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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula DemonstrativaOl, Concurseiros! A disciplina de Administrao Pblica tem se tornado cada vez mais comum em concursos pblicos, e isso vale tambm para os concursos dos diversos tribunais existentes no pas, como os tribunais federais, tribunais do trabalho, tribunais eleitorais, entre outros. Por isso decidimos lanar este curso de Administrao Pblica, focando nesses concursos. Selecionamos os temas mais cobrados e organizamos este curso terico e de questes comentadas. O curso composto de 10 aulas, alm desta aula demonstrativa, e ocorrer no seguinte cronograma: Aula Demonstrativa: Modelos tericos de Administrao Pblica: patrimonialista, burocrtico e gerencial. Aula 01 01/04: Estruturao da mquina administrativa no Brasil desde 1930: dimenses estruturais e culturais. Aula 02 08/04: Organizao administrativa. Centralizao. Descentralizao. Desconcentrao. rgos Pblicos. Administrao Indireta. Autarquias. Fundaes Pblicas. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. tica na Administrao Pblica: Cdigo de tica do Servidor Pblico Federal (Decreto n 1.171/94) Aula 03 15/04: Processo organizacional: planejamento, direo, comunicao, controle e avaliao. Caractersticas bsicas das organizaes formais modernas: tipos de estrutura organizacional, natureza, finalidades e critrios de departamentalizao. Cultura e clima organizacional. Aula 04 22/04: Convergncias e diferenas entre a gesto pblica e a gesto privada. Empreendedorismo governamental e novas lideranas no setor pblico. Comunicao na gesto pblica e gesto de redes organizacionais. Aula 05 29/04: Novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade; impactos sobre a configurao das organizaes pblicas e sobre os processos de gesto.

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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Aula 06 06/05: Planejamento e gesto estratgica. Balanced Scorecard e mapa estratgico. Planejamento estratgico no Judicirio Brasileiro: Resoluo n 70/2009 do Conselho Nacional de Justia. Aula 07 13/05: Excelncia nos servios pblicos. O paradigma do cliente na gesto pblica. Gesto de resultados na produo de servios pblicos. Tecnologia da informao, organizao e cidadania. Governo Eletrnico. Aula 08 20/05: Gesto de pessoas. Gesto por competncias. Motivao. Aula 09 27/05: Avaliao de desempenho. Administrao de materiais e contratos. Aula 10 03/06: Noes de elaborao, anlise, avaliao e gerenciamento de projetos. O curso ser Terico e de Exerccios. Isso significa que as aulas sero compostas por uma parte expositiva do contedo e por outra em que haver resoluo de questes. Como o curso ser focado nos concursos de tribunais, sero priorizadas questes desses concursos, pois o objetivo vermos questes com um grau de dificuldade semelhante ao que vocs iro encontrar pela frente. Porm, em alguns contedos que no so muito cobrados, podero ser vistas questes de concursos de outros rgos. Sero vistas questes da Fundao Carlos Chagas e do CESPE, bancas que so usadas pela maior parte dos tribunais. Sempre que vocs tiverem dvidas, utilizem o frum no site do Ponto, pois ele uma das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que no tenham uma dvida especfica, consultem ele periodicamente para darem uma olhada nas dvidas dos colegas, que muitas vezes podem ajudar vocs a entenderem melhor o assunto. Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. J fui Analista Tributrio da Receita Federal do Brasil e escriturrio da Caixa Econmica Federal, alm de ter trabalhado em outras instituies financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho especializao em Oramento Pblico. Sou professor de disciplinas como Administrao Pblica, Cincias Polticas e Polticas Pblicas, tendo dado aulas em cursinhos de Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Cuiab. Nesta aula demonstrativa, vocs podero ter uma ideia de como ser nosso curso. Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente. Boa Aula!


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Sumrio1 MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA ..................................................................................... 3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2 TIPOS PUROS DE DOMINAO .................................................................................................................................. 4 PATRIMONIALISMO ................................................................................................................................................. 6 BUROCRACIA ....................................................................................................................................................... 10 CARACTERSTICAS DAS ORGANIZAES BUROCRTICAS ................................................................................................ 14 DISFUNES E CRISE DA BUROCRACIA ...................................................................................................................... 19 CRISE DO ESTADO E CRISE DA BUROCRACIA ............................................................................................................... 22 ADMINISTRAO GERENCIAL .................................................................................................................................. 29 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO GERENCIAL .............................................................................................................. 35

EXERCCIOS ................................................................................................................................................ 43 2.1 2.2 QUESTES COMENTADAS ....................................................................................................................................... 51 GABARITO ........................................................................................................................................................... 68

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EDITAIS FCC E CESPE................................................................................................................................... 68

1 Modelos Tericos de Administrao PblicaQuando falamos em modelos tericos de administrao pblica, estamos nos referindo basicamente a trs diferentes formas de se administrar o Estado: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. So trs modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um prevalecido em pocas diferentes, mas isso no significa que foram deixando de existir medida que outro surgia. Dessa forma, tanto o patrimonialismo quanto a burocracia ainda esto presentes, apesar de prevalecer o gerencialismo. O termo patrimonialismo vem de patrimnio, isso porque o governante administrava o patrimnio pblico como se fosse seu patrimnio privado. Era o modelo caracterstico das monarquias europeias at o Sculo XIX, quando se desenvolve as ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrtico. Este surge como uma forma de proteger o patrimnio coletivo contra os interesses privados, estabelecendo procedimentos a serem seguidos. Contudo, exageraram nas regras, a administrao pblica ficou muito rgida e burocracia virou sinnimo de ineficincia. Isso se torna um problema srio com a crise fiscal a partir da dcada de 1970, quando ganham fora as ideias de uma administrao gerencial, que tem como principal diferena em relao ao www.pontodosconcursos.com.br 3

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS modelo burocrtico o foco no controle, que deixa de ser a priori nos processos para ser a posteriori nos resultados. Podemos enxergar melhor essa evoluo na tabela a seguir.

Patrimonialismo Tem origem nas sociedades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este em troca de proteo. Esteve presente nas monarquias europeias absolutistas. O patrimnio pblico confundido com o particular. At 1850

Burocracia Desenvolve-se com o surgimento do capitalismo e da democracia, como uma forma de proteo do liberalismo. Defende a separao do pblico e do privado, impondo limites legais a atuao da administrao pblica. Entra em crise a partir da dcada de 1970, devido crise fiscal que teve origem nas duas crises do petrleo.

Gerencial aplicada inicialmente pelos governos Thatcher no Reino Unido e Reagan nos EUA, no incio dos anos 1980. Prega a reduo das atividades estatais e a autonomia do gestor pblico Defende a mudana no foco do controle, do processo para o resultado

1850-1980

Depois de 1980

Antes de entrarmos em cada um desses modelos, preciso que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de dominao legtima, que constituem a base de cada um deles.

