam direta e integralmente o texto das aulas, sem maior preocupação em assimilar imediatamente seus conteúdos. A fixação virá com a resolução de questões de provas anteriores. Cuidado ao fazer o download de provas muito antigas, pois em muitas questões o gabarito original pode estar comprometido por alterações posteriores na legislação. Em relação às questões apresentadas ao longo do curso, não se preocupem, elas já foram revisadas;

resolvam o maior número de questões possíveis. Se tiverem dificuldades na análise ou errarem a resposta, leiam novamente a parte teórica objeto da questão formulada;

façam o download da legislação mencionada nas aulas. Consultem-na, se julgarem necessário para melhor compreensão do assunto.

Quero deixar claro que são apenas sugestões. Esse método funcionou bem comigo. Mas cada um sabe de si. Sigam suas intuições! Aproveito a oportunidade para agradecer ao Prof. Vicente Paulo, pelo honroso e desafiador convite. Espero atender a expectativa de todos. Bem, nosso tempo é curto. Vamos à primeira aula, então?

Prof. Luiz Alberto Sanábio Freesz



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AULA 0: INTRODUÇÃO AO CONTROLE GOVERNAMENTAL

A transição econômica, cultural e social, pela qual atravessa o Brasil, enseja uma mudança no perfil de país reconhecidamente ainda pouco auditado. Até pouco tempo atrás, as auditorias eram demandadas pelas empresas somente por obrigatoriedade legal ou estatutária e para prevenção ou solução de litígios. Atualmente, o crescente exercício da cidadania impõe às entidades governamentais atribuir às auditorias o seu devido valor.

O impacto das mudanças na sociedade reflete-se tanto na área privada, quanto no âmbito governamental, seja pela necessidade de reformulação do modelo de gestão1, seja pelo cultivo da ética. O considerável aumento no nível de consciência política e social do povo brasileiro enseja mais accountability2, transparência, credibilidade e ética nos negócios, fatores que favorecem a expansão da atividade auditorial. A avaliação sistemática dos princípios da eficiência, eficácia, economicidade e efetividade representa a contribuição dos auditores para um país mais idôneo, justo e melhor administrado. Sob essa ótica, as auditorias podem ter uma função social e pedagógica.

O papel de destaque não é exclusivo dos auditores independentes. Auditores internos e auditores governamentais exercem função vital no processo de auxiliar as empresas e os órgãos na superação de desafios advindos do desenvolvimento e da reorganização do Estado brasileiro. Pelo seu alcance e abrangência, este serviço de auditoria multiqualificada tende a se consolidar como uma poderosa ferramenta exigida para que governo e instituições possam enfrentar os desafios presentes e futuros. A prestação de contas à opinião pública acerca das atividades de investigação e repressão de ilícitos administrativos, sobretudo na esfera do Poder Executivo, traduz a transparência da ação do administrador devida aos cidadãos e desenvolve nestes a consciência da importância de eficientes sistemas de controle para o aperfeiçoamento do País. Aos cidadãos compete fiscalizar e exigir que o Estado cumpra o seu dever de prover o bem-estar aos que, na condição de contribuintes, sustentam a máquina estatal. Não há Estado Democrático de Direito sem a participação cidadã no controle e no acompanhamento dos gastos públicos.

Os Sistemas3 de Controle Interno dos Poderes Executivos Federal, Estadual e Municipal, dotados de autoridade e independência, devem acompanhar a gestão dos administradores públicos, promover as correções de rumo que se fizerem necessárias e apoiar o Controle Externo, confiado ao Poder Legislativo.

1 Processo administrativo tipificado como formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas. 2 O termo accountability não possui perfeita tradução para a língua portuguesa, gerando controvérsias entre os autores. Alguns afirmam que ele não é traduzível; outros, costumam designá-lo como dever do administrador em prestar contas da aplicação dos recursos sob sua gerência. 3 Sistema é um conjunto de partes, coordenadas entre si, concorrendo para um mesmo resultado ou objetivo.



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ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1) CONCEITOS BÁSICOS A sociedade é formada por indivíduos que mantêm relações entre si e submetem-se a determinadas regras de vida coletiva, embora tenham diferentes interesses e poderes políticos, inclusive o poder de organização. Os interesses têm origem nas famílias, nas crenças religiosas, nas etnias e culturas e, principalmente, nas atividades econômicas. A sociedade é a base do Estado. SANCHES (1999:105) conceitua o Estado como a “organização de um povo num determinado território, de modo a ser reconhecido como juridicamente soberano pela comunidade das Nações.”. Governo, território, poder político soberano e povo são, portanto, os componentes do Estado, aqui entendido como uma estrutura política e organizacional encarregada de gerir a res publica4 e de formular e implementar as políticas públicas5. O governo é formado pelo conjunto de indivíduos que administram superiormente um Estado, representando seu núcleo decisório e executivo. Em geral, esses indivíduos pertencem à classe política. SANCHES (1999:121) apresenta a seguinte definição para governo:

“Conjunto de poderes e órgãos constitucionais que exercem as funções estatais básicas, na condução política dos negócios de um Estado soberano, de um Estado Membro ou de uma pessoa jurídica de direito público que seja dotada de autonomia constitucional (tal como ocorre com os Municípios e Territórios). (...) No sistema jurídico-constitucional brasileiro tais poderes são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

O poder político soberano ou soberania se expressa por meio de leis e de regras de procedimento que estruturam a vida social de um país. É o poder que se sobrepõe aos poderes individuais ou de grupos de interesses e visa ao alcance do interesse e do bem-estar coletivo. O povo é o conjunto de indivíduos que se subordinam ao mesmo poder soberano e compartilham o mesmo código de direitos e deveres. O território inclui o espaço terrestre, aéreo e aquático, além do território de embaixadas no exterior e aeronaves e navios, ainda que em espaço aéreo ou aquático estrangeiro. Ressalte-se que se não houver território controlado pelo poder soberano, não existirá Estado, mesmo que haja sociedade ou nação. A luta do povo palestino pela criação de um Estado próprio é um exemplo atual dessa situação.

Conforme ensina SANCHES (1999:15), a Administração Pública pode ser entendida como o instrumental de ação do Estado, estabelecido com o propósito de possibilitar o cumprimento de suas funções básicas, sobretudo as relativas à realização dos serviços indispensáveis à satisfação das necessidades coletivas.

4 Coisa pública. Conjunto dos bens patrimoniais (materiais e não materiais) e recursos financeiros oriundos de tributos pagos pelo povo, portanto, propriedades de todos os cidadãos. 5 Meio pelo qual os governos buscam regular ou modificar as ações do Estado, visando à modificação de um estado de coisas. Por estado de coisas entende-se algo que gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não constitui uma prioridade das tomadas de decisão.



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A Administração Pública Federal, por sua vez, é o conjunto de órgãos e entidades da estrutura governamental destinados a produzir bens ou prestar serviços que a União se obriga a colocar à disposição da sociedade brasileira.



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2) ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA ADMINISTRAÇÁO PÚBLICA FEDERAL A organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os Estados, os municípios e o Distrito Federal - DF. Essas entidades são autônomas, sendo que a União exerce soberania do Estado brasileiro no contexto internacional. Os poderes da União se organizam da seguinte forma:

a) Poder Legislativo: responsável pela função legislativa do Estado. Realiza assim o processo legislativo, composto principalmente por emendas à Constituição, leis complementares e leis ordinárias, e medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional em um sistema bicameral composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. O Congresso Nacional é responsável também pela fiscalização do Poder Executivo, função que exerce por intermédio do Tribunal de Contas da União – TCU.

b) Poder Judiciário: a função precípua do Poder Judiciário é a função jurisdicional que compreende a aplicação coativa da lei e a fiscalização do seu cumprimento. O Poder Judiciário é exercido pelos seguintes órgãos: Supremo Tribunal Federal – STF, Superior Tribunal de Justiça – STJ, Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, Tribunais e Juízes Militares, Tribunais e Juízes dos Estados e DF.

c) Poder Executivo: cabe ao Poder Executivo a competência de exercer a função administrativa do Estado. É exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos ministros de Estado. Compete ao Presidente da República, dentre outras atribuições:

nomear e exonerar ministros; exercer a direção superior e dispor sobre a organização e o funcionamento

da Administração Pública Federal; prover e extinguir cargos públicos, na forma da lei; sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e expedir decretos e

regulamentos para sua fiel execução; vetar, total ou parcialmente, projetos de lei aprovados pelo Congresso

Nacional; nomear, após aprovação do Senado Federal, os ministros do STF; enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de

Diretrizes Orçamentárias, a proposta de Lei do Orçamento Anual; e prestar contas ao Congresso Nacional, referentes ao exercício anterior.

SANCHES (1999:15), citando Hely Lopes Meirelles, afirma:

“Em sentido formal, Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em sentido operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos, em benefício da coletividade.”.



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No sentido formal, a Administração Pública pode ser direta ou indireta. A direta é composta pelos órgãos que integram a estrutura orgânica da União e auxiliam diretamente o Presidente da República. A indireta é composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria, responsáveis pela execução de atividades do Estado, que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada. Fazem parte da administração indireta as fundações6, autarquias7, empresas públicas8 e sociedades de economia mista9. 3) OBJETIVOS DO ESTADO

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em seu artigo 3º, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

Construir uma sociedade livre, justa e solidária; Garantir o desenvolvimento nacional; Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e

Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

No que se refere aos objetivos do Estado, MILESKI (2003:30) afirma, citando Darcy Azambuja, em sua obra Teoria Geral do Estado:

“(...) O fim do Estado é o objetivo que ele visa a atingir quando exerce o poder. Este objetivo é invariável e é o bem público. A competência do Estado, por sua vez, é variável, conforme a época e o lugar. Assim, o Estado pode chamar a si certos serviços ou permitir que os particulares os executem, mas, tanto ampliando quanto restringindo a própria competência, o Estado visa a realizar o bem público.”

4) FUNÇÕES DO ESTADO

O Estado efetua serviços e atividades que variam no tempo e no espaço, visando ao bem público. São três as funções clássicas do Estado:

Regulamentação jurídica: estabelecer leis que irão reger a vida em sociedade; Segurança: manter a ordem e a segurança interna, bem como garantir a defesa externa;

Estabelecimento e cobrança de impostos: estabelecer, cobrar e administrar os tributos daqueles que vivem sob o domínio do Estado.

6 Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades não típicas da administração pública. Exemplos: Instituto de Econômica Aplicada – IPEA ou Fundação Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. 7 Entidades autônomas, criadas por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios; são criadas para executarem atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Exemplos: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS ou a maioria das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES (universidades federais). 8 Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criadas por lei para a exploração de atividades econômicas. Exemplo: Caixa Econômica Federal ou a Empresa de Correios e Telégrafos - ECT. 9 Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, criadas por lei para exploração de atividades econômicas sob a forma de sociedade anônima, cujas ações em sua maioria pertencem à União ou à entidade da administração indireta. Exemplos: Petrobrás ou Banco do Brasil.



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Segundo SILVA (2002:22), o Estado contemporâneo, para cumprir suas finalidades, desempenha as seguintes funções:

a de instituir e dinamizar uma ordem jurídica (função normativa, ordenadora ou legislativa);

a de cumprir e fazer cumprir as normas próprias dessa ordem, resolvendo os conflitos de interesse (função disciplinadora ou jurisdicional);

a de cumprir essa ordem, administrando os interesses coletivos, gerindo os bens públicos e atendendo às necessidades gerais (função executiva ou administrativa).

Essas funções, na tripartição de Montesquieu, são exercidas de forma precípua pelos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, respectivamente. Cada Poder, contudo, Poder exerce todas as funções para realizar sua própria gestão administrativa, financeira, patrimonial e de controle. O poder do Estado é uno e indivisível, porém desdobra-se de forma harmônica entre os três Poderes, direcionam suas atuações obrigatoriamente para a consecução dos fins do Estado. Cada Poder realiza funcionalmente a sua parte, sem preocupação sobre o que farão os demais. Essa independência harmônica é relativa, pois admite interferências (sistema de freios e contrapesos). Exemplos: a função legislativa é desempenhada principalmente pelo Poder Legislativo, mas o Poder Executivo também a exerce, quando propõe projetos de lei, nega sua sanção ou veta projetos aprovados. O mesmo ocorre com o Judiciário, quanto este declara inconstitucional uma lei. SANCHES (1999:104) afirma que o Estado se expressa por meio de uma ordem jurídica, estabelecida sob a forma de uma estrutura normativa e de meios de coação capazes de assegurar a sua observância pelos cidadãos e instituições, bem como de uma ordem institucional, evidenciada por um aparato (técnico-administrativo) que atua sobre a realidade. Ao quadro administrativo compete decidir, instituir e aplicar as normas necessárias à coesão social e à gestão da coisa pública. Compete também à Administração Pública formular e implementar as políticas públicas. 5) PRINCÍPIOS APLICADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA No Brasil, a Administração Pública deve seguir padrões de conduta que darão fundamento e validade à ação administrativa: os princípios constitucionais. De acordo com a CF/88, no art. 37, caput, a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Saliente-se que a Administração Pública deverá obedecer, ainda, a outros princípios insertos na legislação, dos quais se destacam os princípios da eficácia, da economicidade, da efetividade e da supremacia do interesse público sobre o do particular. Princípio da legalidade O princípio da legalidade vincula a Administração Pública às regras estabelecidas, ou seja, às normas e aos princípios em vigor. Desse modo, conforme o administrativista Hely Lopes Meirelles, enquanto ao particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, ao administrador público só é permitido fazer o que a lei autoriza. Esse princípio visa a reduzir a discricionariedade do governante, afastando o autoritarismo. A vontade do administrador público deve ser a vontade da lei.



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Princípio da impessoalidade A impessoalidade emana dos princípios da isonomia e da moralidade. Veda-se a preferência por determinadas pessoas ou empresas. Proíbe-se a discriminação de qualquer interessado. Se todos são iguais perante a lei, a escolha deverá ser impessoal. Ressalte-se que a finalidade do ato administrativo10 é o interesse público. Princípio da moralidade A probidade administrativa é um dever geral de todo administrador público. A doutrina tem entendido que o conceito de moralidade abrange o de probidade. Impõe-se ao administrador não apenas a fiel observância das normas legais específicas, mas, também, pautar sua conduta dentro dos valores éticos, em especial, a honestidade. A Constituição Federal de 1988 enfatizou o princípio da moralidade, ao sancionar os atos de improbidade com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal (art. 37, § 4º). Princípio da publicidade A ampla publicidade tem os objetivos de permitir o conhecimento dos atos praticados pelo poder público e marcar o início dos seus efeitos externos. A publicidade não é elemento formativo do ato administrativo; é requisito de eficácia e de moralidade. Permite a transparência das ações e facilita o acompanhamento dos atos administrativos pelos interessados e/ou cidadãos, possibilitando reduzir, em certa medida, a corrupção na Administração Pública. Princípio da eficiência O princípio da eficiência impõe à Administração Pública e aos seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, transparente, sem burocracia, etc. Significa buscar a qualidade no atendimento ao cidadão, mediante ações adequadas à satisfação do interesse público, sem prejuízo da legalidade. Refere-se à utilização racional dos insumos, ao rendimento máximo sem desperdício. De acordo com o Tribunal de Contas da União, eficiência é relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado período de tempo. Mede-se, pois, o esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Exemplo: redução dos prazos de atendimento em serviços ambulatoriais, sem aumento de custos e sem redução de qualidade do atendimento, com conseqüente diminuição dos custos médios de atendimento por procedimento ambulatorial.

10 De acordo com WURMAN (2005:84-85), atos administrativos consistem na declaração/manifestação do ‘Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle’. Os fatos administrativos são acontecimentos que produzem efeitos independentemente da vontade humana (morte de funcionário, aposentadoria, prescrição, etc.). Contratos administrativos, por sua vez, dependem de um acordo de vontades, estabelecendo-se direitos e obrigações recíprocas, sempre sob regime de direito público e visando a um interesse público.



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Princípio da eficácia O princípio da eficácia impõe à Administração Pública e a seus agentes o cumprimento das metas11 estabelecidas, em determinado período de tempo. De acordo com o Tribunal de Contas da União, a eficácia pode ser entendida como o grau em que se atingem os objetivos de uma ação (quanto a bens e serviços disponibilizados), em um determinado período de tempo independentemente dos custos implicados. Exemplo: número de crianças vacinadas na última campanha nacional de vacinação atingiu a meta programada de 95% de cobertura vacinal.

Princípio da economicidade

O princípio da economicidade impõe à Administração Pública e a seus agentes a aquisição de insumos ao menor preço, sem prejuízo da qualidade. De acordo com o Tribunal de Contas da União, economicidade refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição. Geralmente, essa dimensão é mais detidamente examinada em auditorias de conformidade, na verificação da regularidade de procedimentos de compras. Exemplo: suprimentos hospitalares adquiridos ao menor preço, na qualidade especificada. Princípio da efetividade O princípio da efetividade impõe à Administração Pública mensurar impactos estratégicos e benefícios sociais, vinculados à missão12 institucional dos órgãos/entidades ou aos fins, de longo prazo, dos programas governamentais. As organizações públicas precisam saber se seus objetivos e metas estão incidindo sobre a realidade que pretendem alterar, ou manter. De acordo como Tribunal de Contas da União, efetividade é a relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (efeitos e impactos observados), e os objetivos pretendidos (efeitos e impactos esperados). Trata-se, portanto, de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado. Exemplo: o programa de saneamento básico reduziu o número de óbitos por doenças de veiculação hídrica. Princípio da supremacia do interesse público sobre o do particular A superioridade do interesse público sobre o particular é pressuposto de uma ordem social estável, servindo de salvaguarda dos administrados contra eventuais abusos individualistas. A supremacia do interesse público não é privilégio da administração, mas sim garantia dos administrados de que o seu patrimônio comum será gerido de acordo com as finalidades eleitas pela coletividade.

11 Alvo quantitativa e qualitativamente estabelecido; um resultado esperado e pelo qual se despende esforços. O conceito de Meta está diretamente ligado ao sentido da eficácia. 12 Finalidade da existência de uma instituição. Corresponde ao horizonte dentro do qual a instituição poderá atuar.



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VERIFIQUE SEU APRENDIZADO 1) (ANALISTA/TRT-DF-CESPE/2005, adaptada) Considere o seguinte texto de lei para responder à questão:

“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

Sobre a Fiscalização Contábil, o texto diz respeito à seguinte função: a) linguagem universal dos negócios. b) accountability. c) sistema de registro de atos e fatos. d) controle interno do poder legislativo. e) controle interno do tribunal de contas. Comentários O termo accountability é considerado por muitos autores como o dever de prestar contas. Para outros, como responsabilidade pela eficiente gerência dos recursos públicos. Accountability abrange, também, as manifestações oriundas de cidadãos quando considerarem que a administração estatal encontra-se inoperante em relação a determinado aspecto. Diz respeito à sensibilidade das autoridades públicas em relação ao que os cidadãos pensam, à existência de mecanismos institucionais efetivos, que permitam chamá-los à fala quando não cumprirem suas responsabilidades básicas. Gabarito → alternativa B 2) (ANALISTA CONTROLE INTERNO/MPU-ESAF/2004)* Podendo ser aferidos por indicadores de gestão, os seguintes conceitos são fundamentais para a auditoria no Setor Público. Assinale, portanto, a opção que indica a associação correta. A) Legalidade B) Eficiência C) Economicidade D) Eficácia I - Expressa variação positiva da relação custo/benefício, na qual se busca a otimização dos resultados na escolha dos menores custos em relação aos maiores benefícios. Revela a atenção da gestão com o bom uso qualitativo dos recursos financeiros, por definição, escassos, desde a adequação da proposta orçamentária das metas a serem atingidas, passando pela coerência com respeito aos preços de mercado, o desenvolvimento de fontes alternativas de receita e a obtenção dos menores custos por produto gerado. II - É o grau de atingimento das metas fixadas para um determinado objeto de uma ação em relação ao previsto, em um determinado período. III - Consiste na aderência dos atos e fatos de gestão praticados, aos normativos legais e técnicos que regem os mesmos. IV - É a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta, frente a padrões estabelecidos. Mede, então, a utilização dos recursos de que a unidade ou entidade dispõe para realizar um conjunto de ações e operações que visam atingir um propósito de trabalho previamente programado. Essa medida está associada ao uso dos recursos disponíveis em relação aos produtos e serviços finais elaborados.



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A B C D a) III IV II I b) II III IV I c) III I IV II d) II IV I III e) III IV I II

Comentários Dos quatro conceitos apresentados na questão, três são relacionados ao desempenho da gestão (eficiência, eficácia e economicidade) e um, ao cumprimento de normativos (legalidade). Observem que o item III refere-se exatamente ao princípio da legalidade. Logo, eliminamos imediatamente as opções B e D. Observem também que o conceito de eficácia não envolve qualquer análise quanto à aplicação dos recursos, mas sim quanto ao grau de atingimento das metas pactuadas em uma ação governamental. Assim, a eficácia corresponderia ao conceito apresentado no item II, o que já nos permitiria responder à questão, visto que somente a alternativa E atenderia à nossa análise. Apenas para sedimentar os estudos, os itens IV e I, correspondem aos princípios da eficiência e da economicidade, respectivamente. Gabarito → alternativa E 3) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) No contexto da Administração Pública Federal, o que distingue e/ou assemelha os órgãos da Administração Direta em relação às entidades da Administração Indireta, é que a) Os primeiros integram a estrutura orgânica da União e as outras não. b) Os primeiros são dotados de personalidade jurídica de direito público, as outras são

de direito privado. c) São todos dotados de personalidade jurídica de direito público. d) São todos dotados de personalidade jurídica de direito privado. e) Todos integram a estrutura orgânica da União. Comentários Questão bem objetiva e que não necessita de comentários adicionais ao que já foi dito no tópico ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA ADMINISTRAÇÁO PÚBLICA FEDERAL. Gabarito → alternativa A 4) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Entre os princípios básicos da Administração Pública, conquanto todos devam ser observados em conjunto, o que se aplica, particular e apropriadamente, à exigência de o administrador, ao realizar uma obra pública, autorizada por lei, mediante procedimento licitatório, na modalidade de menor preço global, no exercício do seu poder discricionário, ao escolher determinados fatores, dever orientar-se para o de melhor atendimento do interesse público, seria o da



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a) Eficiência b) Impessoalidade c) Legalidade d) Moralidade e) Publicidade Comentários Outra questão bastante objetiva. O princípio da impessoalidade está diretamente ligado ao atendimento da finalidade do ato administrativo, ou seja, ao atendimento do interesse público. Gabarito → alternativa B 5) (ANALISTA JURÍDICO/SERPRO-ESAF/2001) A fundamental diferença, juridicamente, entre um órgão da Administração Pública Federal Direta e uma entidade da Administração Indireta é a sua autonomia administrativa. a) Correta a assertiva, porque só as entidades podem ter autonomia. b) Incorreta a assertiva, porque a diferença é que a entidade tem personalidade jurídica própria e o órgão não. c) Incorreta a assertiva, porque a diferença é que a entidade não está sujeita a licitação nem ao controle do Tribunal de Contas. d) Incorreta a assertiva, porque a entidade não se subordina ao princípio de legalidade. e) incorreta a assertiva, porque a entidade não se subordina aos princípios fundamentais de economicidade e publicidade.

Comentários De acordo com o Decreto-Lei 200/67, a Administração Direta compõe-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. Quanto à indireta, o normativo indica as categorias de entidades nela compreendidas, esclarecendo que são dotadas de personalidade jurídica própria e vinculadas ao ministério em cuja área de competência se enquadrar sua principal atividade, gozando, entretanto, de autonomia administrativa e financeira. Gabarito → alternativa B 6) (PFN-ESAF/1998) Sobre os conceitos de Administração Pública, é correto afirmar: a) em seu sentido material, a Administração Pública manifesta-se exclusivamente no Poder Executivo. b) o conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é compreendido no conceito funcional de Administração Pública c) Administração Pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no Poder Legislativo. d) no sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a atividade administrativa. e) a Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções tripartites do Estado.



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Comentários a) alternativa incorreta. Em sentido material, também denominado objetivo ou funcional, a Administração Pública designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que se manifesta nos três Poderes Públicos, predominantemente no Poder Executivo. b) alternativa incorreta. O conceito apresentado refere-se à Administração Pública, em seu sentido formal. c) alternativa incorreta. Ver alternativa A. d) alternativa incorreta. A Administração Pública, em sentido orgânico, também denominado subjetivo ou formal, designa os entes que exercem a atividade administrativa. Compreende as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer a função administrativa. O sentido apresentado na alternativa, na verdade, é o sentido material. e) alternativa correta. Materialmente, a Administração Pública é a própria função administrativa. Gabarito → alternativa E 7) (AFCE/TCU-ESAF/2000) O Decreto-Lei 200/67 dispõe sobre a constituição da administração federal, definindo três categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria. Identifique a opção correta. a) Para fins dessa lei, considera-se autarquia a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sob a forma de sociedade anônima, com a maioria das ações pertencentes à União, criada para desempenhar atividades de natureza empresarial. b) Para fins dessa lei, considera-se sociedade de economia mista o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, destinado a executar atividades típicas da administração pública. c) Para fins dessa lei, considera-se autarquia a entidade dotada de personalidade jurídica própria, para executar atividades típicas da administração pública de natureza mercantil submetida a regime de monopólio estatal. d) Para fins dessa lei, considera-se empresa pública a entidade dotada de personalidade jurídica própria, criada por lei, destinada a prestar serviços que requerem gestão administrativa e financeira descentralizada. e) Para fins dessa lei, considera-se empresa pública a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com capital exclusivo da União ou de suas entidades da administração indireta, criada para desempenhar atividades de natureza empresarial. Comentários a) alternativa incorreta. O conceito apresentado refere-se às sociedades de economia mista. b) alternativa incorreta. Enquadra-se nesse conceito a Autarquia. c) alternativa incorreta. Exploram atividades econômicas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. d) alternativa incorreta. O conceito é aplicável à autarquia. Gabarito → alternativa E



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8) (AFC/SFC-ESAF/2000) Leia atentamente os enunciados que se seguem:

• Relação entre dois sujeitos, na qual um impõe ao outro a sua própria vontade e lhe determina o comportamento.

• A atividade ou conjunto de atividades que tem como finalidade a administração do conflito em torno de bens públicos.

• Organização que detém o monopólio legítimo do uso da força em um dado território. • Conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam a orientação

política de uma dada sociedade. • Conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas ou

incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou organização estatal.

Os enunciados acima referem-se, seqüencialmente, aos seguintes conceitos: a) Administração Pública, Poder, Política, Estado, Governo. b) Poder, Estado, Governo, Política, Administração Pública. c) Poder, Administração Pública, Governo, Estado, Política. d) Administração Pública, Poder, Governo, Política, Estado. e) Poder, Política, Estado, Governo, Administração Pública. Comentários A exata correlação entre enunciados e conceitos encontra-se na última alternativa. Gabarito → alternativa E 9) (AFC/STN-FCC/1997) Quanto às entidades da Administração Pública Indireta é correto afirmar: a) a sociedade de economia mista subordina-se ao órgão respectivo da entidade matriz b) a entidade administrativa descentralizada, com personalidade jurídica de direito público, tem capacidade de legislar. c) o patrimônio da empresa pública é insuscetível de penhora d) a fundação pode ter como objetivo estatutário precípuo o exercício de atividade econômica e) os atos da autoridade autárquica têm natureza de ato administrativo Comentários a) alternativa incorreta. Entidades da administração indireta, tais como as sociedades de economia mista, têm uma relação de vinculação com a entidade estatal-matriz. Embora estejam sujeitas ao controle finalístico, não há subordinação hierárquica. O controle finalístico visa a acompanhar o enquadramento da instituição no programa de governo, os atos de seus dirigentes no desempenho das funções estatutárias, bem como o grau de atingimento das finalidades da atividade controlada. b) alternativa incorreta. Auto-administração dá idéia de capacidade de gerir os próprios negócios, mas com subordinação às leis postas pelo ente central. É o que ocorre na descentralização administrativa. Autonomia, de autos (próprio) e nómos (lei), significa o poder de editar as próprias leis, sem subordinação a outras normas que não as da própria Constituição. Nesse sentido, só existe autonomia onde haja descentralização política. A entidade administrativa descentralizada goza de autonomia administrativa e financeira.



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c) alternativa incorreta. Considera-se empresa pública a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividades econômicas. Uma vez submetida ao regime de direito privado, seu patrimônio é suscetível de penhora. d) alternativa incorreta. A exploração de atividade econômica é finalidade das sociedades de economia mista e das empresas públicas. A fundação objetiva o desenvolvimento de atividades não típicas da administração pública. e) alternativa correta. As entidades administrativas descentralizadas gozam de autonomia administrativa e financeira. Gabarito → alternativa E 10) (AFCE/TCU-ESAF/2000) Em relação aos princípios da Administração Pública é correto afirmar, exceto: a) Ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo aquilo que a lei não veda, pelo princípio da legalidade, a Administração só pode realizar o que lhe é expressamente autorizado em lei. b) Pelo princípio da finalidade, não se admite outro objetivo para o ato administrativo que não o interesse público. c) O princípio da publicidade impõe a publicação, em jornais oficiais, de todos os atos da Administração. d) A conduta ética do administrador deve-se pautar pelo atendimento ao princípio da moralidade e) O princípio da legalidade impede que a Administração crie direitos de qualquer espécie mediante ato administrativo Comentários A publicação em jornais oficiais só é exigida para atos concluídos ou em determinadas fases de certos procedimentos administrativos, tais como as licitações. Gabarito → alternativa C Abordaremos, a partir de agora, os conceitos de Atividade Financeira do Estado, Orçamento Público, Planejamento Governamental, Processo e Ciclo Orçamentários.



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6) ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO Para executar as suas atividades e atender às necessidades coletivas, o Estado mobiliza pessoas e bens. Logo, são necessários recursos financeiros que permitam custear “a máquina pública”. Segundo PEREIRA (1999:35), a atividade financeira do Estado consiste “em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua responsabilidade ou transferidas a outras pessoas jurídicas de direito público.”. A atividade financeira do Estado compreende, portanto, elementos econômicos, políticos e jurídicos. Envolve a obtenção ou a criação dos meios indispensáveis à prestação dos serviços, seja por meio da tributação dos governados, seja pela expansão da dívida pública. Envolve, também, o dispêndio do recurso pela execução da despesa, bem como a forma de gerência desses recursos (orçamento público). 7) ORÇAMENTO PÚBLICO Orçamento Público é o mecanismo que disciplina a ação estatal em um determinado período de tempo. De acordo com a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, orçamento público:

“É o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. É um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o orçamento público tem evoluído e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de formalidades legais. É uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento.”

O Orçamento Público deve contribuir para o planejamento governamental, indicando com clareza os objetivos perseguidos pelo governo, permitindo à sociedade acompanhar as ações desenvolvidas. Trata-se, portanto, de um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar em certo período de tempo, em geral, correspondente ao exercício financeiro13. Dessa forma, o orçamento serve de instrumento de controle dos gastos na moderna administração pública.

8) PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL SILVA (2002:33) demonstra que o planejamento governamental deve ser entendido como um processo racional para definir objetivos, determinar os meios para alcançá-los, e deve obedecer às seguintes características:

diagnóstico da situação existente; identificação das necessidades de bens e serviços; definição clara dos objetivos para a ação; discriminação e quantificação de metas e seus custos; avaliação dos resultados obtidos.

13 O exercício financeiro coincidirá com o ano civil, conforme artigo 34 da Lei 4320, de 23 de março de 1964.



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Dentre os fatores que influenciam o planejamento governamental, destacam-se interesses da coletividade; interesses político-partidários; questões ambientais; setor privado; órgãos de cooperação; sindicatos e outros grupos de interesse; planejamento de outras esferas de governo; etc.

No âmbito do governo federal, a Constituição atual estabeleceu os seguintes instrumentos de planejamento governamental:

Lei do Plano Plurianual - PPA;

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; e

Lei Orçamentária Anual - LOA. SILVA (2002:35) apresenta o esquema básico do planejamento governamental federal na Figura 1:

OBJETIVOSPERMANENTES

DO ESTADO

IDENTIFICAÇÃODOS RECURSOS

IDENTIFICAÇÃODAS

NECESSIDADES

DIMENSIONAMENTODOS DÉFICITS

TEMPORAIS

TECNOLÓGICOS

HUMANOS

MATERIAIS

PADRÕESREQUERIDOS

NÍVEL ATUAL DESATISFAÇÃO

METASDEFINIÇÃO

PLANOPLURIANUAL

LEI DEDIRETRIZES

ORÇAMENTÁRIAS

LEIORÇAMENTÁRIA

ANUAL

Figura 1 – Planejamento governamental da União

Com base nesses instrumentos, podemos dividir o planejamento governamental em:

Planejamento Estratégico: tem como peça-chave o PPA e compreende as diretrizes que relacionam o presente ao futuro da organização, direcionando as ações a uma estrutura idealizada; e

Planejamento Operacional: tem como documentos básicos a LDO e a LOA. Refere-se às diretrizes e interações presentes que, com base na situação atual e tendo em vista os recursos disponíveis, procura maximizar os resultados no período.



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SILVA (2002:37) ilustra os fatores que envolvem o planejamento estratégico na Figura 2:

DEFINIÇÃO DOSOBJETIVOS DELONGO PRAZO

PPA

DIFERENÇASESTRATÉGICAS

AUMENTO DOBEM-ESTAR

DIRETRIZESPARA

ELABORAÇÃODO

ORÇAMENTOANUAL(LDO)

COBERTURA DODÉFICIT

ESCOLHA DA ESTRATÉGIAGLOBAL E SETORIAL

ANÁLISE E PROJEÇÃODO GRAU DESATISFAÇÃO

DECISÃOPOLÍTICA

Figura 2 – Planejamento estratégico das ações do governo federal

O planejamento operacional pode ser visualizado na Figura 3, conforme SILVA (2002:41):

IDENTIFICAÇÃO DASNECESSIDADES DE CURTO PRAZO

PLANOPLURIANUAL

PROGRAMAÇÃO ANUAL(DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS)

ORÇAMENTO DEINVESTIMENTOS

DAS ESTATAIS

PROGRAMAÇÃOSETORIAL

ORÇAMENTOFISCAL

IDENTIFICAÇÃODOS RECURSOS

ORÇAMENTOANUAL

DIRETRIZESPOLÍTICAS

OBJETIVOS E METASDE CURTO PRAZO

ORÇAMENTO DESEGURIDADE

Figura 3 – Planejamento operacional das ações do governo federal



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9) PROCESSO E CICLO ORÇAMENTÁRIOS NO ÂMBITO FEDERAL De acordo com a Controladoria-Geral da União (2005:4), o processo integrado de alocação de recursos da gestão pública é realizado por meio das etapas descritas na Tabela 1:

TABELA 1 – PROCESSO INTEGRADO DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS DA GESTÃO PÚBLICA

ETAPA ATIVIDADE

PLANEJAMENTO

Planejar consiste em determinar os objetivos a alcançar e as ações a serem realizadas em determinado período, compatibilizando-as com os meios disponíveis para sua execução. Em outras palavras, planejar é elaborar, por etapas e com bases técnicas (especialmente no campo sócio-econômico), planos e programas com objetivos definidos. Os programas são os instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurados por metas estabelecidas no Plano Plurianual – PPA.

ORÇAMENTAÇÃO O orçamento é o instrumento que contém as ações governamentais, dispostas em metas físicas e financeiras, a serem realizadas em determinado período, bem como os meios necessários à viabilização dessas ações.

EXECUÇÃO Etapa em que os atos e fatos são praticados na administração pública para implementação da ação governamental e na qual ocorre o processo de operacionalização objetiva e concreta de uma política pública.

CONTROLE É o processo de monitoramento (acompanhamento e supervisão) visando ao efetivo desempenho de uma política pública. Realiza-se, por meio da verificação da execução física e financeira das ações, inicialmente planejadas, visando preservar a probidade nos procedimentos orçamentários e financeiros.

AVALIAÇÃO Avaliação é a análise dos resultados da execução das ações de governo, com a mensuração de indicadores14 relacionados à eficiência, eficácia e efetividade das ações.

O ciclo orçamentário pode então ser definido como um processo de caráter contínuo através do qual se elabora, discute, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde a sua concepção até a apreciação final. No âmbito federal, o ciclo orçamentário pode ser detalhado nas seguintes fases: 1ª) Planejamento e programação: identificação dos problemas básicos da sociedade,

definição de prioridades, objetivos, e metas a atingir no exercício, alocação de recursos, e restrições de gastos;

2ª) Formulação do PPA, pelo Poder Executivo; 3ª) Apreciação e adequação do PPA, pelo legislativo; 4ª) Proposição das metas e prioridades na administração pública federal e da política de

alocação de recursos, pelo Poder Executivo, através do projeto da LDO; 5ª) Apreciação, adequação e aprovação da LDO, pelo Poder Legislativo; 6ª) Elaboração da proposta da LOA, pelo Poder Executivo; 7ª) Apreciação, adequação e aprovação da LOA, pelo Poder Legislativo; 8ª) Execução do orçamento aprovado; 9ª) Controle da execução do orçamento; 10ª) Avaliação da execução do orçamento e julgamento das contas da Administração. 14 Indicador de desempenho é um número, percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas pré-estabelecidas. É uma medida qualitativa e quantitativa que fornece aos gestores do órgão/entidade indícios do grau de eficácia, eficiência, economicidade e efetividade com que estão sendo conduzidas as operações da Unidade.



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O processo orçamentário é um conjunto de etapas e procedimentos a serem cumpridos com o propósito de elaborar e aprovar o orçamento do setor público. Compreende as atividades de elaboração do orçamento, a cargo das unidades do Poder Executivo, e as atividades de apreciação da proposta orçamentária pelos órgãos técnicos do Poder Legislativo, facultadas a estes as modificações consideradas necessárias, observadas as limitações legais e constitucionais. O ciclo orçamentário engloba o processo orçamentário, por compreender etapas preliminares à elaboração orçamentária (planejamento e programação) e posteriores à elaboração, tais como a execução, o controle e a avaliação do orçamento. É da competência do Congresso Nacional, conforme artigo 48 da CF/88, dispor sobre o plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissão de curso forçado, plano e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. Caros alunos, No próximo encontro, estudaremos as peças orçamentárias (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA) para, em seguida, abordarmos a Função Controle na Administração Pública, os conceitos básicos do Controle, sua evolução na administração pública brasileira e suas classificações, com destaque para os Controles Interno e Externo. Se houver tempo disponível, façam mais exercícios e/ou revisem o conteúdo ministrado. Estarei à disposição de vocês, no fórum, para esclarecer as dúvidas. Até lá!




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AULA 1: PPA, LDO e LOA Prezados alunos, Na aula passada, estudamos conceitos básicos acerca do Estado, da Administração Pública e do Processo e Ciclo Orçamentários. Hoje, estudaremos o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, a Função Controle na Administração Pública, os conceitos básicos do Controle, sua evolução na administração pública brasileira e suas classificações, com destaque para os Controles Interno e Externo. 1) PLANO PLURIANUAL - PPA O PPA tem por objetivo formular as diretrizes para as finanças públicas no período do plano, identificar e avaliar os recursos disponíveis para o desenvolvimento das ações do setor público, estabelecer as despesas segundo cada programa de governo, etc. As diretrizes definidas pelo PPA nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante o período do plano, ou seja, objetivam a qualidade dos gastos públicos. Assim, o PPA busca alocar os recursos públicos de modo eficiente e racional, com base nas modernas técnicas de planejamento. É a partir da definição das diretrizes, metas e objetivos que a administração pública desenvolve suas ações, objetivando alcançar o desenvolvimento do país. Os principais pontos do PPA são:

Organização em programas; Definição de indicadores e metas; Transparência na aplicação dos recursos públicos; Melhoria no desempenho gerencial da administração pública; Ênfase nos resultados.

No âmbito federal, o projeto de lei do PPA será encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. Por este motivo se diz que a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo, mas a competência para legislar é do Poder Legislativo, visto que a proposta será discutida e votada na Comissão Mista do Orçamento, podendo ser emendada. O PPA possui natureza de lei ordinária A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como aquelas relativas aos programas de duração continuada. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento serão elaborados de acordo com o PPA, conforme determina a CF/88. Nesse sentido, as emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.



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O projeto do PPA deve ser submetido ao Congresso Nacional até 4 meses antes do encerramento do 1º ano do mandato presidencial e devolvido para sanção até o final da sessão legislativa, cobrindo o período que vai do início do 2º ano do mandato ao final do 1º ano do mandato seguinte. Essa defasagem entre a vigência do PPA e os mandatos dos governantes foi criada por dois motivos: primeiro, por que a discussão e a aprovação de um plano tão abrangente como o PPA só é viável depois da posse de cada novo governante, e, segundo, por ser racional que se articulem mecanismos que permitam à nova administração dar continuidade às ações em andamento. A Figura 4 ilustra o período de vigência dos PPA, considerando-se os governos do ex- Presidente Fernando Henrique Cardoso (2º mandato) e o atual, do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva:

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fernando Henrique Cardoso2º Mandato Luiz Inácio Lula da Silva

PPA Avança Brasil PPA Brasil de Todos

Figura 4 – Vigência do PPA Ressalte-se que a Constituição Federal determina que a União elabore o Plano Plurianual – PPA. Os Estados e Municípios não possuem tal obrigação, a não ser haja previsão na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica Municipal. O Plano Plurianual da União ou a ação planejada dos demais entes da federação, da forma que for prevista em sua legislação, pode vir a ser alterado por lei similar, se for necessário, mas deve explicitar, desde o início de sua edição, os objetivos e metas intermediárias, declarando o embasamento da previsão com critérios e parâmetros claros. 2) LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO A LDO é o instrumento instituído pela CF/88 para fazer a transição entre o PPA e a LOA. É por meio dela que são estabelecidas, em cumprimento ao disposto no artigo 165 da CF/88, desde as metas e prioridades da administração pública federal até as disposições sobre alterações na legislação tributária da União. A LDO possui natureza de lei ordinária. Assim, os orçamentos anuais (fiscal, seguridade social e de investimentos das estatais), que formam o orçamento unificado, bem como os demais projetos de caráter financeiro, terão como referencial para sua elaboração as regras definidas pela LDO, sem o que não poderão ser apreciadas e votadas pelo Congresso Nacional. Deve-se ressaltar que a CF não permite a fixação de despesas sem que estejam definidas as respectivas fontes de receitas. O planejamento da atividade da administração pública, em sintonia com o orçamento, é reafirmado pela CF, pois esta determina que as emendas ao projeto de LDO devem guardar compatibilidade com o PPA. Caso contrário, as diretrizes do orçamento não poderão ser aprovadas.