1.1 TIPOS PUROS DE DOMINAOMax Weber foi um pensador alemo. difcil colocar ele em alguma cincia especfica, pois seus estudos abrangeram reas como a sociologia, a economia, o direito e a poltica. Esse autor muito importante porque toda a base do estudo do modelo burocrtico est em seus escritos. No foi ele que criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analis-lo, no incio do Sculo XX, e seu trabalho teve grande repercusso. Segundo o autor: Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de determinado contedo, entre determinadas pessoas indicveis. Weber fala em encontrar obedincia, ou seja, preciso que a pessoa aceite a ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistncia. A dominao precisa que www.pontodosconcursos.com.br 4

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS haja obedincia, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como algum com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade. O conceito de legitimidade muito importante dentro do conceito de dominao. S h dominao se h legitimidade. necessrio que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida como legtima.Weber trata a dominao como sinnimo de autoridade, por isso alguns falam em tipos puros de autoridade ao invs de tipos putos de dominao.

Weber fala que h trs tipos puros de dominao legtima. Quando ele fala em puros, ele se refere a tipos-ideais, ou seja, um recurso metodolgico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenmeno formado por um conjunto histrico ou uma sequncia de acontecimentos. Estes tipos ideais no podem ser encontrados na realidade, eles no existem em seu estado puro, eles se situam apenas no plano da abstrao terica. O tipo ideal uma abstrao, atravs da qual as caractersticas extremas de um determinado fenmeno so definidas, de forma a fazer com que ele aparea em sua forma pura. Ideal no quer dizer que bom, mas sim que est no mundo das ideias. Como o tipo puro uma abstrao, um extremo, nenhuma organizao corresponde exatamente ao modelo puro de burocracia. Weber descreve os tipos puros de dominao com base na origem de sua legitimidade, ou seja, com base no porqu das pessoas aceitarem as ordens. So trs tipos: dominao tradicional, carismtica e racional-legal. Na Dominao Tradicional o critrio para a aceitao da dominao a tradio, ou seja, os valores e crenas que se perpetuam ao longo de geraes. Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu av, seu bisav, etc. um tipo de dominao extremamente conservador. Aquele que exerce a dominao tradicional no simplesmente um superior hierrquico, mas um senhor, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, no so funcionrios, mas servidores. No se obedece a estatutos, mas pessoa indicada pela tradio ou pelo senhor tradicionalmente determinado. Na Dominao Carismtica, a legitimidade tem origem no carisma do lder. As pessoas aceitam suas ordens e so leais ao senhor porque ele possui uma qualidade extraordinria. Weber define carisma como: Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos especficos ou ento


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como lder. Uma palavra importante nessa definio extracotidiano. O carisma algo que no existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situao extraordinria. A dominao carismtica um poder sem base racional. instvel, arbitrrio e facilmente adquire caractersticas revolucionrias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O lder carismtico mantm seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele foras extraordinrias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. Assim, com o passar do tempo, essa dominao perde sua caracterstica efmera, assumindo o carter de uma relao permanente, a dominao carismtica tem de modificar substancialmente, se transformando numa dominao tradicional ou racional. Fidel Castro um exemplo disso. Ele foi um lder revolucionrio, que com o carisma conseguiu uma srie de seguidores na busca pela tomada do poder. Porm, pela sua longa permanncia do poder, teve sua dominao carismtica transformada em tradicional. Tanto que colocou seu irmo como sucessor. A dominao racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado com base na razo. Obedece-se s regras e no pessoa. Segundo Weber, obedece-se ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuda e aos superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposies e dentro do mbito de vigncia destas. A burocracia moderna, para Weber, a forma de organizao do Estado prpria dos regimes em que predomina a dominao racional-legal.

1.2 PATRIMONIALISMOA dominao tradicional ocorre quando a legitimidade se baseia na crena na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (existentes desde sempre). A sociedade aceita que determinada pessoa esteja no poder porque assim manda a tradio. o costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e que tambm garante a legitimidade do exerccio da dominao. Existem inmeras formas de dominao tradicional, e no raro esto misturadas, dentre as quais as que mais se destacam so: Gerontocracia: governo em que o poder cabe aos mais velhos, como os conselhos de ancios; www.pontodosconcursos.com.br 6

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Patriarcalismo: casos em que o poder determinado pelo pertencimento a uma determinada famlia, normalmente sendo a dominao exercida por um indivduo chefe da comunidade domstica, determinado segundo regras de sucesso; Sultanismo: forma de dominao no qual est calcada no arbtrio livre do governante, munido de um aparato administrativo prprio para fazer valer suas ordens, um regime de governo autoritrio onde o governante est presente em todas as instncias de poder. Feudalismo: forma de dominao baseada em um contrato de status, em termos de vassalo-suserano, regidos pelo sentimento de fidelidade pessoal entre ambos ideia de honra; Patrimonialismo: dominao exercida com base em um direito pessoal, embora decorrente de laos tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeio instvel e ntima derivada do direito consuetudinrio porque assim sempre ocorreu. O patrimonialismo uma forma de dominao tradicional. Na realidade, ainda mais especfico, um tipo de dominao patriarcal, que um tipo de dominao tradicional. Na dominao patriarcal, todo um grupo de pessoas est sujeito s ordens do senhor, dentro de uma autoridade domstica. No se incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, que de alguma forma vive a seu redor e depende dele. A partir do momento que h uma evoluo dessas comunidades, aumentando a complexidade das tarefas que so desempenhadas, e tem incio a descentralizao do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior responsabilidade e liberdade, surge a dominao patrimonial. Segundo Weber: A este caso especial da estrutura de dominao patriarcal: o poder domstico descentralizado mediante a cesso de terras e eventualmente de utenslios a filhos ou outros dependentes da comunidade domstica, queremos chamar de dominao patrimonial. Quando o soberano atua fora da esfera domstica, ampliando sua dominao para outros territrios e pessoas, da mesma forma como ele age dentro dela, ocorre a formao estatal-patrimonial. A maior parte dos imprios continentais apresentou, at o incio da poca Moderna, e ainda dentro dessa poca, um carter fortemente patrimonial A administrao patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessidades pessoais do senhor. No existe uma diferenciao entre o patrimnio pblico e o www.pontodosconcursos.com.br 7