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O art. 165 da CF dispõe:

“A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da LOA, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

O projeto da LDO deverá ser encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 15 de abril de cada ano (“até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”) e devolvido para sanção até 30 de junho (“até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa”). O não acatamento do prazo pelo Executivo motiva a instauração de processo por crime de responsabilidade, enquanto a sua não aprovação pelo Legislativo, conduz à automática prorrogação da sessão legislativa, por força do que dispõe o artigo 57 da CF/88 (“A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de LDO”). 3) LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional, além do PPA e do projeto de LDO, as propostas de orçamento previstas na CF/88 (art.84). A Lei Orçamentária Anual - LOA possui natureza de lei ordinária. A LOA compreenderá os seguintes orçamentos:

Orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta1 e indireta2, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

Orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O projeto de LOA será enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa (15 de dezembro). O projeto de LOA será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:

sejam compatíveis com o PPA e com a LDO; indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de

despesa, excluídas as que incidam sobre: 1 Composta pelos órgãos que auxiliam diretamente o Presidente da República. 2 Composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria e são responsáveis pela execução de atividades do Estado, que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada.



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a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF; ou

sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Em resumo:

4) PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS – AGENTES, DOCUMENTOS, PRAZOS e DESTINATÁRIOS A Tabela 2, a seguir, sintetiza o(s) Titular(es) do Poder com obrigação promover algum tipo de ação (encaminhamento ou aprovação) em relação às peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA), os prazos para promover a ação, bem como seus respectivos destinatários.

TABELA 2 – PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS AGENTES, DOCUMENTOS, PRAZOS e DESTINATÁRIOS

AGENTE AÇÃO/DOCUMENTO PRAZO* DESTINATÁRIO

Executivo Encaminha Projeto PPA 31 de agosto do 1º anode mandato Legislativo

Legislativo Aprova PPA 15 de dezembro Executivo

Executivo Encaminha Projeto LDO 15 de abril Legislativo

Legislativo Aprova LDO 30 de junho Executivo

Executivo Encaminha Projeto de LOA 31 de agosto Legislativo

Legislativo Aprova LOA (Orçamento) 15 de dezembro Executivo

Planos ou peças orçamentárias

(quando previstos)

Plano Plurianual – PPA Longo Prazo: 4 anos Diretrizes, Objetivos e Metas Regionalizado Despesas de Capital e outras delas decorrentes. Despesas com programas de duração continuada.

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Prazo: anual Metas e prioridades, incluindo despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente Orientar elaboração da Lei Orçamentária Anual Dispor sobre alterações da legislação tributária Estabelecer política das agências financeiras oficiais de fomento

Lei Orçamentária Anual – LOA Curto Prazo: anual Compreende os orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas



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* Considerando-se que a sessão legislativa não foi prorrogada.



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VERIFIQUE SEU APRENDIZADO 1) (AFC/SFC-ESAF/2000) Segundo Max Weber, a autoridade ou dominação baseia-se na legitimidade que, por sua vez, pode ser de três tipos. Um deles, a dominação legal de caráter racional, típica do Estado contemporâneo, não apresenta a característica de: a) impessoalidade das normas e de sua aplicação b) hierarquia oficial c) direito consuetudinário d) exercício contínuo de funções segundo competências fixas e) regras técnicas e normas aplicadas por profissionais especializados Comentários Uma das características da burocracia weberiana é a especialização dos servidores a partir de normas formais e rígidas. Para toda e qualquer atividade haverá uma norma reguladora. Logo, o direito consuetudinário – direito baseado nos costumes e nas tradições – não se aplica ao modelo weberiano de administração pública. As demais opções estão corretas. Gabarito → C 2) (TFC/SFC-ESAF/2000) A Constituição de 1988, em seu art. 165, determina que a lei orçamentária anual compreenderá:

• O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

• O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;

• O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculadas, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Além dos orçamentos anuais acima indicados, a nova constituição estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: a) o plano plurianual, as diretrizes compensatórias e as atualizações fiduciárias b) o plano bianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações permanentes c) o plano plurianual, as diretrizes estratégicas e as atualizações permanentes d) o plano trianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações fiduciárias e) o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os planos e programas nacionais,

regionais e setoriais Comentários A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como aquelas relativas aos programas de duração continuada. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento serão elaborados de acordo com o PPA, conforme determina a CF/88.



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A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da LOA, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Dessa forma, das alternativas apresentadas, a última é a única opção que atende ao que estabelece a CF/88, em relação à matéria orçamentária. Gabarito → E 3) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* No que concerne às etapas, aos prazos e aos órgãos envolvidos no processo de elaboração da proposta orçamentária, no âmbito do Poder Executivo, julgue as afirmativas a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) O Poder Executivo elaborará planos nacionais de desenvolvimento, de duração igual

à do mandato do Presidente da República, os quais serão submetidos à deliberação do Congresso Nacional até 15 de setembro do primeiro ano do mandato presidencial.

( ) Os planos plurianuais fixarão, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas totais, conforme regulamentação a ser estabelecida em lei complementar ainda não-promulgada.

( ) O Presidente da República deve encaminhar a proposta orçamentária para o ano seguinte ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto.

( ) As secretarias-executivas de cada órgão do Poder Executivo, com o apoio da respectiva unidade setorial de orçamento, efetuarão a análise preliminar das propostas elaboradas pelas unidades orçamentárias sob sua subordinação.

( ) O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desincumbe-se das funções de unidade central de planejamento e orçamento por intermédio da Secretaria de Orçamento e Finanças.

a) V – V – F – F – F b) F – F – F – V – F c) F – V – F – V – V d) V – F – V– V – F e) F – F – V – V – V Comentários A análise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1ª) falso. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento serão elaborados em consonância com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional, conforme determina a CF/88, artigo 165, § 4º. Logo, terão vigência idêntica à do PPA, ou seja, do início do 2º ano do mandato do Chefe do Poder Executivo até o 1º ano do mandato seguinte. 2ª) falso. O PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes. As demais afirmativas são verdadeiras. Gabarito → E



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4) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* No que concerne à tramitação do projeto de lei do orçamento, no âmbito do Poder Legislativo, julgue as afirmativas a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) A discussão e a votação da proposta oriunda do Poder Executivo, assim como das

emendas aprovadas no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, deverão ocorrer em cada uma das Casas do Congresso Nacional.

( ) A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização somente pode aprovar emendas que indiquem os recursos necessários, em especial, os provenientes de excesso de arrecadação verificado no exercício financeiro anterior.

( ) O Congresso Nacional deverá devolver o projeto de lei orçamentária anual, para sanção presidencial, em até trinta dias do encerramento do exercício financeiro.

( ) O parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização sobre as emendas apresentadas será conclusivo e final, salvo requerimento para que a emenda seja submetida a votação, assinado por um décimo dos congressistas e apresentado à mesa do Congresso Nacional até o dia anterior ao estabelecido para a discussão da matéria.

( ) Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais e suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

a) V – V – F – F – F b) F – F – F – V – V c) F – V – F – V – V d) V – F – V– V – F e) F – V – V – F – V Comentários A análise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1ª) falso. Os projetos de lei relativos ao PPA, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão examinados por uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados que emitirá parecer. Depois, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional 2ª) falso. As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados presentes três requisitos:

sejam compatíveis com o PPA e com a LDO; indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida ou transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF; ou

sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões; ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

3ª) falso. O projeto de LOA aprovado deve ser encaminhado ao Executivo para sanção até o dia 15 de dezembro. 4ª) verdadeiro. Saliento, todavia, que essa afirmativa extrapola o conteúdo exigido nas provas para o cargo de AFC. Portanto, não se preocupe caso a tenha errado. 5ª) verdadeiro. Gabarito → B



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5) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* A respeito da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que veio representar uma alteração significativa no processo de elaboração do orçamento, julgue as afirmativas a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) A LDO vem ensejar aos legisladores o conhecimento da situação global das finanças

do Estado, proporcionando-lhes uma antevisão da proposta orçamentária a ser votada posteriormente.

( ) O prazo para o encaminhamento da proposta orçamentária ao Poder Legislativo está previsto na Constituição, que determinou que o projeto deverá ser remetido até oito meses e meio antes do encerramento do exercício.

( ) O Poder Legislativo deverá devolver o projeto ao Poder Executivo, para sanção, até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa ou durante o recesso parlamentar de julho.

( ) A LDO conterá orientações para a elaboração das propostas orçamentárias a serem observadas ao longo de todo o mandato do Presidente da República.

( ) A LDO poderá dispor, inclusive, sobre alterações na legislação tributária. a) V – V – F – F – V b) F – F – F – V – F c) F – V – F – V – V d) V – F – V– V – F e) F – V – V – F – V Comentários A análise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1ª) verdadeiro. A LDO é o instrumento instituído pela CF/88 para fazer a transição entre o PPA e a LOA. Assim, a LOA e os demais projetos de caráter financeiro, terão como referencial para sua elaboração as regras definidas pela LDO. Ressalte-se que a CF/88 não permite a fixação de despesas sem que estejam definidas as respectivas fontes de receitas. 2ª) verdadeiro. O projeto da LDO deverá ser encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 15 de abril de cada ano (“até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”) 3ª) falso. O projeto da LDO deverá ser devolvido para sanção até 30 de junho (“até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa”). Sua não aprovação pelo Legislativo conduz à automática prorrogação da sessão legislativa, por força do que dispõe o artigo 57 da CF/88 (“A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de LDO”). 4ª) falso. A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente e orientará a elaboração da LOA, que é anual. 5ª) verdadeiro. A LDO também disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Gabarito → A



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6) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* A propósito do plano plurianual previsto no inciso I e no § 1°. do art. 165 da CF/1988, julgue as afirmativas e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) caracteriza-se pelas justificativas ao orçamento plurianual de investimentos. ( ) a regionalização das diretrizes, dos objetivos e das metas da administração pública

federal compatibiliza-se com a função orçamentária de reduzir desigualdades inter-regionais.

( ) o plano plurianual estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

( ) o plano plurianual, no âmbito dos órgãos da administração indireta, será idealizado de tal forma que sejam aprovados apenas montantes globais, a fim de que essas entidades não sejam prejudicadas em sua autonomia, na gestão legal dos seus recursos.

( ) a elaboração e a organização do plano plurianual serão regulamentadas por lei complementar, que deverá substituir a Lei n°. 4.320/64.

a) V – V – F – F – F b) F – F – F – V – F c) F – V – F – F – V d) V – F – V– V – F e) F – V – V – F – V Comentários A análise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1ª) falso. O PPA tem por objetivo formular as diretrizes para as finanças públicas no período do plano, identificar e avaliar os recursos disponíveis para o desenvolvimento das ações do setor público, estabelecer as despesas segundo cada programa de governo, etc. As diretrizes definidas pelo PPA nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante o período do plano, ou seja, objetivam a qualidade dos gastos públicos. 2ª) verdadeiro. O PPA busca alocar os recursos públicos de modo eficiente e racional, com base nas modernas técnicas de planejamento. Definidos as diretrizes, metas e objetivos, a administração pública desenvolve suas ações, objetivando alcançar o desenvolvimento do país. 3ª) falso. A LDO estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 4ª) falso. Os montantes não devem ser globais. Entidades da administração indireta vinculam-se à entidade estatal-matriz e estão sujeitas ao controle do enquadramento da instituição no programa de governo, dos atos de seus dirigentes no desempenho das funções estatutárias, bem como do grau de atingimento das metas (controle finalístico). 5ª) verdadeiro. De acordo com a CF/88, artigo, 165, § 9º, incisos I e II, cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência,os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA, bem como estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta. Todavia, essa lei complementar ainda não foi promulgada, restando em vigência a Lei nº 4.320/64, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Gabarito → C



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5) A FUNÇÃO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Em sentido amplo, a função Controle, na administração pública, consiste na faculdade de fiscalização dos atos e fatos funcionais de um ente público sobre o outro, ou sobre si mesmo. A atividade de controle é inerente à própria existência humana, sobretudo o controle da riqueza (considerada, grosso modo, como qualquer coisa que tenha valor econômico). O equilíbrio do orçamento individual ou familiar, por exemplo, depende do controle que se exerce sobre os gastos de forma a compatibilizá-los com a receita auferida num determinado período. Assim, pode-se obter uma vida mais tranqüila, sem grandes surpresas ou desperdícios. Quanto ao setor público, não há diferença significativa. Aos governantes também compete planejar, orçar, executar, controlar e avaliar, pois, se os recursos de cada pessoa ou empresa devem ser controlados sob pena de, não o fazendo, culminar com o estado de insolvência ou de falência, com muito mais razão deve-se manter o controle da res publica, por se tratar de recursos da sociedade, geridos por agentes públicos em prol da coletividade. A Figura 1 ilustra as etapas do Ciclo de Gestão no setor público:

CICLO DE GESTÃO NO SETOR PÚBLICO

1. ELABORAÇÃO EREVISÃO DO PPA 2. PROGRAMAÇÃO

5. APROVAÇÃO DA LOA

4. EMENDASPARLAMENTARES

7. CONTROLE DAEXECUÇÃO

ORÇAMENTÁRIA

6. EXECUÇÃOORÇAMENTÁRIA

3.ELABORAÇÃO DO PLOADE ACORDO COM A LDO

8. AVALIAÇÃO DAEXECUÇÃO

ORÇAMENTÁRIA

Figura 1 – Etapas do ciclo de gestão no setor público Nesse sentido, CRUZ (2003:19) afirma:

“O ato de controlar está intimamente ligado ao de planejar. Dá retorno ao processo de planejamento e visa a garantir que, através da aplicação dos recursos disponíveis, algum resultado seja obtido, seja na forma de produto ou de serviço. No caso da área púbica, dentre os resultados a serem obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os aspectos legais estão rigorosamente observados.”



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A função Controle é um instrumento da democracia. Basta observar o disposto no artigo 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público sobre sua administração. Conclui-se, portanto, que a democracia se encontra ligada à transparência dos atos da administração. MILESKI (2003:137-138) nos ensina:

“No Estado de Direito a Administração está vinculada ao cumprimento da lei e ao atendimento do interesse público (...) por isso, para eficácia dessa exigência, torna-se imperativo o estabelecimento de condições que verifiquem, constatem e imponham o cumprimento da lei para o atendimento do interesse público, com a finalidade de evitar o abuso de poder. A isso chama-se controle da Administração Pública.”

6) CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Controle fundamenta-se nas normas e nos princípios básicos do Direito Administrativo, dentre os quais destacamos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. São destas premissas básicas que decorrem os deveres fundamentais dos administradores públicos: dever de eficiência e eficácia na produção de resultados gerenciais; dever de probidade e zelo; e dever de prestar contas de sua gestão. Na lição de MEIRELLES (2003:570):

“Controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, Órgão ou Autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.

O Controle é exercitável em todos e por todos os Poderes do Estado, estendendo-se a toda a administração e abrangendo todas as suas atividades e agentes. Classicamente, essas seriam as definições para a questão do controle na administração pública. Contudo, mesmo considerando as influências clássicas oriundas da Sociologia, da Administração ou do Direito, na correção de desvios pessoais, comportamentais ou de cursos em ação, há que se falar no controle de resultados. Este fato novo surge quando tomamos como referência as diretrizes inseridas no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. Como parte do citado Plano, apresentou-se um projeto de reforma administrativa com base no diagnóstico da crise fiscal e da crise do modelo de administração burocrática, característico do Estado nacional-desenvolvimentista3 e interventor, vigente no Brasil entre os anos 30 e final da década de 80.

3 Período caracterizado por forte expansão do Estado, por meio da criação de inúmeras grandes empresas públicas (por exemplo, a Empresa Brasileira de Telecomunicações - EMBRATEL) e da expansão de outras (por exemplo, a Cia. Vale do Rio Doce), com suas novas atividades e inúmeras subsidiárias.



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A Tabela 1 indica as características e disfunções do modelo burocrático:

TABELA 1 – MODELO DE ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICO CARACTERÍSTICAS E DISFUNÇÕES

CARACTERÍSTICAS DISFUNÇÕES Caráter legal das normas e regulamentos Internalização excessiva de regras e exagerado

apego a regulamentos Caráter formal das comunicações Excesso de formalismo e papelada Caráter racional e divisão do trabalho Resistência à mudança Impessoalidade nas relações Despersonalização do relacionamento Hierarquia da autoridade Categorização como base do processo decisorial Rotinas e procedimentos padronizados Superconformidade às rotinas e procedimentos Competência técnica e meritocracia Exibição de sinais de autoridade Especialização da Administração e profissionalização

Dificuldade de atendimentos a clientes e conflitos com o público

Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrático tornou-se obsoleto por seu caráter excessivamente formalista, rígido, hierarquizado, pouco comprometido com resultados. A alternativa proposta na reforma administrativa foi a administração gerencial ou administração por resultados, cujas principais características são:

orientação extraordinária para o mercado e cliente; valorização da inovação e criatividade; ênfase na eficácia e na eficiência, com análise do risco; valorização e incentivo à colaboração; foco no ambiente; comunicações horizontais; e decisões descentralizadas.

Nessa linha de raciocínio, o foco do Controle movimentou-se de acordo com o modelo de administração pública praticado, conforme demonstra a Tabela 2:

TABELA 2 – FOCO DO CONTROLE

SEGUNDO O MODELO DE ADMINISTRAÇÃO Modelo de Administração Foco do controle

Administração Patrimonialista4 Formalista e rígido Administração Burocrática Formalista, rígido e processual Administração Gerencial Resultados obtidos na gestão

No cenário de fortes transformações políticas e econômicas do final dos anos 80, a filosofia de controle que deu suporte às organizações burocráticas mostrou-se superada. O formalismo-legalista, a ênfase contábil e a prática policialesca limitaram o controle à avaliação de procedimentos circunscritos ao âmbito da própria burocracia, insuficientes para justificar, perante a sociedade, o bom ou o mau uso dos recursos públicos. A sociedade exigia responsabilidade dos dirigentes no exercício da função pública e clamava por serviços públicos de qualidade. A sociedade queria resultados. Nesse contexto de transformações e mudanças surgiu uma consciência de cidadania que ensejava demandas por participação e transparência na condução dos negócios públicos. 4 Modelo no qual o aparelho estatal é considerado propriedade do rei. A coisa publica não se diferencia da coisa do príncipe, de modo que os ocupantes dos cargos quase não trabalham. O regime patrimonialista conduz à corrupção e ao nepotismo.



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MILESKI (2003:140), citando Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, alerta:

“Controle não administra. A sua função é fiscalizar, avaliar, detectar erros e falhas e responsabilizar a Administração, mas jamais tomar o seu lugar. Controle que substitui a Administração pratica abuso de poder, com desvio de finalidade na sua atuação.” (grifos nossos)

7) CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Não há consenso doutrinário acerca das possíveis classificações da função controle na administração pública. Dentre os possíveis critérios classificatórios, destacam-se:

a) o fundamento utilizado; b) a finalidade (aspecto controlado); c) a natureza dos órgãos controladores; d) a instauração; e) o momento (a oportunidade ou a tempestividade); e f) o órgão ou o agente executor.

De acordo com os critérios listados, obtém-se a classificação disposta na Tabela 3:

TABELA 3 – CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Critério Classificação

Hierárquico Controle quanto ao fundamento utilizado Finalístico Controle da legalidade

Controle de mérito Controle quanto à finalidade

(ao aspecto controlado) Controle de resultados

Controle administrativo ou executivo Controle judiciário

Controle parlamentar Controle quanto à natureza

dos organismos controladores Controle Social

Controle de ofício (ex officio) Controle quanto à instauração Controle por provocação

Preventivo, prévio ou a priori: Concomitante ou sucessivo

Controle quanto ao momento (oportunidade ou tempestividade)

Subseqüente, posterior ou a posteriori:Controle Interno Controle quanto à posição

do órgão ou agente controlador Controle Externo As características de cada uma dessas classificações serão abordadas a seguir. a) Controle quanto ao fundamento utilizado:

Controle hierárquico: controle decorrente da desconcentração administrativa, ou seja, da organização vertical dos órgãos administrativos. Pressupõe a supervisão, orientação, fiscalização, aprovação e revisão das atividades controladas, bem como aplicação de sanções ao agente responsável pelo desvio de conduta.

Controle finalístico: visa acompanhar o enquadramento da instituição no programa de governo, os atos de seus dirigentes no desempenho das funções



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estatutárias, bem como o grau de atingimento das finalidades da atividade controlada.



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b) Controle quanto à finalidade (ao aspecto controlado):

Controle da legalidade: decorre do princípio da legalidade. Objetiva verificar se o ato administrativo está conforme a lei que o regula. Esse controle é exercido tanto pela Administração, como pelo Legislativo e Judiciário. Nos dois últimos, contudo, sob provocação.

Controle de mérito: avalia não o ato, mas a atividade administrativa em si, ou seja, avalia o efeito gerado pela prática dos atos administrativos, visando aferir se o administrador público alcançou o resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administração. O controle de mérito busca verificar o resultado da ação administrativa na consecução dos fins do estado, avaliando a eficiência, a eficácia e a economicidade dos atos praticados, tendo em conta a conveniência e a oportunidade dos mesmos.

Controle de resultados: assemelha-se ao mencionado controle finalístico, incidindo nos contratos de gestão.

c) Controle quanto à natureza dos organismos controladores:

Controle administrativo ou executivo : é o exercido por todos os órgãos sobre as suas respectivas administrações, podendo analisar o mérito do ato, visto que o Judiciário só poderá manifestar-se acerca da legalidade, não adentrando a seara da oportunidade e conveniência.

Controle parlamentar: é exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxílio de uma Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto é albergado na CF/88, artigo 49, X, enquanto o indireto está previsto no 70, caput.

Controle judiciário: exercido pelo Poder Judiciário, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Para exercer essa forma de controle, o cidadão dispõe, por exemplo, das seguintes ações constitucionais: mandado de segurança coletivo e individual, ação popular, habeas data, etc.

Controle social: exercido por um ou mais membros da sociedade sobre os atos praticados na Administração Pública.

d) Controle quanto à posição do órgão ou agente controlador:

Controle Interno: seu exercício cabe ao mesmo ou outro órgão da mesma administração de que emanou o ato. Este controle tem amparo constitucional no artigo 74, devendo ser um auxiliar do controle externo, atuando como articulador entre as ações administrativas e a análise de legalidade.

Controle Externo: é o que se realiza por órgão estranho ao que emanou o ato ou procedimento administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judiciário e pelo Legislativo.

e) Controle quanto à instauração:

Controle de ofício (ex officio): é o que se instaura independemente de provocação do administrado ou de qualquer outro órgão pertencente à estrutura do Poder Público. Como exemplo, a análise de contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos.

Controle por provocação ou externo popular: tem assento no artigo 74, § 2o da Lei das Leis. Assim, todo cidadão poderá denunciar as irregularidades ao órgão de controle externo para fins de instauração do devido procedimento.



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f) Controle quanto ao momento, à oportunidade ou à tempestividade5:

Preventivo, prévio ou a priori: controle verificado antes da realização da despesa. Visa a evitar a ocorrência de erros, desperdícios ou irregularidades. Antecede à realização do ato administrativo e tem por finalidade evitar qualquer afronta à lei e ao interesse público. Exemplos: exigência de prévio empenho para realização de despesas ou de licitação para aquisição de bens ou contratação de serviços.

Concomitante ou sucessivo: visa acompanhar a regularidade da atividade administrativa, detectando as distorções no momento em que ocorrem e procedendo as correções de forma imediata. Exemplos: fiscalizar contrato celebrado com o vencedor do certame licitatório ou auditar a execução orçamentário-financeira de determinado órgão ou entidade, fiscalização de concursos públicos, etc.

Subseqüente, posterior ou a posteriori: destina-se a identificar estas situações após sua ocorrência, permitindo a adoção de ações corretivas posteriores. Exemplos: exame da legalidade dos atos de admissão e de aposentadoria de pessoal, exame e julgamento das contas dos responsáveis por recursos públicos, homologação de licitação, etc.

As classificações quanto à natureza dos organismos controladores (Administrativo, Legislativo, Judicial e Social) e quanto à posição do órgão ou agente controlador (Interno ou Externo) serão um pouco mais detalhadas. Controle Administrativo O Controle Administrativo tem por objetivo primordial manter a legalidade dos atos de gestão buscando atingir o fim precípuo de aplicar e administrar bem os recursos públicos, mantendo transparência, dando publicidade, procurando manter uma prestação de serviço público mais eficiente, um melhor gerenciamento dos recursos de forma a promover a justiça social, visando a alcançar o ideal democrático de uma nação mais igualitária e com mais respeito ao Estado Democrático de Direito. O Controle Administrativo faz parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. O Controle Administrativo deriva do poder-dever de autotutela que a Administração tem sobre seus próprios atos e agentes. Pelo exercício dessa espécie de controle, poderá o administrador público revogar ou anular o ato administrativo praticado. Afastada a hipótese de ilegalidade, o ato será revogado por conveniência ou oportunidade da Administração, resguardando-se os direitos adquiridos. Por outro lado, os atos ilegais (na finalidade ou na forma) e os atos ilegítimos (competência) deverão ser anulados pela Administração, a qualquer tempo, ou pelo Poder Judiciário, quando este for provocado.

5 Qual o momento oportuno para se efetuar o controle? Não há resposta definitiva para a questão. Supõe-se menos desejável o controle a posteriori, visto que o dano causado pelo erro ou fraude poderá ser irreparável. Na prática, porém, é justamente este o tipo mais freqüente, provavelmente por deficiências materiais ou humanas dos órgãos de controle. Critica-se o controle prévio por “emperrar” a máquina administrativa ao suspender a eficácia do ato até sua análise pelo órgão competente.



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A propósito, MILESKY (2003:142) salienta:

“Conforme orientação judicial, a Administração somente anula ato ilegal (STF, Súmula 346), enquanto em relação ao ato legal considerado inconveniente, inoportuno ou ineficiente procede a sua revogação ou a sua alteração (STF, Súmula 473).”

Controle Legislativo Controle legislativo é aquele exercido pelo Congresso Nacional, Assembléias Legislativas Estaduais ou Câmaras de Vereadores sobre as administrações federal, estaduais e municipais, respectivamente, quanto aos aspectos políticos, técnicos e/ou econômicos. Embora represente uma interferência do Poder Legislativo sobre os demais poderes, essa espécie de controle não fere a harmonia e a independência entre os três poderes, desde que limitada às hipóteses previstas na Constituição Federal, dentre as quais se destacam:

“sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (art. 49, V);

“julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo” (art.49, IX);

“fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta” (art. 49, X);

“(...) convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações (...) (art. 50, caput);

“as comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes investigatórios próprios das autoridades judiciais, (...), serão criadas (...) para apuração de fato determinado e por prazo certo (...) (art. 50, § 3º);

“Compete privativamente ao Senado Federal (...) processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade (art. 52, II);

“O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União” (art. 71, caput).

Esses e outros preceitos encontram simetria nas constituições estaduais e leis orgânicas dos municípios. Controle Judicial (ou Jurisdicional) A Constituição Federal adotou o sistema de jurisdição una e, por força do artigo 5º, inciso XXXV, nenhuma lei pode excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito. A autoridade judicial não age de ofício, devendo ser provocada. Nesse caso, o Poder Judiciário exercerá controle sobre os atos dos demais poderes, órgãos e agentes da Administração Pública. A CF/88 prevê ações específicas de controle da Administração Pública (habeas corpus, habeas data, mandado de segurança individual, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, ação popular6).

6 As características das ações de controle citadas neste tópico não serão exploradas neste trabalho.



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O administrado pode também utilizar-se dos vários tipos de ações previstas na legislação ordinária para impugnar os atos da Administração, tais como as ações de indenização, possessórias, reivindicatórias, de consignação em pagamento, cautelar, etc. O Controle Jurisdicional é essencialmente um controle da legalidade do ato ou atividade administrativa. Não compete ao Poder Judiciário o exame do mérito, ou seja, da conveniência e oportunidade do ato administrativo, por ser poder discricionário da administração. Igualmente, não lhe compete o exame de mérito das decisões do Poder Legislativo quando se tratar de matéria interna corporis7. Cabe-lhe, entretanto, a palavra final e definitiva para dizer o direito aplicável a cada caso. Controle Social

Acerca dessa classificação, MILESKY (2003:152) reproduz a clássica definição de Franco Garelli:

“Por controle social se entende o conjunto de meios de intervenção, quer positivos, quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os próprios membros a se conformarem às normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrários às mencionadas normas, de restabelecer condições de conformação, também em relação ao sistema normativo.”

Há, por conseguinte, diversas formas de atuação do controle social. Um exemplo seria o controle exercido pela população por meio de representação e de petição aos órgãos públicos, pelo direito de obter certidão e informações, assim como pelos institutos jurídicos mencionados no item anterior. A CF/88, art. 31, § 3º, tem um dispositivo de controle social ainda não regulamentado:

“As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei”.

O controle social também encontra amparo na Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Na seção que trata da transparência da gestão fiscal, no parágrafo único do art. 48 e no art. 49, a LRF assim dispõe:

“Art. 48 (...) Parágrafo único- A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Art. 49 - As contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta, e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.”

7 No âmbito do próprio órgão.



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MILESKY (2003:153) ressalta:

“A mais moderna exigência de controle sobre os atos da Administração Pública é a transparência, especialmente a transparência fiscal, por ser esta um fator relevante para o estabelecimento de uma boa governança, na medida em que possibilita um conhecimento público dos elementos idealizadores da política fiscal e de seus resultados, proporcionando uma participação popular que amplia o controle sobre os governos no que diz respeito à elaboração e à execução dessa política fiscal.” (grifos nossos)

No âmbito federal, os cidadãos podem dirigir reclamações e denúncias às agências reguladoras8 acerca da prestação de serviços por elas regulados. Tudo consoante com o momento político-ideológico de mudanças na estrutura do Estado, em marcha desde o final de século XX. Controle social de destaque são os meios de comunicação. Em que pesem os excessos, os veículos de comunicação têm sido os meios mais eficientes e temidos de controle social. Correm atrás dos fatos, das provas, denunciam e cobram ação do Poder competente na apuração dos fatos, dada a pressão da opinião pública. Casos de desvio de dinheiro público,de nepotismo, de tráfico de influências e de corrupção, não detectados por órgãos de controle, vieram à tona com a divulgação dos fatos pela imprensa. O cidadão deve acompanhar os atos da Administração Pública e de seus agentes e denunciar as irregularidades cometidas, utilizando-se dos meios colocados à sua disposição. A Constituição assegurou a participação de segmentos organizados da sociedade e dos cidadãos no acompanhamento e fiscalização da aplicação dos recursos públicos. Exemplos são os Conselhos Municipais da Merenda Escolar ou da Saúde, criados para acompanhar a execução dos recursos federais repassados ao município. 8) AS EXPRESSÕES CONTROLE INTERNO, CONTROLE EXTERNO e CONTROLES INTERNOS

As expressões Controle Interno e Controle Externo surgiram com a edição da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Essas expressões também estão inseridas no texto constitucional, artigos 31 e 70, que tratam da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos municípios e da União, respectivamente.

Controle Interno é o controle administrativo direto, executado por órgão ou agente formalmente inserido na própria estrutura administrativa do órgão controlado. Quando o órgão ou agente controlador for estranho à estrutura do órgão controlado, atuará como Controle Externo.

8 O Estado pode desempenhar sua ação regulatória por meio de agências reguladoras, entidades dotadas de autonomia, com regime de propriedade privada. Exemplos: Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, Agência Nacional do Petróleo - ANP, Agência Nacional de Vigilância Sanitária, etc.



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Segundo CRUZ (2003:20), constituem Controles Internos quaisquer atividades exercidas pelos diversos segmentos da estrutura organizacional, no sentido de se verificar a conformidade de um registro com o padrão estabelecido, ou com o resultado esperado, ou, ainda, com o que determinam a legislação e as normas (no caso, Controles Formais). Assim, os Controles Internos poderiam ser classificados conforme suas características, tais como: controles internos contábeis, financeiros, orçamentários, administrativos, operacionais, etc.

Há, portanto, uma sutil, mas importante diferença entre as expressões Controle Interno e Controles Internos. Controle Interno deve ser entendido como a conjunção de todos os procedimentos de controle exercidos de forma isolada ou sistêmica no âmbito de uma organização, contrapondo-se ao termo Controle Externo. Já a expressão Controles Internos passa a idéia de um conjunto ou parte de tais procedimentos. 9) CONTROLE INTERNO Para o AICPA - American Institute of Certified Accountants, Controle Interno é o plano da organização e todos os métodos e medidas coordenadas adotados pela empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a adequação e confiabilidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e estimular o respeito e a obediência às políticas administrativas fixadas pela gestão.

No setor público, considerando-se o órgão ou agente executor, Controle Interno é aquele que os Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário exercem sobre suas próprias atividades. Seu principal objetivo é assegurar a execução dessas atividades dentro dos princípios básicos da administração pública definidos pelo artigo 37 da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). Segundo MEIRELLES (2003:638), Controle Interno é "todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração".

Em cada órgão ou entidade, a execução dos programas que lhe concernem e a observância das normas que disciplinam suas atividades são controladas pela chefia competente. No plano administrativo federal9, por exemplo, os ministros de Estado assumem as seguintes responsabilidades:

supervisão dos órgãos em suas áreas de competência, com o objetivo de verificar, dentre outros aspectos, a observância da legislação federal pertinente e dos princípios fundamentais da Administração;

execução dos programas governamentais; coordenação dos órgãos supervisionados; avaliação de sua gestão administrativa; economicidade na prestação de serviços; e fiscalização da aplicação e utilização de dinheiros, valores e bens públicos.

Compete ao órgão próprio do Sistema de Controle Interno de cada Poder a verificação do atendimento das normas gerais reguladoras do exercício das atividades auxiliares,

9 Situações análogas são encontradas nas administrações públicas estadual e municipal.



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organizadas sob a forma de sistemas (pessoal, orçamento, administração financeira, contabilidade).



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O órgão de Controle Interno procura aprofundar e avaliar os resultados dos sistemas de controle, dos registros, das análises e informações, além dos desempenhos das áreas relacionadas com os planos, metas e programas de governo e da organização. 10) O PAPEL DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Embora poucos tenham conhecimento do verdadeiro papel do Controle Interno na Administração Pública, as leis de finanças públicas sempre abordaram o tema. A Lei 4.320/64, ao tratar da execução orçamentária, dispõe sobre Controle Interno em seus artigos 75 a 80:

“Art. 75 - O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76 - O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77 - A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente. Art. 78 - Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. Art. 79 - Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80 - Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.”

Em 1988, a Constituição Federal prescreveu, nos artigos 70 e 74, a criação de um sistema integrado de controle interno, alcançando de forma ampla toda a gestão pública, não se limitando aos tradicionais controles financeiro e administrativo. ATENÇÃO! Esses dois artigos devem ser estudados minuciosamente, pois representam o amparo constitucional para a existência do Sistema de Controle Interno na Administração Pública, bem como estabelece suas finalidades.



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Os artigos encontram-se transcritos a seguir:

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (...) Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

Pela leitura desses dois artigos, depreende-se que a CF/88 deu grande importância ao Sistema de Controle Interno, separando-o por Poder, e determinando seu funcionamento, nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, de forma integrada. Não obstante a previsão constitucional, essa integração - essencial para o aprimoramento das ações de controle - ainda não ocorreu. 11) CONTROLE EXTERNO O controle é externo quando o órgão controlador não integra a estrutura do órgão controlado. O administrativista MEIRELLES (1995:626) exemplifica:

“Controle externo é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.”

Segundo REIS (2001:1035), no Estado Democrático, é inconcebível a gestão do dinheiro público sem que haja controle por um órgão externo à própria administração, dotado de autonomia e de garantias para o exercício de suas funções. Inexistência de controle externo é característica dos regimes ditatoriais e dos Estados atrasados na organização política e econômica.



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As instituições de controle externo podem atuar como órgão colegiado10 (Tribunal de Contas) ou por meio do Sistema de Controladoria. Do primeiro grupo, fazem parte Alemanha, Áustria, Bélgica, Brasil, Espanha, Grécia, Itália, Portugal, dentre outros. Do segundo, África do Sul, Austrália, Chile, Dinamarca, Estados Unidos, Israel, etc. O Estado Democrático de Direito pressupõe a existência de um órgão de controle externo dos atos da Administração Pública que envolvam aspectos financeiros. No Brasil, o Controle Externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas. É o exercício da função fiscalizadora dos representantes do povo sobre a Administração Pública. Pela leitura do artigo 70 da Lei Maior, percebe-se que o legislador constituinte distinguiu, intencionalmente, legalidade de legitimidade11, bem como ampliou o horizonte do controle, ao mencionar a economicidade. Os membros dos Tribunais de Contas têm, por força constitucional (art. 73, § 3º), as mesmas garantias e prerrogativas da magistratura. O artigo 71 da Constituição estabelece a extensão da competência das Cortes de Contas. Outras atribuições decorrem da legislação infraconstitucional, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. As Cortes de Contas12, ao contrário dos órgãos de Controle Interno, têm maior autonomia e independência no exercício de suas funções finalísticas. No caso federal, tem-se o Tribunal de Contas da União, cujas competências estudaremos nas aulas 7 e 8. É oportuno esclarecer que as competências dos Tribunais de Contas dos Estados, bem como as dos Tribunais de Contas dos Municípios, seguem o modelo federal, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 849/MT. Ressalte-se a tendência atual de diminuição do controle de legalidade em favor de um controle de resultados, que avalia a atuação do núcleo estratégico do Estado e a consecução das metas fixadas primordialmente nos contratos de gestão, firmados pelas agências executivas13 e organizações sociais.

10 Organismos de composições pluripessoais, constituídos por representantes de órgãos ou entidades do Poder Público e, conforme o caso, também por representantes de entidades privadas. 11 Diz-se que uma gestão é legítima quando seus atos de gestão são legais e eticamente defensáveis. 12 Sinônimo de Tribunais de Contas ou órgãos com atribuições semelhantes. 13 Qualificação concedida, por Decreto presidencial específico, às autarquias e fundações públicas responsáveis por atividades e serviços exclusivos do Estado. Não se constitui em uma nova figura jurídica na administração pública, nem promove qualquer alteração nas relações de trabalho dos servidores das instituições que venham a ser qualificadas.



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VERIFIQUE SEU APRENDIZADO 1) (Exercício de fixação) O Estado é constituído da conjunção dos elementos: povo, governo, território e poder político soberano. A soberania expressa-se tanto no âmbito externo, em relação aos demais Estados, como internamente. Neste caso, a Administração e os administrados devem respeitar as regras dispostas no ordenamento jurídico vigente. Assim, enquanto no direito privado é possível fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, no direito público permite-se fazer apenas aquilo que a lei prescreve. Não basta, todavia, o atendimento à lei formal para se obter uma conduta administrativa legal. Deve-se observar também a ética, distinguindo-se o bem do mal, o honesto do desonesto, o justo do injusto, o oportuno do inoportuno, o conveniente do inconveniente. Assim, o controle da Administração pauta-se nas normas elaboradas pelos representantes do povo, estabelecendo tipos e modos de controle de toda atuação administrativa, para a defesa da própria Administração e dos direitos dos administrados. A respeito das diversas classificações atribuídas à função controle na administração Pública, julgue os itens a seguir e assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) Quanto ao momento, oportunidade ou tempestividade, o controle pode ser classificado como: - preventivo, prévio ou a priori: visa a evitar a ocorrência de erros, desperdícios ou irregularidades. Antecede à realização do ato administrativo e tem por finalidade evitar qualquer afronta à lei e ao interesse público; - concomitante ou sucessivo: visa acompanhar a regularidade da atividade administrativa, detectando as distorções no momento em que ocorrem e procedendo as correções de forma imediata; ou - subseqüente, posterior ou a posteriori: identifica essas situações após sua ocorrência, permitindo a adoção de ações corretivas posteriores. ( ) Quanto à finalidade, o controle pode ser de legalidade. O controle da legalidade visa constatar a conformidade dos atos e procedimentos administrativos à lei, sendo esta compreendida em sentido genérico, abrangendo todo o sistema normativo. O controle de legalidade pode ser exercido tanto pelo Poder Executivo, quanto pelo Legislativo e Judiciário, apenas alterando-se o modo e a abrangência do controle. ( ) Quanto à finalidade, o controle pode ser também de mérito, visando a verificar o resultado da ação administrativa na consecução dos fins do estado, avaliando a eficiência, a eficácia e a economicidade dos atos praticados, tendo em conta a conveniência e a oportunidade dos mesmos. Enquanto no aspecto da eficiência, eficácia e economicidade o controle é exercido com fundamentos técnico-científicos, no campo da conveniência e oportunidade é feita uma avaliação de natureza político-administrativa, com suporte na discricionariedade. ( ) No que diz respeito à finalidade, o controle da legalidade é exercido com o objetivo de manter o ato da Administração Pública dentro dos parâmetros normatizados: No tocante ao mérito, o controle visa a verificar a eficiência e a eficácia do ato, bem como a avaliar sua conveniência e oportunidade. ( ) Quanto ao órgão ou agente executor, o controle pode ser interno ou externo. Controle Interno é o controle administrativo direto, executado por órgão ou agente formalmente inserido na própria estrutura administrativa do órgão controlado. Quando o



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órgão ou agente controlador for estranho à estrutura do órgão controlado, atuará como Controle Externo.



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a) V – V – F – V – F b) F – F – F – V – V c) F – V – F – F – V d) V – F – F – V – F e) V – V – V – V – V Comentários A análise das afirmativas revela que todas as classificações apresentadas corresponderam às características enunciadas. Gabarito → E 2) (AFCE/TCU-CESPE/1996)* A respeito da aplicação de recursos públicos, assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) No nível federal, o Sistema de Controle Interno deverá ficar a cargo de unidade administrativa vinculada ao Ministério da Fazenda, que manterá, de forma integrada, o sistema de controle interno dos três poderes. ( ) O Sistema de Controle Interno deverá apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. ( ) O Sistema de Controle Interno deverá comprovar a legalidade e avaliar a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal. ( ) O Sistema de Controle Interno deverá comprovar a legalidade e avaliar a eficácia e a eficiência da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. ( ) O Sistema de Controle Interno terá seus trabalhos como base para as verificações e conclusões do Tribunal de Contas da União. a) V – V – F – V – F b) F – F – F – V – F c) V – V – F – F – F d) V – F – F – V – V e) F – V – V – V – V Comentários A análise dos itens revela o seguinte resultado: 1ª) falso. A CF/88, artigo 74, caput, dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno. Não há previsão constitucional para que cada um dos sistemas fique vinculada a qualquer unidade administrativa de qualquer um dos poderes. 2ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso IV. 3ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso II. 4ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso II. 5ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso IV. Gabarito → E



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3) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* A respeito do sistema de auditoria no setor público, assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) A Lei n°. 4.320/64 estabeleceu dois sistemas de controle da execução orçamentária: o interno e o externo, que foram mantidos pela Constituição Federal de 1988. ( ) A fiscalização quanto à legalidade e à economicidade, no âmbito do setor público federal, conforme previsto na Constituição de 1988, será exercida pelo Tribunal de Contas da União, que será o responsável pelo controle externo, e pela Secretaria Federal de Controle, no que concerne ao controle interno dos três Poderes. ( ) Uma comissão mista de senadores e deputados examinará e emitirá parecer acerca das contas prestadas anualmente pelo Presidente da República. ( ) A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária deverá ser efetuada prévia, concomitante e subseqüentemente à realização dos mesmos. ( ) A classificação funcional-programática viabiliza os testes para a comprovação da eficácia na realização dos gastos públicos, enquanto as comparações entre as estimativas orçamentárias e a sua execução auxiliam na avaliação da eficiência. a) V – V – F – V – F b) F – F – F – V – V c) F – V – F – F – V d) V – F – F – V – F e) V – F – V – V – V Comentários A análise dos itens revela o seguinte resultado: 1ª) verdadeiro, conforme Lei 4.320/64, Capítulos II e III. 2ª) falso. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, conforme CF/88, artigo 70, caput. 3ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 166, § 1º, inciso I. 4ª) verdadeiro, conforme Lei 4.320/64, artigo 77. 5ª) verdadeiro, embora o assunto não tenha sido objeto do nosso estudo. A classificação funcional-programática da despesa permite mostrar as realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. Auxilia a mensuração da eficácia e da eficiência de uma gestão pública. Gabarito → E No próximo encontro, detalharemos os objetivos, as finalidades, a organização e as competências do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, cuja estrutura tem servido, atualmente, como modelo para as demais esferas de governo. A Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema, receberá igual tratamento. As eventuais dúvidas devem ser dirigidas ao nosso fórum. Um abraço a todos,




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AULA 2: SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

Caros alunos, Na aula zero, estudamos conceitos básicos acerca do Estado, da Administração Pública e do Processo e Ciclo Orçamentários. Na primeira aula, foram tratados o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, a Função Controle na Administração Pública, os conceitos básicos do Controle, sua evolução na administração pública brasileira e suas classificações, com destaque para os Controles Interno e Externo. Hoje, nosso foco recai sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, conforme previsto no Edital ESAF nº 90/05, item 12 do programa de Auditoria - área de Auditoria e Fiscalização. Recomendo terem disponíveis para consulta a seguinte base legal:

Constituição Federal de 1988; Decreto 3.591, de 6 de setembro de 2000, e alterações (Decreto 4.304, de 16 de

julho de 2002; Decreto 4.428, de 17 de outubro de 2002; Decreto 4.440, de 25 de outubro de 2002 e Decreto 5.481, de 30 de junho de 2005);

Decreto 4.785, de 21 de julho de 2003; Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003; Instrução Normativa SFC/MF 1, de 6 de abril de 2001, alterada pela Instrução

Normativa CGU 1, de 13 de março de 2003; Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001; Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, alterada pela Lei 11.204, de 5 de dezembro de

2005. Exceção às mencionadas Instruções Normativas, disponíveis em http://www.cgu.gov.br/sfc.html, todos os normativos poderão ser obtidos em www.planalto.gov.br. A Lei 10.180/01 organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo. Logo, interessa-nos nesse momento somente o artigo 1º e os artigos 19 a 41, que tratam do Sistema de Controle Interno. A Lei 10.683/03 alterada pela Lei 11.204/95, dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. Nesse caso, interessa-nos o artigo 1º, em especial o § 3º, e os artigos 17 a 20. Espero que todos estejam animados em estudar o Sistema de Controle Interno, pois agora vocês terão melhor noção das atividades que virão a desenvolver no futuro próximo.



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O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

1) HISTÓRICO A história do Controle Interno na Administração Pública Federal tem seu marco inicial na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que introduziu as expressões Controle Interno e Controle Externo nos Capítulos II e III, respectivamente. Ao Poder Executivo incumbiu-se o Controle Interno; ao Legislativo, o Controle Externo. A Lei definiu em primeiro lugar a universalidade do controle, ou seja, sua abrangência sobre todos os atos da Administração, sem exceção, quer se trate da receita, quer da despesa. Em seguida, fez o controle recair sobre cada agente da Administração, individualmente, desde que responsável por bens e valores públicos. A grande inovação apareceu ao estabelecer a verificação do cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos físico-financeiros. Pela primeira vez, pensava-se em controle de resultados na Administração Pública, além do controle meramente legalístico. No que diz respeito à fiscalização e ao controle, a Constituição de 1988 representou um avanço, pois previu a criação de Sistemas de Controle Interno nos Poderes Legislativo e Judiciário e determinou que, juntamente com o do Poder Executivo, esses sistemas fossem mantidos de forma integrada. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo destaca-se no âmbito federal. É natural que seja assim, pois, dos três Poderes do Estado, o Executivo é o que possui estrutura organizacional mais complexa, além de movimentar e controlar a maior parte recursos públicos. 2) SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL 2.1) Fundamentação legal do SCI A base legal do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, doravante representado pela sigla SCI, é formada pelos seguintes normativos:

Constituição Federal de 1988, artigos 70 e 74; Decreto 3.591, de 6 de setembro de 2000, e alterações (Decreto 4.304, de 16 de

julho de 2002; Decreto 4.428, de 17 de outubro de 2002; Decreto 4.440, de 25 de outubro de 2002 e Decreto 5.481, de 30 de junho de 2005);

Decreto 4.785, de 21 de julho de 2003; Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003; Instrução Normativa SFC/MF 1, de 6 de abril de 2001, alterada pela Instrução

Normativa CGU 1, de 13 de março de 2003; Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001; Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, alterada pela Lei 11.204, de 5 de dezembro de

2005.



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Esses normativos determinam os objetivos, finalidades, organização, estrutura, competências e atividades do SCI e de seus respectivos órgãos. Ressalte-se que o legislador, ao promover as diversas alterações legais, não teve o devido zelo de rever as normas anteriores naquilo que fosse conflitante. Assim, por exemplo, a Lei 10.180/01 dispõe que o órgão central do SCI é a Secretaria Federal de Controle Interno, quando, na realidade atual, tal papel compete à Controladoria-Geral da União, conforme determinação contida no Decreto 4.304/02, revelando neste caso flagrante desrespeito à hierarquia das normas. 2.2) Objetivos e finalidades do SCI O Decreto 3.591/00, no art. 2º, e a Lei 10.180/01, no artigo 20, repetem as finalidades do SCI contidas no artigo 74 da Constituição Federal, que ora transcrevemos:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

A Tabela 1, elaborada com base nesses normativos, indica os objetivos e as finalidades do SCI:

TABELA 1 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL OBJETIVOS E FINALIDADES

OBJETIVOS Avaliar a ação governamental e a gestão dos administradores públicos federais, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; e Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; Resultados obtidos na gestão Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

FINALIDADES

Apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institucional.



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2.3) Organização e estrutura do SCI O acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 8º, alterado pelo Decreto 4.304/02, estabelece a organização e a estrutura do SCI. A Tabela 2 relaciona os integrantes do SCI e suas posições na estrutura organizacional:

TABELA 2 – ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

INTEGRANTE ESTRUTURA

Controladoria-Geral da União - CGU Órgão central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema

Secretaria Federal de Controle Interno - SFC Órgão responsável pelas funções operacionais de competência da CGU, descritas no Decreto 4.785/03

Unidades regionais de controle interno Unidades da CGU nos Estados responsáveis pelas competências da CGU, descritas no Decreto 4.785/03, no âmbito das unidades da federação.

Comissão de Coordenação de Controle Interno - CCCI Órgão colegiado

Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção - CTPCC

Órgão colegiado

CISET1 da Casa Civil da Presidência da República Órgão setorial

CISET da Advocacia-Geral da União – AGU Órgão setorial

CISET do Ministério das Relações Exteriores Órgão setorial

CISET do Ministério da Defesa Órgão setorial

Unidades de Controle Interno dos comandos militares

Unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa

Unidades de Auditoria Interna das entidades da Administração Indireta

Unidades vinculadas ao conselho de administração ou a órgão de atribuições equivalentes, se existir.

Adiante, listam-se sucintamente as competências do SCI, segregadas por integrantes, de acordo com a base legal do SCI. Devido a maior complexidade no entendimento, a estrutura organizacional e as competências da CGU, órgão central do SCI, e da Secretaria Federal de Controle Interno, órgão responsável pelas funções operacionais da CGU, serão detalhadas em itens específicos.

1 Controle Interno Setorial. São as Secretarias de Controle Interno dos Órgãos Setoriais.



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2.4) Competências do SCI As competências do SCI encontram-se detalhadas, conforme os seus integrantes e de acordo com os normativos a seguir mencionados: a) Controladoria-Geral da União - CGU A Lei 10.683/03, alterada pela Lei 11.204/05, dispõe sobre a estrutura da Presidência da República e dos Ministérios. O Decreto 4.785/03 aprovou a estrutura regimental da CGU. Esses normativos estabelecem as competências da CGU. Em resumo, imputa-se à CGU, como órgão central do SCI, a orientação normativa e a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema. No exercício de sua missão institucional, a CGU contará com o apoio dos Assessores Especiais de Controle Interno nos Ministérios. b) Secretaria Federal de Controle Interno - SFC De acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 8º, § 1º, alterado pelo Decreto 4.304/02, a Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções operacionais de competência do órgão central do SCI – no caso, a CGU - na forma definida no regimento interno. A SFC desempenhará também as atividades de controle interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais do SCI. c) Unidades regionais de Controle Interno (Unidades da CGU nos Estados da Federação) Pelo artigo 17 do Decreto 4.785/03, às Unidades da CGU nos Estados compete desempenhar, no âmbito da respectiva área de atuação e sob a supervisão dos dirigentes dos órgãos competentes, as atribuições estabelecidas em regimento interno. d) Comissão de Coordenação de Controle Interno - CCCI A Comissão de Coordenação de Controle Interno constitui-se em órgão colegiado representativo de todos os setores que compõem o SCI, assumindo o relevante papel de fórum de debates das magnas questões atinentes ao sistema. Conforme o Decreto 3.591/00, artigo 10, alterado pelo Decreto 4.304/02, as competências da CCCI são aquelas descritas na Tabela 3:



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TABELA 3 – COMPETÊNCIAS DA COMISSÃO DE

COORDENAÇÃO DE CONTROLE INTERNO Efetuar estudos e propor medidas visando promover a integração operacional do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal;

Opinar sobre as interpretações dos atos normativos e os procedimentos relativos às atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal;

Sugerir procedimentos para promover a integração do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal com outros sistemas da Administração Pública Federal;

Propor metodologias para avaliação e aperfeiçoamento das atividades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal; e

Efetuar análise e estudos de casos propostos pelo Chefe da Controladoria-Geral da União com vistas à solução de problemas relacionados com o Controle Interno do Poder Executivo Federal.

e) Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção – CTPCC O Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão colegiado e consultivo vinculado à CGU, tem como finalidade sugerir e debater medidas de aperfeiçoamento dos métodos e sistemas de controle e incremento da transparência na gestão da administração pública, e estratégias de combate à corrupção e à impunidade. De acordo com o Decreto 4.923/03, artigo 2º, as competências do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção são aquelas descritas na Tabela 4:

TABELA 4 – COMPETÊNCIAS DO CONSELHO DE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA E COMBATE Á CORRUPÇÃO

Contribuir para a formulação das diretrizes da política de transparência da gestão de recursos públicos e de combate à corrupção e à impunidade, a ser implementada pela Controladoria-Geral da União e pelos demais órgãos e entidades da administração pública federal;

Sugerir projetos e ações prioritárias da política de transparência da gestão de recursos públicos e de combate à corrupção e à impunidade;

Sugerir procedimentos que promovam o aperfeiçoamento e a integração das ações de incremento da transparência e de combate à corrupção e à impunidade, no âmbito da administração pública federal;

Atuar como instância de articulação e mobilização da sociedade civil organizada para o combate à corrupção e à impunidade; e

Realizar estudos e estabelecer estratégias que fundamentem propostas legislativas e administrativas tendentes a maximizar a transparência da gestão pública e ao combate à corrupção e à impunidade.

f) Controle Interno Setorial – CISET (ou Secretarias de Controle Interno) da Casa Civil da Presidência da República, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa A Tabela 5, a seguir, registra as principais competências das Secretarias de Controle Interno, no âmbito de sua jurisdição, de acordo com os artigos 11 e 12 do Decreto 3.591/00, alterado pelos Decretos 4.304/02 e 4.440/02:



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TABELA 5 – PRINCIPAIS COMPETÊNCIAS DO CISET (no âmbito de sua jurisdição)

Planejar, coordenar, controlar e avaliar as atividades de controle interno de suas unidades administrativas.

Avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Avaliar a execução dos orçamentos da União.

Fiscalizar e avaliar a execução dos programas de governo, inclusive ações descentralizadas realizadas à conta de recursos oriundos dos orçamentos da União, quanto ao nível de execução das metas e dos objetivos estabelecidos e à qualidade do gerenciamento.

Realizar auditorias e fiscalização nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.

Apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais, dar ciência ao controle externo e ao Órgão Central e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade, para as providências cabíveis.

Assessorar o Vice-Presidente da República, o Ministro de Estado, o Advogado-Geral da União e os titulares dos órgãos da Presidência da República nos assuntos de competência do SCI.

Apoiar o órgão central do SCI na elaboração da prestação de contas anual do Presidente da República, a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituição Federal.

Orientar os administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do controle interno, inclusive sobre a forma de prestar contas.

Apoiar a supervisão ministerial e o Controle Externo nos assuntos de sua missão institucional.

Ao CISET da Casa Civil é responsável pelas atividades de controle interno da Advocacia-Geral da União, até a criação do seu órgão próprio. Ao CISET do Ministério da Defesa subordinam-se as Unidades setoriais de controle interno. g) Unidades setoriais de controle interno Compete às unidades setoriais de controle interno, no âmbito de sua jurisdição, além do estabelecido nos incisos IX a XXV do art. 11 do Decreto 3.591/00, assessorar o Comandante das Forças Armadas nos assuntos de competência do SCI. h) Unidades de Auditoria Interna das entidades da Administração Pública Federal Indireta De acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 15, com nova redação dada pelo Decreto 4.304/02, compete à Unidade de auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal Indireta: a) apresentar ao órgão ou à unidade de controle interno a que estiver jurisdicionada, para efeito de integração das ações de controle, seu plano de trabalho do exercício seguinte; b) examinar e emitir parecer sobre a prestação de contas anual da entidade e tomadas de contas especiais; e c) encaminhar a prestação de contas anual da entidade, com o correspondente parecer, ao respectivo órgão do SCI, no prazo por este estabelecido.



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2.5) Atividades do SCI Acerca das atividades do SCI, o Decreto 3.591/00, assim dispõe no artigo 3º:

“Art. 3º O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende o conjunto das atividades relacionadas à avaliação do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e à avaliação da gestão dos administradores públicos federais, bem como o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União.”

O Decreto 3.591/00 lista as atividades e funções exercidas pelo SCI. A Instrução Normativa SFC/MF 1/01, por sua vez, acrescentou outras atividades ao conjunto descrito no Decreto. Desse modo, esse conjunto de atividades desenvolvidas pelo SCI pode ser dividido em:

Atividades essenciais ou precípuas; Atividades de apoio ao controle externo; Atividades de orientação, Atividades subsidiárias; e Atividades complementares.

O rol de atividades essenciais ou precípuas do SCI encontra-se descrito na Tabela 6:

TABELA 6 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ATIVIDADES ESSENCIAIS OU PRECÍPUAS

Avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual → visa a comprovar a conformidade da sua execução.

Avaliação da execução dos programas de governo → visa a comprovar o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento.

Avaliação da execução dos orçamentos da União → visa a comprovar a conformidade da execução com os limites e destinações estabelecidos na legislação pertinente.

Avaliação da gestão dos administradores públicos federais → visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.

Controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União → visa a aferir a sua consistência e a adequação dos controles internos.

Avaliação da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado → visa a verificar o cumprimento do objeto avençado.

Avaliação das aplicações das subvenções → visa a avaliar o resultado da aplicação das transferências de recursos concedidas pela União às entidades, públicas e privadas, destinadas a cobrir despesas com a manutenção dessas entidades, de natureza autárquica ou não, e das entidades sem fins lucrativos

Avaliação das renúncias de receitas → visa a avaliar o resultado da efetiva política de anistia , remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.



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De acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 5º, o SCI prestará apoio ao órgão de controle externo no exercício de sua missão institucional. O apoio ao controle externo, sem prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de informações e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Essa atividade é considerada como de apoio ao controle externo. A atividade será considerada como de orientação sempre que o SCI prestar orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno, inclusive sobre a forma de prestar contas, conforme disposto no Decreto 3.591/00, artigo 6º. Essa atividade não se confunde com as de consultoria e assessoramento jurídico que competem a Advocacia Geral da União e a seus respectivos órgãos e unidades, consoante estabelecido pela Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. O rol de atividades subsidiárias do SCI encontra-se descrito na Tabela 7:

TABELA 7 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ATIVIDADES SUBSIDIÁRIAS

As atividades a cargo do SCI destinam-se, preferencialmente, a subsidiar:

o exercício da direção superior da Administração Pública Federal, a cargo do Presidente da República; a supervisão ministerial; o aperfeiçoamento da gestão pública nos aspectos de formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas; e

os órgãos responsáveis pelas ações de planejamento, orçamento, finanças, contabilidade e administração federal, no ciclo de gestão governamental.

O rol de atividades complementares do SCI encontra-se descrito na Tabela 8:


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TABELA 8 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ATIVIDADES COMPLEMENTARES

ELABORAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS

DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

A elaboração da prestação de contas do Presidente da República visa a atender ao disposto na CF/88, artigo 84, inciso XXIV, em consonância com as instruções estabelecidas pelo Tribunal de Contas da União - TCU. Essa atividade consiste em receber as informações dos órgãos que executam os orçamentos da União, avaliar a consistência das mesmas e encaminhá-las ao TCU. Faz parte dessa função a emissão de parecer quadrimestral sobre o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, por parte do Poder Executivo Federal. A Prestação de Contas Anual do Presidente da República, a ser encaminhada ao Congresso Nacional, será elaborada pela Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, conforme previsto no Decreto nº 3.591/00, artigo 11, inciso VIII.

CONTROLE SOCIAL

A criação de condições para o exercício do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos orçamentos da União visa fortalecer este mecanismo complementar de controle público, por intermédio da disponibilização de informações sobre as atividades desenvolvidas, particularmente no que se refere à avaliação da execução dos programas e avaliação da gestão. O SCI deve avaliar os mecanismos de controle social previstos nos respectivos programas de governo, particularmente naqueles casos em que a execução das ações se realiza de forma descentralizada nas diferentes unidades da federação e nos municípios, devendo destacar se os mesmos estão devidamente constituídos, estão operando adequadamente, têm efetiva representatividade dos agentes sociais e realizam suas atividades de forma efetiva e independente. A SFC deve disponibilizar, por meio eletrônico, as informações sobre a execução financeira das ações governamentais constantes nos orçamentos da União.

AUDITORIA DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

A Tomada de Contas Especial - TCE é um processo administrativo, instaurado pela autoridade administrativa competente, quando se configurar omissão no dever de prestar contas, a não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens e valores públicos, ou da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário. A obrigatoriedade de instauração da TCE está disposta na Lei nº 8.443/92, artigo 8º, sendo este um procedimento de exceção que visa apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao erário sempre que a Administração Pública tiver que ser ressarcida de prejuízos que lhe foram causados. A atuação dos órgãos do SCI sobre os processos de TCE, dar-se-á em conformidade com disposições próprias e outras emanadas do TCU.

ANÁLISE DE PROCESSOS DE PESSOAL

A análise de processos de pessoal consiste na análise dos atos de admissão, desligamento, aposentadoria, reforma e pensão e visa a subsidiar o TCU, no cumprimento do disposto na CF/88, artigo 71, inciso III, que trata da apreciação dos atos de pessoal, quanto à legalidade, para fins de registro. Conforme disposto no Decreto 3.591/00, artigo 18, essas atividades continuarão a ser exercidas pelos órgãos e pelas unidades do SCI, até que sejam definidos novos responsáveis.

AVALIAÇÃO DAS UNIDADES DE

AUDITORIA INTERNA

A avaliação das unidades de auditoria interna das entidades da Administração Indireta Federal consiste em avaliar o desempenho das mesmas e visa comprovar se estão estruturadas de forma adequada, realizando suas funções de acordo com os respectivos planos de trabalho e observando as normas da IN/SFC nº 01/01, naquilo que lhes forem aplicáveis, especificamente o capítulo X.

DILIGÊNCIAS As diligências visam buscar informações e esclarecimentos junto aos gestores públicos sobre as razões que levaram à prática de qualquer ato orçamentário, financeiro, patrimonial e operacional praticado por agente público, a fim de subsidiar os exames a cargo do SCI, inclusive no apoio institucional ao Controle Externo.


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Ressalte-se que a sistematização do Controle Interno, na forma estabelecida na legislação, não elimina ou prejudica os controles próprios aos sistemas e subsistemas criados no âmbito da Administração Pública Federal, nem o controle administrativo inerente a cada chefia, que deve ser exercido em todos os níveis, compreendendo instrumentos de controle de:

desempenho quanto à efetividade, eficiência e eficácia e da observância das normas que regulam a unidade administrativa, pela chefia competente;

observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares, pelos órgãos próprios de cada sistema; e

aplicação dos recursos públicos e da guarda dos bens públicos. 3) A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO - CGU 3.1) Histórico A organização e a estrutura atuais da Controladoria-Geral da União nasceram de um processo longo e, por vezes, confuso, do qual se faz agora breve resumo histórico. Em 1992, as denúncias referentes ao Governo Collor, apuradas pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, e as irregularidades cometidas no processo orçamentário federal indicaram a necessidade de reformar o SCI. Naquela oportunidade, verificou-se a fragilidade e a ineficiência do sistema existente. Com a missão de zelar pela boa e regular aplicação dos recursos públicos, criou-se a Secretaria Federal de Controle Interno – SFC, vinculada ao Ministério da Fazenda, por meio da edição da Medida Provisória 480, de 27 de abril de 1994. Essa Medida Provisória reorganizou e disciplinou os Sistemas de Controle Interno, de Planejamento e de Orçamento do Poder Executivo Federal, mas sua conversão em lei só ocorreu no dia 6 de fevereiro de 2001 (Lei 10.180/01). Em 2001, após realizar auditoria operacional na SFC, o Tribunal de Contas da União recomendou à Casa Civil da Presidência da República avaliar a conveniência e oportunidade de reposicionar hierarquicamente a SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo. O objetivo da Corte de Contas foi conferir maior grau de independência funcional à SFC e aumentar sua eficiência no desempenho das competências definidas na CF/88, artigo 74. Atendendo à recomendação exarada pelo Tribunal, editou-se o Decreto 4.113, de 5 de fevereiro de 2002, transferindo para a Casa Civil da Presidência da República as estruturas da SFC e da Comissão de Coordenação de Controle Interno - CCCI. Pouco tempo depois, criou-se a Corregedoria-Geral da União, no âmbito da Presidência da República, por meio da Medida Provisória 2.143-31, de 2 de abril de 2001, com o exclusivo propósito de combater a fraude e a corrupção na esfera administrativa e promover a defesa do patrimônio público, no âmbito do Poder Executivo Federal.


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Posteriormente, tendo por objetivo conceder maior eficiência às funções administrativas de controle, pelo agrupamento sob uma mesma gestão, e, especialmente, para propiciar maior executoriedade à ação das unidades de controle interno, editou-se o Decreto 4.177, de 28 de março de 2002, integrando a Secretaria Federal de Controle Interno – SFC e a Comissão de Coordenação de Controle Interno - CCCI à estrutura da Corregedoria-Geral da União. Este Decreto também transferiu para a Corregedoria-Geral da União as competências de ouvidoria-geral, até então situadas no âmbito do Ministério da Justiça, exceto com relação às competências de ouvidoria-geral de direitos humanos, que ali permaneceram. Complementarmente, determinou a Medida Provisória 37, de 8 de maio de 2002, que a Corregedoria-Geral da União fosse transformada em Controladoria-Geral da União. No processo de exame desta norma, contudo, entendeu o Congresso Nacional por manter a original nomenclatura do órgão. Para tanto, ao converter a Medida Provisória na Lei 10.539, de 23 de setembro de 2002, suprimiu de seu texto a menção à Controladoria-Geral, o que, em decorrência do que dispõe o art. 62, § 3°, da Constituição Federal, fez com que retornasse o órgão a denominar-se Corregedoria-Geral da União. A transformação da Corregedoria-Geral da União em Controladoria-Geral da União ocorreu somente com a edição da Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, a qual reorganizou a estrutura dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios. Diante de todas essas modificações normativas, a Controladoria-Geral da União assumiu a função de órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, incumbido da orientação normativa e supervisão técnica dos órgãos que compõem o sistema. Em dezembro de 2005, a Lei 11.204/05 alterou a estrutura organizacional da CGU, conforme será descrito adiante. 3.2) Funções administrativas da CGU: a Ouvidoria, o Controle e a Corregedoria Na sua atual conformação, a Controladoria-Geral da União integra a estrutura da Presidência da República, sob comando do Ministro de Estado do Controle e da Transparência, reunindo as funções administrativas de controle, correição e ouvidoria, ilustradas na Figura 1:

CGU

OUVIDORIA CONTROLE CORREGEDORIA Figura 1 - Funções administrativas da Controladoria-Geral da União


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De acordo com a Escola de Administração Fazendária - ESAF, as funções administrativas de Ouvidoria, Controle e Corregedoria da CGU possuem as características descritas na Tabela 9:

TABELA 9 – CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS DE OUVIDORIA, CONTROLE E CORREGEDORIA

FUNÇÃO CARACTERÍSTICAS

Ouvidoria

Coletar observações, sugestões, reclamações e denúncias (internas ou externas) sobre desempenhos gerenciais para oferecê-las à função controle ou sobre desempenhos funcionais para encaminhá-las à função corregedoria. Busca, simultaneamente, avaliar a procedência e legitimidade dessas observações e acompanhar as providências adotadas, dando o devido retorno ao interessado.

Controle (Auditoria e Fiscalização)

No âmbito da gestão pública, busca identificar as causas dos problemas de caráter gerencial das políticas públicas, com vistas a oferecer recomendações/soluções a esses problemas;

Corregedoria No âmbito da gestão pública, busca investigar as irregularidades de caráter disciplinar, oferecendo correições para os deslizes funcionais (de pessoas físicas ou jurídicas). Enfatiza o aspecto correicional dos problemas, não se preocupando diretamente com a correção das causas dos problemas.

3.3) Estrutura organizacional e competências da CGU De acordo com a Lei 10.683/03, alterada pela Lei 11.204/05, e com o Decreto 4.785/03, as competências básicas da Controladoria-Geral da União são as descritas na Tabela 10:

TABELA 10 – COMPETÊNCIAS BÁSICAS DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO Assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas à lesão, ou ameaça de lesão, ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde;

Exercer a supervisão técnica dos órgãos que compõem o SCI, prestando, como Órgão Central, a orientação normativa que julgar necessária;

Por seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível;

Na hipótese anterior, instaurar sindicância ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da República para apurar a omissão das autoridades responsáveis;

Encaminhar à Advocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquele órgão, bem como provocar, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.


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Conforme Lei 10.683/03, artigo 17, § 1º, alterada pela Lei 11.204/05, a Controladoria-Geral da União tem como titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparência, e sua estrutura básica é constituída por Gabinete; Assessoria Jurídica; Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção – CTPCC; Comissão de Coordenação de Controle Interno - CCCI; Secretaria-Executiva; Corregedoria-Geral da União; Ouvidoria-Geral da União; e duas Secretarias, sendo uma a Secretaria Federal de Controle Interno - SFC. Como vimos, a SFC integrava, inicialmente, a estrutura do Ministério da Fazenda. Em 2002, ocorreram diversas alterações, tendo como resultado final a transferência da SFC para a CGU, órgão vinculado à estrutura da Presidência da República. Antes, a SFC atuava como órgão central do SCI; atualmente, exerce as funções operacionais da CGU. À SFC, portanto, são imputadas as competências dispostas no Decreto 4.785/03, art. 12, incisos I a XXIX. A Figura 2, à página seguinte, ilustra a estrutura organizacional da CGU, de acordo com as alterações promovidas pela Lei 11.204/05. A Tabela 11 registra detalhadamente as competências da Controladoria-Geral da União, de acordo com a estrutura organizacional apresentada na Figura 2. Em seguida, a Tabela 12 destaca as competências da Secretaria Federal de Controle Interno, em virtude de sua importância. ATENÇÃO! As competências e atividades do SCI, em especial as da CGU, da SFC, da CCCI e do CTPCC são as que mais freqüentemente são cobradas nos concursos públicos. Fiquem atentos, portanto!


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Assessoria Internacional Gabinete

Assessoria de Comunicação Social Assessoria Jurídica

CTPCC CCCI

Diretoria de Gestão InternaDGI

Assessoria Especial deDesenvolvimento Institucional

Diretoria de Sistemas e InformaçãoDSI

Secretaria Federal de Controle Interno

Diretoria de Prevençãoà Corrupção

Diretoria deInformações Estratégicas

Secretaria de Prevençãoà Corrupção e de

Informações Estratégicas

Corregedorias Setoriais

Corregedoria-adjuntada Área Econômica


Corregedoria-Adjuntada Área Social


Corregedoria-Adjuntada Área de Infra-estrutura

Corregedoria-Geralda União

Controladoria-Geralda União nos Estados

Ouvidoria-Geralda União

Secretaria Executiva

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃOMinistro de Estado do Controle e da Transparência

Figura 2 – Estrutura organizacional da Controladoria-Geral da União


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TABELA 11 – ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E COMPETÊNCIAS DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

Titular Competências

Ministro de Estado do Controle e da Transparência

- decidir, preliminarmente, sobre as representações ou denúncias fundamentadas que receber, indicando as providências cabíveis; - instaurar os procedimentos e processos administrativos a seu cargo, constituindo as respectivas comissões, bem como requisitar a instauração daqueles que venham sendo injustificadamente retardados pela autoridade responsável; - acompanhar procedimentos e processos administrativos em curso em órgãos ou entidades da Administração Pública Federal; - realizar inspeções e avocar procedimentos e processos em curso na Administração Pública Federal, para exame de sua regularidade, propondo a adoção de providências, ou a correção de falhas; - efetivar, ou promover, a declaração da nulidade de procedimento ou processo administrativo, bem como, se for o caso, a imediata e regular apuração dos fatos envolvidos nos autos, e na nulidade declarada; - requisitar procedimentos e processos administrativos já arquivados por autoridade da Administração Pública Federal; - requisitar, a órgão ou entidade da Administração Pública Federal ou, quando for o caso, propor ao Presidente da República que sejam solicitadas, as informações e os documentos necessários a trabalhos da Controladoria-Geral da União; - requisitar aos órgãos e às entidades federais os servidores e empregados necessários à constituição das comissões objeto do inciso II, e de outras análogas, bem como qualquer servidor ou empregado indispensável à instrução do processo; - propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir ações necessárias a evitar a repetição de irregularidades constatadas; - receber as reclamações relativas à prestação de serviços públicos em geral e promover a apuração do exercício negligente de cargo, emprego ou função na Administração Pública Federal, quando não houver disposição legal que atribua competências específicas a outros órgãos; - desenvolver outras atribuições de que o incumba o Presidente da República.

Órgãos Colegiados Competências

Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção - CTPCC

- contribuir para a formulação das diretrizes da política de transparência da gestão de recursos públicos e de combate à corrupção e à impunidade, a ser implementada pela Controladoria-Geral da União e pelos demais órgãos e entidades da administração pública federal; - sugerir projetos e ações prioritárias da política de transparência da gestão de recursos públicos e de combate à corrupção e à impunidade; - sugerir procedimentos que promovam o aperfeiçoamento e a integração das ações de incremento da transparência e de combate à corrupção e à impunidade, no âmbito da administração pública federal; - atuar como instância de articulação e mobilização da sociedade civil organizada para o combate à corrupção e à impunidade; e - realizar estudos e estabelecer estratégias que fundamentem propostas legislativas e administrativas tendentes a maximizar a transparência da gestão pública e ao combate à corrupção e à impunidade.

Comissão de Coordenação de Controle Interno - CCCI

- efetuar estudos e propor medidas visando a promover a integração operacional do SCI; - opinar sobre as interpretações dos atos normativos e os procedimentos relativos às atividades a cargo do SCI; - sugerir procedimentos para promover a integração do SCI com outros sistemas da Administração Pública Federal; - propor metodologias para avaliação e aperfeiçoamento das atividades do SCI; e - efetuar análise e estudos de casos propostos pelo Chefe da CGU com vistas à solução de problemas relacionados com o Controle Interno do Poder Executivo Federal.


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Órgãos de assistência direta

ao Ministro Competências

Gabinete

- assistir ao Ministro de Estado no âmbito de sua atuação, inclusive em sua representação funcional, política e social; - incumbir-se do preparo e despacho do expediente do Ministro de Estado e de sua pauta de audiências; - ocupar-se das relações públicas e apoiar a realização de eventos do Ministro de Estado com representações e autoridades nacionais e estrangeiras; - planejar, coordenar e supervisionar o desenvolvimento das atividades de comunicação social da CGU; - acompanhar o andamento dos projetos de interesse da CGU, em tramitação no Congresso Nacional; - providenciar o atendimento às consultas e aos requerimentos formulados pelo Congresso Nacional, pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público; e - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.

Assessoria Jurídica

- prestar assessoria e consultoria ao Ministro de Estado em questões de natureza jurídica; - assistir ao Ministro de Estado no controle interno da legalidade dos atos a serem por ele praticados ou já efetivados; - prestar assessoramento jurídico, por determinação do Ministro de Estado, aos órgãos da CGU; - elaborar estudos sobre temas jurídicos, quando solicitados, e examinar anteprojetos de lei, medidas provisórias, decretos e outros atos normativos de interesse da CGU; emitir parecer nas representações e denúncias que lhe forem encaminhadas, por determinação do Ministro de Estado, sugerindo as providências cabíveis; - preparar informações para instrução de processos judiciais de interesse da CGU; - propor a declaração de nulidade de ato administrativo praticado no âmbito da CGU; - examinar, prévia e conclusivamente, no âmbito da CGU, os textos de editais de licitação e de contratos, convênios, acordos ou atos congêneres, a serem celebrados e publicados, bem como os atos pelos quais se vá reconhecer a inexigibilidade, ou decidir pela dispensa, de licitação; e - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.

Assessoria Internacional Nota: o Poder Executivo editará decreto regulamentando as competências e atribuições da Assessoria Internacional.

Assessoria de Comunicação Social Nota: o Poder Executivo editará decreto regulamentando as competências e atribuições da Assessoria Internacional.


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Secretaria Executiva (antiga Subcontroladoria-

Geral da União)

- assistir ao Ministro de Estado na supervisão e coordenação das atividades das unidades integrantes da CGU; - auxiliar o Ministro de Estado na definição de diretrizes e na implementação das ações das áreas de competência das unidades da CGU; - assistir ao Ministro de Estado na coordenação dos processos de planejamento estratégico, organização e avaliação institucional; - propor ao Ministro de Estado a instauração de procedimento de correição; - encaminhar à Advocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquela Instituição, quando necessário à proteção do patrimônio público; - provocar, sempre que necessário, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, nos casos em que houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas; - supervisionar e coordenar os estudos relacionados com a elaboração de anteprojetos de lei, medidas provisórias, decretos, instruções normativas e outros atos normativos a serem propostos, para cumprimento pelos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, ou com o fim de evitar a repetição de irregularidades verificadas em procedimentos analisados na área de sua competência; e - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.

Subordinados à Secretaria Executiva

Competências

Assessoria Especial de Desenvolvimento

Institucional

- coordenar a elaboração e a consolidação dos planos e programas anuais e plurianuais da Controladoria-Geral da União, bem como acompanhar sua execução; - coordenar, em articulação com a Diretoria de Gestão Interna, a elaboração de relatórios de atividades, inclusive o relatório anual de gestão; - coordenar e acompanhar a elaboração e execução de projetos e ações realizados mediante convênios e acordos celebrados pela Controladoria-Geral da União; - formular e implementar estratégias e mecanismos de integração, desenvolvimento e fortalecimento institucional; - planejar, coordenar e supervisionar a sistematização, padronização e implantação de técnicas e instrumentos de gestão e melhoria de processos; - coordenar, com os demais órgãos da Controladoria-Geral da União, a elaboração e implementação de programas e projetos de capacitação e de mobilização social na área de controle e combate à corrupção; e - acompanhar o desdobramento e os resultados das ações da Controladoria-Geral da União.

Diretoria de Gestão Interna

- planejar e coordenar, em articulação com a Secretaria de Administração da Casa Civil da Presidência da República, a execução das atividades relacionadas aos sistemas de organização e modernização administrativa, de gestão dos recursos humanos, de serviços gerais, de planejamento e de orçamento da Controladoria-Geral da União; - promover a elaboração e consolidação dos planos e programas das atividades de sua área de competência e submetê-los à decisão superior; e - supervisionar, coordenar, controlar e acompanhar, as atividades administrativas dos órgãos da Controladoria-Geral da União nos Estados.


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Diretoria de Sistemas de Informação

- planejar, coordenar e controlar as atividades de modelagem de dados, desenvolvimento, implantação, treinamento de usuários, avaliação e manutenção de sistemas de informação e recursos de informática; - apoiar e participar na aplicação da metodologia de estratégia e análise de dados e disponibilizar informações de apoio ao processo de tomada de decisões estratégicas; - promover em articulação com outros órgãos da Administração Pública Federal, a integração de sistemas de informação de interesse da Controladoria-Geral da União; - desenvolver, implantar e prover manutenção aos sistemas informatizados de controle dos planos e programas da Controladoria-Geral da União; - planejar, coordenar e controlar os convênios e contratos, referentes ao uso dos sistemas de informação, firmados com órgãos e entidades da Administração Pública, entidades privadas e organismos internacionais; e - planejar, coordenar e controlar a atividade de prospecção de novas tecnologias voltadas para a área de informação. Nota: o Poder Executivo editará decreto regulamentando as competências e atribuições da Assessoria Internacional.

Secretaria de Prevenção à Corrupção e de

Informações Estratégicas

- promover o incremento da transparência pública; - coletar e dar tratamento às informações estratégicas necessárias aos desenvolvimentos das atividades da Controladoria- Geral da União; - promover, com outros órgãos, intercâmbio contínuo de informações estratégicas para a prevenção e o combate à corrupção; - encaminhar à Secretaria Federal de Controle Interno e à Corregedoria-Geral da União informações recebidas de órgãos de investigação e inteligência; - acompanhar a evolução patrimonial dos agentes públicos do Poder Executivo Federal e observar a existência de sinais exteriores de riqueza, identificando eventuais incompatibilidades com a sua renda declarada; - fomentar a participação da sociedade civil na prevenção à corrupção; - atuar para prevenir situações de conflito de interesses no desempenho de funções públicas; - contribuir para a promoção da ética e o fortalecimento da integridade das instituições públicas; - reunir e integrar dados e informações referentes à prevenção e ao combate à corrupção; - promover capacitação e treinamento relacionados às suas áreas de atuação, sob a orientação da Secretaria Executiva; e - coordenar, no âmbito da Controladoria-Geral da União, as atividades que exijam ações integradas de inteligência.

Secretaria Federal de Controle Interno Nota: As competências da SFC serão detalhadas na Tabela 12.