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS privado, sendo esta a maior caracterstica do patrimonialismo: a confuso entre as esferas pblica e privada. Desta forma, o prncipe administra os bens pblicos como se fossem seus. Na realidade, naquela poca pr-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolutistas, no havia patrimnio pblico. Havia o patrimnio real. Isso pode ser observado na atuao do quadro administrativo: o funcionrio patrimonial mantinha uma relao puramente pessoal de submisso ao senhor, e sua posio diante dos sditos constitua nada mais do que o lado exterior dessa relao. A fidelidade do servidor no com o interesse pblico, mas sim com o senhor. Quando em contato com a populao, o quadro administrativo pode agir arbitrariamente, da mesma forma que o senhor, desde que respeite a tradio e mantenha a obedincia e a capacidade produtiva de seus sditos. O patrimonialismo consiste em administrar e proferir sentenas caso por caso, combinado o exerccio discricionrio da autoridade pessoal com a considerao devida pela tradio sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos, ou seja, arbitrariedade limitada pela tradio. Segundo Weber, ao quadro administrativo da dominao tradicional, em seu tipo puro, faltam: A competncia fixa segundo regras objetivas; A hierarquia racional fixa; A nomeao regulada por contrato livre e ascenso regulado; A formao profissional (como norma); (muitas vezes) o salrio fixo e (ainda mais frequentemente) o salrio pago em dinheiro. No havia um salrio fixo. Os funcionrios patrimoniais, no incio, se alimentavam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com o afastamento da comunidade domstica, ocorria a criao das chamadas prebendas, cuja definio do dicionrio ocupao rendosa de pouco trabalho. Pode-se dizer que constituem um privilgio dos servidores que, ao representar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se apropriar de parte dos bens pblicos como uma renda prpria. Entre as formas de sustento do funcionrio patrimonial, Weber insere: a alimentao na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos provenientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS As oportunidades apropriadas de rendas de taxas ou impostos significam que os funcionrios patrimoniais teriam direito a uma parcela, por exemplo, da arrecadao de impostos ou cobrana de pedgios. Do total que eles conseguissem coletar, teriam direito a uma participao. Outro termo usado para descrever a atuao do quadro administrativo patrimonial sinecura, que vem do latim e significa sem cuidado. Esse termo se refere quelas funes, empregos ou cargos que asseguram uma remunerao ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou responsabilidade real. uma forma de rendimento sem a necessidade de empreender esforos. Em muitos casos os cargos eram distribudos como presentes, moeda de troca, em que seu ocupante teria uma fonte de renda sem ter que desempenhar as funes. O termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever o tipo de dominao poltica em que no h distino entre a esfera pblica e a esfera privada. Os bens pblicos, do Estado, so usados para interesses pessoais. Um exemplo o fato de prefeitos explorarem as terras pblicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos pblicos passam a ser considerados bens pessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeaes baseavam-se em critrios pessoais, trocas de favores. Vamos ver uma questo do CESPE: 1. (CESPE/MCT/2004) A principal caracterstica patrimonial a apropriao privada da coisa pblica. do estado

A questo certa. Segundo Luis Carlos Bresser Pereira: A caracterstica que definia o governo nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimnios pblico e privado. Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados. A administrao do Estado pr-capitalista era uma administrao patrimonialista. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE): No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS prebendas. A res publica no diferenciada das res principis. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel.O PDRAE um documento do Governo FHC, lanado em 1995, e que trazia a base da reforma gerencial que seria promovida. Veremos ele na aula que vem, mas ele bem importante, vale pena vocs darem uma lida. Est disponvel no site: http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

Como caractersticas do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pblica contraposta privada, a racionalidade subjetiva e casustica do sistema jurdico, a irracionalidade do sistema fiscal, a no-profissionalizao e a tendncia intrnseca corrupo do quadro administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, o qual utiliza os bens pblicos da forma que achar conveniente, particularmente em seu prprio benefcio. O patrimonialismo vai ser predominante at os Estados Absolutistas, ganhando fora o modelo burocrtico com o incio das democracias liberais. Contudo, por mais que prevalea a racionalidade do modelo burocrtico, o patrimonialismo ainda se mantm forte dentro da administrao pblica. At hoje existem prticas de apropriao dos bens pblicos por interesses privados. Isso bastante cobrado nos concursos.

1.3 BUROCRACIAVamos ver uma questo: 2. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clssico de administrao presente nas monarquias europias do sculo XIX.

A questo certa. Muitos se confundem nessa questo porque ela fala em burocracia patrimonialista. A marcam errado porque o modelo caracterstico das monarquias europeias do Sculo XIX era o patrimonialismo, e no a burocracia.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Um ponto importante sabermos distinguir entre a administrao burocrtica do modelo racional-legal de Weber e o termo burocracia. Este surgiu da juno da palavra francesa bureau (escritrio) com a palavra grega krtos (poder) e usado desde o sculo XVIII para se referir s reparties pblicas. Assim, em alguns casos, quando for usado o termo burocracia, poder-se- estar se referindo administrao pblica e seus agentes, e no ao modelo racional-legal. Em alguns casos, a expresso burocracia patrimonial se refere passagem do modelo patrimonial para o burocrtico. Havia certa racionalidade, pois era adotada uma hierarquia, regras que definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade. Segundo Bresser-Pereira: A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administrao o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Esse tipo de administrao revelar-se- incompatvel com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgem no sculo XIX. essencial para o capitalismo a clara separao entre o Estado e o mercado; a democracia s pode existir quando a sociedade civil, formada por cidados, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessria uma administrao mais racional e impessoal. O nascimento da burocracia se deu entre a segunda metade do sculo XIX e a primeira metade do sculo XX. No patrimonialismo no havia regras claras na economia, esta era administrada de acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo e a industrializao passam a exigir um Estado impessoal, que no governe caso a caso, mas que obedea ao princpio do universalismo de procedimentos, que defenda o tratamento igualitrio perante a lei. A administrao pblica no deve fazer discriminaes positivas ou negativas no atendimento aos administrados. preciso que a administrao siga critrios legais, racionais, e no pessoais. Na questo seguinte temos uma definio de burocracia:


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3. (CESPE/STM/2004) Burocracia um sistema social racional, ou um sistema social em que a diviso do trabalho racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

Essa questo certa, cpia da definio de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta: Se adotarmos uma definio curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotlica, diremos que uma organizao ou burocracia um sistema social racional, ou um sistema social em que a diviso do trabalho racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. Muitos alunos se confundem com esta definio por causa do final fins visados, j que associam com o fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os meios, e no olhar para resultados. Porm, preciso separar a teoria da prtica. Na teoria, a burocracia racional porque adota os procedimentos mais eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prtica, ela extremamente rgida com os procedimentos, s se preocupa com a sua obedincia, esquecendo do resultado. A questo certa porque cobra a teoria. Detalhando melhor esta definio, os autores dizem que o critrio que diferencia o ato racional do irracional sua coerncia em relao aos fins visados. Um ato ser racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerncia em relao a seus objetivos se traduzir na exigncia de um mnimo de esforos para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficincia nas organizaes. Isso mesmo! Apesar de considerarmos o termo burocrtico quase como um antnimo de eficincia, no seu cerne ele nasceu como a racionalizao das atividades com o objetivo de aumentar a eficincia. Segundo Weber: A administrao puramente burocrtica, portanto, a administrao burocrtico-monocrtica mediante documentao, considerada do ponto de vista formal, , segundo toda a experincia, a forma mais racional de exerccio de dominao, porque nela se alcana tecnicamente o mximo de rendimento em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade isto , calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais interessados , intensidade e extensibilidade dos servios e aplicabilidade formalmente universal a todas as espcies de tarefas. www.pontodosconcursos.com.br 12