Ouvidoria-Geral da República

- apreciar e emitir parecer sobre manifestações e representações relacionadas com procedimentos e ações de agentes públicos, órgãos e entidades do Poder Executivo Federal; - propor a adoção de medidas para a correção e a prevenção de falhas e omissões dos responsáveis pela inadequada prestação do serviço público; - produzir estatísticas indicativas do nível de satisfação dos usuários dos serviços públicos prestados no âmbito do Poder Executivo Federal, a partir de manifestações recebidas; - contribuir com a disseminação das formas de participação popular no acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços públicos; - congregar e orientar a atuação das demais unidades de ouvidoria dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal; e - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.


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Corregedoria-Geral da União

- exercer as atividades de órgão central do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal; - analisar, em articulação com a Secretaria Federal de Controle Interno e com a Secretaria de Prevenção à Corrupção e de Informações Estratégicas, as representações e as denúncias que forem encaminhadas à Controladoria-Geral da União; - conduzir investigações preliminares, inspeções, sindicâncias, inclusive as patrimoniais, e processos administrativos disciplinares; - instaurar ou requisitar a instauração, de ofício ou a partir de representações e denúncias, de procedimentos correcionais para apurar responsabilidade por irregularidades praticadas no âmbito do Poder Executivo Federal; - apurar a responsabilidade de agentes públicos pelo descumprimento injustificado de recomendações do controle interno e das decisões do controle externo; - realizar inspeções nas unidades do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal; - verificar a regularidade das sindicâncias e dos processos administrativos instaurados no âmbito do Poder Executivo Federal; - propor a avocação e a declaração de nulidade de sindicâncias e dos procedimentos e processos administrativos disciplinares instaurados no âmbito do Poder Executivo Federal; - propor a requisição de empregados e servidores públicos federais necessários à constituição de comissões de sindicância e de processo administrativo disciplinar; - oficiar a órgãos e entidades públicas e pessoas físicas e jurídicas, solicitando documentos e informações necessários à instrução de procedimentos em curso na Controladoria-Geral da União; - requerer a órgãos e entidades da Administração Pública Federal a realização de perícias; e - promover capacitação e treinamento em processo administrativo disciplinar e em outras atividades de correição, sob a orientação da Secretaria Executiva.

Controladoria-Geral da CGU nos Estados

(Unidades descentralizadas)

Às Unidades da Controladoria-Geral da União nos Estados compete desempenhar, no âmbito da respectiva área de atuação e sob a supervisão dos dirigentes dos órgãos competentes, as atribuições estabelecidas em regimento interno, das quais se destacam: - executar as funções operacionais da CGU nos Estados da Federação; - executar as ações previstas pelas Coordenações-Gerais da SFC em seus planejamentos específicos; - adicionalmente, e com grande relevância, funcionar como elementos de captação de dados e informações sobre as realidades locais, os quais, transferidos às respectivas Coordenações-Gerais da SFC, possibilitam o preparo de planejamentos melhor ajustados às condições reais de execução.


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TABELA 12 – COMPETÊNCIAS DA SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

- desempenhar as funções operacionais do SCI; - propor ao Ministro de Estado a normatização, a sistematização e a padronização dos procedimentos operacionais dos órgãos e das unidades integrantes do SCI; - coordenar as atividades que exijam ações integradas dos órgãos e das unidades do SCI; - auxiliar o Ministro de Estado na supervisão técnica das atividades desempenhadas pelos órgãos e pelas unidades integrantes do SCI; - supervisionar a consolidação dos planos de trabalho das unidades de auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal indireta; - apoiar o Ministro de Estado na instituição e manutenção de sistema de informações para o exercício das atividades finalísticas do SCI; - prestar informações ao Ministro de Estado sobre o desempenho e a conduta funcional dos servidores da carreira Finanças e Controle; - prestar subsídios ao Ministro na verificação da consistência dos dados contidos no Relatório de Gestão Fiscal, conforme disposto no art. 54 da LRF; - auxiliar o Ministro de Estado na elaboração da prestação de contas anual do Presidente da República a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do disposto no art. 84, inciso XXIV, da Constituição; - exercer o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União; - avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal indireta; - planejar, coordenar, controlar e avaliar as atividades de controle interno de suas unidades administrativas e das unidades descentralizadas da CGU; - verificar a observância dos limites e das condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; - verificar e avaliar a adoção de medidas para o retorno da despesa total com pessoal ao limite de que tratam os arts. 22 e 23 da LRF; - verificar a adoção de providências para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos limites de que trata o art. 31 da LRF; - verificar a destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da LRF; - avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias; - avaliar a execução dos orçamentos da União; - fiscalizar e avaliar a execução dos programas de governo, inclusive ações descentralizadas realizadas à conta de recursos oriundos dos orçamentos da União, quanto ao nível de execução das metas e dos objetivos estabelecidos e à qualidade do gerenciamento; - fornecer informações sobre a situação físico-financeira dos projetos e das atividades constantes dos orçamentos da União; - propor medidas ao Ministro de Estado visando criar condições para o exercício do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos orçamentos da União; - auxiliar o Ministro de Estado na aferição da adequação dos mecanismos de controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos orçamentos da União; - realizar auditorias sobre a gestão dos recursos públicos federais sob a responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados, bem como sobre a aplicação de subvenções e renúncia de receitas; - realizar auditorias e fiscalizações nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; - manter atualizado o cadastro de gestores públicos federais; - apurar os atos ou fatos inquinados de ilegalidade ou irregularidade, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais, dando ciência ao Ministro de Estado e ao controle externo, e comunicando, quando for o caso, à unidade responsável pela contabilidade, para as providências cabíveis; - promover registros referentes à instauração de tomada de contas especial; - zelar pela observância ao disposto no art. 29 da Lei 10.180/01, supervisionando e coordenando a atualização e manutenção dos dados e dos registros pertinentes; e - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.


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3.4) O papel da CGU no ciclo orçamentário A efetiva integração do ciclo de planejamento, orçamento, finanças e controle, no qual se tem, ao mesmo tempo, a separação e a articulação das atividades, permite maior suporte à Administração Federal em termos de controle de gastos em um sentido mais abrangente. Por conseguinte, precisamos compreender as etapas do ciclo orçamentário, desde o planejamento governamental até a avaliação dos resultados obtidos. As fases do ciclo orçamentário, e respectivas finalidades, estão listadas na Tabela 13:

TABELA 13 - FASES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO ATIVIDADE FINALIDADE

Planejamento governamental

Consiste em determinar os objetivos a alcançar e as ações a serem realizadas em determinado período, compatibilizando-as com os meios disponíveis para a sua execução.

Programação Representa um conjunto de ações que concorrem para um objetivo preestabelecido. A programação é definida de acordo com a estrutura de cada nível de governo, de maneira a adequar a solução de problemas identificados no planejamento.

Orçamentação É o instrumento contendo as ações governamentais a serem realizadas em determinado período de tempo, bem como os meios necessários para a viabilização dessas ações.

Execução É a materialização das ações de governo, ou seja são os atos e fatos praticados na administração pública para implementação da ação governamental.

Controle Verificação da execução físico-financeira dos projetos e atividades inicialmente planejados, quanto à materialidade e legalidade.

Avaliação Mensuração de indicadores relacionados com eficiência, eficácia e efetividade das ações.

A disputa nas eleições se faz em torno de propostas que são definidas em função de ideologias, níveis de preparo e competência, focos de interesse e percepção dos problemas, bases analíticas, etc. A multiplicidade de partidos reflete a diversidade de arranjos possíveis em um sistema democrático. Os diferentes candidatos apresentam seus diagnósticos e suas propostas de solução para os problemas. Em tese, a escolha do eleitorado se faz sobre a proposta que mais se afina com sua percepção sobre os problemas principais e as soluções mais indicadas. Eleita a proposta – isto é, o candidato – tem-se o núcleo do plano a ser montado e onde estarão os objetivos e as ações que serão implementadas pelo dirigente eleito para atingi-los. Assim, a formulação dos planos de governo carrega uma conotação de opção política, decorrendo dela as formas de operacionalização dessas políticas. A CF/88, artigo 74, inciso I, prevê a avaliação da execução dos programas de governo e não a avaliação dos programas. Apesar de aparentemente sutil, a diferença é fundamental pois atribui ao SCI a confirmação das informações geradas. Neste contexto, a CGU, como órgão central do SCI, avalia a execução dos programas, tendo como pressuposto a opção política adotada, não cabendo, em princípio, questioná-la.


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O foco da ação de controle é, portanto, avaliar a aderência das ações à política formulada. Na verdade, os órgãos de Controle Interno procuram responder à seguinte indagação: o que foi planejado e aprovado pelo Poder Legislativo na Lei Orçamentária Anual está sendo cumprido? O papel da CGU no ciclo orçamentário é, por conseguinte, propiciar uma visão de conjunto das ações implementadas pela Administração Pública. O Orçamento é de importância crucial. Na prática diária da administração, é por meio dele que os recursos financeiros são alocados em planos, programas e ações, colocando em marcha a efetivação das políticas públicas. Ressalte-se que, no Brasil, o orçamento é autorizativo e não mandatório, tornando-o um instrumento sujeito às circunstâncias objetivas que se impuserem ao longo do tempo. Ressalte-se, também, que a atuação de um gestor do Poder Executivo, por exemplo, depende das condições políticas e organizacionais existentes a cada momento. Logo, a ação de controle torna-se bem mais complexa, pois, o não cumprimento das metas e objetivos pode ter origem em fatores que fujam à alçada do agente executor. Os fatores conjunturais assumem, portanto, grande importância no sucesso de cada ação de governo, cujos desdobramentos trarão à tona vários elementos a serem considerados pelo órgão de Controle Interno, quando da avaliação dos resultados obtidos. 3.5) Metodologia das ações de controle da Secretaria Federal de Controle Interno No sentido de atender aos preceitos constitucionais dispostos no artigo 74 da Lei Maior, as Diretorias de Auditoria existentes na estrutura da SFC, por intermédio de suas respectivas Coordenações-Gerais, implementaram a seguinte metodologia para o desenvolvimento das ações de controle do SCI, registrada na Tabela 14:

TABELA 14 - METODOLOGIA APLICADA ÀS AÇÕES DA SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

RESPONSÁVEL ATIVIDADE

Diretorias de Auditoria de Programas

(Áreas Econômica, Social, Infra-Estrutura, e

de Administração)..

- formular estratégias de atuação do Controle Interno sobre as diversas políticas públicas e unidades gestoras; - desenvolver e implementar os trabalhos do Controle no âmbito dos respectivos ministérios, segundo as metodologias e orientações emitidas pela CGU;- identificar e hierarquizar as ações atribuídas a cada ministério; - definir a estratégia a ser utilizada nas ações de controle; - elaborar os Planos Estratégicos (PE) e seus respectivos desdobramentos em Planos Operacionais (PO); e - representar o núcleo da organização dos trabalhos do controle sobre a execução governamental propriamente dita.

Coordenações-Gerais das Diretorias de

Auditoria de Programas

- conceber a estratégia de controle em cada nível governamental, considerando-se de máxima importância a atuação do dirigente de Controle Interno no assessoramento especializado ao Ministro da Pasta.

Unidades regionais da CGU nos Estados da

Federação

- executar as funções operacionais da CGU nos Estados da Federação; - executar as ações previstas pelas Coordenações-Gerais em seus planejamentos específicos; - adicionalmente, e com grande relevância, funcionar como elementos de captação de dados e informações sobre as realidades locais, os quais, transferidos às respectivas Coordenações-Gerais, possibilitam o preparo de planejamentos melhor ajustados às condições reais de execução.


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VERIFIQUE SEU APRENDIZADO Ao resolver as questões a seguir, vocês perceberão que as bancas examinadoras cobram exaustivamente as finalidades do Sistema de Controle Interno, constitucionalmente previstas no artigo 74 da Carta Magna. As questões marcadas com (*) foram adaptadas por motivo de alteração da legislação ou para adequação ao padrão ESAF de provas. 1) (AFRF-ESAF/2005) Não inclui na finalidade do sistema de controle interno federal, constitucionalmente previsto, a atividade de: a) avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e efetividade, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades da Administração. b) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias da União. c) comprovar a legalidade da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. d) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. e) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. Comentários A primeira opção está incorreta. A efetividade não se inclui entre os critérios previstos na constituição para a avaliação dos resultados, conforme CF/88, artigo 74, inciso II. As demais opções estão corretas, conforme CF/88, artigo 74, incisos III, II, IV e I, respectivamente. Gabarito → A 2) (ANALISTA JUDICIÁRIO/CONTADOR/TRT-DF-CESPE/2005) Avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA - Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, segundo art. 74 da CF, constituem, dentre outras, finalidades a) da auditoria Independente. b) do Sistema de Controle Interno. c) do ordenador de Despesa. d) do Tribunal de Contas. e) da contabilidade Gerencial. Comentários De acordo com a CF/88, artigo 74, compete ao sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, de forma integrada, avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União. Gabarito → B


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3) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades: ( ) Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União. ( ) Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. ( ) Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União. Com relação às sentenças acima, assinale com V as verdadeiras e com F as falsas e indique a opção correta. a) V, V, V b) V, V, F c) F, F, V d) F, F, F e) V, F, F

Comentários As opções apresentadas são todas verdadeiras, conforme CF/88, artigo 74, incisos I, II e III, respectivamente. Gabarito → A 4) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) A responsabilidade pela consolidação dos planos de trabalho das unidades de auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal indireta é da a) Comissão de Coordenação de Controle Interno. b) Controladoria-Geral da União. c) Advocacia Geral da União. d) Secretaria Federal de Controle Interno. e) Secretaria de Controle Interno da Casa Civil. Comentários De acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 11, inciso IV, tal responsabilidade compete à Secretaria Federal de Controle Interno, que integra a estrutura organizacional da Controladoria-Geral da União. Pelo inciso X do mesmo artigo, compete também à SFC avaliar o desempenho dessas unidades de auditoria interna. Gabarito → A


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5) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) É função do sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal prestar a) consultoria aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno. b) orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno. c) serviços de elaboração de relatórios contábeis aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno. d) serviços advocatícios aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno. e) assessoramento jurídico aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno. Comentários A opção B está correta, de acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 6º. A opção A, D e E estão incorretas, pois, compete à Advocacia-Geral da União prestar consultoria e assessoria jurídica aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de Controle Interno, conforme disposto na Lei Complementar nº 73/93. A opção C não possui amparo legal na legislação atual. Além disso, em sua obra O controle da gestão pública, Hélio Saul Mileski nos ensina que “Controle não administra. Controle que substitui a Administração Pública pratica abuso de poder, com desvio de finalidade na sua atuação”. Gabarito → B 6) (ANALISTA CONTROLE INTERNO/MPU-ESAF/2004) São finalidades do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, exceto a) avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União. b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração pública federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. c) prestar orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do sistema de controle interno, inclusive sobre a forma de prestar contas. d) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União. e) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Comentários As opções A, B, D e E estão corretas, não resta qualquer dúvida. Elas contemplam as finalidades do SCI previstas na CF/88, artigo 74. E porque a opção C está incorreta?


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Na verdade, a questão é um pouco maldosa. Prestar orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do SCI, inclusive sob a forma de prestar contas, não é uma das finalidades do SCI, mas uma das suas atividades. Basta verificar o disposto no Decreto 3.591/00, Capítulo II – Das atividades, artigo 6º. Gabarito → C 7) (ANALISTA CONTADOR/MPU-ESAF/2004) Constitui-se atividade complementar do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal

1- o subsídio ao exercício da direção superior da Administração Pública Federal, a cargo do presidente da República. 2- a elaboração da prestação de contas do presidente da República. 3- o controle social. 4- a análise dos processos de pessoal. 5- o subsídio à supervisão ministerial. 6- o subsídio ao aperfeiçoamento da gestão pública nos aspectos de formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas. 7- a avaliação das unidades de auditoria interna. 8- a realização de diligências.

Indique os itens corretos, assinalando a opção correspondente. a) 1 – 2 – 3 – 4 – 5 – 6 – 7 – 8 b) 1 – 3 – 4 – 5 – 6 – 7 – 8 c) 2 – 3 – 4 – 7 – 8 d) 4 – 5 – 6 – 7 e) 1 – 5 – 6 Comentários Os itens 1, 5 e 6 são atividades subsidiárias do SCI, conforme IN/SFC nº 01/01, Capítulo I, Seção I, item 7. Os demais itens são atividades complementares, conforme IN/SFC nº 01/01, Capítulo I, Seção II, itens 1 a 12. Gabarito → C 8) (AFC/SFC-ESAF/2000) O sistema de controle interno não tem a atribuição de: a) aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa, as sanções legais, inclusive multa. b) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União. d) comprovar a legalidade da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. e) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.


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Comentários A primeira opção é a única que não encontra respaldo legal na legislação do SCI. Aplicar aos responsáveis as sanções legais, inclusive multa, em caso de ilegalidade de despesa é competência do Tribunal de Contas da União, conforme disposto na CF/88, artigo 71, inciso VIII. Gabarito → A 9) (CONSULTOR/SENADO-CESPE/1996)* No que diz respeito ao sistema de controle interno da administração pública, julgue os itens a seguir e assinale com (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência das respostas. ( ) Há um órgão central de controle interno que integrará os sistemas de controle interno, dos três poderes, representado pela Secretaria Federal de Controle. ( ) O sistema de controle interno, nos três poderes, não terá qualquer atribuição especial no que concerne ao relacionamento com os órgãos de controle externo. ( ) O sistema de controle interno, nos três poderes, tem como atribuição avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. ( ) O sistema de controle interno, nos três poderes, está impossibilitado de comprovar a legalidade e de avaliar os resultados da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. ( ) O sistema de controle interno, no âmbito dos três poderes, exercerá o controle sobre as operações de crédito, os avais e as garantias, bem como sobre direitos e haveres da União.

a) V – V – F – F – F b) F – F – F – V – F c) F – V – F – V – V d) V – F – V – V – F e) F – F – V – F – V Comentários A análise das afirmativas revela o seguinte resultado: 1ª) falso. A CF/88, no artigo 74, prevê os três Poderes Públicos – Executivo, Legislativo e Judiciário – manterão, de forma integrada, um Sistema de Controle Interno. 2ª) falso. Uma das finalidades do Sistema de Controle Interno é apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, conforme CF/88, artigo 74, inciso IV. 3ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso I. 4ª) falso. Essa finalidade está prevista na CF/88, artigo 74, inciso II. 5ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso III. Gabarito → E


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10) (AFCE/TCU-CESPE/1996)* A respeito da aplicação de recursos públicos, assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência. ( ) No nível federal, o Sistema de Controle Interno deverá ficar a cargo de unidade administrativa vinculada ao Ministério da Fazenda, que manterá, de forma integrada, o sistema de controle interno dos três poderes. ( ) O Sistema de Controle Interno deverá apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. ( ) O Sistema de Controle Interno deverá comprovar a legalidade e avaliar a eficácia e a eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal. ( ) O Sistema de Controle Interno deverá comprovar a legalidade e avaliar a eficácia e a eficiência da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. ( ) O Sistema de Controle Interno terá seus trabalhos como base para as verificações e conclusões do Tribunal de Contas da União. a) V – V – F – V – F b) F – F – F – V – F c) V – V – F – F – F d) V – F – F – V – V e) F – V – V – V – V Comentários A análise dos itens revela o seguinte resultado: 1ª) falso. A CF/88, artigo 74, caput, dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno. Não há previsão constitucional para que cada um dos sistemas fique vinculado a qualquer unidade administrativa de qualquer um dos poderes. 2ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso IV. 3ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso II. 4ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso II. 5ª) verdadeiro, conforme CF/88, artigo 74, inciso IV. Gabarito → E Bem, prezados alunos, chegamos ao final da nossa aula. No próximo encontro, abordaremos as técnicas de controle no âmbito do SCI, a Auditoria e a Fiscalização, com ênfase para seus conceitos, objetivos, finalidades, formas de execução e tipologia. Se houver tempo, façam mais exercícios. Recorram ao fórum, se precisarem. Um forte abraço a todos,




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AULA 03: TÉCNICAS DE CONTROLE NO ÂMBITO DO SCI Prezados alunos, No encontro passado, estudamos o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, com destaque para as suas finalidades. Hoje, nossa aula versará sobre as técnicas de controle no âmbito do SCI, a Auditoria e a Fiscalização, com ênfase para seus conceitos, objetivos, finalidades, formas de execução e tipologia.

AUDITORIAS E FISCALIZAÇÕES NO ÂMBITO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

1) INTRODUÇÃO Etimologicamente, a palavra auditoria se origina do Latim audire, cujo significado diz respeito às funções auditivas, ou seja, à audição. Na língua inglesa, sob o termo auditing, representou, inicialmente e em sentido restrito, o conjunto de procedimentos técnicos para a revisão da contabilidade com o objetivo de examinar e emitir opinião sobre a fidedignidade e a veracidade das demonstrações financeiras. Historicamente, a Auditoria surgiu quando o homem tomou consciência de que deveria administrar ou gerenciar a riqueza que estava acumulando. Na medida em que os detentores da riqueza tiveram que se distanciar dela, para que terceiros pudessem guardá-la, surgiu a premissa básica da função auditorial, qual seja, o controle dos atos executados. A Auditoria está, necessariamente, ligada à Contabilidade. As pesquisas comprovam que a Contabilidade surgiu primeiramente, para daí aparecer a Auditoria como ferramental técnico daquela. Em sentido lato, Auditoria é o processo de confrontação entre uma situação encontrada e uma idealizada ou desejável, levando-se em conta os critérios que deveriam norteá-la, ou seja, a comparação entre o fato ocorrido com aquele que deveria ocorrer. Ainda nesse sentido, a Auditoria pode ser vista como um conjunto de procedimentos aplicados sobre determinadas ações, objetivando verificar se elas foram ou são realizadas em conformidade com as normas, regras, orçamentos e objetivos estabelecidos previamente. A Figura 1 ilustra esta concepção da Auditoria:

SITUAÇÃODE FATO

SITUAÇÃODESEJÁVELx

CRITÉRIO

AUDITORIA Figura 1 - A Auditoria como processo de confrontação



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Nesta concepção, Auditoria também significa um conjunto de procedimentos técnicos aplicados sobre uma relação que envolve a obrigação de responder por uma responsabilidade conferida, na qual se presume a existência de pelo menos duas partes: a que delega a responsabilidade e outra que a aceita, com o compromisso de prestar contas na forma como a delegação foi ou está sendo cumprida, objetivando emitir opinião sobre este fato. Em sentido strito, a Auditoria se restringe apenas ao universo contábil ou financeiro, surgindo daí o conceito da Auditoria Contábil, cujo objetivo é emitir opinião acerca da adequação das demonstrações contábeis quanto à situação orçamentária, financeira, patrimonial e econômica, ao resultado das operações, as mutações no patrimônio, e as fontes e aplicações de recursos de uma entidade ou organização, em conformidade com os princípios fundamentais da contabilidade e com a legislação aplicável à matéria. 2) TIPOLOGIA DAS AUDITORIAS A despeito das controvérsias existentes quanto à tipologia da Auditoria. A Tabela 1 tipifica a auditoria quanto ao campo de atuação, ao agente executor e ao objetivo:

TABELA 1 - TIPOS DE AUDITORIA Quanto ao campo de atuação

Auditoria Pública ou do Setor

Público

Visa a emitir opinião sobre a gestão de recursos públicos pelas entidades do setor governamental, bem como por particulares que movimentem bens, valores e dinheiros públicos e sujeitam-se à prestação de contas daqueles recursos.

Auditoria Privada, Empresarial ou Independente

Visa a emitir parecer sobre a gestão de recursos privados, num contexto de mercado ou de foco na lucratividade.

Quanto ao agente executor

Interna1

O agente executor é empregado, funcionário ou servidor da própria entidade auditada. Objetiva assessorar tecnicamente a alta administração das empresas ou entidades da administração pública, por meio de análises, apreciações, recomendações e/ou comentários acerca das atividades investigadas.

Externa

Realizada por organismo independente da entidade fiscalizada. Visa a emitir parecer acerca da adequação da posição patrimonial e financeira, do resultado das operações, das mutações do patrimônio líquido e das origens e aplicações de recursos.

Quanto ao objetivo do trabalho Existem várias classificações segundo esse critério. As principais são: contábil, financeira, operacional, integrada, de gestão, de qualidade, de missão, especial, de recursos externos, de desempenho, e ambiental.

3) AUDITORIA PÚBLICA E AUDITORIA GOVERNAMENTAL Aparentemente, as expressões auditoria pública ou do setor público são sinônimos de auditoria governamental. Os termos, todavia, apresentam diferenças sutis, por vezes não reconhecidas por autores da área auditorial. No âmbito do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal - SCI, todavia, adota-se conceito divergente daquele apresentado pela autora. O cerne da questão reside na abrangência e no escopo das ações de controle.

1 "Auditoria interna" pode designar também a unidade ou setor que tem como propósito o exame do conjunto de atos de gestão da entidade, pública ou privada, e não apenas o exame das demonstrações contábeis.



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De acordo com o SCI, a Auditoria Pública ou Auditoria do Setor Público englobam todo tipo de atividade auditorial da área pública. Sob esse ponto de vista, a Auditoria Pública subdivide-se em dois grandes ramos de atuação, quais sejam: Auditoria Fiscal e Auditoria Governamental. Considera-se Auditoria Fiscal todo tipo de trabalho auditorial público em que o Estado fiscaliza o patrimônio próprio e o de terceiros, com vistas a verificar se as obrigações tributárias, de contribuições parafiscais, de obrigações bancárias e de concessões públicas, estão sendo cumpridas por pessoas físicas ou jurídicas. A Auditoria Fiscal volta-se para a fiscalização de entes fora da esfera pública, com o objetivo de garantir ao Estado o recebimento de suas receitas derivadas. Exemplos: auditoria tributária da Receita Federal, fiscalizações exercidas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social e pelo Ministério do Trabalho, auditorias do Banco Central em instituições financeiras privadas, fiscalizações de agências reguladoras, dentre outras. A Auditoria Governamental deve ser entendida como qualquer trabalho auditorial exercido pelo Controle Interno (ou pelo Externo) de todos os níveis de poder e de todas as esferas de governo, cujo objetivo primordial seja o de garantir resultados operacionais na gerência da coisa pública. Sob o prisma do SCI, a Auditoria Governamental abrange os meandros da máquina pública em todos os órgãos, unidades gestoras e entidades governamentais, observando os aspectos relevantes relacionados à avaliação dos programas de governo e da gestão pública, bem como pode, ainda, verificar a gestão privada apenas no que diz respeito à aplicação dos recursos públicos a cargo desta entidade particular. A despeito da denominação adotada, destaca-se que a auditoria incidirá sobre a gestão pública ou sobre a particular, quando aplicar recursos públicos, com o propósito de controlar os resultados e verificar a observância, pelo gestor, dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, economicidade e eficiência, dentre outros. 4) RESPONSABILIDADE POR ATOS E FATOS DE GESTÃO NO ÂMBITO DO SETOR PÚBLICO A auditoria do setor público atua de uma forma independente no contexto de uma relação de responsabilidade delegada de um lado e recebida de outro, com vistas a efetuar a consecução dos atos e fatos de gestão, praticados por responsáveis legalmente autorizados a realizá-los. Desse modo, surge uma relação de accountability, termo normalmente aplicado à obrigação de responder por uma responsabilidade conferida. Presume a existência de pelo menos duas partes: uma que confere a responsabilidade e outra que a aceita, com compromisso de prestar contas da forma como usou a responsabilidade conferida. Sobre o tema, ARAÚJO (1997) enfatiza:

“O auditor atua de forma independente sobre uma relação de ´accountability´ entre o parlamento e o administrador público, pois o primeiro delega responsabilidade para que o segundo proceda à gestão dos recursos governamentais em proveito da coletividade, assim como delega responsabilidade para que o auditor realize o acompanhamento desta gerência e apresente os devidos relatórios.”



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Acerca do dever de prestar contas, a CF/88, no artigo 70, parágrafo único, assim dispõe: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”.

De acordo com a Instrução Normativa/SFC nº 01/01, Capítulo II, Seção II, as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, sujeitam-se à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal mediante os seguintes processos: I) Tomada de Contas:

os ordenadores de despesas das unidades da Administração Direta Federal; aqueles que arrecadem, gerenciem ou guardem dinheiros, valores e bens da União,

ou que por eles respondam; e aqueles que, estipendiados ou não pelos cofres públicos, e que, por ação ou

omissão, derem causa a perda, subtração, extravio ou estrago de valores, bens e materiais da União pelos quais sejam responsáveis.

II) Prestação de Contas:

os dirigentes das entidades supervisionadas da Administração Indireta Federal; os responsáveis por entidades ou organizações, de direito público ou privado, que

se utilizem de contribuições para fins sociais, recebam subvenções ou transferências à conta do Tesouro;

as pessoas físicas que recebam recursos da União, para atender necessidades previstas em Lei específica.

5) TÉCNICAS DE CONTROLE NO ÂMBITO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL Em geral, o Poder Público utiliza como técnicas para a consecução das suas ações de controle a Auditoria e a Fiscalização, cujos processos estão inseridos na clássica função administrativa do controle, integrante da administração científica formulada por Taylor, quando teve origem a Escola Clássica de Administração. Técnicas de controle são, portanto, o conjunto de processos e procedimentos utilizados para a execução das ações desenvolvidas, com vistas a alcançar os macro-objetivos do SCI. A Instrução Normativa/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção I, estabelece que, no âmbito do SCI, as técnicas de controle são a Auditoria e a Fiscalização. 5.1) Conceitos, objetivos e finalidades básicas da auditoria e da fiscalização Os conceitos, objetivos, finalidades básicas e atividades previstas para as técnicas de controle - auditoria e fiscalização - estão assinalados na Tabela 2, em conformidade com a IN SFC nº 01/01.



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TABELA 2 - TÉCNICAS DE CONTROLE – AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO

CONCEITOS, OBJETIVOS, FINALIDADES BÁSICAS E ATIVIDADES REALIZADAS Conceito Objetivo Finalidade básica Atividades realizadas

AUDITORIA: Conjunto de técnicas que visa a avaliar a gestão pública pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante técnica de controle do Estado na busca da melhor alocação de seus recursos, não só atuando para corrigir os desperdícios, a improbidade, a negligência e a omissão, mas, principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos, além de destacar os impactos e benefícios sociais advindos.

Garantir resultados

operacionais na gerência da coisa

pública.

Comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados alcançados quanto aos aspectos de eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalística das unidades e das entidades da Administração Pública, em todas as suas esferas de governo e níveis de poder, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse sentido.

Cabe ao SCI, por intermédio da técnica de auditoria, dentre outras atividades:

realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais sob a responsabilidade dos órgãos públicos e privados, inclusive nos projetos de cooperação técnica junto a Organismos Internacionais e multilaterais de crédito;

apurar os atos e fatos inquinados de ilegais ou de irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis;

realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;

examinar a regularidade e avaliar a eficiência e eficácia da gestão administrativa e dos resultados alcançados nas ações de governo;

realizar auditoria nos processos de Tomada de Contas Especial; e

apresentar subsídios para o aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos e gerenciais e dos controles internos administrativos dos órgãos da Administração Direta e entidades da Administração Indireta Federal.

FISCALIZAÇÃO: Técnica de controle que visa a comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi definido e guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo são eficientes.

Avaliar as execuções de

políticas públicas pelo produto,

atuando sobre os resultados

efetivos dos programas do

governo federal.

Avaliar a execução dos programas de governo citados ou não nos orçamentos da União e no Plano Plurianual.

Cabe ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, por intermédio da técnica de fiscalização, dentre outras atividades:

fiscalizar e avaliar a execução dos programas de governo, inclusive ações descentralizadas realizadas à conta de recursos oriundos dos Orçamentos da União, quanto à execução das metas e objetivos estabelecidos e à qualidade do gerenciamento;

aferir a adequação dos mecanismos de controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos orçamentos da União.



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5.2) Auditoria ou Fiscalização? O objetivo do trabalho como critério de seleção. A característica básica da auditoria é atuar sobre os processos e resultados gerenciais de uma gestão. A fiscalização atua em um contexto de verificação física da materialização da ação governamental. O critério para seleção da técnica de controle a ser utilizada é o objetivo do trabalho. Por conseguinte, quando se trata da avaliar o processo gerencial com possibilidade de uma inspeção física, temos uma Auditoria. Por outro lado, se o objetivo é avaliar a execução física de alguma ação de governo com análise processual, temos uma Fiscalização. A prática mostra que, muitas vezes, a utilização mesclada das técnicas de controle propicia a geração de resultados mais efetivos no controle dos gastos públicos. Exemplo: no Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, a auditoria avaliará os processos de gerenciamento da liberação dos recursos, em qualquer esfera de governo, enquanto a fiscalização verificará se os alimentos adquiridos com os recursos públicos foram devidamente distribuídos aos alunos. 5.3) Formas de execução das técnicas de controle As técnicas de controle, Auditoria e Fiscalização, podem ser executadas de diversas formas, conforme o objetivo a ser atingido, os recursos humanos e materiais disponíveis, bem como a hierarquização efetuada no momento do planejamento das ações de controle a serem realizadas. A IN/SFC nº 01/01 prevê as seguintes formas para as auditorias e fiscalizações:

Execução direta, podendo ser centralizada, descentralizada ou integrada;

Execução indireta, podendo ser compartilhada ou terceirizada;

Execução simplificada2. A Tabela 3 discrimina essas formas de execução das auditorias e fiscalizações, no âmbito do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:

2 Somente para realização de auditorias.



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TABELA 3 – FORMAS DE EXECUÇÃO DAS TÉCNICAS DE CONTROLE

Direta Centralizada: executada exclusivamente por servidores em exercício nos Órgãos Central ou setoriais do SCI. Exemplo: Auditoria ou fiscalização realizada por servidores da Unidade Central da CGU, na sede do Banco do Brasil, em Brasília.

Direta Descentralizada: executada exclusivamente por servidores em exercício nas Unidades regionais ou setoriais do SCI. Exemplo: Auditoria ou fiscalização realizada na Universidade Federal de Minas Gerais, em Belo Horizonte, por servidores da CGU no Estado de Minas Gerais.

Execução direta: auditoria e/ou fiscalização executadas diretamente por servidores em exercício nos Órgãos e Unidades do SCI. Pode ser centralizada, descentralizada ou integrada.

Direta Integrada: executada conjuntamente por servidores em exercício nos Órgãos Central, setoriais e/ou Unidades regionais do SCI. Exemplo: Auditoria ou fiscalização realizada na Superintendência da Polícia Federal de Minas Gerais, em Belo Horizonte, por servidores da CGU no Estado de Minas Gerais, com a participação de servidores da Unidade Central da CGU, sendo a coordenação da unidade regional. Outro exemplo seria a auditoria ou a fiscalização em um Programa do Ministério das Relações Exteriores - MRE, financiado com recursos externos, com a participação de servidores do Órgão Setorial - MRE e da Unidade Central da CGU.

Indireta compartilhada: coordenada pelo SCI com o auxílio de órgãos/instituições públicas ou privadas. Exemplo: auditoria ou fiscalização realizada na Empresa de Correios e Telégrafos - ECT, em Fortaleza, por servidores da CGU no Estado da Bahia, com a participação de auditores da ECT, sendo a coordenação da Unidade Executora - Regional Bahia.

Execução indireta: auditoria ou fiscalização executadas com a participação de servidores não lotados nos Órgãos e Unidades do SCI, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituições da Administração Pública Federal ou entidade privada.

Indireta terceirizada: executada por instituições privadas, ou seja, pelas empresas de auditoria externa ou por empresas privadas que desenvolvem atividades de fiscalização. Exemplo: Contratação da empresa de auditoria independente Price Waterhouse para realização de auditoria em programas financiados com recursos externos.

Execução simplificada: auditorias realizadas por servidores em exercício nos Órgãos Central, Setoriais ou Unidades Regionais do SCI, sobre informações obtidas por meio de exame de processos e por meio eletrônico, específico das unidades ou entidades federais, cujo custo-benefício não justifica o deslocamento de uma equipe para o órgão. Essa forma de execução de auditoria pressupõe a utilização de indicadores de desempenho que fundamentem a opinião do agente executor das ações de controle. Exemplo: auditoria em entidades do Sistema "S" (Serviço Social do Comércio - SESC, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI, etc.)

5.4) Tipos de Auditoria Governamental no âmbito do SCI Existem cinco tipos de Auditoria Governamental, conforme a IN/SFC nº 01/01, os quais se encontram detalhados na Tabela 4:



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TABELA 4 - TIPOS DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL Objetivo Exemplos

Auditoria de Avaliação da Gestão: realizada anualmente, visa a emitir opinião acerca da regularidade das contas, a verificar a execução de contratos, acordos, convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da União ou a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos: - exame das peças que instituem os processos de tomada ou prestação de contas; - exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos; - verificação da eficiência dos sistemas de controle administrativo e contábil; - verificação do cumprimento da legislação pertinente e avaliação dos resultados operacionais e da execução dos programas de governo quanto à sua economicidade, eficiência e eficácia.

Auditoria sobre a Prestação de Contas anual da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária -

EMBRAPA; Auditoria sobre a Tomada de Contas anual da Coordenação-Geral de Recursos

Humanos do Ministério da Ciência e Tecnologia.

Auditoria de Acompanhamento da Gestão: realizada ao longo dos processos de gestão, objetiva se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e negativos de uma unidade ou entidade federal, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua missão institucional.

Auditoria no decorrer do exercício sobre a gestão de uma Unidade Gestora ou de uma entidade da

administração indireta, com vistas a identificar desvios, propondo correções quando da

apresentação da Tomada ou Prestação de Contas anual.

Auditoria Operacional: consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da Administração Pública Federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração, por meio de recomendações que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Esse tipo de procedimento auditorial consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados.

Auditoria em determinada área de uma unidade ou entidade, ou determinado assunto, tais como os resultados da área finalística ou a política de

capacitação e treinamento. No caso de uma escola de capacitação de servidores civis, por exemplo, para verificar o número de servidores

capacitados.

Auditoria Contábil: compreende o exame dos registros e documentos e a coleta de informações e confirmações, mediante procedimentos específicos pertinentes ao controle do patrimônio de uma unidade, entidade ou projeto. Objetiva obter elementos comprobatórios suficientes que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações deles originárias refletem, adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas. Objetiva, também, verificar a efetividade e a aplicação de recursos externos, oriundos de agentes financeiros e organismos internacionais, por unidades ou entidades públicas executoras de projetos celebrados com aqueles organismos, com vistas a emitir opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações contábeis.

Auditoria sobre as demonstrações financeiras decorrentes da aplicação de recursos oriundos

de fontes externas, tais como contratos internacionais com o Banco Interamericano de Desenvolvimento ou com o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento ou, ainda,

Acordos de Cooperação com Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

Auditoria Especial: objetiva o exame de fatos ou situações consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinárias, sendo realizadas para atender determinação expressa de autoridade competente. Classificam-se nesse tipo os demais trabalhos auditoriais não inseridos nas classificações anteriores.

Auditoria sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS ou no Programa de Demissão

Voluntária.



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Destaca-se que as auditorias de avaliação e as auditorias de acompanhamento são amplas e extensivas a todas as áreas3 possíveis de uma gestão. A Tabela 5 contém exemplos de áreas, subáreas e assuntos4 cobertos por estes dois tipos de auditorias, dentre as várias alternativas possíveis para exame:

TABELA 5 – ÁREAS DE EXAME NAS AUDITORIAS DE AVALIAÇÃO OU DE ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO

Áreas Subáreas Assuntos Controles da Gestão Controles Externos Atuação do TCU Controles da Gestão Controles Internos Atuação da Auditoria Interna

Orçamentária Análise da Programação Estimativas da Receitas

Orçamentária Análise da Programação Fixação das Despesas Correntes

Financeira Recursos Disponíveis Suprimento de Fundos Rotativos

Financeira Recursos Exigíveis Fornecedores Patrimonial Inventários Físicos e Financeiros Registros oficiais e financeirosPatrimonial Bens Imobiliários Baixas de bens imobiliários

Recursos Humanos Movimentação Licenças e afastamentos Recursos Humanos Remuneração, Benefícios e Vantagens Gratificações

Suprimento de bens e serviços Contratos de Obras, Compras e Serviços Contratos sem licitação

Suprimento de bens e serviços Convênios de Obras e Serviços Fiscalização interna da execução

Operacional Avaliação de Resultados Eficácia dos Resultados Por outro lado, a Auditoria Operacional, comparada com a de Avaliação e de Acompanhamento da Gestão, é menos ampla, tem menor escopo; porém, é profunda em determinada área ou ponto de controle que se deseja avaliar. Exemplos seria a auditoria sobre a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária (gestão operacional) ou sobre a contratação de consultores (gestão de pessoas). 5.5) PROCEDIMENTOS E TÉCNICAS UTILIZADOS NAS AÇÕES DE CONTROLE Os procedimentos e as técnicas de auditoria e fiscalização constituem-se em investigações técnicas que, tomadas em conjunto, permitem a formação fundamentada da opinião por parte do SCI. Procedimento de auditoria (ou fiscalização) é o conjunto de verificações e averiguações previstas num programa de auditoria ou fiscalização, que permite obter evidências ou provas suficientes e adequadas para analisar as informações necessárias à formulação e fundamentação da opinião por parte do SCI. São as ações necessárias para atingir os objetivos propostos para as auditorias ou fiscalizações. O procedimento representa a essência do ato de auditar ou de fiscalizar, definindo o ponto de controle sobre o qual se deve atuar. O fundamental é descrever como deve ser o exame, o qual deve abranger testes de observância e testes substantivos:

3 Ponto de controle localizado no nível de um sistema gerencial, a segmentação sistêmica das estruturas administrativas. Representa a modulação dos exames, a setorização de um trabalho de auditoria. 4 Ponto de controle localizado no menor nível de uma função gerencial. Refere-se ao menor nível de ponto de controle, onde atingimos o detalhamento de uma subárea.