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade de muitas tramitaes, apego exagerado a regulamentos, ineficincia, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de disfunes da burocracia. Por isso muito importante vocs diferenciarem a teoria da prtica. Na teoria, a burocracia eficiente, se preocupa com os fins da ao governamental. Na prtica, ineficiente e se preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo dos resultados. Na definio dos autores temos tambm a diviso do trabalho. Qualquer sistema social elementarmente organizado tem por base a diviso do trabalho, a especializao das funes. A estrutura organizacional pode apresentar uma especializao vertical a hierarquia e uma especializao horizontal, a diviso do trabalho, ou departamentalizao. Em uma burocracia, esta diviso dever ser feita racionalmente, ou seja, sistemtica e coerentemente. A partir de um detalhamento, Bresser e Motta chegam outra definio de burocracia: o sistema social em que a diviso do trabalho sistemtica e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; o sistema social em que h procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos. Ato racional aquele coerente em relao aos fins visados; ato eficiente ou produtivo aquele que no s coerente em relao aos fins visados, como tambm exige o mnimo de esforos, mnimo de custos, para um mximo de resultados. Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, estariam: A racionalizao da ao administrativa, numa era de expanso do Estado; Uma definio precisa de cargos e processos operacionais e a delimitao clara dos limites e responsabilidades de cada funo; A continuidade da administrao, estabelecendo mais claramente a diferena entre Estado e Governo; A erradicao dos princpios patrimoniais de poder. Para Weber, o desenvolvimento de formas de associao modernas em todas as reas (Estado, Igreja, exrcito, partido, empresa econmica, associao de interessados, unio, fundao, e o que mais seja) pura e simplesmente o mesmo que o desenvolvimento e crescimento contnuos da administrao burocrtica: o


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a clula germinativa do moderno Estado ocidental. Para Weber: A administrao racional por toda parte a mais racional do ponto de vista tcnico-formal, ela pura e simplesmente inevitvel para as necessidades da administrao de massas (de pessoas ou objetos). Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 pases, chegaram concluso que a substituio do modelo patrimonialista pelo burocrtico foi uma condio no suficiente, porm necessria, para o desenvolvimento dos pases no sculo XX. possvel dizer que sem uma administrao pblica baseada no mrito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades. O grande instrumento de superioridade da administrao burocrtica o conhecimento profissional. A administrao burocrtica significa: dominao em funo do conhecimento; este seu carter fundamental especificamente racional. Alm da posio de formidvel poder devida ao conhecimento profissional, a burocracia tem a tendncia de fortalec-la ainda mais pelo saber prtico de servio: o conhecimento de fatos adquirido via execuo das tarefas ou obtido via documentao.

1.4 CARACTERSTICAS DAS ORGANIZAES BUROCRTICASAs burocracias tm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e no no poder patriarcal, patrimonial ou carismtico. Mas, como se expressa essa racionalidade da burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que no tm por base o poder racional-legal? Bresser e Motta, procurando reduzir as organizaes sua expresso mais simples, afirmam que: So trs as caractersticas bsicas que traduzem o seu carter racional: so sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a control-los cada vez mais completamente. Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas caractersticas:

Formalidade O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com preciso as


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS relaes de mando e subordinao, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemtica, tendo em vista os fins visados. Sua administrao formalmente planejada, organizada, e sua execuo se realiza por meio de documentos escritos. Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas so vlidas no porque a tradio as legitime, mas porque, sendo racionais, so vlidas aos fins visados. Alm disso, essas normas so legais. Elas conferem pessoa investida de autoridade o poder de coao sobre os subordinados e coloca sua disposio meios coercitivos capazes de impor disciplina. Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade estritamente limitada pela norma legal. Ela muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrtico no tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da organizao, seu poder est definido pelas suas funes e as funes do subordinado. Em segundo lugar, as normas so escritas e exaustivas. No seria possvel definir todas as relaes de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem escrev-las. A norma tradicional no precisa ser escrita porque ela pouco muda, aceita e obedecida atravs de geraes. A norma racional, porm, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, j que visa consecuo dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econmica possvel. A necessidade de escrever as normas burocrticas, de formaliz-las, acentua-se ainda mais devido ao carter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir todas as reas da organizao, prever todas as ocorrncias e enquadr-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administrao mantm mais firmemente o controle, reduzindo o mbito de deciso dos administradores subordinados, como tambm facilita o trabalho destes, que no precisam estar a cada momento medindo as consequncias vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir. Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu carter hierrquico, ou seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinao mtua das autoridades, mediante superviso das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da deciso de uma autoridade inferior a uma autoridade superior. A organizao toma, assim, uma forma de pirmide. Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia monocrtica, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o princpio da unidade de comando. www.pontodosconcursos.com.br 15


Impessoalidade O carter impessoal das organizaes a segunda forma bsica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administrao burocrtica realizada sem considerao a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, governo de escritrio. , portanto, o sistema social em que, por uma abstrao, os escritrios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o carter estritamente impessoal do poder de cada indivduo, que no deriva da personalidade do indivduo, como acontece na dominao carismtica, nem de uma herana recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define suas atribuies. O carter impessoal da burocracia claramente definido por Weber quando ele diz que obedece ao princpio da administrao sine ira ac studio, sem dio ou paixo. Segundo Weber: A burocracia mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcana as caractersticas especficas que so consideradas como virtudes: a eliminao do amor, do dio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao clculo. Um aspecto essencial atravs do qual se expressa o carter impessoal das burocracias refere-se forma de escolha dos funcionrios. Nos sistemas sociais no burocrticos, os administradores so escolhidos de acordo com critrios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestgio social e relaes pessoais determinaro a escolha. J nas organizaes burocrticas, os administradores so profissionais, que fazem uso do conhecimento tcnico especializado, obtido geralmente atravs de treinamento especial. Aqui estamos entrando na terceira caracterstica das organizaes burocrticas.

Administradores Profissionais As organizaes so dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionrio burocrata, sua profisso. Existem alguns traos que distinguem o administrador profissional. Em primeiro lugar, ele , antes de tudo, um especialista. Esta uma caracterstica fundamental. As burocracias so sistemas sociais geralmente de grandes dimenses,


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS nos quais o uso do conhecimento especializado essencial para o funcionamento eficiente. So necessrios homens treinados para exercer as diversas funes criadas a partir do processo de diviso do trabalho. Seus conhecimentos, porm, no devem se limitar sua especialidade. Participando de um sistema prdigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhec-las perfeitamente. s vezes, no conhecimento destas normas que consiste sua especializao, quando se trata de administradores de baixo nvel. Em relao aos administradores de topo, sua especialidade simplesmente a de administrar. Eles no so especialistas em finanas, produo, pessoal. So generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro. Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua nica ou principal atividade. Ele no administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administrao palaciana. Em terceiro lugar, o administrador burocrtico no possui os meios de administrao e produo. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidados, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade annima. Podemos ainda falar de outros traos, como o fato de o administrador profissional desenvolver o esprito de fidelidade ao cargo, e no s pessoas. Ele passa a se identificar com a organizao. Outro trao a remunerao em forma de dinheiro, e no em forma de honrarias, ttulos, gratido, direito de participar da mesa do senhor. Alm disso, ele nomeado por um superior hierrquico, e no por eleies, as quais privilegiam caractersticas pessoais, emocionais, e no racionais. Por fim, seu mandato dado por tempo indefinido, ele poder ser promovido, despedido, transferido. Ele no tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como herana. Vamos agora rever a definio de Bresser para a burocracia: So trs as caractersticas bsicas que traduzem o seu carter racional: so sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a control-los cada vez mais completamente. Ele fala em trs caractersticas, mas podemos observar nesta definio uma quarta caracterstica: a tendncia de aumento do controle por parte dos administradores. No modelo burocrtico, ocorre a separao entre a propriedade e a administrao. O que ocorreu ao longo dos sculos XIX e XX que as organizaes deixaram de ser www.pontodosconcursos.com.br 17

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS controladas pelos proprietrios, para serem controladas por administradores profissionais. Isso resultado de um processo em que podemos identificar diversas fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento do sistema corporativo, com a criao das grandes companhias que concentram boa parte da riqueza. Ao mesmo tempo, houve uma disperso na propriedade das aes. Isso tudo resultou na separao do controle e da propriedade. J no eram mais os proprietrios, em funo de sua riqueza, que controlavam as grandes empresas, mas os administradores profissionais, os burocratas. Na administrao do Estado ocorreu a mesma coisa. Administrao e poltica so esferas distintas e separadas a partir da proibio legal de acmulo ou superposio de funes. A atividade burocrtica deve ser regida pelos critrios da expertise, confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, entre outros. Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratizao da sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos polticos. O surgimento do estado burocrtico implicaria a renncia de responsabilidade pela liderana poltica e na usurpao das funes polticas por parte dos administradores. O termo usurpao pode parecer forte, mas correto. Max Weber tinha um duplo sentimento em relao burocracia: considerava que ela era imprescindvel para a racionalizao das atividades estatais, algo que a classe poltica no conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso, sempre props um controle poltico sobre ela. A Burocracia compatvel com o sistema da autoridade legal somente quando a formulao das leis e a superviso de sua aplicao ficam sendo mais prerrogativas dos polticos: se o aparelho burocrtico consegue usurpar o processo poltico e legislativo, ser preciso falar de um processo de burocratizao que ultrapassou os limites do sistema de domnio legal e lhe transformou a estrutura. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permanea sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? Weber foi pioneiro no apontar a problemtica da desintegrao entre poltica e administrao na perspectiva do Estado moderno. Segundo seu argumento, o surgimento do Estado burocrtico implicaria a renncia de responsabilidade pela liderana poltica e na usurpao das funes polticas por parte dos administradores. Ele temia que o poder poltico fosse usurpado pela capacidade de realizao, impondo um absolutismo burocrtico no qual os problemas polticos tendem a ser transformados em problemas administrativos. www.pontodosconcursos.com.br 18

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O problema poltico da burocracia estatal crtico no seio do Estado. A dicotomia entre burocracia estatal e sistema poltico pode assumir formas que variam do insulamento burocrtico da burocracia em relao ao sistema poltico, captura clientelista predatria da poltica ou do sistema poltico em relao burocracia. Nestes mesmos casos extremos cabem tambm situaes de integrao disfuncional, tais como alianas esprias entre segmentos polticos e burocrticos em busca de rendas patrimoniais decorrentes de privilgios, proteo ou corrupo. Para que a burocracia no sofra interferncias externas, tanto dos polticos quanto da sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamento burocrtico pode ser compreendido como um processo de proteo do ncleo tcnico do Estado, que se responsabiliza pela consecuo de determinados objetivos especficos, contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias. Segundo Edson Nunes, O insulamento burocrtico significa a reduo do escopo da arena em que os interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta reduo da arena efetivada pela retirada de organizaes cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espao poltico governado pelo Congresso e pelos partidos polticos, resguardando estas organizaes contra tradicionais demandas burocrticas ou redistributivas. O insulamento burocrtico pode ser visto de forma positiva, como para evitar a presso de grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam de ouvir a sociedade, reduzindo a participao desta no processo decisrio. No sentido inverso do insulamento burocrtico est o engolfamento social, que o alto grau de penetrao de alguma organizao no mundo poltico e social. No a penetrao dos grupos na burocracia, mas sim a penetrao da burocracia na sociedade.

1.5 DISFUNES E CRISE DA BUROCRACIAA administrao burocrtica trouxe uma srie de avanos em relao administrao patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mrito, a profissionalizao, o controle. No entanto, surgiram uma srie de problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunes da burocracia, entre elas a rigidez e a lentido.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O excesso de burocratizao, de formalismo e despersonalizao, a principal origem das disfunes da burocracia. Esse excesso resulta na concepo popular de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela papelada e por funcionrios de mentalidade estreita, incapazes de tomar decises e pensar por conta prpria. As disfunes mais comumente listadas so as seguintes: a) Internalizao das regras e exagero apego aos regulamentos: as normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A primeira consequncia desse processo de formalizao, especialmente quando levado a extremos, tornar o simples emaranhado de normas uma especialidade. O funcionrio burocrtico torna-se um especialista, no por possuir conhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente consecuo dos objetivos da organizao, mas simplesmente porque conhece perfeitamente todas as normas que dizem respeito sua funo. O conhecimento dessas normas torna-se, ento, algo muito importante, e, da, para se transformar tais normas, de meios que so, em objetivos, h apenas um passo. b) Desenvolvimento, entre os funcionrios, de um nvel mnimo de desempenho: O respeito s normas passa a ser to importante que o desempenho torna-se secundrio. Quando os funcionrios subordinados percebem que seu superior preocupa-se exclusivamente com a observncia das normas estabelecidas, eles verificam tambm que existe certa margem de tolerncia e que, desde que se mantenham dentro dessa margem, podero reduzir seu desempenho ao mnimo, permanecendo, ainda assim, seguros. c) Excesso de formalismo e de papelrio: h a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicaes dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princpio de que tudo o que ocorre em uma organizao deve ser documentado. O problema consiste em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser necessrio e transforma-se em papelada d) Resistncia a mudanas: o funcionrio da burocracia est acostumado em seguir regras, com isso sente-se seguro e tranquilo, resistindo a possveis mudanas. e) Despersonalizao do relacionamento: como vimos na caracterstica da impessoalidade, a administrao burocrtica realizada sem considerao a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, governo de escritrio. O problema que as pessoas passam a se relacionar de forma impessoal, pois www.pontodosconcursos.com.br 20