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Os Testes de observância visam à obtenção de razoável segurança de que os procedimentos de controle interno estabelecidos pela Administração estão em efetivo funcionamento e cumprimento. Exemplo: no Sistema de Vigilância de uma instituição, os testes de observância permitiriam constatar, por meio de verificação no local, se o sistema de entrada e saída de pessoas, documentos e equipamentos da instituição funciona adequadamente e se garante a salvaguarda dos ativos. Os Testes substantivos visam à obtenção de evidências quanto à suficiência, exatidão e validação dos dados produzidos pelos sistemas contábil e administrativos da entidade, dividindo-se em testes de transação e saldo e procedimentos de revisão analítica. Exemplo: no Sistema de Vigilância de uma instituição, os testes substantivos permitiriam analisar os boletins de ocorrências e os processos de sindicâncias realizadas em um determinado período, no intuito de aferir a eficácia do referido sistema. Tais testes podem ser dos seguintes tipos:

1) Testes de transações e saldos; e 2) Procedimentos de revisão analítica. O exemplo se enquadra no tipo 2.

As Técnicas de Auditoria representam o conjunto de processos e ferramentas operacionais de que se serve o controle para a obtenção de evidências, as quais devem ser suficientes, adequadas, relevantes e úteis para conclusão dos trabalhos. É necessário observar a finalidade específica de cada técnica auditorial, evitando-se aplicar técnicas inadequadas, executar exames desnecessários e desperdiçar recursos humanos e tempo. As Técnicas de Fiscalização representam o conjunto de processos e ferramentas operacionais de que se serve o controle para a obtenção de evidências físicas. 5.6) Orientações quanto à utilização das técnicas de auditoria e fiscalização Avaliar os sistemas de controles internos (administrativos) da entidade ou programa a ser auditado permitirá ao auditor traçar a extensão5 do seu trabalho e definir os procedimentos ou técnicas de auditoria a serem aplicadas. Durante a execução do trabalho, o auditor deverá estar atento sobre a melhor forma de obtenção das provas necessárias ao seu trabalho, captando informações consideradas válidas e satisfatórias e avaliando, de imediato, todas as provas e informações obtidas no decorrer dos exames. Como conseqüências da utilização das técnicas de auditoria, poderão surgir provas ou evidências de erros que conduzirão o auditor a detectar fraudes culposas ou falhas nos procedimentos de controle interno. Não existe uma técnica de auditoria voltada para detecção de fraudes ou erros culposos. Estes são descobertos como conseqüência dos testes e extensão dos exames de auditoria aplicados corretamente. A prática adequada dessas técnicas, conjugada com os objetivos traçados, permitirá ao servidor executar o programa de ação de controle de acordo com tais objetivos e com a segurança fornecida pelos sistemas de controles internos avaliados. Essas orientações são totalmente aplicáveis às fiscalizações, com as devidas adaptações em decorrência dos objetivos propostos para o trabalho. A Tabela 6 reúne as principais técnicas utilizadas nas auditorias e fiscalizações governamentais:

5 Corresponde à configuração amostral, à amplitude ou tamanho dos testes previstos - vale dizer: corresponde à quantidade dos exames programados. Através do requisito Extensão identifica-se quanto deve ser examinado.



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TABELA 6 – PRINCIPAIS TÉCNICAS DE AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO Técnica Finalidade Exemplo Indagação

escrita ou oral Uso de entrevistas e questionários junto ao pessoal da unidade/entidade auditada/fiscalizada, para obtenção de dados e informações.

Aplicar questionário com vistas ao esclarecimento de falta de informações em processos de licitação.

Análise documental Exame de processos, atos formalizados e documentos avulsos, fundamental importância no trabalho de auditoria. O exame de cópias sem autenticação pode induzir o profissional da auditoria a equívocos nas conclusões.

Analisar propostas apresentadas no processo de licitação de uma obra realizada por prefeitura municipal.

Conferência de cálculos

Revisão das memórias ou a confirmação de valores por meio do cotejamento de elementos numéricos correlacionados, de modo a constatar a adequação dos cálculos apresentados.

Montar planilha de cálculo para confirmar dados de arrecadação do gestor.

Confirmação externa

Verificação, junto a fontes externas ao auditado/fiscalizado, da fidedignidade das informações obtidas internamente. Uma das técnicas consiste na circularização das informações com a finalidade de obter confirmações em fonte diversa da origem dos dados.

Enviar correspondência a determinada empresa, vencedora em uma licitação, para confirmar adequação do preço de um determinado serviço.

Exame dos registros

Verificação dos registros constantes de controles regulamentares, relatórios sistematizados, mapas e demonstrativos formalizados, elaborados de forma manual ou informatizada. A técnica pressupõe a verificação desses registros em todas as suas formas.

Cotejar dados do balancete com os constantes da conciliação bancária.

Correlação das informações obtidas

Cotejamento de informações obtidas de fontes independentes, autônomas e distintas, no interior da própria organização. Essa técnica procura a consistência mútua entre diferentes amostras de evidência.

Verificar se as documentações constantes de determinado processo de pessoal encontram-se em conformidade com as obtidas junto ao funcionário.

Inspeção física Exame usado para testar a efetividade dos controles, particularmente daqueles relativos à segurança de quantidades físicas ou qualidade de bens tangíveis. A evidência é coletada sobre itens tangíveis.

Verificar se a patrulha mecanizada adquirida em convênio encontra-se na comunidade rural.

Observação das atividades e condições

Verificação das atividades que exigem a aplicação de testes flagrantes, com a finalidade de revelar erros, problemas ou deficiências que de outra forma seriam de difícil constatação. Os elementos da observação são: a) a identificação da atividade específica a ser observada; b) observação da sua execução; c) comparação do comportamento observado com os padrões; e d) avaliação e conclusão.

Observar procedimento de registro de entrada e saída de veículo em área restrita de entidade do governo federal.

Corte das operações ou "Cut-off"

(somente auditoria)

Corte interruptivo das operações ou transações para apurar, de forma seccionada, a dinâmica de um procedimento. Representa a "fotografia" do momento-chave de um processo.

Contar determinados itens no almoxarifado, sendo paralisadas as operações, de entrada e saída, naquele momento.

Rastreamento (somente auditorias)

Investigação minuciosa, com exame de documentos, setores, unidades, órgãos e procedimentos interligados, visando a dar segurança à opinião do responsável pela execução do trabalho sobre o fato observado, utilizado na auditoria.

Pesquisas para elucidação de suposta fraude e conluio envolvendo o representante da associação de pequenos produtores pelo fato dele ser um conhecido latifundiário.

Teste laboratorial (somente fiscalização)

Aplicado nos itens/materiais, objeto de fiscalização, este teste procura fornecer evidências quanto à integridade, à exatidão, ao nível, ao tipo, à qualidade e à validade desses objetos, observando as diretrizes genéricas do teste laboratorial, quais sejam: objetivo, alvo, atributo ou condição a ser pesquisada, como a população será testada, tamanho e avaliação do resultado do teste. Em geral, a execução desta técnica é demandada a um terceiro.

Colher amostra e solicitar análise e laudo a respeito da qualidade do produto em estoque público.


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6) Risco da Auditoria Risco da auditoria é a possibilidade de o auditor vir a emitir uma opinião tecnicamente inadequada sobre demonstrações contábeis significativamente incorretas. É a possibilidade da existência de deficiências materiais no controle e que não são detectadas pelo auditor durante a auditoria. Essencialmente a confiança da equipe de auditoria na validade das conclusões da comunicação de resultados é derivada da avaliação da possibilidade de erro indicada pelo risco de auditoria. O risco da auditoria compreende o risco inerente, o risco de controle e o risco de detecção. Risco inerente consiste na suscetibilidade de erro em uma atitude ou procedimento operacional ou mesmo uma classe de transações, devido à inexistência ou inadequação dos correspondentes controles internos. O risco inerente é intrínseco ao próprio objeto da auditoria. O risco desse tipo de erro é maior em certos procedimentos operacionais e classes do que em outros. Por exemplo: cálculos complexos são mais sujeitos aos erros do que cálculos simples; numerário é mais suscetível de roubo do que sucata. Risco de controle é o risco de que o erro em uma atitude ou procedimento operacional ou classe de transações não será evitado ou detectado tempestivamente pelo Sistema de Controle Interno. O nível deste risco está relacionado às falhas dos sistemas de controle interno, mas jamais será nulo devido às limitações inerentes em qualquer sistema dependente do elemento humano para funcionamento. Risco de detecção é o risco de que o resultado da execução dos procedimentos de auditoria enganosamente induza o auditor a concluir pela inexistência de erro em uma atitude ou procedimento operacional ou em uma classe de transação. O risco de detecção é uma função da eficácia dos procedimentos de auditoria e da maneira pela qual eles são executados. 7) PLANO DAS ATIVIDADES DAS AÇÕES DE CONTROLE NO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL Todo processo de execução é conseqüência do que foi previamente planejado. Para realização de suas atividades, os órgãos e unidades do SCI devem elaborar Ordens de Serviço - OS, contemplando os variados tipos e formas de trabalho de auditoria/fiscalização que melhor atendam às finalidades específicas desejadas. A elaboração das Ordens de Serviço é de fundamental importância e devem ser considerados os diversos fatores e variáveis de significação para o estabelecimento de prioridades na execução das ações de controle, dentre os quais se destacam:

procedimentos a serem seguidos, conforme programa padrão a ser elaborado pelo Órgão Central do Sistema de Controle Interno;

homens x hora por tipo e complexidade da atividade a ser executada; prazos a serem respeitados, duração da atividade, e estimativa de custos; volume de recursos a serem examinados; complexidade e porte do órgão/entidade ou programa; formação e quantificação das equipes e perfil/qualificação dos servidores; possibilidade de supervisão técnica; resultados desejados; minimização de custos de deslocamentos; e rodízio de pessoal.


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8) PAPÉIS DE TRABALHO DAS AÇÕES DE CONTROLE Papéis de trabalho são documentos que fundamentam as informações obtidas nos trabalhos de auditoria e fiscalização do Sistema de Controle Interno, podendo ser por ele elaborados ou obtidos de qualquer outra fonte. Os papéis de trabalho são a base física da documentação das atividades de auditoria e fiscalização. Neles são registrados dados da unidade/entidade auditada ou do programa fiscalizado, fatos e informações obtidas, as etapas preliminares e o trabalho efetuado pela equipe responsável, bem como suas conclusões sobre os exames realizados. Nos papéis de trabalho, o servidor do SCI deve documentar todos os elementos significativos dos exames realizados e evidenciar ter sido a atividade de controle executada de acordo com as normas aplicáveis. Os papéis de trabalho devem ter abrangência e grau de detalhes suficientes para propiciar o entendimento e o suporte da atividade de controle executada, compreendendo a documentação do planejamento, a natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos, bem como o julgamento exercido e as conclusões alcançadas. Papéis de trabalho de execução (papéis classificados como correntes) constituem-se na documentação dos trabalhos de controle elaborada e/ou colhida durante o processo de verificações in loco. Nos papéis de trabalho de execução, registram-se os fatos, as causas e conseqüências dos atos de uma gestão, referente a um determinado período de tempo. Servem de base para o posicionamento da equipe com relação às questões apuradas no decurso dos exames, tornando-se, pois, o principal suporte da opinião de uma equipe de controle. A elaboração dos papéis de execução representa, assim, o mais importante momento de documentação dos trabalhos de controle. 8.1) Finalidades dos papéis de trabalho A utilização dos papéis de trabalho tem por finalidades, dentre outras:

racionalizar a execução do trabalho; garantir o alcance dos objetivos; evidenciar o trabalho feito e as conclusões emitidas, fundamentando o relatório do

auditor com provas necessárias e suficientes; facilitar a revisão do trabalho; fornecer orientação para exames posteriores.

8.2) Classificação e formas de arquivamento dos papéis de trabalho Os papéis de trabalho são classificados e arquivados da seguinte forma:


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Papéis Permanentes: servem para consulta sempre que se quiser dados sobre o sistema, área ou unidade objeto de controle. Referências cruzadas adequadas e o uso conveniente do arquivo permanente evitarão duplicações de informações. Os anexos juntados ao arquivo permanente constituem parte integrante dos papéis de trabalho para cada serviço e devem ser revistos e atualizados a cada exame. Material obsoleto ou substituído deve ser removido e arquivado à parte, numa pasta permanente, separada para fins de registro;

Papéis Correntes: devem conter o programa de auditoria e fiscalização, o registro dos exames feitos e as conclusões resultantes desses trabalhos. Devem constituir um registro claro e preciso do serviço executado em cada período coberto pelos exames. Os papéis correntes utilizados nas atividades de campo são considerados os mais importantes elementos documentais do trabalho do servidor do SCI. Dentre os papéis de execução, destaca-se a Solicitação de Auditoria – SA, documento utilizado para formalizar pedido de documentos, informações e justificativas, emitido antes ou durante o desenvolvimento dos trabalhos de campo. VERIFIQUE SEU APRENDIZADO 1) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) A avaliação de riscos de controle é: a) o processo de avaliação da eficácia dos controles internos na detecção de erros ou classificações devidas nas demonstrações contábeis. b) o procedimento de avaliação da eficiência dos controles externos na eliminação de erros ou classificações indevidas nas demonstrações contábeis. c) o processo de avaliação da eficácia dos controles internos na detecção de erros ou classificações indevidas nas demonstrações contábeis. d) a incapacidade de avaliação da eficiência dos controles internos na retificação dos erros e fraudes nas demonstrações contábeis. e) a capacidade de detecção de operações que eliminem os erros ou classificações devidas nas demonstrações contábeis com o objetivo de mudá-las. Comentários A opção C traz o conceito correto. O risco de controle refere-se às falhas dos sistemas contábeis e de controle interno que, ineficazes, não identificariam distorções potencialmente relevantes. O nível deste risco deve ser o menor possível, mas jamais será nulo devido às limitações inerentes em qualquer sistema dependente do elemento humano para funcionamento. Avaliar o risco de controle significa, portanto, avaliar a eficácia dos sistemas de controles internos e contábeis. Apenas para sedimentar o aprendizado, o risco de controle é um dos componentes do risco de auditoria. Existem outros dois: o risco inerente e o risco de detecção. Gabarito → C


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2) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) De acordo com o Decreto nº 3.591/2000, são técnicas de trabalho do sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal para a consecução de suas finalidades: a) auditoria e autuação. b) auditoria e fiscalização. c) perícia e fiscalização. d) fiscalização e autuação. e) auditoria e a perícia. Comentários De acordo com o Decreto 3.591/00, artigo 4º, caput, o SCI utiliza como técnicas de trabalho, para a consecução de suas finalidades, a auditoria e a fiscalização. O SCI não utiliza quaisquer outras técnicas de trabalho, tais como a autuação, a perícia ou o laudo. Gabarito → B 3) (ANALISTA CONTADOR/MPU-ESAF/2004) As auditorias podem ser realizadas de forma direta, indireta ou simplificada. De acordo com tal classificação, pode-se dizer que são auditorias diretas

1- compartilhadas. 2- centralizadas. 3- descentralizadas. 4- integradas. 5- terceirizadas.

Considerando os itens apresentados, assinale a opção correta. a) 1 – 5 b) 1 – 2 – 5 c) 2 – 3 – 4 d) 2 – 3 – 4 – 5 e) 1 – 2 – 3 – 4 – 5 Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 6, as auditorias podem ser executadas de três formas:

Direta, podendo ser centralizada, descentralizada ou integrada; Indireta, podendo ser compartilhada ou terceirizada; Simplificada.

Gabarito → C


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4) (ANALISTA CONTADOR/MPU-ESAF/2004) A Fiscalização é uma técnica de controle que visa a a) realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais sob a responsabilidade dos órgãos públicos e privados, inclusive nos projetos de cooperação técnica junto a organismos internacionais e multilaterais de crédito. b) examinar a regularidade e a avaliar a eficiência e eficácia da gestão administrativa e dos resultados alcançados nas ações de governo. c) apurar os atos e fatos inquinados de ilegais ou de irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis. d) comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi definido e guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo são eficientes. e) apresentar subsídios para o aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos e gerenciais e dos controles internos administrativos dos órgãos da administração direta e entidades da administração indireta federal. Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção III, item 1, a Fiscalização é uma técnica de controle que visa a comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi definido e guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo são eficientes. Logo, a opção D corresponde exatamente ao conceito da técnica de controle Fiscalização. As demais opções são atividades realizadas por intermédio da técnica de controle Auditoria, conforme IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 3. Gabarito → D 5) (AFC/SFC-ESAF/2002) A forma de auditoria realizada com a utilização de indicadores de desempenho que fundamentam a opinião do agente executor das ações de controle e cujo custo-benefício não justificar o deslocamento de uma equipe para o órgão auditado classifica-se como: a) direta b) integrada c) compartilhada d) simplificada e) terceirizada Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 6, o conceito apresentado no enunciado da questão enquadra-se na forma de execução simplificada das auditorias. Gabarito → D


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6) (ANALISTA CONTADOR/MPU-ESAF/2004) Considerando que as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, sujeitam-se à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal mediante os processos de Tomada de Contas (1) ou de Prestação de Contas (2), assinale a opção que indica a associação correta.

1) Os ordenadores de despesas das unidades da Administração Direta Federal. 2) Aqueles que arrecadem, gerenciem ou guardem dinheiros, valores e bens da União,

ou que por eles respondam. 3) Aqueles que, estipendiados ou não pelos cofres públicos, e que, por ação ou


4) Os dirigentes das entidades supervisionadas da Administração Indireta Federal. 5) Os responsáveis por entidades ou organizações, de direito público ou privado, que se

utilizem de contribuições para fins sociais, recebam subvenções ou transferências à conta do Tesouro.

6) As pessoas físicas que recebam recursos da União, para atender necessidades previstas em Lei específica.

1 2 3 4 5 6 a) 1 1 1 2 2 2 b) 1 2 1 2 1 2 c) 1 2 2 2 1 1 d) 1 1 1 2 2 1 e) 2 2 2 1 1 1 Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo II, Seção II, item 3, as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, sujeitam-se à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal mediante os seguintes processos: I) Tomada de Contas:

os ordenadores de despesas das unidades da Administração Direta Federal; aqueles que arrecadem, gerenciem ou guardem dinheiros, valores e bens da

União, ou que por eles respondam; e aqueles que, estipendiados ou não pelos cofres públicos, e que, por ação ou


II) Prestação de Contas: os dirigentes das entidades supervisionadas da Administração Indireta

Federal; os responsáveis por entidades ou organizações, de direito público ou

privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais, recebam subvenções ou transferências à conta do Tesouro;


Gabarito → A


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7) (ANALISTA CONTROLE INTERNO/MPU-ESAF/2004) Acerca dos chamados Papéis de Trabalho, assinale a afirmativa incorreta. a) Os Papéis de Trabalho - PT são documentos que fundamentam as informações obtidas nos trabalhos de auditoria e fiscalização do Sistema de Controle Interno, podendo ser por ele elaborados ou obtidos de qualquer outra fonte. b) Os Papéis de Trabalho são a base física da documentação das atividades de auditoria e fiscalização. Neles são registrados os dados da unidade/ entidade auditada ou do programa fiscalizado, os fatos e informações obtidas, as etapas preliminares e o trabalho efetuado pela equipe responsável, bem como suas conclusões sobre os exames realizados. c) Papéis de Trabalho de execução constituem-se a documentação dos trabalhos de controle elaborada e/ou colhida antes do processo de verificações "in loco". d) Os Papéis de Trabalho devem ter abrangência e grau de detalhe suficientes para propiciar o entendimento e o suporte da atividade de controle executada, compreendendo a documentação do planejamento, a natureza, a oportunidade e a extensão dos procedimentos, bem como o julgamento exercido e as conclusões alcançadas. e) Nos Papéis de Trabalho, o servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve documentar todos os elementos significativos dos exames realizados e evidenciar ter sido a atividade de controle executada de acordo com as normas aplicáveis. Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo V, Seção III, item 5, a opção C está incorreta, tendo em vista que os papéis de trabalho de execução, como o próprio nome indica, são colhidos durante a execução dos trabalhos, ou seja, durante as verificações “in loco”. Gabarito → C 8) (ANALISTA CONTADOR/MPU-ESAF/2004) Para tornar desnecessárias as duplicações entre os Arquivos Permanente e Corrente, formados a partir dos Papéis de Trabalho, recomenda-se, além do uso conveniente do Arquivo Permanente, a feitura de adequada(s) a) referências cruzadas. b) análise documental. c) conferência de cálculos. d) correlação das informações obtidas. e) inspeção física. Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo V, Seção III, item 9, as referências cruzadas tornam desnecessárias as duplicações entre os arquivos permanente e corrente. Gabarito → A


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9) (AFC/SFC-ESAF/2002) A auditoria do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal é classificada em: a) interna, operacional, de controle interno, de avaliação de gestão e independente. b) operacional, especial, de avaliação de gestão, de acompanhamento de gestão e de mensuração. c) contábil, de processos, de gestão, de acompanhamento da gestão e operacional. d) de desempenho, operacional, especial, de processos e de acompanhamento de gestão. e) contábil, operacional, de avaliação da gestão, de acompanhamento da gestão e especial. Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo V, Seção III, item 9, a opção E é a única hipótese correta de classificação das auditorias no SCI. Gabarito → E 10) (AFC/SFC-ESAF/2002) O exame utilizado para testar a efetividade dos controles, particularmente daqueles relativos à segurança de quantidades físicas ou qualidade dos bens tangíveis é denominado: a) inspeção física b) exame dos registros c) confirmação externa d) observação das condições e) correlação das informações Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 10, a opção A é a correta. Gabarito → A 11) (AUDITOR/TCE/SE-FCC/2002) A abrangência de atuação da auditoria governamental inclui atividades de gestão das unidades ou administração direta, entidades supervisionadas, programas de trabalho; recurso e sistemas de controle administrativo, operacional e contábil, apresentados abaixo, EXCETO a) ordenadores de despesa de unidades da administração direta. b) aqueles que arrecadarem, gerirem ou guardarem dinheiro, valores e bens públicos. c) entidades supervisionadas da administração indireta. d) fundações públicas. e) gestores estipendiados por empresas supranacionais de cujo capital social inexista participação da administração direta ou indireta.

Comentários Ver comentários à questão 6. Gabarito → A


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12) (AUDITOR/TCE/SE-FCC/2002) A auditoria que examina os atos governamentais relativos aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia é: a) de cumprimento. b) de gestão. c) especial. d) de sistemas. e) operacional

Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 5, a opção E é a correta. Gabarito → E 13) (AUDITOR/TCE/SE-FCC/2002) A principal finalidade dos papéis de trabalho de auditoria é a) suportar com dados a elaboração das demonstrações contábeis da entidade. b) registrar as evidências obtidas durante a execução dos trabalhos de auditoria. c) fornecer informações a respeito da integridade do controle interno administrativo ao conselho de administração. d) oferecer comprovações hábeis ao auditor para a preparação de relatório de exceção. e) oferecer dados ao auditor que lhe permita elaborar os demonstrativos contábeis.

Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo V, Seção III, itens 1 a 10, a opção B é a correta. Gabarito → B 14) (AUDITOR/TCE/SE-FCC/2002) Em Auditoria, a conferência de cálculos, a confirmação de saldos e revisão analítica são procedimentos a) de inspeção. b) de verificação. c) de observância. d) substantivos. e) subsidiários.

Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, itens 7 a 10, a opção D é a correta. Gabarito → D


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15) (AFCE/TCU-ESAF/2000) Assinale o tipo de auditoria governamental que objetiva emitir opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução dos contratos, convênios, acordos ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da União. a) Auditoria de Gestão b) Auditoria de Programas c) Auditoria Operacional d) Auditoria Contábil e) Auditoria Especial Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 5, a opção A é a correta. Gabarito → A 16) (AFC/SFC-ESAF/2000) Os procedimentos de revisão analítica pertencem ao conjunto de: a) testes de observância b) testes substantivos c) testes de transações e saldos d) testes de controle interno e) testes de inventários físicos Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção III, item 8, a opção A é a correta. Ressalte-se que a NBC-T11 Normas de Auditoria Independente das Demonstrações Contábeis, item 11.1.2.3 contém o mesmo entendimento. Gabarito → A 17) (AFC/SFC-ESAF/2000)* Assinale a opção que contém formas de execução da auditoria governamental, conforme a Instrução Normativa nº 01/01 da Secretaria Federal de Controle Interno a) diretas, indiretas e simplificadas b) integradas, semi-integradas e indiretas c) subsidiárias, integrais e compartilhadas d) diretas, variáveis e indiretas e) integrais, parciais e específicas Comentários A opção A está correta, de acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 6. Gabarito → A


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18) (AFC/SFC-ESAF/2000) A técnica de auditoria utilizada na obtenção de declaração formal e independente de pessoas não ligadas à entidade auditada denomina-se: a) circulação b) carta de conforto c) carta gerencial d) circularização e) carta de responsabilidade da administração Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção III, item 10, a opção D é a correta. Gabarito → D 19) (AFC/STN-FCC-1997) A auditoria de gestão tem como objetivos centrais a) a regularidade das contas, a execução de contratos e convênios e a probidade administrativa. b) a execução de contratos e convênios e a obediência aos princípios fundamentais da contabilidade. c) a privacidade dos dados, a execução de contratos e a obediência aos princípios fundamentais da contabilidade. d) fatos e situações relevantes, a privacidade dos dados e a obediência aos princípios fundamentais da contabilidade. e) a privacidade dos dados e das contas, a execução de contratos e convênios e a probidade administrativa. Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 5, a opção A é a correta. Gabarito → A Caros alunos, hoje nosso foco foi o estudo das técnicas de controle no âmbito do SCI. Vimos, com detalhes, os conceitos, objetivos, finalidades, formas de execução e tipos das auditorias e das fiscalizações. A quinta aula contemplará as finalidades e a estrutura das Normas Fundamentais do SCI, conforme dispõe a IN/SFC nº 01/01. Se possível, revisem a matéria até aqui ministrada por meio da resolução de provas. Assim, vocês se acostumam aos tipos de questões e reforçam os aspectos mais cobrados. E lembrem-se, são necessários confiança e entusiasmo nos estudos. Um forte abraço a todos.


CURSOS ON-LINE – AUDITORIA NO SETOR PÚBLICO FEDERAL – PROFESSOR – ALBERTO SANÁBIO


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AULA 4: NORMAS FUNDAMENTAIS DO SCI Prezados alunos, Na penúltima aula, estudamos o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal - SCI, com destaque para as suas finalidades. Na última, comentamos os conceitos, os objetivos e as finalidades, as formas de execução e a tipologia das técnicas de controle utilizadas no âmbito do SCI, a Auditoria e a Fiscalização. É muito importante que vocês dominem esses assuntos por dois motivos: primeiro, porque eles são muito exigidos nas provas da CGU; segundo, porque será o dia-a-dia de vocês num futuro bem próximo, não é mesmo? O tema da aula de hoje, as Normas Fundamentais do SCI, é diretamente relacionado às atividades exercidas pelos Analistas de Finanças e Controle. São essas normas que disciplinam a conduta profissional dos servidores, a execução dos trabalhos de auditoria e fiscalização, a emissão da opinião do SCI, as formas de comunicação entre auditores e auditados, bem como descrevem os princípios inerentes ao controle interno administrativo, a cargo dos gestores. As normas fundamentais disciplinam, ainda, as auditorias de recursos externos. Esse último tópico, todavia, será estudado de forma sucinta. Isto porque o edital do concurso não o menciona de forma explícita no programa de auditoria, como o fez para os demais itens. As Normas Fundamentais do SCI encontram-se estabelecidas no Capítulo VII da Instrução Normativa SFC/MF nº 01/01. A Seção IV do referido Capítulo, que trata da audiência do auditado, foi alterada pela Instrução Normativa CGU 01/03. Recomendo a todos a leitura deste Capítulo específico da Instrução Normativa. Vamos começar?



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NORMAS FUNDAMENTAIS DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

FINALIDADES Para bem cumprir as suas atribuições constitucionais, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal - SCI estabeleceu normas a serem observadas pelos seus órgãos integrantes e pelos seus respectivos membros, as quais têm as seguintes finalidades1:

Orientar os servidores do SCI para o exercício de suas funções e assunção de responsabilidades;

Padronizar e esclarecer a terminologia utilizada no SCI, nas suas várias áreas de atuação, modalidades e enfoques técnicos;

Permitir levar ao conhecimento da administração pública federal o papel, as responsabilidades, a capacitação dos servidores do SCI, a forma de atuação, o âmbito dos trabalhos envolvidos, as atribuições e, principalmente, as contribuições à melhoria de desempenho da gestão pública federal;

Servir de ponto de partida para as adaptações que, diante de circunstâncias legais, tiverem de ser efetuadas no exercício da ação de controle, tendo em vista as diferentes modalidades jurídicas - na administração direta, indireta e descentralizada do Poder Executivo Federal;

Servir de instrumento para ampliar e melhorar o relacionamento técnico-profissional entre os servidores do SCI nas diferentes esferas de governo e destes com os auditores internos e independentes; e

Servir de instrumento de apoio ao aperfeiçoamento profissional dos servidores do SCI.

As Normas Fundamentais do SCI apresentam-se estruturadas da seguinte forma:

Normas relativas aos servidores; Normas relativas à execução do trabalho; Normas relativas à opinião do Sistema de Controle Interno; Normas relativas à audiência do auditado; Normas relativas à forma de comunicação; Normas relativas ao Controle Interno Administrativo; e Normas Relativas às Auditorias de Recursos Externos.

A seguir, abordam-se os principais aspectos inseridos em cada norma, que deverão ser observados pelos auditores governamentais.

1 Em concursos públicos, as bancas examinadoras costumam mesclar o texto das finalidades, de modo a confundir o candidato.



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Normas relativas aos servidores do SCI A conduta do servidor do SCI pautar-se-á pelas regras estabelecidas na IN SFC/MF 1/01 e no Código Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. O servidor deve adotar comportamento ético, cautela e zelo profissional, no exercício de suas atividades, mantendo uma atitude de independência que assegure a imparcialidade de seu julgamento, nas fases de planejamento, execução e emissão de sua opinião, bem como nos demais aspectos relacionados com sua atividade profissional. O servidor deve ter, também, um comprometimento técnico-profissional e estratégico, permitindo a capacitação permanente, utilização de tecnologia atualizada e compromisso com a sua missão institucional. A atividade de controle é de caráter multidisciplinar e exige equipes com diferentes perfis profissionais. Logo, o espírito de cooperação entre os servidores e chefias deve prevalecer sobre posicionamentos meramente pessoais, ou seja, cada um deve cooperar com seu talento e profissionalismo, agregando o máximo de valor ao trabalho realizado pela instituição. O servidor do SCI é um membro de um órgão ou unidade de controle, com diferentes profissionais, onde cada um deve cooperar com seu talento e profissionalismo no sentido de agregar o máximo de valor ao trabalho realizado pela instituição. No desempenho de suas funções, o servidor do SCI deve, ainda, observar os seguintes aspectos:

Comportamento ético: proteger os interesses da sociedade e respeitar as normas de conduta que regem os servidores públicos, não podendo valer-se da função em benefício próprio ou de terceiros, ficando, ainda, obrigado a guardar confidencialidade das informações obtidas, não devendo revelá-las a terceiros, sem autorização específica, salvo se houver obrigação legal ou profissional de assim proceder;

Cautela e zelo profissional: agir com prudência, habilidade e atenção de modo a reduzir ao mínimo a margem de erro e acatar as normas de ética profissional, o bom senso em seus atos e recomendações, o cumprimento das normas gerais de controle interno e o adequado emprego dos procedimentos de aplicação geral ou específica;

Independência: manter uma atitude de independência com relação ao agente controlado, de modo a assegurar imparcialidade no seu trabalho, bem assim nos demais aspectos relacionados com sua atividade profissional;

Soberania: possuir o domínio do julgamento profissional, pautando-se no planejamento dos exames de acordo com o estabelecido na ordem de serviço, na seleção e aplicação de procedimentos técnicos e testes necessários, e na elaboração de seus relatórios;



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Imparcialidade: abster-se de intervir em casos onde haja conflito de interesses que possam influenciar a imparcialidade do seu trabalho, devendo comunicar o fato aos seus superiores;

Objetividade: procurar apoiar-se em documentos e evidências que permitam convicção da realidade ou a veracidade dos fatos ou situações examinadas;

Conhecimento técnico e capacidade profissional: em função de sua atuação multidisciplinar, deve possuir um conjunto de conhecimentos técnicos, experiência e capacidade para as tarefas que executa, conhecimentos contábeis, econômicos, financeiros e de outras disciplinas para o adequado cumprimento do objetivo do trabalho;

Atualização dos conhecimentos técnicos: manter atualizado seus conhecimentos técnicos, acompanhando a evolução das normas, procedimentos e técnicas aplicáveis ao SCI;

Uso de informações de terceiros: valer-se de informações anteriormente produzidas pelos profissionais do SCI, não necessitando reconfirmá-las ou retestá-las, haja vista a utilização das mesmas técnicas e observação das mesmas normas no âmbito do Sistema;

Cortesia: ter habilidades no trato, verbal e escrito, com pessoas e instituições, respeitando superiores, subordinados e pares, bem como, aqueles com os quais se relaciona profissionalmente.

Normas relativas à execução do trabalho

O servidor do SCI, no exercício de suas funções, terá livre acesso a todas as dependências do órgão ou entidade examinado, assim como a documentos, valores e livros considerados indispensáveis ao cumprimento de suas atribuições, não lhe podendo ser sonegado, sob qualquer pretexto, nenhum processo, documento ou informação. Deve o servidor, por sua vez, guardar sigilo das informações, caso elas estejam protegidas legalmente. Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, de imediato, por escrito, ao dirigente do órgão ou entidade examinada, solicitando as providências necessárias. Na execução dos trabalhos, o servidor do SCI deve observar normas referentes a(o):

a) Planejamento dos trabalhos; b) Avaliação dos controles internos; c) Supervisão das atividades; d) Obtenção de evidências; e) Impropriedades e irregularidades.



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a) Planejamento dos trabalhos Os trabalhos realizados pelo SCI devem ser adequadamente planejados, consoante disposições contidas no Capítulo III da IN SFC/MF 1/01. Assim, o servidor do SCI deve efetuar exames preliminares e elaborar um programa de trabalho. O exame preliminar tem por objetivo obter os elementos necessários ao planejamento dos trabalhos. Para isso, o servidor do SCI deve examinar as informações constantes na ordem de serviço e nos planos estratégico e operacional a que se vincula o objeto do controle. Deve também considerar a legislação aplicável, normas e instruções vigentes, bem como os resultados dos últimos trabalhos realizados e diligências pendentes de atendimento. O programa de trabalho consta na ordem de serviço preparada pela área de controle, que elabora o plano estratégico e operacional. A elaboração de um adequado programa de trabalho exige:

a determinação precisa dos objetivos do exame, ou seja, a identificação sobre o que se deseja obter com a auditoria e a fiscalização;

a identificação do universo a ser examinado; a definição e o alcance dos procedimentos a serem utilizados; a localização do objeto ou unidade examinada; o estabelecimento das técnicas apropriadas; a estimativa dos homens x horas necessários à execução dos trabalhos e referência quanto ao uso de material e/ou documentos de exames prévios ou outras instruções específicas.

b) Avaliação dos Controles Internos As unidades e entidades adotam Sistemas de Controle Interno Administrativo que compreendem um plano de organização e de todos os métodos e procedimentos, de forma ordenada, para: proteger seus recursos, obter informações oportunas e confiáveis, promover a eficiência operacional e assegurar a observância das leis. Os Sistemas de Controle Interno Administrativo, instituídos em uma unidade ou entidade, devem conter procedimentos, mecanismos e diretrizes que prevejam ou minimizem o percentual de impropriedades ou irregularidades. Um bom sistema de controle interno administrativo reduz a probabilidade de ocorrerem tais impropriedades ou irregularidades, ainda que não possa evitá-las totalmente. No âmbito do SCI, avaliar os controles internos administrativos2 significa avaliar a capacidade e a efetividade3 dos sistemas de controle interno administrativo (contábil, financeiro, patrimonial, de pessoal, de suprimento de bens e serviços, e operacional) das unidades da administração direta, das entidades da administração indireta, de projetos ou de programas.

2 Normas e políticas vigentes, com o intuito de alcançar o cumprimento das metas e objetivos estabelecidos. 3 Verificar se procedimentos, políticas, mecanismos, registros e outros dados relevantes funcionam de acordo com o previsto e se os objetivos de controle estão sendo atendidos de forma permanente, sem desvios.



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Avaliar a capacidade dos controles internos administrativos significa avaliar os procedimentos, políticas e registros que compõem os controles, com o objetivo de constatar se estes proporcionam razoável segurança de que as atividades e operações se realizam, de forma a possibilitar o alcance das metas, em níveis satisfatórios de economia, eficiência e eficácia. Avaliar a efetividade dos controles internos administrativos significa verificar se procedimentos, políticas, mecanismos, registros e outros dados relevantes funcionam de acordo com o previsto e se os objetivos de controle estão sendo atendidos de forma permanente, sem desvios. c) Supervisão das atividades Toda atividade do SCI deve ser supervisionada pela chefia ou por servidor a quem a função for formalmente delegada. Isto significa que o titular da unidade do SCI deve supervisionar todas as atividades que envolvem a execução do trabalho, mas pode delegar parte das tarefas a supervisores. Para isso, deve estabelecer mecanismos e procedimentos adequados para avaliar a atuação desses supervisores, a fim de assegurar-se de que estes possuam conhecimentos técnicos e capacidade profissional suficientes ao adequado cumprimento das atribuições que lhes são conferidas. O servidor do SCI com atribuições de supervisão deve instruir e dirigir, adequadamente, seus subordinados quanto à execução dos trabalhos e ao cumprimento das ordens de serviço; deve, ainda, contribuir para o desenvolvimento dos seus conhecimentos e capacidade profissional. Em geral, o servidor com atribuições de supervisão é aquele que possui maior experiência, conhecimentos técnicos e capacidade profissional. As evidências da supervisão exercida deverão ficar registradas nos próprios papéis de trabalho. O grau de intensidade da supervisão exercida sobre a equipe está diretamente relacionado aos seguintes fatores:

conhecimento e capacidade profissional dos membros da equipe, grau de dificuldade previsível dos trabalhos; e alcance de prováveis impropriedades ou irregularidades a detectar no órgão ou entidade examinada.

A supervisão deve abranger a verificação do(a):

correto planejamento dos trabalhos de acordo com o solicitado na ordem de serviço;

aplicação de procedimentos e técnicas para o atingimento das metas e objetivos previstos para a execução dos trabalhos, de acordo com o programa fornecido;

adequada formulação dos papéis de trabalho; necessária consistência das observações e conclusões; fiel observância dos objetivos estabelecidos na ordem de serviço; e cumprimento das normas e dos procedimentos de aplicação geral.



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d) Obtenção de evidências O servidor do SCI deve realizar, na extensão indicada na ordem de serviço, os testes ou provas adequadas às circunstâncias, para obter evidências qualitativamente aceitáveis que fundamentem, de forma objetiva, seu trabalho. A evidência tem por finalidade a obtenção suficiente de elementos para sustentar a emissão de sua opinião e permitir chegar a um grau razoável de convencimento da realidade dos fatos e situações observadas, da veracidade da documentação examinada, da consistência da contabilização dos fatos e fidedignidade das informações e registros gerenciais para fundamentar, solidamente, seu trabalho. A validade do trabalho do auditor depende diretamente da qualidade das evidências que são consideradas satisfatórias quando reúne as características de suficiência, adequação e pertinência. A evidência será suficiente quanto, mediante a aplicação de testes que resultem na obtenção de uma ou várias provas, o servidor do SCI for levado a um grau razoável de convencimento a respeito da realidade ou veracidade dos fatos examinados. A evidência será adequada quando os testes ou exames realizados forem apropriados à natureza e características dos fatos examinados. Será considera pertinente a evidência quando houver coerência dessa com as observações, conclusões e recomendações eventualmente formuladas. Na obtenção da evidência, o servidor do SCI deve guiar-se pelos critérios de importância relativa e de níveis de riscos prováveis. A importância relativa refere-se ao significado da evidência no conjunto de informações, e os níveis de riscos prováveis referem-se às probabilidades de erro na obtenção e comprovação da evidência. d.1) Natureza das evidências: Segundo sua natureza, as evidências podem ser físicas (ou materiais) ou testemunhais. As evidências físicas ou materiais são as comprovações (obtidas por meio de inspeção ou vistoria “in loco”) realizadas pelo servidor do controle e expressam a existência tangível dos fatos. Este tipo de evidência deriva de registros escritos, como manuais de procedimentos, registros contábeis, cópias de contratos e documentos de todos os tipos (internos ou externos à unidade examinada), material fotográfico, vídeos, etc. As evidências documentais comprovam, ou não, a existência de atos administrativos, identificando o tipo de conduta: ativa ou omissiva, respectivamente. As evidências físicas ou materiais podem, também, fornecer uma descrição do modelo pretendido pelo sistema sob exame. Finalmente, os resultados registrados podem ser analisados para determinar a eficácia dos controles das operações sob exame.