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS comeam a olhar os colegas como membros da organizao. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, sem levar em considerao as especificidades de cada um, como cada funcionrio ir reagir; f) Categorizao como base do processo decisorial: a burocracia se assenta em uma rgida hierarquizao da autoridade, ou seja, na burocracia, quem toma as decises so as pessoas que esto no mais alto nvel da hierarquia. Isso faz com que as decises sejam tomadas por pessoas distantes da realidade, que muitas vezes no tm o conhecimento suficiente da situao. Alm disso, o processo decisrio torna-se lento, j que as demandas da sociedade tm sempre que passar por um superior;

g) Superconformidade s rotinas e procedimentos: na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionrios. Os funcionrios passam a trabalhar em funo das regras e procedimentos da organizao e no mais para os objetivos organizacionais, com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovao. h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico: Os funcionrios trabalham voltados ao interior da organizao, de forma auto-referida, sem atentar para as reais necessidades dos clientes, os cidados. Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionrios atendem os clientes num padro, fazendo com que as pessoas fiquem insatisfeitas com os servios. Estes seriam fatores endgenos burocracia que contriburam para sua crise. No entanto, tambm podemos falar em fatores exgenos, que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos novos desafios colocados pelo mundo contemporneo, desde pelo menos a dcada de 1970. Tais desafios relacionam-se crise do Estado, s mudanas sociais e tecnolgicas do mundo contemporneo e democratizao. Tudo isso leva necessidade de reconstruo do modelo de administrao pblica, sob o alicerce do lado mais positivo do modelo burocrtico, que a profissionalizao do servio civil. A administrao pblica burocrtica clssica foi adotada porque era uma alternativa muito superior administrao patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficincia em que se baseava no se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do sculo XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econmico do sculo XX, verificou-se que no garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios prestados ao pblico. Na verdade, a administrao


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados. Quando o Estado era pequeno, estas deficincias da burocracia no eram to relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal s eram necessrios quatro ministrios: o da Justia, responsvel pela polcia; o da Defesa, incluindo o exrcito e a marinha; o da Fazenda; e o das Relaes Exteriores. O problema da eficincia no era, na verdade, essencial. Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande Estado social e econmico do sculo XX, assumindo um nmero crescente de servios sociais educao, sade, cultura, previdncia e assistncia social, pesquisa cientfica e de papis econmicos regulao do sistema econmico interno e das relaes econmicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, proviso de servios pblicos e de infraestrutura , nesse momento, o problema da eficincia tornouse essencial.

1.6 CRISE DO ESTADO E CRISE DA BUROCRACIAVimos que a burocracia surge com o desenvolvimento do capitalismo e da democracia, em meados do Sculo XIX. Portanto, ela nasce com o fortalecimento do liberalismo, inclusive como uma forma de proteger a sociedade do poder absoluto dos monarcas, impondo limitaes a esse poder por meio de leis. Agora, a administrao pblica s poderia fazer o que a lei autoriza. Porm, com o passar do tempo, como uma caracterstica prpria da burocracia em tentar regular tudo por meio de lei, o papel do Estado na economia foi crescendo. Se a burocracia havia nascido como uma forma de proteger o liberalismo, ao longo do tempo ela ir caminha no sentido contrrio a este movimento, ampliando os poderes do Estado, at chegarmos ao surgimento do Estado de Bem-Estar Social, na dcada de 1940. Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituio do Welfare State. A Primeira Guerra Mundial, assim como a Segunda, permitem experimentar a macia interveno do Estado, tanto na produo (indstria blica), como na distribuio (gneros alimentcios e sanitrios). A grande crise de 1929, com as tenses criadas pela inflao e pelo desemprego, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das despesas pblicas para a sustentao do emprego e das condies de vida dos trabalhadores.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Os estados se viram no meio de uma grave crise econmica com um nmero cada vez maior de pessoas atingindo os nveis da pobreza e da indigncia. Como respostas crise foram postas em prtica as ideias econmicas de John Maynard Keynes, que defendia um papel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por consequncia, o crescimento econmico. A Inglaterra ir alm da atuao do Estado na economia para fortalecer seu papel na rea social. A principal caracterstica do Estado de Bem-Estar Social que ele considera as polticas sociais como um direito de todo cidado. Isso est representado no texto de uma das leis inglesas, que considerado o princpio fundamental do Estado de BemEstar: Independentemente de sua renda, todos os cidados, como tais, tm direito de ser protegidos com pagamento em dinheiro ou com servios contra situaes de dependncia de longa durao (velhice, invalidez) ou de curta (doena, desemprego, maternidade). Assim, o princpio bsico do Estado do Bem-Estar Social que TODO cidado, seja rico, seja pobre, tem o direito a um conjunto de bens e servios que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. Esses direitos incluiriam a educao em todos os nveis, a assistncia mdica gratuita, o auxlio ao desempregado, a garantia de uma renda mnima, recursos adicionais para a criao dos filhos etc. Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, todos os Estados industrializados tomaram medidas que estenderam a rede dos servios sociais, instituram uma carga fiscal fortemente progressiva e interviram na sustentao do emprego ou da renda dos desempregados. Enquanto o mundo vivia o que Eric Hobsbawn chamou de era dourada do capitalismo uma poca de prosperidade que teve incio aps a II Guerra Mundial as disfunes da burocracia no recebiam tanta ateno assim. Tanto os pases desenvolvidos quanto os comunistas e os em desenvolvimento apresentavam altas taxas de crescimento. Foi com as duas crises do petrleo na dcada de 1970 que entrou em xeque o antigo modelo de interveno estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econmica, resultando na crise fiscal dos Estados. A maioria dos governos no tinha mais como financiar seus dficits, e os problemas fiscais tendiam a se agravar, na medida em que as sociedades se voltavam contra as altas cargas tributrias, principalmente porque no enxergavam uma relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e uma melhora nos servios pblicos.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Fernando Abrcio, o tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos 70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas. A primeira dimenso era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional telecomunicaes e petrleo, por exemplo. O Welfare State correspondia dimenso social do modelo. Adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos, o Estado de Bem-Estar tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social (educao, sade, previdncia social, habitao, etc.) para garantir o suprimento das necessidades bsicas da populao. Por fim, havia a dimenso administrativa, relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrtico weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental. Uma vez que os pases desenvolvidos entraram em crise fiscal, no havia mais recursos para financiar as polticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e havia uma demanda muito grande por bens e servios. Essa relao entre recursos e produtos o que chamamos de eficincia, ou seja, numa situao em que preciso gerar muitos produtos com poucos recursos preciso ser eficiente. E a burocracia estava longe disso. O resultado que a populao foi ficando cada vez mais insatisfeita porque no via no governo o retorno dos recursos pagos na forma de tributos. Alm da falta de eficincia, outro problema da burocracia era que ela no conseguia proteger o patrimnio pblico, que era a razo pela qual ela havia institudo uma srie de regras. Segundo Bresser Pereira: A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste sculo, como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratgia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administrao dos imensos servios que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o incio da dcada dos 70, crescia uma insatisfao, amplamente disseminada, em relao administrao pblica burocrtica. Ele coloca que, alm da ineficincia, h uma razo mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administrao pblica, tem despertado: a www.pontodosconcursos.com.br 24

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS importncia sempre crescente que se tem dado proteo do patrimnio pblico ou da coisa pblica (res publica) contra as ameaas de sua privatizao ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking. Bresser Pereira usa o termo rent-seeking, que surgiu na dcada de 1970 para descrever a atuao de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do Estado, por isso chamado tambm de parasitismo poltico. Traduzindo literalmente, o ato de buscar rendas, ou seja, de tentar se apropriar do patrimnio pblico sem contribuir na mesma medida. Bresser Pereira conceitua rent-seeking da seguinte forma: Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, a atividade de indivduos e grupos de buscar rendas extramercado para si prprios por meio do controle do Estado. Tem origem na teoria econmica neoclssica, em que um dos sentidos da palavra rent exatamente o ganho que no tem origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de privatizao do Estado que os brasileiros vm usando. Podemos citar como exemplos os subornos direcionados venda ou concesso de subsdios, impostos privilegiados, manuteno de preos e tarifas, estabelecimentos de cotas de importao, concesso de licenas, pagamentos de elevados salrios ou pagamentos de adicionais. Humberto Falco Martins tambm relaciona a crise da burocracia a dois aspectos: no contedo e na forma. No contedo, relacionada a limitaes no cumprimento de seu papel essencial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto crtico a captura da burocracia por interesses particularsticos (de dentro ou de fora) ou a usurpao poltica (a subtrao do poder poltico pelo poder burocrtico), desbalanceando as relaes entre poltica e administrao (em parte devido a caractersticas estruturais internas dos sistemas burocrticos, em parte devido a caractersticas externas dos sistemas sociais e polticos). Na forma, a crise da burocracia ortodoxa est relacionada a limitaes como aparato de gerao de resultado, principalmente devido a sua morfologia segregatria (a separao acentuada entre mos e crebros a partir da qual uns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente hierarquizada (muitos nveis e unidades que reproduzem uma cadeia de comando muito verticalizada), www.pontodosconcursos.com.br 25

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS tendencialmente auto-orientada (os burocratas definem as finalidades em funo de suas perspectivas e interesses) e insulada (arredia ao controle e interferncias externas estranhas sua lgica). Portanto, no contedo, a burocracia entrava em crise porque no conseguia se manter impessoal; na forma, porque era ineficiente. A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrtico. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais dficits. O corte de custos virou prioridade. No que tange administrao pblica, isto teve dois efeitos: a reduo dos gastos com pessoal, que era vista como uma sada necessria; e a necessidade de aumentar a eficincia governamental, o que implicava numa modificao profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas. No meio a esta insatisfao crescente com a burocracia que comeam a serem feitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma administrao gerencial. Ao sentimento antiburocrtico aliava-se a crena de que o setor privado possua o modelo ideal de gesto. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligao estreita com a adoo de prticas da administrao privada na gesto das organizaes pblicas. com esse esprito que o setor pblico assume o discurso da modernizao, da orientao para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada. As modernas ferramentas de gesto, como qualidade total, planejamento estratgico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirizao, invadem as organizaes pblicas e os projetos dos gestores pblicos do momento. Contudo, apesar da insatisfao com o modelo burocrtico, no podemos entender que a administrao gerencial seja um rompimento total com relao a ele. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e www.pontodosconcursos.com.br 26

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental. Assim, muitos dos princpios defendidos pela administrao burocrtica permanecem na administrao gerencial. Como afirma o PDRAE, a administrao gerencial pode at ser considerada um rompimento, mas princpios como a impessoalidade, a diviso do trabalho, a avaliao de desempenho so mantidos. Vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar. Como solues, so apresentados ao mesmo tempo o gerencialismo e o neoliberalismo. As duas doutrinas nascem muito prximas uma da outra e so, em muitos casos, confundidas. A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Gr-Bretanha, com Margareth Thatcher, e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em diversos outros pases, principalmente da Commonwealth, com ligao com o Reino Unido, e os pases escandinavos, como a Sucia. Contudo, foi na Gr-Bretanha que o gerencialismo foi aplicado ao servio pblico logo aps a posse do novo governo e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de Managerialism. Na dcada de 1980, as primeiras reformas gerenciais eram marcadas pelo iderio neoliberal. Contudo, percebeu-se que o ajuste estrutural no era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos positivos, como o fato da balana de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte caram as taxas de inflao, os pases recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Mas no se retomou o crescimento. A partir da as reformas gerenciais entenderam que o Estado Mnimo no algo concreto a ser buscado. Bresser Pereira considerava irrealista a ideia de um Estado Mnimo. Vamos ver outra passagem do autor: O pressuposto neoliberal que estava por trs das reformas - o pressuposto de que o ideal era um Estado mnimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenao da economia - provou ser irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomnio ideolgico alcanado pelo credo neoconservador, em pas algum - desenvolvido ou em desenvolvimento - este Estado mnimo tem legitimidade poltica. No h sequer apoio poltico para um Estado que apenas acrescente s suas funes as de


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS prover a educao, dar ateno sade e s polticas sociais compensatrias: os cidados continuam a exigir mais do Estado. A administrao gerencial passa a defender um Estado menor, mas que ainda atua, regulando a atividade econmica. Segundo esta nova mentalidade, os investimentos, seja em infraestrutura, seja em prestao de servios, sero realizados pela iniciativa privada, cabendo ao Estado os papeis de indutor, articulador, catalisador, orientador e controlador dessas atividades ao lado, logicamente, das suas responsabilidades diretas quanto s iniciativas de carter social, tais como educao, sade pblica, segurana etc.

Princpio da Subsidiariedade O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento aristotlico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas especficas, realizando suas prprias necessidades. Para Aristteles, "a famlia empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupaes mais amplas". Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorizao da liberdade individual, no nos moldes imperantes na poca do Liberalismo, mas uma liberdade responsvel e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e indstria, devem buscar a realizao de seus fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que no prejudiquem o bem geral e os demais. Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivduos e as sociedades intermedirias no exerccio dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigaes, sem suplant-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faa necessrio por circunstncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e do exerccio efetivo da liberdade, com a assuno das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivduos. Incumbe ao Estado criar condies para que o indivduo, pessoalmente, alcance a realizao de seus fins. Este princpio foi defendido nas reformas do Estado para subsidiar a defesa da reduo das atividades do Estado, com a transferncia delas para a iniciativa privada. Eles entendiam que cabia sociedade buscar resolver seus problemas, com o Estado agindo apenas quando indispensvel.


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1.7 ADMINISTRAO GERENCIALAs reformas da segunda metade do Sculo XX que buscavam implantar a administrao gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gesto Pblica, ou New Public Management (NPM), que pode ser definida como um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gesto pblica a partir da emergncia dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80. A Nova Administrao Pblica evoluiu por meio de trs modelos: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. Estes trs modelos ocorreram em vrios pases, mas foram trs vises da administrao pblica que se ressaltaram no modelo gerencial britnico. Abrcio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparao quanto aos principais objetivos de cada viso e quanto a sua relao com a sociedade, ou melhor, com seu pblico-alvo.