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As evidências testemunhais consistem nas provas obtidas pelo servidor do controle por meio das respostas, depoimentos e/ou declarações, tanto de natureza oral, quanto escrita. Na auditoria/fiscalização da gestão pública as provas testemunhais escritas (a termo) são consideradas as mais relevantes. As evidências testemunhais representam informações recebidas de outros que agem como especialistas observadores relacionados com as pesquisas feitas pelos servidores do controle. Quantidade substancial de evidência testemunhal é coletada das entrevistas pessoais ou solicitações de declarações escritas (Solicitação de Auditoria / Fiscalização) e cartas de confirmação realizadas pela auditoria/fiscalização. e) Impropriedades e Irregularidades Uma questão fundamental na execução do trabalho é saber discernir se uma constatação feita trata-se de uma impropriedade ou de uma irregularidade. Impropriedade consiste em falhas de natureza formal4 de que não resulte dano ao erário, porém se evidencia a não-observância aos princípios da legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia e economicidade. A irregularidade é caracterizada pela não-observância desses princípios e pela constatação de dolo e má-fé no desvio de bens, utilização indevida de recurso públicos, desfalques, dentre outros atos irregulares. A busca de impropriedades ou de irregularidades não é o objetivo primordial das atividades do SCI. Apesar disso, o auditor deve estar consciente da probabilidade de, no decorrer de qualquer atividade, defrontar-se com tais ocorrências. Compete-lhe, assim, prestar especial atenção àquelas transações ou situações que denotem indícios de irregularidades e, quando sejam obtidas evidências destas, comunicar o fato por escrito aos dirigentes para adoção das medidas corretivas cabíveis. A apuração de impropriedades e irregularidades exige do servidor do SCI extrema prudência e profissionalismo. Na hipótese de risco pessoal, o auditor deve informar a ocorrência ao seu dirigente ou supervisor que o orientará e adotará as providências necessárias. A aplicação dos procedimentos especificados na ordem de serviço não garante, necessariamente, a detecção de toda impropriedade ou irregularidade. Portanto, a identificação posterior de situação imprópria ou irregular, ocorrida no período submetido a exame, não significa que o trabalho realizado tenha sido inadequado.

4 Falhas formais caracterizam-se pelo descumprimento de normativos, em conseqüência de atos involuntários ou omissões, que não chegam a obstaculizar a melhoria de desempenho da Unidade.



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Normas relativas à opinião do Sistema de Controle Interno A opinião do órgão ou unidade de SCI deve ser expressa por meio dos seguintes instrumentos:

a) Nota de Auditoria; b) Relatório de Auditoria; c) Certificado de Auditoria; d) Parecer do Dirigente do SCI; e/ou e) Carta Gerencial.

a) Nota de Auditoria Nota de Auditoria é um documento destinado a dar ciência ao gestor ou administrador da área examinada, no decorrer dos exames, das impropriedades ou irregularidades constatadas ou apuradas no desenvolvimento dos trabalhos. Tem a finalidade de obter a manifestação dos agentes sobre fatos que resultaram em prejuízo à Fazenda Nacional ou de outras situações que necessitem de esclarecimentos formais. Nota de Auditoria é, pois, uma solicitação de ação corretiva emitida durante os exames de campo e representa a forma mais tempestiva de comunicação formal de resultados. b) Relatório de Auditoria Relatório de Auditoria é o documento que reflete os resultados dos exames efetuados pelo SCI. O relatório é a forma que o SCI utiliza para levar ao conhecimento das autoridades competentes os resultados dos trabalhos realizados. Dependendo da finalidade, os relatórios poderão ser encaminhados às seguintes autoridades:

Direção da entidade/unidade auditada → visando a fornecer dados para tomada de decisões sobre a política de área supervisionada;

Gerências executivas → com vistas ao atendimento das recomendações sobre as operações de sua responsabilidade;

Responsáveis pela execução das tarefas no âmbito da entidade/unidade auditada → para correção de erros detectados;

Tribunal de Contas da União → como resultado dos exames efetuados; e Outras autoridades interessadas → dependendo do tipo ou forma de auditoria/fiscalização realizada.

Os relatórios de auditoria governamental visam a orientar os gestores públicos e a avaliar procedimentos de execução orçamentária e financeira e quaisquer outros atos administrativos financeiros, orçamentários e patrimoniais praticados no âmbito da Administração Pública Federal.

IMPORTANTE: o Relatório de Auditoria de Avaliação da Gestão, o Certificado de Auditoria e o Parecer do Dirigente do Órgão de Controle Interno são peças que compõem os processos de Tomada ou Prestação de Contas Anual.



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c) Certificado de Auditoria O Certificado de Auditoria será emitido na verificação das contas dos responsáveis pela aplicação, utilização ou guarda de bens e valores públicos, e de todo aquele que der causa à perda, subtração ou estrago de valores, bens e materiais de propriedade ou responsabilidade da União. Ao emitir o Certificado de Auditoria, o órgão ou unidade do SCI deve levar em consideração a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, suas súmulas e decisões julgadas em casos semelhantes, de modo a garantir adequada uniformidade de entendimento. O órgão do SCI deve usar de toda acuidade e prudência ao definir o tipo de Certificado de Auditoria que emitirá como resultado dos trabalhos realizados. Fatores que podem influenciar essa definição devem ser avaliados em conjunto. Exemplos: freqüência de incidência da constatação, reincidência em exercícios anteriores, descumprimento a recomendações anteriores, evidência da intenção, ocorrência de prejuízo à Fazenda Nacional, jurisprudência de decisões do TCU na apreciação de casos semelhantes, etc. É indispensável considerar no Certificado os eventos ou transações subseqüentes ao período examinado que, pela relevância, possam influir substancialmente na posição financeira e patrimonial da unidade ou entidade examinada. A Tabela 1 lista os tipos de Certificado de Auditoria emitidos pelo SCI, conforme a IN SFC/MF 1/01:

TABELA 1 – CERTIFICADOS DE AUDITORIA EMITIDOS PELO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

Tipo Hipótese de emissão

Certificado de Regularidade

Quando o órgão ou unidade do SCI formar a opinião de que na gestão dos recursos públicos foram adequadamente observados os princípios da legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia e economicidade.

Certificado de Regularidade

com Ressalvas

Quando o órgão ou unidade do SCI constatar falhas, omissões ou impropriedades de natureza formal no cumprimento das normas e diretrizes governamentais, quanto à legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia e economicidade, e que, pela sua irrelevância ou imaterialidade, não caracterizem irregularidade de atuação dos agentes responsáveis.

Certificado de Irregularidade

Quando o órgão ou unidade do SCI verificar a não-observância da aplicação dos princípios da legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia e economicidade, constatando a existência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade que resulte prejuízo quantificável para a Fazenda Nacional e/ou comprometa, substancialmente, as demonstrações financeiras e a respectiva gestão dos agentes responsáveis, no período ou exercício examinado.

IMPORTANTE: antes da edição da Intrução Normativa SFC/MF nº 01/01, existiam os pareceres plenos, os restritivos e os de irregularidade. De modo equivocado, muitos livros e apostilas sobre auditoria governamental ainda fazem menção a esses pareceres. E as bancas examinadoras aproveitam-se disso, elaborando questões que ora citam os antigos pareceres, ora apresentam os tipos de certificados atualmente previstos, porém trocando sua hipótese de emissão. Muita atenção, portanto!



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d) Parecer do Dirigente do Sistema de Controle Interno O Parecer do Dirigente do SCI externaliza a avaliação conclusiva do SCI sobre a gestão examinada, para que os autos sejam submetidos à autoridade ministerial que se pronunciará na forma prevista no artigo 52 da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União). Assim como o certificado, tem-se o Parecer de Regularidade, o Parecer de Regularidade com Ressalvas e o Parecer de Irregularidade. O parecer consignará qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as falhas identificadas, bem como avaliará a eficiência e a eficácia da gestão, inclusive quanto à economia na utilização dos recursos públicos. e) Carta Gerencial A Carta Gerencial é um documento de comunicação de resultados que, na Auditoria Governamental, fica restrito às auditorias contábeis definidas por organismos internacionais co-financiadores de programas/projetos, devendo cobrir somente aquelas atividades específicas que chamaram atenção dos auditores durante a execução dos trabalhos. Trata-se de um relatório a ser encaminhado pelo órgão ou unidade do SCI à direção executiva do programa ou projeto, contendo, dentre outros itens:

levantamento e avaliação dos controles internos; comentários sobre aspectos financeiros específicos; comentários sobre a implementação das recomendações de auditorias anteriores; recomendações como resultado dos exames de auditoria e fiscalização efetuados;

opinião sobre a conta especial, administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional.

Normas relativas à audiência do auditado De acordo com a IN SFC/MF 1/01, alterada pela IN CGU 1, de 13 de março de 2003, os servidores designados para a realização dos trabalhos de auditoria deverão, obrigatoriamente, durante os trabalhos de campo, dar conhecimento das ocorrências identificadas aos responsáveis pelas áreas auditadas. Os servidores devem também solicitar aos gestores os devidos esclarecimentos e manifestações formais5 sobre as constatações preliminares, considerando a necessidade de os gestores públicos terem assegurada, em tempo hábil, a oportunidade de apresentar esclarecimentos adicionais ou justificativas a respeito dos atos e fatos administrativos sob sua responsabilidade, no pleno exercício de seu direito de defesa. Dessa forma, o SCI garante aos gestores públicos a oportunidade do contraditório e da ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, dando cumprimento ao disposto no inciso LV do artigo 5º da Constituição Federal.

5 Formal significa, nesse caso, por escrito, mediante Solicitação de Auditoria.



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Na prática, os servidores dos órgãos ou unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, ao executarem trabalhos de auditoria, deverão seguir a rotina descrita na Tabela 2, de acordo com a IN SFC/MF 1/01, alterada pela IN CGU 1/03:

TABELA 2 – AUDIÊNCIA DO AUDITADO Etapa Rotina

Execução dos trabalhos de campo

Durante os trabalhos de campo, os servidores designados para as auditorias devem dar ciência aos gestores sobre as constatações identificadas. Devem também solicitar aos gestores esclarecimentos adicionais e justificativas a respeito dos atos e fatos administrativos sob sua responsabilidade (oportunidade do contraditório e da ampla defesa).

Conclusão dos trabalhos de campo

e elaboração do Relatório de

Auditoria

Concluídos os trabalhos de campo, o titular do órgão ou unidade do SCI, responsável pela realização da ação de controle, encaminhará o relatório final ao dirigente máximo da unidade ou entidade auditada.

Manifestações do gestor após receber

o relatório

Manifestações posteriores do dirigente serão analisadas pela unidade de controle interno e consubstanciadas em nota técnica que será objeto de encaminhamento aos mesmos destinatários do relatório.

Certificado de Auditoria e Parecer do dirigente do SCI (somente auditoria

de avaliação da gestão)

Nos casos de auditoria de avaliação de gestão, emitido o relatório, o certificado de auditoria e o parecer do dirigente do órgão competente do SCI, o processo será remetido para conhecimento e pronunciamento do respectivo Ministro supervisor, por intermédio do Assessor Especial de Controle Interno, quando for o caso. Caso os prazos fixados para a manifestação do órgão ou entidade auditada conflitem com outros prazos fixados em norma de hierarquia superior, excepcionalmente, o processo será encaminhado ao ministro supervisor e ao TCU, dentro dos prazos legais, sem prejuízo da análise da manifestação do auditado que será encaminhada em momento subseqüente. Se as justificativas apresentadas forem suficientes para a alterar as conclusões expressas no certificado ou parecer, o órgão ou unidade do SCI deverá produzir um novo certificado ou parecer submetendo-o à apreciação do ministro supervisor para encaminhamento ao TCU.

Auditorias subseqüentes

As auditorias subseqüentes verificarão se os gestores públicos adotaram as providências necessárias à implementação das recomendações consignadas nos relatórios de auditoria. Nos casos de não atendimento àquelas, deverão colher dos titulares dos órgãos e entidades documento formalizando as razões para a sua não adoção.

Identificados atos de gestão irregulares atribuídos aos ex-dirigentes relacionados no rol de responsáveis, o órgão/unidade de controle interno responsável pela realização da auditoria deverá encaminhar, a esses ex-dirigentes, ofício dando conhecimento do trabalho de auditoria produzido, com a síntese dos relatórios contendo as citadas irregularidades vinculadas aos seus respectivos períodos de gestão, a fim de que os mesmos tomem conhecimento das constatações e conclusões da auditoria e possam apresentar esclarecimentos pertinentes, exercendo o seu direito de defesa. Os esclarecimentos ou justificativas apresentados pelos ex-dirigentes merecerão análise e emissão de opinião por parte da unidade de controle interno, que as encaminhará ao TCU, para subsidiar o processo de julgamento das contas como um todo, bem como aos ex-dirigentes.



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Normas relativas à forma de comunicação Para cada atividade realizada, o órgão ou unidade do SCI deve elaborar nota de auditoria, relatório, parecer ou certificado, quando couber, que são genericamente denominadas formas de comunicação. Esses documentos devem refletir os resultados dos exames efetuados, de acordo com a forma ou tipo de atividade. As comunicações devem seguir os padrões usualmente adotados no SCI, admitindo-se, em determinadas circunstâncias, as adaptações necessárias à melhor interpretação e avaliação dos resultados dos trabalhos. Os relatórios, pareceres, certificados ou notas de auditoria, emitidos pelos órgãos ou unidades do SCI, devem conter uma linguagem que conjugue os seguintes atributos de qualidade:

Concisão: utilizar linguagem sucinta e resumida, que transmita o máximo de informações de forma breve. É característica dessa linguagem a precisão e a exatidão;

Objetividade: expressar linguagem prática e positiva, demonstrando a existência real e material da informação;

Convicção: demonstrar a certeza da informação que a comunicação deve conter visando persuadir e convencer qualquer pessoa para as mesmas conclusões, evitando termos e expressões que possam ensejar dúvidas;

Clareza: expressar linguagem inteligível e nítida de modo a assegurar que a estrutura da comunicação e a terminologia empregada permitam que o entendimento das informações sejam evidentes e transparentes;

Integridade: registrar a totalidade das informações de forma exata e imparcial, devendo ser incluídos na comunicação todos os fatos observados, sem nenhuma omissão, proporcionando uma visão completa das impropriedades/irregularidades apontadas, recomendações efetuadas e conclusão;

Oportunidade: transmitir a informação, simultaneamente, com tempestividade e integridade de modo que as comunicações sejam emitidas de imediato, com a extensão correta, a fim de que os assuntos neles abordados possam ser objeto de oportunas providências;

Coerência: assegurar que a linguagem seja harmônica e concordante, de forma que a comunicação seja lógica, correspondendo aos objetivos determinados;

Apresentação: assegurar que os assuntos sejam apresentados numa seqüência estruturada, isenta de erros ou rasuras que possam prejudicar o correto entendimento, segundo os objetivos do trabalho, de forma adequada, com uma linguagem que atenda, também, aos atributos de qualidade mencionados; e

Conclusivo: permitir a formação de opinião sobre as atividades realizadas. Em situações identificadas na ordem de serviço, poderá ficar especificado que não cabe uma manifestação conclusiva principalmente nos casos em que os exames forem de caráter intermediário.



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Normas relativas ao controle interno Administrativo Um dos objetivos fundamentais do SCI é a avaliação dos controles internos administrativos das unidades ou entidades sob exame. Recordemos: Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. Somente com o conhecimento da estruturação, rotinas e funcionamento desses controles, podem os órgãos e unidades de SCI avaliar, com a devida segurança, a gestão examinada. O objetivo geral dos controles internos administrativos é evitar a ocorrência de impropriedades e irregularidades. Os controles internos administrativos são regidos pelos seguintes princípios:

relação custo/benefício: consiste na avaliação do custo de um controle em relação aos benefícios que ele possa proporcionar;

qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários: a eficácia dos controles internos administrativos está diretamente relacionada com a competência, formação profissional e integridade do pessoal;

delegação de poderes e definição de responsabilidades: a delegação de competência, conforme previsto em lei, será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com vistas a assegurar maior rapidez e objetividade às decisões. O ato deverá indicar, com precisão, a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação;

segregação de funções: a estrutura das unidades/entidades deve prever a separação entre as funções de autorização/aprovação de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências ou atribuições em desacordo com este princípio;

instruções devidamente formalizadas: para atingir um grau de segurança adequado é indispensável que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados por meio de instrumentos eficazes e específicos, ou seja, claros e objetivos e emitidos por autoridade competente;

controle sobre as transações: é imprescindível estabelecer o acompanhamento dos fatos contábeis, financeiros e operacionais, objetivando que sejam efetuados mediante atos legítimos, relacionados com a finalidade da unidade/entidade e autorizados por quem de direito; e

aderência a diretrizes e normas legais: o controle interno administrativo deve assegurar observância às diretrizes, planos, normas, leis, regulamentos e procedimentos administrativos, e que os atos e fatos de gestão sejam efetuados mediante atos legítimos, relacionados com a finalidade da unidade/entidade.



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Os controles internos administrativos implementados em uma organização devem:

prioritariamente, ter caráter preventivo; permanentemente, estar voltados para a correção de eventuais desvios em relação aos parâmetros estabelecidos;

prevalecer como instrumentos auxiliares de gestão; e estar direcionados para o atendimento a todos os níveis hierárquicos da administração.

Quanto maior for o grau de adequação dos controles administrativos, menor será a vulnerabilidade dos riscos inerentes à gestão propriamente dita.

Normas Relativas às Auditorias de Recursos Externos No caso de exame de aplicação de recursos de origem externa, deverão ser observados alguns requisitos, dentre os quais se destacam aqueles referentes aos prazos. Os demonstrativos e documentações complementares6, exigidos pelos Bancos Financiadores, Agências Multilaterais de Crédito e Organismos de Cooperação Internacional, deverão ser encaminhados pelos Executores Nacionais dos Projetos/Programas ao SCI, conforme a origem dos recursos, nos seguintes prazos:

Recursos do Banco Mundial – BIRD: até o dia 28 de fevereiro de cada exercício financeiro;

Recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID: até o dia 31 de janeiro de cada exercício financeiro; e

Custos diretos ou compartilhados entre os executores nacionais e os Organismos Internacionais de Cooperação Técnica: até o dia 31 de janeiro de cada exercício financeiro.

Convém ressaltar que os demonstrativos e as documentações exigidos pelos bancos financiadores devem referir-se à movimentação de recursos do exercício imediatamente anterior. Quando o SCI não puder opinar conclusivamente, sobre o estado das contas, em virtude de o órgão ou a entidade examinada não ter apresentado ou não possuir registros contábeis e demonstrações financeiras compatíveis ou em razão da ocorrência de outros fatores determinantes, será emitido relatório circunstanciado abordando as razões impeditivas e manifestando a negativa de opinião. O responsável pelo órgão ou unidade do SCI deverá estabelecer e manter programa de supervisão e revisão dos trabalhos, a fim de aperfeiçoar e assegurar a qualidade dos relatórios, além de certificar-se de que foram tomadas providências e alcançados os resultados esperados a respeito das recomendações formuladas.

6 O demonstrativo deve referir-se à movimentação de recursos do exercício imediatamente anterior.



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VERIFIQUE SEU APRENDIZADO 1) (ANALISTA CONTADOR/MPU-ESAF/2004) Considere o seguinte texto. O ________________ será emitido quando o Órgão ou Unidade de Controle Interno constatar falhas, omissões ou impropriedades de natureza formal no cumprimento das normas e diretrizes governamentais, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade e que, pela sua irrelevância ou imaterialidade, não caracterizem irregularidade de atuação dos agentes responsáveis. Indique, nas opções abaixo, a expressão que completa corretamente o texto acima. a) Certificado com Negativa de Opinião b) Certificado de Regularidade com Ressalvas c) Certificado de Regularidade d) Certificado de Irregularidade e) Certificado de Imaterialidade Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 3, o Certificado de Regularidade com Ressalvas atende à hipótese apresentada no enunciado da questão. Gabarito → B 2) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Assinale a opção que não representa princípio de controle interno administrativo. a) controle independente do custo b) instruções devidamente formalizadas c) controle sobre as transações d) aderência a diretrizes e normas legais e) segregação de funções Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção VIII, item 3, o controle independente de custo não é princípio de controle interno administrativo. Afronta, aliás, o princípio da relação custo/benefício, que consiste na avaliação do custo de um controle em relação aos benefícios que ele possa proporcionar. Gabarito → A



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3) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Concluídos os trabalhos de campo, após os esclarecimentos apresentados pelas áreas auditadas, o titular do órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, responsável pela realização da auditoria, dará conhecimento a) informal do Relatório prévio ao dirigente máximo da unidade/entidade auditada, fixando prazo mínimo de cinco dias úteis a partir da data de recebimento para manifestação, compatibilizando com os prazos requeridos pelo Tribunal de Contas da União. b) formal do Relatório prévio ao auditado da unidade/entidade auditada, fixando prazo mínimo de cinco dias úteis a partir da data de recebimento para manifestação, compatibilizando com os prazos requeridos pelo Tribunal de Contas da União. c) formal do Relatório prévio ao dirigente máximo da unidade/entidade auditada, fixando prazo mínimo de cinco dias úteis a partir da data de recebimento para manifestação, compatibilizando com os prazos requeridos pelo Tribunal de Contas da União. d) informal do Relatório final ao auditado da unidade/entidade auditada, fixando prazo máximo de dez dias úteis a partir da data de recebimento para manifestação, compatibilizando com os prazos requeridos pelo Tribunal de Contas da União. e) formal do Relatório final ao auditado da unidade/entidade auditada, fixando prazo máximo de cinco dias úteis a partir da data de recebimento para manifestação, compatibilizando com os prazos requeridos pelo Tribunal de Contas da União. Comentários Essa questão foi anulada. Ela aborda os aspectos referentes à audiência do auditado, ou seja, às oportunidades que o SCI oferece aos responsáveis pelas entidades/unidades auditadas para que se manifestem acerca dos resultados dos trabalhos realizados. A IN CGU Nº 01/03 alterou a IN SFC/MF 01/01 no Capítulo VII, Seção V, que trata dessa audiência. Transcrevo a seguir o texto final, após a alteração:

“Concluídos os trabalhos de campo, o titular do órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal responsável pela realização da ação de controle encaminhará o relatório final ao dirigente máximo da unidade ou entidade auditada. Manifestações posteriores do dirigente serão analisadas pela unidade de controle interno e consubstanciadas em nota técnica que será objeto de encaminhamento aos mesmos destinatários do relatório.”

Com base na nova redação dada pela IN CGU 01/03, concluímos que: 1) o relatório não é prévio, é final, definitivo; 2) o relatório é encaminhado ao gestor da entidade/unidade auditada, o que impõe o envio de documento impresso, ou seja, será dado conhecimento formal ao gestor; 3) a norma não estipula prazo para manifestação do gestor; 4) manifestações posteriores do gestor acerca do relatório não o alteram. Todavia, para respeitar o direito ao contraditório e à ampla defesa, será emitida Nota Técnica de análise dessa manifestação, a ser encaminhada aos mesmos destinatários do relatório. Examinemos agora as alternativas apresentadas: a) incorreta, devido aos itens 1, 2 e 3; b) incorreta, devido aos itens 1 e 3; c) incorreta, devido aos itens 1 e 3; d) incorreta, devido aos itens 2 e 3; e) incorreta, devido ao item 3. Gabarito → questão anulada, todas as opções incorretas.



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Importante: A IN CGU 01/03 foi revogada pela Norma de Execução CGU 01/06, ou seja, foi revogada após a publicação do Edital ESAF nº 90/2005 que regulamente o presente concurso. No caso de a prova exigir conhecimentos acerca da audiência do auditado, teríamos duas hipóteses de abordagem: 1ª hipótese) a ESAF considerar a legislação vigente até a publicação do edital, isto é, considerar as disposições da IN CGU 01/03. Nesse caso, caberia ao candidato adotar a mesma linha de raciocínio aqui apresentada. Todavia, parece-nos contraditório em um concurso público apontar como gabarito um procedimento que não é mais realizado na prática. 2ª hipótese) a ESAF adotar as novas diretrizes da NE CGU 01/06. Nesse caso, embora do ponto de vista técnico seja correto exigir do candidato conhecimento do que se faz atualmente, a questão seria anulada por considerar norma posterior à publicação do Edital regulador do concurso. Conclusão final: acho pouco provável que a ESAF aborde esse assunto na prova. Quero deixar claro, contudo, que se trata apenas da minha opinião! 4) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Para realização de auditoria que esteja sob a responsabilidade da Secretaria Federal de Controle Interno, nos termos do Protocolo de Entendimentos, firmado entre o Governo Federal e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID - Organismo Internacional de Recursos externos para os Projetos/ Programas custeados com recursos deste órgão, os demonstrativos financeiros e contábeis, básicos e complementares, acompanhados das devidas notas explicativas, nos modelos estabelecidos pelas diretrizes do Banco, deverão ser encaminhados até a) o dia 31 de dezembro de cada exercício financeiro e referir-se à movimentação de recursos do exercício. b) o dia 30 ou 31 do trimestre subseqüente e referir-se à movimentação de recursos do trimestre anterior. c) o dia 31 de julho e 31 de janeiro e referir-se ao semestre imediatamente anterior findo em 30 de junho e 31 de dezembro, respectivamente. d) o dia 31 de março de cada exercício financeiro e referir-se à movimentação de recursos do exercício. e) o dia 31 de janeiro de cada exercício financeiro e referir-se à movimentação de recursos do exercício imediatamente anterior.

Comentários De acordo com a IN SFC/MF, Capítulo VII, Seção VII, item 1, no caso do BID, os demonstrativos devem ser encaminhados até o dia 31 de janeiro de cada exercício. Em relação ao período de movimentação dos recursos, os demonstrativos devem se referir sempre ao exercício imediatamente anterior, qualquer que seja o organismo internacional financiador. Gabarito → E



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5) (AFC/SFC-ESAF/2002) A comunicação do órgão ou unidade de Controle Interno do Poder Executivo Federal pode ser feita por meio de: a) relatório, parecer ou certificado. b) parecer, revisão ou certificado. c) relatório, certificado ou laudo. d) laudo, revisão ou orientação escrita. e) parecer, laudo ou proposta. Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 1, a comunicação do órgão ou unidade de Controle Interno do Poder Executivo Federal pode ser feita por meio de relatório, parecer, certificado ou nota de auditoria. Gabarito → A 6) (AFC/SFC-ESAF/2002) Os certificados de auditoria emitidos no processo de verificação de contas dos responsáveis pela aplicação, utilização ou guarda de bens e valores públicos e de todo aquele que der causa à perda, subtração ou estrago de valores, bens e materiais de propriedade ou responsabilidade da União podem ser: a) sem ressalva, com ressalva e com nota explicativa. b) de regularidade, de regularidade com ressalvas e de irregularidade. c) sem ressalva, com ressalva e com parágrafo de ênfase. d) de regularidade, de regularidade com nota e de irregularidade. e) de confirmação, de confirmação com nota e de não-confirmação. Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 3, existem três tipos de Certificado de Auditoria: de Regularidade, de Regularidade com Ressalvas ou de Irregularidade. Gabarito → B 7) (AUDITOR/TCE/SE-FCC/2002)* Quando o auditor formar opinião de que na gestão dos recursos públicos foram adequadamente observados os princípios da legalidade, legitimidade e economicidade, deve emitir um parecer a) restritivo. b) de irregularidades. c) de regularidade. d) com ressalva. e) adverso.



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Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 3, existem três tipos de Certificado de Auditoria: de Regularidade, de Regularidade com Ressalvas ou de Irregularidade. O Certificado de Regularidade deve ser emitido na hipótese descrita no enunciado da questão Gabarito → C 8) (AUDITOR/TCE/SE-FCC/2002)* Para a emissão de opinião consistente o auditor se apoiará em fatos e evidências que permitem o convencimento razoável da realidade ou veracidade dos fatos, documentos ou situações examinadas. Trata-se de uma norma fundamental, relativa à pessoa do auditor, relacionada a) à objetividade. b) à capacidade profissional. c) à atualização dos conhecimentos. d) ao zelo profissional. e) à soberania.

Comentários De acordo com a IN/SFC nº 01/01, Capítulo VII, Seção II, item 1, a opção “A” é a correta. Gabarito → A 9) (AFC/SFC-ESAF/2000)* Quando o Analista de Finanças e Controle – AFC constatar falhas que, pela sua irrelevância, não caracterizarem irregularidade de atuação dos agentes responsáveis, deverá emitir a) Certificado pleno b) Certificado de regularidade com ressalvas c) Certificado de regularidade d) Certificado de irregularidade e) Certificado restritivo Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 3, existem três tipos de Certificado de Auditoria: de Regularidade, de Regularidade com Ressalvas ou de Irregularidade. O Certificado de Regularidade com Ressalvas deve ser emitido na hipótese descrita no enunciado da questão Gabarito → C



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10) (AFC/STN-FCC-1997) As informações que fundamentam os resultados de uma auditoria são denominadas: a) evidências de auditoria b) relatórios de recomendações c) parecer dos auditores d) testes substantivos e) informações confidenciais Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo IV, Seção II, item 8, bem como o Capítulo VII, Seção III, item 6, as evidências ou provas suficientes e adequadas são necessárias à formulação e fundamentação da opinião por parte do SCI. Gabarito → A 11) (AFCE/TCU-CESPE/1996)* A respeito da auditoria no setor público, assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência das respostas. ( ) O auditor deverá observar, sempre que possível, as técnicas específicas para a detecção de fraudes ou de erros culposos. ( ) O auditor deverá, antes de iniciar a execução de seu trabalho, efetuar um exame preliminar do órgão (ou da entidade) a ser auditado(a), com o objetivo de obter os elementos necessários ao planejamento do seu trabalho. ( ) O auditor deverá ter como objetivo primeiro de seu trabalho a busca de impropriedades ou de irregularidades, por meio da obtenção de evidências da ocorrência de tais fatos. ( ) O auditor, antes de efetuar seu julgamento final a respeito de falhas, omissões e impropriedades encontradas, terá de avaliar fatores como freqüência da incidência do achado, descumprimento de recomendações de auditorias anteriores e efetivos prejuízos ao erário. ( ) O auditor deverá apresentar, caso seja necessário, recomendações visando à correção de falhas verificadas durante seu exame.

a) V – V – F – F – F b) F – F – F – V – F c) F – V – F – V – V d) V – F – V– V – F e) F – V – V – F – V Comentários A análise das alternativas apresentadas, com base na IN/SFC nº 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 9, revela o seguinte resultado: 1ª) falso. Não existe uma técnica de auditoria voltada para detecção de fraudes ou erros culposos, que são descobertos como conseqüência dos testes e extensão dos exames de auditoria aplicados corretamente.



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2ª) verdadeiro. 3ª) falso. Ver comentário à primeira alternativa. 4ª) verdadeiro. 5ª) verdadeiro. Gabarito → C Exercícios complementares 1) O objetivo geral dos controles internos administrativos é: a) salvaguardar os ativos financeiros e físicos quanto à sua boa e regular utilização e assegurar a legitimidade do passivo; b) evitar a ocorrência de impropriedades e irregularidades, por meio dos princípios e instrumentos próprios; c) assegurar a aderência das atividades às diretrizes, planos, normas e procedimentos da unidade/entidade; d) propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter administrativo/operacional, sobre os resultados e efeitos atingidos; e) observar as normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos. Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção VIII, item 4, a alternativa “B” representa o objetivo geral dos controle internos administrativos. As demais alternativas representam alguns dos seus objetivos específicos. Gabarito → B 2) Sobre os princípios de controle interno administrativo, marque o item incorreto: a) Constituem-se no conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao alcance de objetivos específicos. b) A relação custo/benefício consiste na avaliação do custo de um controle em relação aos benefícios que ele possa proporcionar. c) A eficácia dos controles internos administrativos está diretamente relacionada com a competência, formação profissional e integridade do pessoal. d) Para atingir um grau de segurança adequado é indispensável que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados por meio de instrumentos eficazes e específicos, ou seja, claros e objetivos e emitidos por todas as áreas da unidade ou entidade. e) É imprescindível estabelecer o acompanhamento dos fatos contábeis, financeiros e operacionais, para que sejam efetuados mediante atos legítimos, relacionados com a finalidade da unidade/entidade e autorizados por quem de direito.



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Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção VIII, item 3, o princípio das instruções formalizadas visa a atingir um grau de segurança adequado é indispensável que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados através de instrumentos eficazes e específicos; ou seja, claros e objetivos e emitidos por autoridade competente. Gabarito → D 3) Toda atividade do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve ser supervisionada pela chefia ou por servidor a quem a função for formalmente delegada. Marque a incorreta: a) A intensidade de supervisão e o grau de supervisão exercidos sobre a equipe estão diretamente relacionados aos seguintes fatores: conhecimento e capacidade profissional dos membros da equipe e grau de dificuldade previsível dos trabalhos. b) A responsabilidade de quem dirige a função é do titular da unidade do Sistema de Controle Interno, que deve supervisionar todas as atividades que envolvem a execução do trabalho e pode delegar parte das tarefas a supervisores. c) As áreas e os enfoques da supervisão devem abranger a verificação do correto planejamento dos trabalhos de acordo com o solicitado na ordem de serviço e a verificação da aplicação de procedimentos e técnicas para o alcance das metas/objetivos previstos para a execução dos trabalhos, de acordo com o programa fornecido. d) As áreas e enfoques da supervisão devem abranger a verificação da adequada formulação dos papéis de trabalho, da necessária consistência das observações e conclusões, da fiel observância dos objetivos estabelecidos na ordem de serviço, do cumprimento das normas e dos procedimentos de aplicação geral. e) A Supervisão das equipes de trabalho é função do servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, com atribuições de execução de auditoria, com maior experiência, conhecimentos técnicos e capacidade profissional. Comentários De acordo com a IN SFC/MF, Capítulo VII, Seção III, item 5, o titular da unidade do Sistema de Controle Interno deve supervisionar todas as atividades que envolvem a execução do trabalho, podendo delegar parte das tarefas a supervisores, devendo para isso, estabelecer mecanismos e procedimentos adequados para avaliar a atuação destes supervisores, assegurando-se de que esses possuam conhecimentos técnicos e capacidade profissional suficientes ao adequado cumprimento das atribuições que lhes são conferidas. O servidor do SCI, com atribuições de supervisão, com maior experiência, conhecimentos técnicos e capacidade profissional, deve instruir e dirigir, adequadamente, seus subordinados, no que tange à execução dos trabalhos e ao cumprimento das ordens de serviço, devendo, ainda, contribuir para o desenvolvimento dos seus conhecimentos e capacidade profissional. Não é exigido que o servidor tenha atribuições de execução de auditoria. Gabarito → E



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4) Em um relatório de auditoria, recomenda-se utilizar linguagem sucinta, que transmita o máximo de informações de forma breve. A precisão e a exatidão são características da: a) concisão b) objetividade c) convicção d) coerência e) clareza Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção VI, item 2, a precisão e a exatidão são características e atributos de qualidade da linguagem concisa. Gabarito → A 5) Um dos objetivos fundamentais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é a avaliação dos controles internos administrativos das unidades ou entidades sob exame. Os órgãos/unidades de do SCI somente podem avaliar a gestão examinada, com a devida segurança, se houver conhecimento da estruturação, rotinas e funcionamento desses controles. Os controles internos administrativos possuem princípios que se constituem no conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao alcance de objetivos específicos. Assinale a alternativa abaixo que possui três princípios de controle interno administrativo: a) relação custo/benefício, aderência às diretrizes e normas legais e segregação de funções; b) segregação de funções, controle sobre as transações e segregação de estruturas formais; c) instruções devidamente formalizadas, relação segregação/custo e benefício e controle sobre as transações; d) delegação de poderes e definição de responsabilidades, organograma aprovado e rodízio de máquinas e equipamentos; e) qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários, relação segregação/custo e benefício e aderência às diretrizes sindicais e associativas. Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção VIII, item 3, são princípios de controle interno administrativo a relação custo/benefício, a aderência às diretrizes e normas legais e a segregação de funções. Os demais são:

qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários; delegação de poderes e definição de responsabilidades; instruções devidamente formalizadas; e controles sobre as transações.

Gabarito → A



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6) A conduta do servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal pautar-se-á pelas regras estabelecidas nesta Instrução Normativa e no Código Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. O servidor deve adotar, no exercício de suas atividades, várias atitudes, exceto: a) comportamento ético b) cautela profissional c) zelo profissional d) subjetividade e) imparcialidade Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção II, item 1, o servidor do SCI deve observar os seguintes aspectos no desempenho de suas funções:

comportamento ético cautela e zelo profissional independência soberania imparcialidade objetividade conhecimento técnico e capacidade profissional atualização dos conhecimentos técnicos uso de informações de terceiros cortesia.

A alternativa “D” encontra-se incorreta por contrariar um dos aspectos previstos no desempenho funcional do servidor do SCI, a objetividade. Gabarito → D 7) Que tipo de Certificado de Auditoria será emitido quando o Órgão ou Unidade de Controle Interno verificar a não-observância da aplicação dos princípios de legalidade, legitimidade e economicidade, constatando a existência de desfalque, alcance, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo quantificável para a Fazenda Nacional e/ou comprometam, substancialmente, as demonstrações financeiras e a respectiva gestão dos agentes responsáveis, no período ou exercício examinado? a) Certificado de Irregularidade b) Certificado Pleno c) Certificado de Regularidade com Ressalvas d) Certificado Parcial e) Certificado de Regularidade sem Ressalvas



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Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção IV, item 3, existem três tipos de Certificado de Auditoria: de Regularidade, de Regularidade com Ressalvas ou de Irregularidade. O Certificado de Irregularidade deve ser emitido na hipótese descrita no enunciado da questão Gabarito → C 8) No planejamento dos trabalhos, quando ficar identificada, na respectiva Ordem de Serviço, a necessidade de avaliação dos controles internos administrativos, o servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve: a) efetuar um adequado exame com vistas à avaliação da capacidade e da efetividade dos sistemas de controle internos administrativos da unidade; b) preparar, com maior rigor, os programas de trabalho, com especial atenção para a área operacional e de controles da gestão; c) comunicar ao coordenador da equipe de campo com vistas à definição da análise contábil a ser efetivada; d) na apresentação da equipe ao dirigente máximo da Unidade, destacar a área que será alvo de uma especial atenção da equipe de auditoria, para que seja disponibilizado pessoal especializado; e) atuar com maior atenção voltada para a realização de testes de corte das operações e cut-off. Comentários De acordo com a IN SFC/MF, Capítulo VII, Seção III, item 4, ao efetuar o planejamento dos trabalhos cuja Ordem de Serviço preveja a avaliação dos controles internos administrativos, o servidor do SCI deve proceder conforme descrito na opção “A”. Gabarito → A 9) Consiste em falha de natureza formal de que não resulte dano ao erário, porém se evidencia a não-observância aos princípios de legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia e economicidade: a) Constatação b) Evidência c) Impropriedade d) Irregularidade e) Alcance Comentários De acordo com a IN SFC/MF 01/01, Capítulo VII, Seção III, item 7, as características relacionadas no enunciado qualificam a falha como uma impropriedade. Gabarito → C



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10) Marque a alternativa correta: a) Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, de imediato, verbalmente, ao dirigente do órgão ou entidade examinada, e deverão ser solicitadas as providências necessárias. b) Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, em até 30 dias, por escrito, ao dirigente do órgão ou entidade examinada, e deverão ser solicitadas as providências necessárias. c) Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, de imediato, por escrito, ao dirigente do órgão central do Sistema de Controle Interno, e deverão ser solicitadas as providências necessárias. d) Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, de imediato, por escrito, ao dirigente do órgão ou entidade examinada, e deverão ser solicitadas as providências necessárias. e) Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, em até 30, por escrito, ao dirigente do órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e deverão ser solicitadas as providências necessárias. Comentários A IN SFC/MF, Capítulo VII, Seção III, item I e II, prevê que o servidor do SCI, no exercício de suas funções, terá livre acesso a todas as dependências do órgão ou entidade examinado, assim como a documentos, valores e livros considerados indispensáveis ao cumprimento de suas atribuições, não lhe podendo ser sonegado, sob qualquer pretexto, nenhum processo, documento ou informação, devendo o servidor guardar o sigilo das informações caso elas estejam protegidas legalmente. Quando houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, de imediato, por escrito, ao dirigente do órgão ou entidade examinada, solicitando as providências necessárias. A única alternativa que atende ao dispositivo legal é a “D”. Gabarito → D Caros alunos, nossa aula de hoje termina aqui. Em nosso próximo e último encontro, deixaremos de tratar do Sistema de Controle Interno para abordamos o Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União -TCU. As provas exigem do candidato conhecimentos acerca da natureza, das competências constitucionais e legais e da jurisdição do Tribunal de Contas da União. Exigem também domínio de aspectos importantes tais como o julgamento das contas, as sanções e as medidas cautelares implementadas pela Corte de Contas, bem como as suas formas de atuação. Estamos nos aproximando da data das provas. Eu sei que o tempo é curto, mas, se possível, tentem resolver algumas questões de provas relacionadas com o conteúdo ministrado até hoje. É a melhor maneira de vocês revisarem a matéria. Bons estudos!


CURSOS ON-LINE - AUDITORIA NO SETOR PÚBLICO FEDERAL – PROFESSOR – LUIZ ALBERTO SANÁBIO


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AULA 5: CONTROLE EXTERNO Prezados futuros colegas da CGU, Chegamos ao final do nosso curso. O tempo passou muito rápido, concordam? Concurso é assim mesmo, a gente nem vê o tempo passar. O tema de hoje será o controle externo, mais especificamente em relação ao papel exercido pelo Tribunal de Contas da União. Em concursos, geralmente, as provas exigem do candidato conhecimentos acerca da natureza, das competências constitucionais e legais e da jurisdição do Tribunal de Contas da União. Exigem também domínio de aspectos importantes tais como o julgamento das contas, as sanções e as medidas cautelares implementadas pela Corte de Contas, bem como as suas formas de atuação. Recomendo terem disponível para consulta a seguinte base legal:

Constituição Federal de 1988; Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do TCU); Resolução 155, de 4 de dezembro de 2002 (Regimento Interno do TCU).

A Lei Orgânica e o Regimento Interno do TCU encontram-se disponíveis em http://www.tcu.gov.br (clique em Normas e Jurisprudência). Bons estudos!



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 1) NATUREZA O Tribunal de Contas da União - TCU é um órgão colegiado, auxiliar do Congresso Nacional, composto por nove ministros (seis escolhidos pelo Congresso e três indicados pelo Presidente da República). As deliberações do TCU são tomadas normalmente em reuniões do Plenário, instância máxima da Corte de Contas, ou por uma de suas duas Câmaras, no casos previstos no Regimento Interno. O Plenário é composto por todos os ministros, enquanto cada Câmara é composta de quatro ministros. Nas sessões do Plenário e das Câmaras é obrigatória a presença de representante do Ministério Público junto ao Tribunal, a quem compete promover a defesa da ordem jurídica. 1.1) O Tribunal de Contas da União na estrutura organizacional do Estado Há divergências na doutrina acerca da localização do TCU na estrutura organizacional do Estado. Alguns autores ora o posicionam no Judiciário, ora no Legislativo ou, ainda, como um quarto Poder. Acerca da controvérsia, MILESKI (2003:203-204) afirma:

“Colocar o Tribunal de Contas como órgão do Poder Executivo é subordinar o fiscal ao fiscalizado, desnaturando o objetivo do controle”. Não se pode também dizer que o Tribunal de Contas integra a estrutura do Poder Judiciário, uma vez que, constitucionalmente, deixa de ser mencionado como órgão desse Poder. A teoria de que o Tribunal de Contas constitui um 4º Poder retrata mais uma vontade de que assim que se proceda do que uma possibilidade constitucional de assim se entender. (...) Tendo em conta que os Poderes do Estado estão perfeitamente definidos na Constituição, podendo ser compreendidos como os exercentes das funções essenciais do Estado – executiva, legislativa e judiciária – descabe, por óbvio, nessa estrutura estatal, dizer que o Tribunal de Contas constitui um poder em separado. Dessa forma, conforme o propugnado pela maioria dos doutrinadores nacionais, o Tribunal de Contas consta da estrutura do Poder Legislativo, mas sem manter subordinação com ele. Embora a expressão ´com o auxílio do Tribunal de Contas’, contida no art. 71 da Constituição, (...), o seu conteúdo não possibilita qualquer idéia de subordinação. Entre órgão autônomo que presta auxílio, como é o caso do Tribunal de Contas, e órgão auxiliar, subordinado hierarquicamente ao Poder, vai uma distância muito grande.” (grifos nossos)



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1.2) Natureza jurídica das funções do Tribunal de Contas da União As funções do TCU têm natureza administrativa, legislativa ou jurisdicional? Embora colabore, a Corte de Contas não possui competência para legislar, o que descarta a hipótese de que as suas funções tenham natureza legislativa. Os autores que defendem a natureza jurisdicional do TCU argumentam que a Constituição Federal, em seu artigo 71, inciso II, atribui expressamente à Corte de Contas competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. No entanto, a maioria dos doutrinadores aponta o TCU como um tribunal administrativo, uma vez que no Brasil somente o Poder Judiciário tem o monopólio da função jurisdicional, conforme disposto na CF/88, artigo 5º, inciso XXXV:

“Art. 5º- Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, (...), nos termos seguintes: (...) XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.”

Dessa forma, embora haja um caráter judicial nas decisões do TCU, estas não possuem a característica da definitividade, ou seja, não podem ser consideradas coisa julgada. Quando a Corte julga as contas dos responsáveis por bens e valores públicos, admite-se a revisão pelo Poder Judiciário, implicando considerar de natureza administrativa as funções do TCU. Sobre o assunto, MILESKI (2003:210) afirma:

“No Brasil não há a figura do contencioso administrativo, o contencioso judicial detém o monopólio de aplicar o direito com efeitos definitivos, fazendo a coisa julgada. Por isso, diz-se que no território brasileiro vige o sistema de jurisdição una.”

De acordo com a doutrina majoritária, o julgamento das contas pelos Tribunais de Contas, decidindo a regularidade ou a irregularidade, é soberano, privativo e definitivo.



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MILESKI (2003:212) esclarece:

“A revisão de suas decisões só pode ocorrer por ilegalidade manifesta ou erro formal, com estabelecimento de sua nulidade, mas sem possibilitar o rejulgamento das contas pelo Judiciário, por ser esta uma competência constitucional exclusiva destinada ao Tribunal de Contas (art, 71 , II, CF). (...) Não sendo de natureza judicial as funções do Tribunal de Contas, também não podem ser consideradas meramente administrativas. São de caráter administrativo, mas com qualificação do poder jurisdicional administrativo, que derivam de competência constitucional expressamente estabelecida, com a delimitação do poder de conhecer e julgar as contas prestadas pelos administradores públicos.” (grifos nossos)

Ressalte-se que as decisões do TCU, embora não possuam caráter jurisdicional, vinculam a administração. 2) COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TCU A base legal das competências e atribuições do TCU é formada, basicamente, pelos seguintes normativos:

Constituição Federal de 1988, artigos 33, § 2º, 71 a 74, e 161, parágrafo único; Lei 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica); Resolução 155, de 4 de dezembro de 2002 (Regimento Interno).

Todavia, em razão do exercício das competências constitucionais da Corte de Contas, foram conferidas ao TCU várias atribuições por meio de leis ordinárias ou complementares, dentre outros normativos. Exemplo: Lei de Complementar 101/00, art. 57 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Com base na CF/88, artigo 71, as competências do TCU são aquelas descritas na Tabela 1, a seguir.



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TABELA 1 – COMPETÊNCIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

DE ACORDO COM A CF/88, ARTIGO 71 I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Os parágrafos 1º e 2º do artigo 71 determinam que, no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas, o Tribunal decidirá a respeito. Conclui-se, portanto, que as competências descritas nos incisos I a XI do artigo 71 são privativas do TCU, enquanto a sustação de contratos é exemplo de competência conjunta do TCU e do Congresso Nacional.



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Segundo sua Lei Orgânica, as competências do TCU são as listada na Tabela 2:

TABELA 2 – COMPETÊNCIAS DO TCU DE ACORDO COM A LEI 8.443/92 I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário; II - proceder, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional, de suas Casas ou das respectivas Comissões, à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União e das demais entidades referidas no inciso anterior; III - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, nos termos do art. 36 desta Lei; IV - acompanhar a arrecadação da receita a cargo da União e das entidades referidas no inciso I deste artigo, mediante inspeções e auditorias, ou por meio de demonstrativos próprios, na forma estabelecida no Regimento Interno; V - apreciar, para fins de registro, na forma estabelecida no Regimento Interno, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; VI - efetuar, observada a legislação pertinente, o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que alude o parágrafo único do art. 161 da Constituição Federal, fiscalizando a entrega dos respectivos recursos; VII - emitir, nos termos do § 2º do art. 33 da Constituição Federal, parecer prévio sobre as contas do Governo de Território Federal, no prazo de sessenta dias, a contar de seu recebimento, na forma estabelecida no Regimento Interno; VIII - representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados, indicando o ato inquinado e definindo responsabilidades, inclusive as de Ministro de Estado ou autoridade de nível hierárquico equivalente; IX - aplicar aos responsáveis as sanções previstas nos arts. 57 a 61 desta Lei; X - elaborar e alterar seu Regimento Interno; XI - eleger seu Presidente e seu Vice-Presidente, e dar-lhes posse; XII - conceder licença, férias e outros afastamentos aos ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, dependendo de inspeção por junta médica a licença para tratamento de saúde por prazo superior a seis meses; XIII - propor ao Congresso Nacional a fixação de vencimentos dos ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal XIV - organizar sua Secretaria, na forma estabelecida no Regimento Interno, e prover-lhe os cargos e empregos, observada a legislação pertinente; XV - propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções do Quadro de Pessoal de sua Secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração; XVI - decidir sobre denúncia que lhe seja encaminhada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, na forma prevista nos arts. 53 a 55 desta Lei; XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento Interno.



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A Lei Orgânica prevê ainda que no julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas. Ao TCU, no âmbito de sua competência e jurisdição, assiste o poder regulamentar, podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade. Dentre as competências constitucionais e legais do TCU destacam-se as consignadas na Tabela 3, relacionadas direta ou indiretamente ao exame e julgamento de contas, conforme consulta ao sítio do Tribunal na Internet:



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TABELA 3 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TCU RELACIONADAS AO EXAME E JULGAMENTO DE CONTAS COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

(ART. 71) COMENTÁRIOS

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

O parecer prévio deve ser conclusivo, indicando se os Balanços Gerais da União e do relatório sobre a execução orçamentária, preparado pelo órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo, representam adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial da União em 31 de dezembro do exercício em exame e se as operações realizadas seguiram os princípios de contabilidade aplicados à administração pública federal. Ao Tribunal cabe, essencialmente, a análise técnico-jurídica das contas e a apresentação do resultado ao Poder Legislativo. Dessa forma, após a apreciação e emissão do parecer prévio, as contas são encaminhadas ao Congresso Nacional, ao qual compete o julgamento, conforme disposto no art. 49, inciso IX, da Constituição da República.

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

O TCU atua na verificação da legalidade, regularidade e economicidade dos atos dos gestores ou responsáveis pela guarda e emprego dos recursos públicos. Os processos de tomada e prestação de contas são formalizados pelos órgãos do sistema de controle interno, em consonância com as orientações do TCU, e encaminhados anualmente ao Tribunal para apreciação e julgamento. Os prazos para esse encaminhamento estão definidos nos artigos 146 e 147 do Regimento Interno do TCU. Exemplos de sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal: entidades do Sistema “S” (SESC, SENAI, SESI, etc.) e Organizações Sociais.

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

O Governo brasileiro participa, em nome da União, do Banco Brasileiro Iraquiano S.A. (BBI), da Companhia de Promoção Agrícola (CPA) e da Itaipu Binacional, que foram constituídas a partir de acordos celebrados, respectivamente, com os Governos do Iraque, do Japão e do Paraguai.

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

Essa fiscalização é exercida mediante exame das prestações de contas dos órgãos ou entidades transferidores dos recursos federais, as quais são encaminhadas anualmente ao Tribunal pelo controle interno setorial para apreciação e julgamento quanto ao fiel cumprimento do estabelecido no convênio ou nos instrumentos congêneres. Além do mais, em casos de denúncias ou de indícios de irregularidades, são feitas auditorias ou inspeções. Caso haja omissão na prestação de contas ou irregularidades na aplicação dos recursos, compete ao controle interno setorial instaurar tomada de contas especial, a ser julgada pelo TCU, para apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano. O Tribunal também fiscaliza por meio de auditorias e inspeções a aplicação dos recursos provenientes da compensação financeira (royalties) paga pela PETROBRÁS aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e ao Ministério da Marinha pela exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural (Lei nº 7.525/86).



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TABELA 3 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TCU RELACIONADAS AO EXAME E JULGAMENTO DE CONTAS COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

(ART. 71) COMENTÁRIOS

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Execução das decisões O TCU assegura às partes o exercício da ampla defesa em todas as etapas da apreciação e julgamento dos processos. O Regimento Interno do TCU estabelece que, se verificada irregularidade, o Tribunal ou o Relator, havendo débito, ordena a citação do responsável para apresentar defesa ou recolher a quantia devida. Não havendo débito, determina a audiência do responsável para apresentar razões de justificativa. A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU) ou das unidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto de bens. Condenação de Responsáveis A função sancionadora (incisos VIII a XI do art. 71 da Constituição Federal) configura-se na aplicação de penalidades aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. As sanções previstas na Lei nº 8.443/92 podem envolver desde aplicação de multa, até afastamento provisório do cargo, o arresto dos bens de responsáveis julgados em débito e a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública. Essas penalidades não excluem a aplicação de sanções penais e administrativas pelas autoridades competentes, em razão das mesmas irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União. Entre elas está a declaração de inelegibilidade por parte da Justiça Eleitoral. Periodicamente, o TCU envia ao Ministério Público Eleitoral os nomes dos responsáveis cujas contas foram julgadas irregulares nos cinco anos anteriores, para os fins da declaração de inelegibilidade. O Tribunal pode, ainda, fixar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, caso haja alguma ilegalidade, ou sustar o ato impugnado. No caso de contratos, se não atendido, o Tribunal comunica o fato ao Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação.

COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS (ART. 74, §2º) COMENTÁRIOS

Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades

Os requisitos e procedimentos para que as denúncias sejam acolhidas pelo Tribunal estão disciplinados nos artigos 212 a 215 do Regimento Interno do TCU. O exame preliminar para conhecimento ou rejeição de uma denúncia é feito sigilosamente, nos termos da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU). Após esse exame, o Tribunal ordena o acolhimento e a apuração da denúncia ou, se não forem preenchidos os requisitos legais e regimentais, o seu arquivamento, decidindo, ainda, pela manutenção ou cancelamento do sigilo, conforme o mesmo dispositivo legal. Em qualquer hipótese, o denunciante e o denunciado são comunicados sobre a decisão adotada.



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TABELA 3 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DO TCU RELACIONADAS AO EXAME E JULGAMENTO DE CONTAS COMPETÊNCIAS LEGAIS

COMENTÁRIOS

Apreciar representações apresentadas por licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica acerca de irregularidades na aplicação da Lei de Licitações e Contratos. (Lei 8.666/93)

Tomam a forma de representações as exposições dirigidas aos Colegiados ou aos Relatores acerca de irregularidade, ilegalidade ou omissão verificada em assuntos de competência do Tribunal. Essas representações podem ser feitas pelas Unidades Técnicas do Tribunal ou equipes de auditoria. Além disso, a Lei 8.666/93, em seu art. 113, § 1º, facultou a qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica representar ao TCU contra irregularidades na aplicação do referido dispositivo legal. A Lei nº 9.452, de 20/03/97, por sua vez, facultou às câmaras municipais representar ao TCU, sobre a não-notificação da liberação de recursos federais para os respectivos municípios.

Processar e julgar infrações administrativas contra leis de finanças públicas. (Lei 10.028/00) Sem comentários.

Fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos Comitês Olímpico e Paraolímpico Brasileiros. (Lei 10.264/01)

Sem comentários.


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3) JURISDIÇÃO O TCU tem jurisdição própria e privativa, em todo o território nacional, sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência. A abrangência da jurisdição encontra-se descrita na Tabela 4, conforme artigo 5º da Lei Orgânica da Corte de Contas

TABELA 4 – JURISDICIONADOS AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO I - qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1º desta Lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário; III - os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção ou que de qualquer modo venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio da União ou de outra entidade pública federal; IV - os responsáveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; V - os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social; VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos à sua fiscalização por expressa disposição de lei; VII - os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VIII - os sucessores dos administradores e responsáveis a que se refere este artigo, até o limite do valor do patrimônio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5º da Constituição Federal; IX - os representantes da União ou do Poder Público1 na Assembléia Geral das empresas estatais e sociedades anônimas de cujo capital a União ou o Poder Público participem, solidariamente, com os membros dos Conselhos Fiscal e de Administração, pela prática de atos de gestão ruinosa ou liberalidade à custa das respectivas sociedades.

3.1) Unidades jurisdicionadas ao TCU O artigo 2º da IN TCU 47/04 define o seguinte rol de unidades jurisdicionadas ao Tribunal, as quais se encontram relacionadas na Tabela 5:

1 No caso, em âmbito federal.


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TABELA 5 – UNIDADES JURISDICIONADAS AO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO DE ACORDO COM A CF/88, ARTIGO 71 I – os órgãos e entidades da administração federal direta, indireta e fundacional, incluídas as empresas controladas direta ou indiretamente pela União; II – os órgãos do Poder Legislativo; III – os órgãos do Poder Judiciário; IV – o Ministério Público da União; V – os serviços sociais autônomos; VI – os conselhos de fiscalização das profissões liberais; VII – os fundos constitucionais, de investimento e os outros fundos cujo controle se enquadre como competência do Tribunal, incluindo órgãos e entidades supervisores ou gestores e os bancos operadores desses fundos; VIII – as entidades públicas ou privadas que tenham firmado contrato de gestão2 com a administração pública federal e em razão desse contrato recebam recursos orçamentários da União; IX – as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do respectivo tratado constitutivo; X – as empresas encampadas, sob intervenção federal ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou permanentemente, o patrimônio da União ou de entidade pública federal; XI – os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no tocante aos recursos federais repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres; XII – as entidades cujos gestores, em razão de previsão legal, devam prestar contas ao Tribunal.

No que se refere ao inciso I, ressalte-se que ao julgar, em 10/11/2005, os Mandados de Segurança 25092 e 25181, o STF decidiu, por unanimidade, que o TCU tem competência para fiscalizar as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Os responsáveis pelas entidades de fiscalização do exercício profissional estão dispensados de apresentar prestação de contas ordinárias ao Tribunal, sem prejuízo da manutenção das demais formas de fiscalização exercidas pelo controle externo. Exemplos dessas entidades seriam o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura - CREA, a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB ou o Conselho Regional de Medicina. Os órgãos de controle interno3 deverão informar ao Tribunal de Contas da União dados necessários para se conhecer a extensão e a amplitude das alterações promovidas pelos gestores na estrutura e funcionamento das unidades jurisdicionadas, em especial, as que afetem os procedimentos de administração orçamentária, financeira e patrimonial.

2 Compromisso institucional firmado entre a União, por intermédio dos ministérios, e entidade pública estatal, a ser qualificada como Agência Executiva, ou uma entidade não-estatal, qualificada como Organização Social. 3 Unidades administrativas integrantes dos sistemas de controle interno da administração pública federal, incumbidos, dentre outras funções, da verificação da consistência e qualidade dos controles internos, bem como do apoio às atividades de controle externo exercidas pelo Tribunal.


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4) O GÊNERO PRESTAÇÃO DE CONTAS A CF/88, artigo 70, dispõe expressamente aos administradores públicos o dever de prestar contas e atribui competência para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos ao Congresso Nacional, com o auxílio do TCU, e ao Sistema de Controle Interno de cada Poder. Deve prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. No âmbito federal, devem prestar contas os gestores da Administração Pública Federal, direta e indireta, incluídas as fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, mediante apresentação de prestação de contas ordinárias, as quais são apresentadas anualmente ao TCU, a quem compete julgá-las. A Instrução Normativa TCU 47, de 27 de outubro de 2004, estabelece normas de organização e apresentação de processos de tomada e prestação de contas. No artigo 1º, parágrafo único, a referida Instrução apresenta conceitos afetos aos processos de contas, os quais serão abordados a seguir. Processo de contas é o conjunto de documentos e informações, obtidos direta ou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade4 e o desempenho5 da gestão dos responsáveis por políticas públicas, bens, valores e serviços públicos federais. Os processos podem ser de contas ordinárias ou extraordinárias. Processo de contas ordinárias é o Processo de tomada ou prestação de contas organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estão sujeitos à obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal. Processo de contas extraordinárias é o Processo de tomada ou de prestação de contas organizado e apresentado quando da extinção, liquidação, dissolução, transformação, fusão ou incorporação de unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estejam alcançados pela obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal. O processo de contas ordinárias pode ser organizado de forma informatizada, consolidada ou agregada. Processo de contas informatizado é o processo de contas ordinárias, organizado e apresentado em meio eletrônico, a partir de sistema que coleta dados postados pelas unidades jurisdicionadas e órgãos de controle interno.

4 Análise da legalidade, legitimidade e economicidade da gestão em relação a padrões normativos e operacionais, expressos nas normas e regulamentos aplicáveis, e da capacidade dos controles internos de identificar e corrigir falhas e irregularidades. 5 Análise da eficácia, eficiência e efetividade da gestão em relação a padrões administrativos e gerenciais, expressos em metas e resultados negociados com a administração superior ou definidos nas leis orçamentárias, e da capacidade dos controles internos de minimizar riscos e evitar falhas e irregularidades.


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Processo de contas consolidado é o processo de contas ordinárias organizado com a finalidade de possibilitar a avaliação sistêmica da gestão de unidades jurisdicionadas subordinadas a uma unidade central, responsável pela coordenação, supervisão e definição dos objetivos, metas e formas de atuação das primeiras. Atualmente, por exemplo, a Secretaria da Receita Federal – SRF apresenta suas contas de forma consolidada, reunindo num único de processo de contas todas as unidades gestoras a ela vinculadas. A figura 1 ilustra a consolidação do processo de contas da SRF:

Figura 1 – Consolidação do processo de contas da Secretaria da Receita Federal Processo de contas agregado é o processo de contas ordinárias organizado com a finalidade de possibilitar o exame conjunto da gestão de unidades administrativas não integrantes da estrutura da unidade jurisdicionada de que trata as contas. Atualmente, por exemplo, a Secretaria-Executiva do Ministério das Cidades, agrega as contas:

da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração - SPOA, que consolida as contas da Coordenação-Geral de Recursos Humanos e da Coordenação-Geral de Recursos Logísticos;

dos órgãos específicos singulares vinculados ao ministério, exceto o Departamento Nacional de Trânsito - Denatran; e

dos Programas sociais executados com o apoio da Caixa Econômica Federal, agregando o Fundo de Arrendamento Residencial - FAR.

A figura 2 ilustra a agregação das contas da Secretaria-Executiva:

Figura 2 – Agregação do processo de contas da Secretaria-Executiva do Ministério das Cidades

Secretaria da Receita Federal(UJ Consolidadora)

Unidade Vinculada 1(UJ Consolidada)

Unidade Vinculada 2(UJ Consolidada)

Unidade Vinculada “n”(UJ Consolidada)

Secretaria-Executiva(UJ Agregadora)

Órgão Específico(UJ Agregada)

CGRH(UJ Consolidada)

CGLOG(UJ Consolidada)

SPOA - MCidades(UJ Agregada eConsolidadora)

Programa Social(UJ Agregada)


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Tem-se ainda a Prestação de Contas referente aos convênios6. De acordo com o artigo 28 da Instrução Normativa nº 1, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, o órgão ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa, ficará sujeito a apresentar prestação de contas final do total dos recursos recebidos. Uma expressão que provoca certa confusão é a Tomada de Contas Especial – TCE7. AGUIAR (2004:60), citando Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, afirma:

“Tomada de Contas Especial é o processo excepcional de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário. É, na fase interna de caráter excepcional, um procedimento que visa determinar a regularidade na guarda e na aplicação de recursos públicos, diante da irregularidade, na fase externa, um processo para julgamento da conduta dos agentes públicos.”

Em regra, a TCE deve ser instaurada pela autoridade competente do próprio órgão ou entidade jurisdicionada (responsável pela gestão dos recursos), depois de esgotadas as providências administrativas internas com vista à recomposição do erário. Entretanto, a TCE pode ser instaurada por recomendação dos órgãos de controle interno ou por determinação do próprio Tribunal, nos casos de omissão na prestação de contas ou inércia na instauração da TCE pelo gestor. A TCE pode ser, ainda, oriunda de conversão de outros processos de controle externo, tais como, denúncia, representação, inspeção, auditoria e processos de registro de atos de pessoal. 4.1) Espécies de Prestação de contas Prestar contas significa demonstrar a correta e regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade. Nesse sentido, o termo Prestação de Contas deve ser interpretado como gênero, do qual os Processos de Prestação de Contas ou de Tomada de Contas anuais são espécies. Processo de tomada de contas é o processo de contas relativo à gestão dos responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal direta. Processo de prestação de contas é o processo de contas relativo à gestão dos responsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal indireta e daquelas não classificadas como integrantes da administração direta federal.

6 Instrumento jurídico utilizado na Administração Pública direta ou indireta para delegar competência à outra esfera de governo ou entidade privada, quando devidamente aparelhadas, para execução de obras ou serviços de sua atribuição. Instrumento para a formalização do acordo de vontades entre entidades do setor público de diferentes níveis de governo (União, Estados e Municípios), ocasionalmente, entre entidades do setor público e instituições do setor privado, com vistas à realização de programas de trabalho ou eventos de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. (CASTRO, 2004:337) 7 A norma reguladora do processo de TCE no TCU é a Instrução Normativa TCU 13/96, com nova redação dada pela Instrução Normativa TCU 35/2000.


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Processo de tomada ou de prestação de contas organizado de forma simplificada, a partir da aplicação de critérios de risco8, materialidade9 e relevância10, estabelecidos pelo Tribunal. 4.2) Formalização das Tomadas e Prestações de Contas apresentadas ao TCU A formalização dos processos de contas encontra-se disciplinada no artigo 7º da IN TCU 47/04:

“Art. 7º Os processos de contas serão formalizados, de acordo com os critérios estabelecidos nesta Instrução Normativa e na decisão normativa prevista no artigo anterior, como: I – tomada de contas; II – prestação de contas; III – tomada de contas simplificada; IV – prestação de contas simplificada; V – tomada de contas consolidada; VI – prestação de contas consolidada; VII – tomada de contas agregada; VIII – prestação de contas agregada; IX – tomada de contas extraordinárias; ou X – prestação de contas extraordinárias.”

Os processos de contas, previstos nos incisos III e IV são organizados na forma simplificada de acordo com a aplicação de critérios de risco, materialidade e relevância, estabelecidos pelo Tribunal. Os processos de contas previstos nos incisos V a VIII são indicados anualmente pelo Tribunal por meio de decisão normativa. Caberá ao órgão de controle interno competente classificar os processos que serão remetidos ao Tribunal, conforme disposto neste artigo, informando as unidades jurisdicionadas integrantes do processo. O artigo 14 da IN TCU 47/04 define a composição dos processos de contas:

“Art. 14 - Os processos de contas serão compostos das seguintes peças: I - rol de responsáveis, observado o disposto no capítulo III do título II desta instrução normativa; II - relatório de gestão, emitido pelos responsáveis;

8 Suscetibilidade de ocorrência de eventos indesejáveis, tais como, falhas e irregularidades em atos e procedimentos, ou de insucesso na obtenção de resultados esperados. 9 Representatividade do valor orçamentário, financeiro e patrimonial colocados à disposição dos gestores e/ou do volume de bens e valores efetivamente geridos. 10 Importância social ou econômica de uma unidade jurisdicionada para a Administração Pública Federal ou para a sociedade, em razão das suas atribuições e dos programas, projetos e atividades sob a responsabilidade de seus gestores, assim como das ações que desempenha, dos bens que produz e dos serviços que presta à população.


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III - demonstrativos contábeis, exigidos pela legislação aplicável e necessários à gestão orçamentária, financeira e patrimonial; IV - declaração expressa da respectiva unidade de pessoal de que os responsáveis a que se refere o inciso I estão em dia com a exigência de apresentação da declaração de bens e rendas de que trata a Lei nº 8.730, de 10 de novembro de 1993; V - relatórios e pareceres de órgãos e entidades que devam se pronunciar sobre as contas ou sobre a gestão da unidade jurisdicionada, consoante previsto em lei ou em seus atos constitutivos; VI - relatório de auditoria de gestão, emitido pelo órgão de controle interno competente; VII - certificado de auditoria, emitido pelo órgão de controle interno competente; VIII - parecer conclusivo do dirigente do órgão de controle interno competente; IX - pronunciamento expresso do Ministro de Estado supervisor da unidade jurisdicionada ou da autoridade de nível hierárquico equivalente sobre as contas e o parecer do dirigente do órgão de controle interno competente, atestando haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas.

O conteúdo das peças indicadas nos itens II a IX do artigo 14 será detalhado pelo Tribunal, por meio da decisão normativa, de acordo com a natureza jurídica da unidade jurisdicionada e pela necessidade em examinar a conformidade e o desempenho da gestão dos seus responsáveis, segundo a natureza da responsabilidade de cada um. Os processos de contas deverão incluir todos os recursos, orçamentários e extra-orçamentários, utilizados, arrecadados, guardados ou geridos pela unidade jurisdicionada ou pelos quais ela responda, inclusive aqueles oriundos de fundos de natureza contábil, recebidos de entes da administração pública federal ou descentralizados para execução indireta. O pronunciamento ministerial ou de autoridade de nível hierárquico equivalente sobre as contas e o parecer do dirigente do órgão de controle interno competente não poderá ser objeto de delegação, conforme dispõe o art. 52 da Lei 8.443/92. 5) JULGAMENTO DE CONTAS A Lei 8.443/92 – Lei Orgânica do TCU – dispõe sobre o julgamento de contas. Pelo artigo 6º, estão sujeitas à prestação de contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal, só por decisão do Tribunal de Contas da União podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5º daquela Lei (ver Tabela 31). As contas dos administradores e responsáveis a que se refere a Lei Orgânica, no artigo 6º, serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou de prestação de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instrução normativa – atualmente, a IN TCU 47/04.


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Essas contas são analisadas sob os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia. O Tribunal julgará as tomadas ou prestações de contas até o término do exercício seguinte àquele em que estas lhe tiverem sido apresentadas. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas - incluindo as tomadas de contas especiais - pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. 5.1) Decisão preliminar Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo. 5.2) Decisão definitiva Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. Ao julgar as contas de forma definitiva, o Tribunal decidirá se estas são regulares, regulares com ressalva, ou irregulares, com base nos critérios dispostos no artigo 16 da Lei Orgânica, nas hipóteses a seguir:

Regulares: quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável. Nesse caso, o Tribunal dará quitação plena ao responsável;

Regulares com ressalva: quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário. Nessa hipótese, o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes;

Irregulares: quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:

a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma

legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;

c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

O Tribunal também poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestação de contas.


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Nas hipóteses das alíneas “a” e “b”, faculta-se ao TCU enviar cópias da documentação pertinente ao Ministério Público da União - MPU. Nas hipóteses das alíneas “c” e “d”, o Tribunal, obrigatória e imediatamente, providenciará tal remessa ao MPU, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis, bem como fixará a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado. Quando julgar as contas irregulares, o TCU tomará as seguintes providências, dependendo se houve ou não débito apurado: a) havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei Orgânica, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução; b) Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, da Lei Orgânica, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, da mesma Lei. 5.3) Decisão terminativa Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis. As contas são julgadas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito a que se refere o art. 16 da Lei Orgânica. No caso, o Tribunal ordenará o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis e o conseqüente arquivamento do processo. 6) SANÇÕES E MEDIDAS CAUTELARES O julgamento dos processos e a imposição de sanções não são feitos arbitrariamente, sendo conferido aos responsáveis o direito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal. O TCU, diante de irregularidades detectadas em suas análises, determina a realização de diligência, a audiência prévia ou a citação dos interessados, que, não as atendendo, são julgados à revelia. A função sancionadora do TCU configura-se na aplicação aos responsáveis, em caso de irregularidade de contas, das seguintes sanções, isolada ou cumulativamente:


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a aplicação ao agente público de multa proporcional ao valor de prejuízo causado ao erário, sendo o montante do dano o limite máximo da penalidade;

a aplicação de multa ao responsável por contas julgadas irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico, por não atendimento de diligência ou determinação do Tribunal, por obstrução ao livre exercício de inspeções ou auditorias e por sonegação de processo, documento ou informação;

a declaração de inabilitação, pelo período de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública;

a declaração de inidoneidade do responsável por fraude em licitação para participar, por até cinco anos, de certames licitatórios promovidos pela administração pública.

O TCU pode adotar as seguintes medidas cautelares:

a decretação, no curso de qualquer apuração de irregularidade, da indisponibilidade, por prazo não superior a um ano, dos bens do responsável considerados bastantes para garantir o ressarcimento do prejuízo;

o afastamento provisório de seu cargo, do dirigente responsável por cerceamentos a inspeções e auditorias enquanto durarem os respectivos trabalhos;

a determinação à Advocacia-Geral da União, ou ao dirigente de entidade jurisdicionada, de adoção de providências para arresto dos bens de responsáveis julgados em débito;

a suspensão do ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito.

As penalidades aplicadas pelo TCU não excluem a aplicação de sanções penais e de outras sanções administrativas, estas últimas pelas autoridades competentes. Ressalte-se que a legislação eleitoral prevê a inelegibilidade, por cinco anos, dos responsáveis por contas irregulares. Importante: o servidor que der causa a débito ao erário será obrigado a restituir o valor apurado. Tal obrigação, todavia, não constitui sanção imposta pelo Tribunal. 7) RECURSOS NO ÂMBITO DO TCU Em todas as etapas do processo de julgamento de contas será assegurada ampla defesa ao responsável ou interessado. De decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas cabem recursos11 de:

11 Em qualquer das hipóteses de recursos, os prazos são contados na forma prevista no art. 30 da Lei Orgânica.


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reconsideração: o recurso de reconsideração terá efeito suspensivo. Será apreciado por quem houver proferido a decisão recorrida, na forma estabelecida no Regimento Interno, e poderá ser formulado por escrito uma só vez, pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias;

embargos de declaração: usados para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida. Podem ser opostos por escrito pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias. Suspendem os prazos para cumprimento da decisão embargada e para interposição dos recursos de reconsideração e de revisão;

revisão: de decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado. O recurso de revisão fundar-se-á:

em erro de cálculo nas contas; em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida;

na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.

Entretanto, convém esclarecer sobre a existência de dois outros recursos (consoante Regimento Interno do TCU):

Pedido de Reexame: cabe pedido de reexame de decisão de mérito preferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos. (Regimento Interno, art. 286)

Agravo: de despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou do relator, desfavorável à parte, e da medida cautelar adotada com fundamento no art. 276 cabe agravo, no prazo de cinco dias, contados na forma do art. 183 (Regimento Interno, art. 289)

8) ATUAÇÃO DO TCU: as funções possíveis O TCU atua de forma consultiva, fiscalizadora, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa. Atua também como ouvidoria, ou ainda, de modo educativo. A função consultiva é exercida mediante a elaboração de pareceres técnicos, prévios e individualizados, acerca das contas prestadas, anualmente, pelos chefes dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e pelo chefe do Ministério Público da União, a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Congresso Nacional. Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas realizadas por autoridades legitimadas para formulá-las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes às matérias de competência do Tribunal.


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A função fiscalizadora pode ser realizada por iniciativa própria, por solicitação do Congresso Nacional12 ou para apuração de denúncias, em órgãos e entidades federais, em programas de governo, bem como a apreciação da legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões e admissão de pessoal no serviço público federal e a fiscalização de renúncias de receitas e de atos e contratos administrativos em geral. Na fiscalização alocam-se recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a gestão dos recursos públicos. Esse processo consiste, basicamente, em capturar dados e informações, analisar, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor. Os instrumentos de fiscalização e seus respectivos objetivos são:

Levantamento: visa a conhecer a organização e funcionamento de órgão ou entidade pública, de sistema, programa, projeto ou atividade governamental, identificar objetos e instrumentos de fiscalização e avaliar a viabilidade da sua realização;

Auditoria: objetiva verificar in loco a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, assim como o desempenho operacional e os resultados alcançados de órgãos, entidades, programas e projetos governamentais;

Inspeção: objetiva obter informações não disponíveis no Tribunal, ou para esclarecer dúvidas; também é utilizada para apurar fatos trazidos ao conhecimento do Tribunal por meio de denúncias ou representações;

Acompanhamento: visa a monitorar e a avaliar a gestão de órgão, entidade ou programa governamental por período de tempo predeterminado;

Monitoramento: visa a aferir o cumprimento das deliberações do Tribunal e dos resultados delas advindos.

A função informativa é exercida quando da prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional, pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comissões, a respeito da fiscalização exercida pelo Tribunal ou acerca dos resultados de inspeções e auditorias realizadas pelo TCU. Compreende ainda representação ao poder competente a respeito de irregularidades ou abusos apurados, assim como o encaminhamento ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, de relatório das atividades do Tribunal. A função judicante ocorre no julgamento das contas dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluindo as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.

12 Iniciativa do Congresso Nacional, de uma de suas casas ou respectivas comissões. O TCU não pode atender à solicitações de fiscalização formuladas por iniciativa de parlamentares, isoladamente ou em grupo.


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A função sancionadora manifesta-se na aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei Orgânica do Tribunal, em caso de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas. Ao constatar ilegalidade ou irregularidade em ato de gestão de qualquer órgão ou entidade pública, o TCU fixa prazo para cumprimento da lei. No caso de ato administrativo, quando não atendido, o Tribunal determina a sustação do ato impugnado. Nesses casos, TCU exerce função corretiva. A função normativa decorre do poder regulamentar conferido ao Tribunal pela sua Lei Orgânica, que faculta a expedição de instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório sob pena de responsabilização do infrator, acerca de matérias de sua competência e a respeito da organização dos processos que lhe devam ser submetidos. O Tribunal exerce a ouvidoria ao receber denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. Essa função fortalece a cidadania e a defesa dos interesses difusos e coletivos, sendo importante meio de colaboração com o controle. Por fim, atua o TCU atua de forma educativa, quando orienta e informa acerca de procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante publicações e realização de seminários, reuniões e encontros de caráter educativo, ou, ainda, quando recomenda a adoção de providências, em auditorias de natureza operacional.


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VERIFIQUE SEU APRENDIZADO 1) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) O auditor do Tribunal de Contas da União, ao analisar uma área de licitações de contratos, com relação a se os controles internos, desta área, garantem o controle a um custo mínimo, efetua uma avaliação de a) quantificação b) economicidade c) controle d) eficiência de gestão e) eficácia Comentários: O princípio da economicidade impõe à Administração Pública a aquisição de insumos ao menor preço, sem prejuízo da qualidade. De acordo com o TCU, economicidade refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição. Geralmente, essa dimensão é mais detidamente examinada em auditorias de conformidade, na verificação da regularidade de procedimentos de compras. Exemplo: suprimentos hospitalares adquiridos ao menor preço, na qualidade especificada. Gabarito → B 2) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Nos termos da Constituição Federal, pode-se afirmar que a) o Tribunal de Contas da União – TCU – é órgão vinculado ao Senado da República. b) as Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete conselheiros. c) as decisões do TCU não se submetem a controle judicial. d) os Ministros do Tribunal de Contas da União têm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. e) a titularidade do Controle Externo, no Brasil, pertence ao Tribunal de Contas da União.

NOTA Para solucionar as questões a seguir, foram objetos de consultas a Constituição Federal de 1988, a Lei Orgânica e o Regimento Interno do TCU, e os seguintes livros: - MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª Ed. São Paulo: Atlas, 2003; - PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria, jurisprudência e 370 questões. 4ª Ed. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2005; - PAULO, Vicente. Aulas de Direito Constitucional. 4ª Ed. Impetus; - WURMAN, Samy. Controle Externo do TCU. 1ª Ed. Brasília: Vestcon, 2005.


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Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) incorreta. De acordo com Alexandre de Moraes, o TCU é auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora a ele não subordinado, praticando atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscalização. Segundo Samy Wurman, apesar de a CF/88 lhe fazer referência no capítulo intitulado “Do Poder Legislativo”, o TCU presta auxílio ao Congresso Nacional, mas não é subordinado a ele. É um órgão constitucional independente, um tribunal administrativo, desvinculado da estrutura de qualquer dos três Poderes, e autônomo financeira e administrativamente. Em algumas provas, todavia, as bancas examinadoras o consideram como órgão do Poder Legislativo, sendo esta uma opção, diríamos, “menos errada” do que aquela apresentada no gabarito oficial. b) correta, conforme CF/88, artigo 75, parágrafo único. Nos TCE, são sete conselheiros. No TCU, são nove ministros. c) incorreta. As decisões do TCU, de natureza administrativa, não produzem coisa julgada, podendo ser reapreciadas pelo Poder Judiciário por meio de ação judicial própria. d) incorreta. De acordo com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998, ao § 3º do artigo 73 da CF/88, os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. e) incorreta. De acordo com a CF/88, artigo 70, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Essa disposição é confirmada, em seguida, pelo artigo 71, caput: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (...). Gabarito → B 3) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Sobre o controle de constitucionalidade exercido pelo Tribunal de Contas da União, pode-se afirmar que a) o Tribunal de Contas da União tem legitimidade para entrar com uma Adin – Ação Direta de Inconstitucionalidade – no Supremo Tribunal Federal. b) o controle abstrato de constitucionalidade realizado pelo TCU gera efeitos ex tunc. c) o TCU não pode realizar controle difuso da constitucionalidade de leis. d) o Tribunal de Contas da União, no âmbito de suas atribuições, pode examinar a constitucionalidade de lei e declará-la inconstitucional, com o fito de afastá-la de aplicação em um caso concreto. e) não cabe controle incidental de constitucionalidade pelo TCU, mesmo quando examinando aplicação de lei por órgão jurisdicionado. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado:


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a) incorreta. O TCU não consta da relação de legitimados para impetrar Adin disposta no no artigo 103 da CF/88. b) incorreta. No âmbito federal, somente o Supremo Tribunal Federal exerce controle abstrato de constitucionalidade. c) incorreta. O TCU pode realizar controle difuso da constitucionalidade de leis. Valdecir Pascoal expõe que o Tribunal de contas, no exercício de suas atribuições, poderá apreciar, in concreto, a constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo do Poder Público, deixando de aplicá-los por manifesta afronta à Constituição Federal ou Estadual. O autor ressalta, contudo, que o Tribunal não declara a lei inconstitucional. Esse controle efetuado pelos Tribunais de Contas faz parte do chamado controle difuso ou incidental da constitucionalidade e não do controle abstrato (o controle abstrato é o único que tem o condão de declarar, em tese, a inconstitucionalidade de lei ou ato do poder público). Em outras palavras, o controle de constitucionalidade pode ser concentrado (controle in abstrato), quando realizado pelo STF. Nesse caso, a norma jurídica é declarada inconstitucional e é expurgada do ordenamento jurídico. No entanto, há também o controle difuso (controle incidental, in concreto), em que a norma considerada inconstitucional por qualquer tribunal deixa de ser aplicada no caso concreto. O TCU exerce apenas o controle difuso. d) é a opção menos errada, conforme explicação anterior. A questão não está rigorosamente correta, pois, como vimos, o TCU não declara a lei inconstitucional, apenas a considera inconstitucional, no caso concreto. Lembramos aos candidatos, que muitas vezes temos que marcar a opção “menos errada”. e) incorreta, conforme explicação da alternativa “C”. Gabarito → D 4) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Sobre o Controle Externo no Brasil, assinale a opção correta. a) Os ministros do TCU devem ser brasileiros natos. b) Um Tribunal de Contas Estadual não poderá julgar contas relativas a município, mesmo que este esteja dentro do território de sua Unidade da Federação. c) Um determinado município, caso não possua Tribunal de Contas próprio, não poderá criá-lo. d) O auditor, ou Ministro-Substituto, do Tribunal de Contas da União é aposentado compulsoriamente aos 75 (setenta e cinco) anos de idade. e) Empresas de Economia Mista não se sujeitam à fiscalização do TCU. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) incorreta. Segundo disposto no § 1° do art. 73 da CF/88, os Ministros do TCU serão nomeados dentre brasileiros; portanto, há que se considerar também os naturalizados. b) incorreta. A assertiva ofende o disposto no § 1° do art. 31 da CF/88, o qual prescreve: "O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.” (grifos nossos)


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c) correta, conforme disposto na CF/88, art. 31, § 4º: “É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais”. Valdecir Pascoal cita que o STF, ao julgar a Adin 154, se posicionou no sentido de que esse o dispositivo constitucional impõe essa vedação apenas aos municípios, sendo possível que um Estado-membro crie um novo Tribunal de Contas com jurisdição sobre as contas municipais. Desse modo, podem coexistir em um mesmo Estado-membro um Tribunal de Contas com jurisdição sobre as contas da Administração Estadual e outro com jurisdição sobre as contas municipais. d) incorreta. Segundo disposto no art. 73, § único, inciso IV, da Lei 8.443/92:

“Os ministros do Tribunal gozarão das seguintes garantias e prerrogativas: (...) IV - aposentadoria, com proventos integrais, compulsoriamente aos setenta anos de idade ou por invalidez comprovada, e facultativa após trinta anos de serviço, contados na forma da lei, observada a ressalva prevista no caput, in fine, deste artigo.” (grifos nossos)

e) incorreta. As empresas de economia mista, como entidades da administração indireta, sujeitam-se à fiscalização do TCU, conforme dispõe a CF/88, no artigo 71, incisos II e IV:

"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...). II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (...). IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;”

Gabarito → C 5) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Em relação aos instrumentos de fiscalização utilizados pelo TCU, assinale a opção que aponta a correta correlação entre as colunas.

( ) Verificar o cumprimento das deliberações do TCU e os resultados delas advindos.

( ) Avaliar, ao longo de um período predeterminado, o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados.

( ) Suprir omissões e lacunas de informações. ( ) Avaliar a viabilidade de realização de fiscalizações.

1) Levantamento 2) Auditoria 3) Inspeção 4) Acompanhamento 5) Monitoramento

( ) Subsidiar a apreciação dos atos sujeitos a registro.


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a) 2 – 5 – 3 – 4 – 1 b) 4 – 2 – 1 – 3 – 5 c) 5 – 4 – 3 – 1 – 2 d) 3 – 2 – 1 – 4 – 5 e) 1 – 2 – 3 – 4 – 5 Comentários De acordo com o Regimento Interno do TCU, os conceitos apresentados na segunda coluna referem-se, respectivamente, ao monitoramento, ao acompanhamento, à inspeção, ao levantamento e à auditoria, resultando a opção “C” como alternativa correta. Com um pouco de bom senso e atenção, o candidato conseguiria acertar essa questão, ainda que não soubesse as disposições do Regimento a respeito do assunto. Vejamos: monitorar significa controlar e avaliar os dados fornecidos, o que nos remeteria ao primeiro conceito da segunda coluna. O termo levantamento sugere a execução de atividade preliminar à outra, ou seja, o levantamento permitiria avaliar a viabilidade de realização de fiscalização. Com base nesses dois termos, já teríamos respondido a questão. Gabarito → C 6) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Considerando os recursos das decisões do TCU, previstos na Lei n. 8.443/92 e no Regimento Interno do Tribunal, assinale a opção que indica a correta relação entre as colunas:

( ) Correção de obscuridade, omissão ou contradição em decisão.

( ) Despacho decisório do Presidente do TCU. ( ) Decisão de mérito em processo de fiscalização de

atos e contratos. ( ) Decisão definitiva em processo de prestação de

contas, com efeito suspensivo.

1) Embargos de Declaração 2) Recurso de Revisão 3) Recurso de Reconsideração 4) Agravo 5) Pedido de Reexame

( ) Decisão definitiva em processo de prestação de contas, sem efeito suspensivo.

a) 4 – 1 – 5 – 3 – 2 b) 1 – 4 – 5 – 2 – 3 c) 4 – 1 – 2 – 3 – 5 d) 1 – 4 – 5 – 3 – 2 e) 1 – 4 – 2 – 3 – 5 Comentários Em todas as etapas do processo de julgamento de contas será assegurada ampla defesa ao responsável ou interessado.


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De decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas cabem recursos de: reconsideração: o recurso de reconsideração terá efeito suspensivo. Será apreciado por quem houver proferido a decisão recorrida, na forma estabelecida no Regimento Interno, e poderá ser formulado por escrito uma só vez, pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias;

embargos de declaração: usados para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida. Podem ser opostos por escrito pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias. Suspendem os prazos para cumprimento da decisão embargada e para interposição dos recursos de reconsideração e de revisão;

revisão: de decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.

Entretanto, convém esclarecer sobre a existência de dois outros recursos (consoante Regimento Interno do TCU):

Pedido de Reexame: cabe pedido de reexame de decisão de mérito preferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos. (Regimento Interno, art. 286)

Agravo: de despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou do relator, desfavorável à parte, e da medida cautelar adotada com fundamento no art. 276 cabe agravo, no prazo de cinco dias, contados na forma do art. 183 (Regimento Interno, art. 289)

Gabarito → D 7) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Na maioria dos países onde existe, o sistema de controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distinções entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a correta relação entre as colunas:

( ) São órgãos colegiados. ( ) Podem ter poderes jurisdicionais. ( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário.

1) Tribunais de Contas 2) Auditorias-Gerais

( ) Proferem decisões monocráticas. a) 1 – 2 – 1 – 2 b) 1 – 1 – 1 – 2 c) 1 – 1 – 2 – 2 d) 2 – 1 – 2 – 1 e) 2 – 2 – 2 – 1


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Comentários De acordo com Samy Wurman, existem dois sistemas de controle externo no mundo: os Tribunais ou Conselhos de Contas ou as Controladorias ou Auditorias-Gerais. Os primeiros são encontrados no Brasil, Alemanha, França, Portugal, etc. Os segundos, na Inglaterra, nos EUA, no Canadá etc. Os Tribunais são órgãos autônomos e colegiados, normalmente atuando junto ao parlamento. As Controladorias são subordinadas ao parlamento e unipessoais (controlador ou auditor-geral). Citando Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o autor afirma que em termos de modelos estruturais, a maioria dos países do mundo adota o sistema de tribunal, em contraposição ao modelo de auditor-geral ou controlador-geral em que a função tem, na composição deliberativa, a decisão singular de um só sujeito. Esse modelo, que divide com o sistema de tribunal a forma de controle financeiro da administração pública, consiste na criação de câmaras especializadas no poder legislativo, assessoradas pelo controlador ou auditor-geral, que é um funcionário do próprio parlamento, auxiliado por grande quantidade de técnicos. (grifos nossos) Cabem aqui alguns esclarecimentos adicionais 1) Conforme nos ensina Hely Lopes Meirelles, órgão colegiado é aquele atua e decide pela manifestação conjunta e majoritária da vontade seus membros. Nos órgãos colegiados não prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria, expressa na forma legal, regimental ou estatutária. 2) o candidato não deve confundir o modelo de controladoria-geral do controle externo com a existência de um órgão como a Controladoria-Geral da União. O primeiro é subordinado ao Poder Legislativo, sendo o controlador-geral funcionário daquele Poder, enquanto o segundo é um órgão que pertence à estrutura do Poder Executivo. 3) Decisões monocráticas são decisões tomadas por uma única pessoa. Gabarito → B 8) (ACE/TCU-ESAF/2005-2006) Sobre as competências do Tribunal de Contas da União, não se pode afirmar que àquela Corte de Contas compete, na forma estabelecida no seu Regimento Interno e em sua Lei Orgânica a) fiscalizar declarações de bens e rendas apresentadas pelas autoridades e servidores públicos, nos termos da legislação em vigor e na forma definida em atos normativos específicos. b) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo e na forma estabelecida em ato normativo. c) julgar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República, mediante parecer a ser elaborado em noventa dias a contar do recebimento dos balanços gerais da União e do relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que trata o § 5º do art. 165 da Constituição Federal, ou seja, o orçamento fiscal, o das estatais e o orçamento da seguridade social.


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d) propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos e funções do quadro de pessoal de sua Secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração. e) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados, indicando o ato inquinado e definindo responsabilidades, mesmo as de ministro de Estado ou de autoridade de nível hierárquico equivalente. Comentários Exceto quanto à opção “C”, as alternativas apresentadas encontram-se amparadas na Lei Orgânica e no Regimento Interno do TCU. A alternativa “C” está incorreta. No ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, a competência para julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo, seja Federal, Distrital, Estadual ou Municipal, é exclusiva do Poder Legislativo respectivo, A função do Tribunal de Contas, nesse caso, é opinativa, atuando como órgão auxiliar do Parlamento. De acordo com a CF/88, art 71, caput e inciso I, ao TCU compete apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. Gabarito → C 9) (ACE/TCE/MA-FCC/2005) É correto afirmar: a) Sujeitam-se à prestação de contas, exclusivamente, as pessoas jurídicas públicas que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiro, bens e valores públicos. b) É vedado, em sede de controle interno, a cada um dos Poderes, o exame da eficácia e eficiência da gestão orçamentária nos órgãos e entidades da Administração. c) Compete à Assembléia Legislativa do Estado do Maranhão a escolha de 3 (três) Conselheiros do Tribunal de Contas estadual. d) Com base na Constituição Federal, os Tribunais de Contas dos Estados serão integrados por, no mínimo, sete Conselheiros. e) As decisões do TCE do Maranhão de que resulte imputação de débito ou cominação de multa tornam a dívida líquida e certa e têm eficácia de título executivo. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) incorreta. O artigo 70 da CF/88, em seu parágrafo único, dispõe:

“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

Tendo em vista que a questão foi aplicada na prova de um tribunal de contas estadual, resta necessário saber se essa regra é aplicável também em âmbito estadual. A resposta é sim! Vejamos o que dispõe o artigo 75 da CF:


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“As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”.

b) incorreta, conforme CF/88, artigo 74, caput e inciso II: “Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado” (grifos nossos)

c) incorreta. Vicente Paulo afirma: “o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que quatro conselheiros devem ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo Estadual, cabendo a este escolher um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, alternadamente, e um terceiro à sua livre escolha (Adin n.°2.483-PR, Rel. Min. Sydnei Sanches, 2/10/2002)” (Grifos nossos)

d) incorreta, conforme disposto no parágrafo único do art. 75 da CF: Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.

e) correta. O amparo legal dessa assertiva encontra-se no § 3º do art. 71 da CF: “As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.”, combinado com artigo 75, também da CF, acima transcrito. Gabarito → E 10) (ACE/TCE/MA-FCC/2005) No cenário internacional, o Estado democrático contemporâneo caracteriza-se, dentre outros aspectos, por sua sujeição a mecanismos de controle externo da gestão pública. Neste sentido, a par da fiscalização exercida pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público sobre a Administração Pública, prevalece, no Brasil, o sistema de controle externo exercido através de a) Tribunais de Contas. b) Tribunais de Contas e Controladorias. c) Controladorias. d) Controladorias e Defensorias Públicas. e) Tribunais de Contas e Defensorias Públicas.


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Comentários No mundo, existem dois sistemas de controle externo: o de controladoria ou auditoria-geral e o de Tribunais ou Conselho de Contas. O Brasil adota o segundo sistema. Gabarito → A 11) (ANALISTA JUDICIÁRIO/TRT/DF-FCC/2005) Na administração pública, prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior, segundo a Constituição Federal, é atribuição privativa a) do Presidente da República. b) da Contabilidade sintética. c) da Controladoria-Geral da União. d) da Contabilidade analítica. e) do Ministro da Fazenda. Comentários De acordo com a CF/88, artigo 84, inciso XXIV, compete privativamente ao Presidente da República prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior. Ressalte-se que, nos termos do Decreto 4.785/03, compete à Secretaria Federal de Controle Interno auxiliar o Ministro de Estado do Controle e da Transparência na elaboração da prestação de contas anual do Presidente da República a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do disposto no art. 84, inciso XXIV, da Constituição. Ressalte-se, também, que o Ministro é o titular da Controladoria-Geral da União, órgão vinculado à Presidência da República e que exerce a função de órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Gabarito → A 12) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) De acordo com a Lei nº 8.443/1992, o Tribunal de Contas da União, ao determinar as contas regulares com ressalva, exigirá do responsável a adoção de medidas necessárias para a) a manutenção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes. b) a correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a manter a ocorrência de outras semelhantes. c) ocultar as impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes. d) a correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes. e) a solução das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a facilitar a ocorrência de outras semelhantes.


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Comentários Ao julgar as contas de forma definitiva, o Tribunal decidirá se estas são regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. O julgamento pela regularidade com ressalvas ocorre quando restarem evidenciadas impropriedades ou quaisquer outras faltas de natureza formal de que não resulte dano ao Erário. Nessa hipótese, o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes; Gabarito → D 13) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Às decisões proferidas em processos de tomada ou prestação de contas, cabem recursos de: a) reconsideração, embargos de declaração e revisão. b) reconsideração, suspensão e anulação. c) revisão, desconsideração e arquivamento. d) embargos de declaração, recomendação e fiscalização. e) anulação, embargos de declaração e retificação. Comentários A alternativa correta é a de letra “A”, conforme prescrito no art. 32 da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU). A relação prevista neste dispositivo legal é exaustiva, ou seja, aborda as três hipóteses de recursos cujo objeto é decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas. Entretanto, convém esclarecer sobre a existência de dois outros recursos (consoante Lei Orgânica e Regimento Interno do TCU):

Pedido de Reexame – cabe pedido de reexame de decisão de mérito preferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos. (Regimento Interno, art. 286)

Agravo – de despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou do relator, desfavorável à parte, e da medida cautelar adotada com fundamento no art. 276 cabe agravo, no prazo de cinco dias, contados na forma do art. 183 (Regimento Interno, art. 289)

Gabarito → A 14) (AFC/CGU-ESAF/2003-2004) Após a posse do auditor, o mesmo só perderá o cargo: a) por determinação de Procurador Geral da União. b) por sentença administrativa transitada em julgado. c) por sentença judicial transitada em julgado. d) por determinação dos Ministros do Tribunal de Contas da União e) por determinação do Presidente da República sem recurso.


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Comentários De acordo com o artigo 79 da Lei 8.443/92 - Lei Orgânica do TCU, o auditor, depois de empossado, só perderá o cargo por sentença judicial transitada em julgado. Gabarito → C 15) (AUDITOR/TCE/ES-ESAF/2001) Assinale a opção correta. a) Não compete ao Tribunal de Contas da União, no julgamento da legalidade de aposentadoria, modificar, por entendê-los ilegais, os termos em que tal aposentadoria foi concedida pelo órgão administrativo competente. b) Com o advento da Constituição de 1988, o Estado-membro pode criar Tribunal de Contas Municipal, com atribuições exclusivas sobre a capital do Estado. c) A escolha do Procurador-Geral do Ministério Público, junto ao TCU, é feita pelo Chefe do Executivo, podendo recair sobre bacharel em Direito não integrante da carreira. d) Inclui-se entre as competências do TCU o julgamento das contas do Presidente da República. e) É dado à Constituição do Estado-membro estabelecer que as contas das Mesas das Câmaras Municipais serão julgadas pelas próprias Câmaras Municipais, com base em parecer do Tribunal de Contas do Estado. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) correta. Samy Wurman afirma:

“Cumpre consignar que a jurisprudência do STF é pacífica no sentido de que não pode o TCU, ao apreciar ato de aposentadoria, determinar que o órgão ou entidade retire ou inclua parcela remuneratória ou ainda que altere o fundamento legal do ato, devendo limitar-se a registrar ou negar o registro”.

b) incorreta. É possível a um Estado-membro criar Tribunal de Contas Municipal (ou dos Municípios), mas não exclusivamente para atender a somente um município isoladamente. Valdecir Pascoal esclarece

“TRIBUNAIS DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS – órgão ESTADUAL que fiscaliza a aplicação dos recursos municipais pelo governo de todos os Municípios de um Estado e os repassados voluntariamente pelos Municípios a outro ente ou a outras pessoas, físicas ou jurídicas. Essa é a situação dos Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará, onde existem dois Tribunais de Contas na estrutura administrativa do Estado: o TCE, que fiscaliza a aplicação dos recursos estaduais, e o ECM, que fiscaliza os recursos dos Municípios.”

c) incorreta. Dispõe o §1° do art. 58 do Regimento Interno do TCU (Resolução n° 155/02): “O Ministério Público junto ao Tribunal tem por Chefe o Procurador-Geral, que será nomeado pelo Presidente da República, entre integrantes da carreira, para exercer mandato de dois anos, permitida a recondução, tendo tratamento protocolar, direitos e prerrogativas correspondentes aos de cargo de ministro do Tribunal.” (grifos nossos)


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d) incorreta. Não cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República, mas tão-somente sua apreciação. De acordo com a CF/88, art 71, caput e inciso I, ao TCU compete apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. e) incorreta. A assertiva contraria determinação contida no artigo 31, § 2º, da CF:

“Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. (...) § 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”

Gabarito → A 16) (TFC/SFC-ESAF/2000) Não é correto afirmar: a) O Tribunal de Contas da União é órgão do Poder Legislativo. b) Não existe Poder Judiciário Municipal na estrutura federativa brasileira. c) No Brasil, o Poder Executivo também legisla. d) A fiscalização e o controle do Poder Executivo são atividades privativas do Poder Legislativo. e) O Ministério Público, que integra o Poder Executivo, é instituição essencial à Justiça. Comentários Essa é uma daquelas questões em que o candidato deve marcar a assertiva “menos errada”. Nossa análise vai se restringir às opções “A” e “D”, visto que para as demais não restam dúvidas que estão corretas. A opção “D” está incorreta, conforme artigo 70 da CF/88:

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.” (grifos nossos)

O problema reside na afirmativa “A”. O TCU não é órgão do Poder Legislativo. Segundo Samy Wurman, apesar de a CF/88 lhe fazer referência no capítulo intitulado “Do Poder Legislativo”, o TCU presta auxílio ao Congresso Nacional, mas não é subordinado a ele. É um órgão constitucional independente, um tribunal administrativo, desvinculado da estrutura de qualquer dos três Poderes, e autônomo financeira e administrativamente. Em algumas provas, todavia, as bancas examinadoras o consideram como órgão do Poder Legislativo, sendo esta uma opção, diríamos, “menos errada” do que aquela apresentada no gabarito oficial. Gabarito → D


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17) (AFCE/TCU-ESAF/2000) Entre as funções do TCU, no exercício do controle externo, incluem-se a) o registro prévio das despesas públicas. b) fiscalizar a aplicação pelos Estados dos recursos que a União lhes repassa mediante convênios. c) o julgamento das contas anuais do Presidente da República. d) o registro prévio dos contratos administrativos. e) decretar a anulação de atos e contratos dos órgãos jurisdicionados considerados ilegais. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) incorreta. O TCU não realiza controle prévio, se considerarmos o momento em que atuou. Valdecir Pascoal afirma:

“É pacífico o entendimento de que o poder fiscalizador do Tribunal de Contas se concretiza CONCOMITANTE ou POSTERIORMENTE à edição dos atos administrativos.”

b) correta, conforme dispõe o inciso VI do artigo 71 da CF/88: “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;”

c) incorreto. Não cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República, mas tão-somente sua apreciação. De acordo com a CF/88, art 71, caput e inciso I, ao TCU compete apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. d) incorreta. O TCU não realiza controle prévio, se considerarmos o momento em que atuou. e) incorreta. Valdecir Pascoal esclarece:

“Deparando-se o Tribunal de Contas com uma ilegalidade em determinado ATO administrativo (um ato de aposentadoria ou um edital de licitação, por exemplo) e havendo a possibilidade de saneamento (restauração da legalidade) por parte da Administração, a Constituição Federal determina que o TC conceda a esta um prazo para correção do ato. Se a Administração não corrigir o ato (só ela pode fazer isso, pois o TC não pode fazer, por conta própria, qualquer inovação no ato administrativo de competência da Administração), o TC, finalmente, SUSTARÁ a sua execução, vez que ilegal. A Constituição determina também que depois de sustar o ato, o TC dê conhecimento dessa decisão às duas Casas do Congresso Nacional. Isso para a União. Nos Estados e Municípios, o TC deve dar conhecimento à Assembléia Legislativa e à Câmara de Vereadores, respectivamente.” (grifos nossos)

Gabarito → B


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18) (AFCE/TCU-ESAF/2000) As frases a seguir são falsas (F) ou verdadeiras (V). Examine cada uma e escolha a opção correta. ( ) O Tribunal de Contas da União é uma unidade do Poder Executivo. ( ) Cabe ao Tribunal de Contas da União apreciar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República. ( ) O Tribunal de Contas da União é uma unidade auxiliar do Poder Legislativo. ( ) Cabe ao Tribunal de Contas da União dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal. a) V, V, F, F b) F, V, V, F c) V, F, V, F d) F, V, F, V e) V, F, F, V Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: 1ª) falsa. O TCU é um órgão constitucional independente, um tribunal administrativo, desvinculado da estrutura de qualquer dos três Poderes, e autônomo financeira e administrativamente. O TCU é um órgão auxiliar do Poder Legislativo. 2ª) verdadeira, conforme o inciso I do artigo 71 da CF/88. 3ª) verdadeira, conforme interpretação da ESAF à época dessa prova. Valdecir Pascoal afirma:

“Embora este seja o posicionamento da melhor doutrina, lamentavelmente, é forçoso reconhecer que muitos concursos públicos têm considerado como verdadeiros itens que afirmam ser o Tribunal de Contas:1) órgão do Poder Legislativo; 2) unidade auxiliar do Poder Legislativo; 3) inserido na estrutura do Poder Legislativo, etc. Por sua vez, e paradoxalmente, esses mesmos concursos consideram que os Tribunais de Contas NÃO são dependentes nem subordinados ao Poder Legislativo. Vale lembrar que a LRF, ao longo dos seus artigos, trata os Tribunais de Contas como órgãos do Poder Legislativo.”

Observem, todavia, que se considerássemos falsa a terceira alternativa, a questão não teria resposta possível, tendo em vista que a quarta opção é falsa. 4ª) falsa, conforme CF/88, artigo 84, inciso VI, alínea “a”:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;”

Gabarito → B


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19) (AFCE/TCU-ESAF/2000) As decisões do TCU, no exercício das suas funções de controle externo, a) são insusceptíveis de apreciação judicial. b) operam os efeitos de coisa julgada material. c) terão eficácia de título executivo judicial. d) constituem prejulgado da tese, quando em resposta a consulta. e) constituem prejulgado do fato ou caso concreto, quando determinam diligências saneadoras. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) incorreta. A maioria dos doutrinadores aponta o TCU como um tribunal administrativo, uma vez que no Brasil somente o Poder Judiciário tem o monopólio da função jurisdicional, conforme disposto na CF/88, artigo 5º, inciso XXXV: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.” Embora haja um caráter judicial nas decisões do TCU, estas não possuem a característica da definitividade, ou seja, não podem ser consideradas coisa julgada. Quando a Corte julga as contas dos responsáveis por bens e valores públicos, admite-se a revisão pelo Poder Judiciário, implicando considerar de natureza administrativa as funções do TCU. b) incorreta, pela mesmo motivo do item “A”. c) incorreta. O erro se encontra no termo “judicial”. Somente as sentenças prolatadas pelo Poder Judiciário possuem tal natureza. As decisões dos Tribunais de Contas possuem natureza extrajudicial. d) correta, conforme a Lei 8.443/92, artigo 1º,inciso XVII, § 2º:

“Art. 1º Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei: (...) XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento Interno. (...) § 2º A resposta à consulta a que se refere o inciso XVII deste artigo tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.”

e) incorreta. A assertiva contraria o dispositivo citado no item anterior. Gabarito → D


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20) (AFCE/TCU-ESAF/2000) Por força de disposição constitucional expressa, o controle externo da Administração Pública Federal é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, decorrendo desse contexto normativo a assertiva de que este órgão (TCU) é subordinado e dependente daquele (CN), sem funções próprias e privativas. a) Correta esta assertiva. b) Incorreta esta assertiva, porque essas funções de controle externo são todas próprias do TCU e da sua competência exclusiva. c) Incorreta esta assertiva, porque as funções próprias e privativas do TCU se restringem às administrativas de sua economia interna. d) Incorreta esta assertiva, porque essas funções de controle externo são todas próprias do CN e da sua competência privativa. e) Incorreta esta assertiva, porque esse controle é exercido pelo Congresso Nacional com a participação do TCU, que detém e exerce algumas funções de controle, as quais lhe são próprias e privativas. Comentários A alternativa correta é a da letra “E”. Samy Wurman afirma:

“O controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, no sentido de deter a titularidade deste poder-dever. No entanto, a CF/88 atribuiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a tarefa de ‘auxiliar’ o Congresso Nacional nessa sua missão controladora. Na prática, essa função de ‘auxílio’ significará a delegação ao TCU de uma série de competências que lhe serão privativas e relacionadas a atividades de controle, enumeradas no extenso rol dos onze incisos do art. 71”.

Vicente Paulo assevera:

“Estabelece a Constituição Federal que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Portanto, o controle externo é incumbência do Congresso Nacional, que o fará com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Entretanto, em que pese a natureza de órgão auxiliar do Legislativo, o Tribunal de Contas da União possui atribuições próprias, enumeradas nos incisos do art. 71 da Constituição Federal.”

Gabarito → E


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21) (AFCE/TCU-ESAF/2000) A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos atos da Administração Pública, exercida pelo TCU, no desempenho das suas funções institucionais de controle externo, conforme previsto na Constituição, expressamente, comporta exame quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, conveniência e oportunidade dos atos de gestão. a) Incorreta esta assertiva, porque não comporta exame quanto à conveniência e oportunidade. b) Incorreta esta assertiva, porque não comporta exame quanto à conveniência e economicidade. c) Correta esta assertiva. d) Incorreta esta assertiva, porque não comporta exame quanto à legitimidade e conveniência. e) Incorreta esta assertiva, porque não comporta exame quanto à legitimidade e economicidade. Comentários A alternativa correta é a de letra “A”. Sobre a matéria, Valdecir Pascoal afirma:

“São muito freqüentes em concursos questões abordando os aspectos objetivos e subjetivos da fiscalização. Atenção para as questões que colocam como passíveis de ser fiscalizadas pessoas ou empresas que não pertençam à Administração Pública. Neste caso, o Tribunal de Contas terá competência para fiscalizar se essas pessoas administrarem verbas públicas. Exemplo: associação privada que receba subvenções públicas. Muito comuns também são questões que colocam os aspectos da CONVENIÊNCIA e da OPORTUNIDADE da despesa pública como passíveis de fiscalização. A resposta é FALSA. Essas questões são da alçada exclusiva do administrador. Isso não impede, contudo, de o órgão fiscalizador analisar o interesse público ou a moralidade da despesa.”

Gabarito → A 22) (AFC/TCU-ESAF/1999) No exercício do controle externo, não compete ao Tribunal de Contas: a) fiscalizar as contas das empresas supranacionais de cujo capital a União participe b) acompanhar a arrecadação da receita a cargo das fundações e das sociedades instituídas e mantidas pela União c) decretar a inabilitação de responsável, por período de cinco a oito anos, para o exercício de cargo comissionado ou função de confiança. d) arrestar bens e executar diretamente os débitos fixados em seus acórdãos e) apreciar a legalidade da admissão de pessoal, mediante contrato temporário.


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Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) É competência do TCU, conforme CF/88, artigo 71, inciso V:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;”

b) É competência do TCU, conforme Lei 8.443/92, artigo 1°, incisos I e IV: “Art. 1º Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei: I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário; (...) IV - acompanhar a arrecadação da receita a cargo da União e das entidades referidas no inciso I deste artigo, mediante inspeções e auditorias, ou por meio de demonstrativos próprios, na forma estabelecida no Regimento Interno;”

c) É competência do TCU, conforme Lei 8.443/92, art. 60: “Art. 60. Sem prejuízo das sanções previstas na Seção anterior e das penalidades administrativas, aplicáveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre que este, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infração cometida, o responsável ficará inabilitado, por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.

d) Arrestar bens e executar diretamente os débitos fixados em seus acórdãos não é competência do TCU. A assertiva contraria o disposto no artigo 61 da Lei 8.443/92:

“Art. 61. O Tribunal poderá, por intermédio do Ministério Público, solicitar à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam jurisdicionadas, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, devendo ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição.” (grifos nossos)

e) É competência do TCU, conforme CF/88, artigo 71, inciso III: “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)


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III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório”. (grifos nossos)

Deve-se depreender do termo “a qualquer título”, a possibilidade de o TCU verificar também a legalidade de contratação de mão-de-obra temporária. Gabarito → D 23) (AFC/TCU-ESAF/1999) No exercício das suas funções de controle externo da Administração Pública Federal, compete constitucionalmente ao Tribunal de Contas da União a) julgar as contas anuais do Presidente da República b) realizar inspeções e auditorias contábeis nas unidades administrativas dos órgãos da União, inclusive as da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. c) examinar, em grau de recurso voluntário, as contas anuais dos Governadores dos Estados e do Distrito Federal. d) apreciar, para fim de registro prévio, que é condição essencial de validade, a legalidade dos contratos administrativos. e) verificar a legalidade dos atos em geral de admissão de pessoal do serviço público, exceto as nomeações no Poder Judiciário. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) incorreta. Compete ao TCU apreciar as contas anuais do Presidente da República, conforme CF/88, artigo 71, inciso I: b) correta, conforme CF/88, artigo 71, inciso IV. c) incorreta. Valdecir Pascoal nos ensina:

“NÃO HÁ QUALQUER HIERARQUIA, SUBORDINAÇÃO OU VINCULAÇÃO, DE QUALQUER ORDEM ENTRE O TCU E OS TRIBUNAIS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. Cada um atua no limite de suas jurisdições e competências (é muito comum surgirem em concursos questões levantando a possibilidade de o TCU ter o poder de revisar as decisões do TCE. Marque FALSO). Nada impede, contudo, que, por medida de racionalidade administrativa, haja convênios de cooperação técnica entre esses Tribunais.”

d) incorreta. Não existe previsão legal nesse sentido. Além disso, o TCU não realiza controle prévio, se considerarmos o momento em que atuou. Valdecir Pascoal afirma:

“É pacífico o entendimento de que o poder fiscalizador do Tribunal de Contas se concretiza CONCOMITANTE ou POSTERIORMENTE à edição dos atos administrativos.”


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e) incorreta, pois a CF/88, artigo 71, inciso III, não contempla qualquer exceção às nomeações efetuadas pelo Poder Judiciário:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;”

Gabarito → B 24) (AFC/TCU-ESAF/1999) A competência constitucional do Tribunal de Contas da União, para fiscalizar a aplicação de recursos públicos, a) alcança os repassados pela União, mediante convênio e ajuste, para os Municípios. b) alcança os repassados pela União e os próprios dos Estados, DF e Municípios, por eles mesmos arrecadados. c) não alcança os repassados pela União, mediante convênio e ajuste, para os Estados. d) não alcança os repassados pela União, mediante convênio e ajuste, para os Estados e Municípios. e) não alcança os repassados pela União, mediante convênio e ajuste, para os Estados e Municípios nem os próprios seus. Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) correta, conforme CF/88, artigo 71, inciso VI:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;”

b) incorreta. Valdecir Pascoal esclarece: “Embora o Governo Federal, os Governos Estaduais, o Distrito Federal e os Municípios sejam fiscalizados, via de regra e respectivamente pelo TCU (Tribunal de Contas da União), TCE’s (Tribunais de Contas Estaduais), TCDF (Tribunal de Contas do Distrito Federal) e TCM’s (Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município), é preciso ficar atento para A ORIGEM DOS RECURSOS a ser fiscalizada (se Federal, Estadual, Distrital ou Municipal).


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TCU – fiscaliza a aplicação de recursos federais pelo Governo Federal (regra) e os repassados voluntariamente (convênios, acordos, ajustes) para outro ente federativo ou outras pessoas, físicas ou jurídicas. TCE’s – fiscalizam a aplicação dos recursos estaduais pelo Governo Estadual e os recursos municipais pelos Governo Municipais (regra) e os repassados voluntariamente por esses entes para outros ou outras pessoas, físicas ou jurídicas.”

c) incorreta. Valdecir Pascoal nos ensina: “Quando o artigo 73 da CF assinala que o TCU tem sede no Distrito Federal e jurisdição em todo território nacional, a expressão todo território nacional, NÃO quer dizer que o TCU fiscalize sempre União, Estados e Municípios. Tal expressão foi utilizada pelo legislador em razão de existirem órgãos e empresas da União (Governo Federal) em todos os Estados e em grande parte dos Municípios brasileiros. Com efeito, vale repetir, o critério decisivo para definir a competência para fiscalizar (jurisdição) será a origem dos recursos.”

d) incorreta, pois contraria o disposto na CF/88, artigo 71, inciso VI, transcrito no item “A”. e) incorreta, pois contraria o disposto na CF/88, artigo 71, inciso VI, além de desconsiderar erroneamente a possibilidade de o TCU fiscalizar a aplicação de seus próprios recursos. Valdecir Pascoal afirma:

“Segundo a jurisprudência do STF, não desrespeita a Constituição Federal norma da Constituição do Estado (da Lei Orgânica do DF, ou da Lei Orgânica dos Municípios, onde houver Corte de Contas) que outorga competência ao Poder Legislativo local a competência para o julgamento das contas das respectivas Cortes de Contas, com base na Adin n°1.175/DF, Rel. orig. Min. Carlos Velloso, Rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, 4/8/2004).”

Gabarito → A 25) (AFCE/TCU-CESPE/1996)* Em relação ao Tribunal de Contas da União, julgue os itens a seguir, assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso, e marque a opção que contenha a exata seqüência das respostas. ( ) é um órgão auxiliar do Congresso Nacional, apesar de fazer parte do Poder Judiciário. ( ) exerce a função de controle externo da administração federal, conforme previsto na Constituição. ( ) examina e emite parecer relativo às contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República. ( ) pode aplicar sanções aos responsáveis, inclusive multas. ( ) pode fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal.


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a) F – V – V – V – F b) F – V – V – V – V c) F – F – F – V – F d) V – V – F – V – V e) V – F – V – F – F Comentários A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) falsa. O TCU não faz parte do Poder Judiciário. Trata-se de tribunal administrativo. Além disso, é órgão independente e desvinculado da estrutura dos Três Poderes, embora auxilie o Poder Legislativo (Congresso Nacional). b) falsa. Embora a CF/88 tenha atribuído ao TCU uma série de competências que lhe são privativas (art. 71, incisos I a XI), a titularidade do controle externo é do Congresso Nacional, que contará com o auxílio do TCU, conforme disposto no artigo 70 da Carta Magna. c) falsa. O TCU aprecia as contas do Presidente da República mediante parecer prévio (CF/88, artigo 71, inciso I), ou seja, o TCU não emite esse parecer. A competência para examinar e emitir parecer sobre as contas do Presidente é a Comissão mista do Congresso, nos termos da CF/88, artigo 166, §1°, inciso I:

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;”

d) verdadeira. Representa a função sancionadora do TCU, prevista na CF/88, artigo 71, inciso VIII:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

e) falsa. Não compete ao TCU fiscalizar a aplicação de qualquer recurso repassado pela União aos Estados e Municípios. O TCU fiscaliza os recursos federais aplicados pelo próprio Governo Federal (regra) e os repassados voluntariamente para outro ente federativo ou outras pessoas, físicas ou jurídicas, mediante convênios, acordos, ajustes, etc. Escapam à fiscalização do TCU, por exemplo, os Fundos de Participação Constitucionais (FPE e FPM), que, embora repassados pela União a Estados e Municípios, respectivamente, são considerados recursos estaduais e municipais. O TCU só fiscaliza a entrega e o cálculo das quotas por serem de competência da União estas atribuições. Gabarito →C


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26) (AFCE/TCU-CESPE/1996)* A respeito dos processos de tomada e de prestação de contas, julgue os itens a seguir, assinale (V) ou (F), conforme seja verdadeiro ou falso. Depois, marque a opção que contenha a exata seqüência das respostas. ( ) Tomada de contas é o processo organizado pelo próprio agente responsável ou pelos órgãos de contabilidade analítica das entidades da administração indireta, referentes aos atos de gestão praticados pelos respectivos dirigentes. ( ) A prestação de contas poderá ser anual, especial ou extraordinária. ( ) A tomada de contas extraordinária será levantada quando ocorrer extinção, dissolução, transformação, fusão ou incorporação do órgão. ( ) Tanto a tomada de contas anual quanto a prestação de contas anual deverão ser levantadas em 30 de junho do exercício financeiro seguinte. ( ) A tomada de contas e a prestação de contas poderão ter como responsáveis aqueles que tenham como atribuições a admissão de pessoal e a concessão de aposentadorias, reformas e pensões. a) F – V – V – V – F b) F – V – V – V – V c) F – F – V – F – V d) V – V – F – V – V e) V – F – V – F – F Comentários Antes de analisarmos as alternativas, convém relembrar: 1) Prestar contas significa demonstrar a correta e regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade. Nesse sentido, o termo Prestação de Contas deve ser interpretado como gênero, do qual os Processos de Prestação de Contas ou de Tomada de Contas anuais são espécies. 2) Processo de contas é o conjunto de documentos e informações, obtidos direta ou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade e o desempenho da gestão dos responsáveis por políticas públicas, bens, valores e serviços públicos federais. Os processos podem ser de contas ordinárias ou extraordinárias. 3) Processo de contas ordinárias é o Processo de tomada ou prestação de contas organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estão sujeitos à obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal. 4) Processo de contas extraordinárias é o Processo de tomada ou de prestação de contas organizado e apresentado quando da extinção, liquidação, dissolução, transformação, fusão ou incorporação de unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estejam alcançados pela obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal.


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5) As pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, que se sujeitam à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e à atuação do TCU mediante processo de Tomada ou Prestação de Contas são as seguintes: I) Tomada de Contas:

os ordenadores de despesas das unidades da Administração Direta Federal; aqueles que arrecadem, gerenciem ou guardem dinheiros, valores e bens da União, ou que por eles respondam; e

aqueles que, estipendiados ou não pelos cofres públicos, e que, por ação ou omissão, derem causa a perda, subtração, extravio ou estrago de valores, bens e materiais da União pelos quais sejam responsáveis.

II) Prestação de Contas: os dirigentes das entidades supervisionadas da Administração Indireta Federal; os responsáveis por entidades ou organizações, de direito público ou privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais, recebam subvenções ou transferências à conta do Tesouro;


6) Tomada de Contas Especial é o processo excepcional de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário. Em regra, a TCE deve ser instaurada pela autoridade competente do próprio órgão ou entidade jurisdicionada (responsável pela gestão dos recursos), depois de esgotadas as providências administrativas internas com vista à recomposição do erário. Entretanto, a TCE pode ser instaurada por recomendação dos órgãos de controle interno ou por determinação do próprio Tribunal, nos casos de omissão na prestação de contas ou inércia na instauração da TCE pelo gestor. A análise das alternativas propostas apresenta o seguinte resultado: a) falsa, conforme item 5. b) falsa. A prestação de contas somente poderá ser ordinária (anual) ou extraordinária. Especial só pode ser a tomada de contas (TCE), conforme itens 2, 3, 4 e 6. c) verdadeira, conforme item 4. d) falsa. Tanto a tomada, quanto a prestação de contas ordinária deverão ser apresentadas, no prazo máximo de 180 dias contados do encerramento do exercício financeiro (30 de junho). Nada impede que sejam entregues antes. e) verdadeira. A admissão e as concessões são atos que geram despesas e devem ser examinados em processos de contas, independentemente de também estarem sujeitos a registro. Ressalte-se que uma das peças do processo de tomada ou prestação de contas é justamente o rol de responsáveis da entidade/unidade auditada. Dessa forma, o TCU consegue identificar os responsáveis pelos atos de gestão praticados para fins de julgamento das contas do exercício em exame. Gabarito → C


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Caríssimos futuros AFC, Essa foi nossa última aula. Talvez mantenhamos ainda algum contato por intermédio do fórum, é verdade, mas gostaria de trocar poucas palavras com vocês nesse momento. Conquistar uma vaga em carreiras de alto nível tal qual a do Analista de Finanças e Controle é tarefa árdua, exige muita luta e garra. São poucas vagas, muitos candidatos, um sufoco! Sinto que esse esforço de última hora valerá a pena. Afinal de contas, o nosso curso foi relâmpago, mas cobriu os aspectos mais importantes do programa exigido para a disciplina. Creio ter honrado o compromisso e o desafio assumidos com o Prof. Vicente Paulo, pois acredito que vocês estejam aptos a acertar a maior parte das questões de auditoria no setor público federal, obtendo excelente desempenho na prova de auditoria. Para aqueles que porventura não consigam êxito nessa jornada, vale a regra de ouro em concurso público: ESTUDAR PARA PASSAR E ATÉ PASSAR! Aos aprovados, muito sucesso na futura carreira. Será um prazer conhecê-los pessoalmente. Aqueles que puderem e quiserem apresentar críticas e sugestões, sintam-se a vontade. Sempre é possível aprimorar um trabalho. Desejo a vocês, caros alunos, uma excelente prova, muita saúde e paz de espírito. Um abraço a todos,


Auditoria_Bsica_2006

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