Gerencialismo Puro Economia / eficincia - produtividade Contribuintes

Consumerism Efetividade / qualidade Clientes / consumidores

Public Service Orientation (PSO) Accountability / equidade Cidados

As teorias esto apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronolgica de criao. Em primeiro lugar, preciso ressaltar que a diviso entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade, h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas ltimas. Entretanto, como ponto de partida para a discusso, essa classificao proporciona duas importantes constataes. A primeira que h uma mudana substancial ao longo do tempo, desde o managerialism at o PSO. A constatao mais importante, no entanto, que, embora haja diferenas entre as teorias, elas no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, percebe-se que pode haver uma incorporao dos aspectos positivos de cada teoria.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Gerencialismo Puro O Managerialism ingls teve como primeiro momento o gerencialismo puro. Como vimos acima, no incio, as reformas gerenciais eram bastante prximas das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos pblicos e aumentar sua produtividade. O fato que, no incio do NPM, as modificaes na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retrao da mquina governamental a um nmero menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era rolling back the state, o que na prtica significou privatizao, desregulamentao, devoluo de atividades governamentais iniciativa privada ou comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos pblicos. Foi, portanto, sob o signo da questo financeira que se implantou o modelo gerencial puro na Gr-Bretanha. O managerialism seria usado no setor pblico para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficincia governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. Segundo Caio Marini: O primeiro modelo o gerencialismo puro, que corresponde primeira etapa da experincia no Reino Unido e tambm nos Estados Unidos, onde a perspectiva central o foco na economia e na eficincia; o fazer mais com menos, o que significa olhar o cidado como contribuinte, que no quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente. Um dos fatores que levaram crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado no conseguir atender s demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que no enxergavam uma relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e a melhoria dos servios pblicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidado como contribuinte e gaste seus recursos com eficincia, com conscincia de custos. Segundo Ewan Ferlie (1999), a experincia britnica ps-1979 dominada por uma srie de iniciativas de reforma, observadas em vrias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escales superiores e sustentada por um longo perodo de tempo. H vrias importantes mudanas visveis, algumas contraditrias, mas que incluem as seguintes e abrangentes caractersticas:


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Privatizao em larga escala na esfera econmica; Utilizao de padres de gesto semelhantes aos adotados pelas empresas privadas; nfase no fazer mais com menos, na eficincia; nfase na administrao para a mudana, buscando mudar a cultura do setor pblico O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional definida como uma organizao com estrutura rgida e extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, alm de avaliar o desempenho apenas com base na observncia de normas. Em oposio a essa viso de administrao pblica, o governo Thatcher propunha: Clara definio das responsabilidades de cada funcionrio das agncias governamentais; Clara definio dos objetivos governamentais, analisados em sua substncia, e no como processo administrativo; Maior conscincia acerca do valor dos recursos pblicos (Value Money), procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficincia. Passou-se a adotar uma gesto por resultados, conferindo maior autonomia s agncias governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. O problema foi que, ao dar muita importncia para a estratgia de eficincia, o gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes na atuao da administrao pblica. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficincia governamental, no se atribui avaliao da efetividade dos servios pblicos a devida importncia. Portanto, quando falamos que o gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficincia sem se preocupar com a efetividade, estamos nos referindo ao fato dele olhar apenas para a relao custo e produo, sem olhar para o real impacto da ao governamental na sociedade. Portanto, a efetividade no um conceito econmico, mas social, de avaliao qualitativa dos servios pblicos. Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns xitos. O principal deles est ligado nfase na questo financeira, que de fato tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das polticas pblicas. www.pontodosconcursos.com.br 31

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A discusso em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da dcada de 1980. A mais importante mudana foi a tentativa de se constituir de servios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores.

Consumerism As maiores crticas ao gerencialismo puro no buscavam o retorno ao modelo burocrtico, mas sim a incorporao de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade no servio pblico. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noo de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons servios. a tica da qualidade que comea a ser incorporada pelo modelo gerencial. O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratgia voltada para a satisfao do consumidor, atravs de medidas que visavam tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo: descentralizao administrativa, criao de opes de atendimento, como incentivo competio entre organizaes pblicas e adoo de um novo modelo contratual. Podemos dizer que aqui que tem incio o paradigma do cliente na administrao pblica. Segundo Caio Marini: O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominao de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gesto, na qualidade dos servios e na prioridade s demandas do consumidor: o fazer melhor. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficincia perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos servios, olhando o cidado como cliente. A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo governo britnico atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma estratgia para tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrtico. A primeira dessas medidas a descentralizao. Ocorreu uma significativa delegao de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o servio pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser. A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do consumidor. preciso que haja opes caso determinada poltica pblica no esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competio entre as organizaes do setor pblico, a segunda medida. Quando no h competio entre os servios, existe uma situao de monoplio e, portanto, os consumidores no tm alternativa de escolha. www.pontodosconcursos.com.br 32

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para os servios pblicos. A contratualizao uma forma de gesto por resultados, em que concedida maior autonomia para os administradores pblicos em troca de responsabilizao por resultados. A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O segundo, quase como consequncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco contratual. Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como prestador de servios pblicos e a populao. A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios pblicos. mais complexa a relao do prestador de servio pblico com a sociedade, j que ela no obedece ao puro modelo de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais e dos servios policiais.

Public Service Orientation (PSO) Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparncia, participao poltica, equidade e justia, questes praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica. Segundo Caio Marini:


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo de equidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de polticas pblicas; outra a partir da mudana do conceito de cidado, que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de servios, no segundo modelo, para uma conotao mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve ser feito. Isto implica um processo de concertao nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construo do projeto nacional. Para vrios autores, o conceito de consumidor deve ser substitudo pelo de cidado. Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o de cliente, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e no s liberdade de escolher os servios pblicos. Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountability, que requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. O consumidor , no mais das vezes, um cidado passivo. O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administrao pblica. A equidade um conceito que nasceu ligado noo de justia. Ela difere da igualdade porque defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, alm do tratamento igualitrio perante a lei. O conceito de accountability no possui traduo para o portugus. Alguns autores afirmam que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparao com as anglo-saxs. Alguns traduzem o termo como responsabilizao, outros como responsividade, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Podemos dizer que o conceito de accountability abrange pelo menos trs aspectos: Obrigao em prestar contas; Responsabilizao pelos atos e resultados; Responsividade.


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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O termo accountability abrange a relao entre o administrador pblico, encarregado da gerncia dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens pertencentes a terceiros, deve prestar contas desta administrao. O segundo aspecto a responsabilizao do administrador pblico pelos seus atos e pelos resultados alcanados. A administrao gerencial busca a gesto por resultados, ou seja, transfere o foco do controle do processo para o desempenho, passando de um controle a priori para um a posteriori. Portanto, o administrador pblico deve responder no s em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas tambm em termos de eficincia. A responsividade refere-se sensibilidade dos representantes vontade dos representados; ou, dito de outra forma, disposio dos governos de adotarem as polticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, ento, que a accountability engloba a responsividade.

1.8 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO GERENCIALVoltando agora para a administrao gerencial como um todo, podemos observar que os princpios bsicos que foram sendo adotados por esta nova filosofia so: Descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais. Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal, Pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; Controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; Administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autoreferida. Bresser Pereira tambm enumera algumas caractersticas da administrao gerencial: orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um www.pontodosconcursos.com.br 35

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS grau real ainda que limitado de confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo criatividade e inovao; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os rgos descentralizados o contrato de gesto.

Descentralizao Nos princpios acima, temos dois tipos de descentralizao: a poltica e a administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de descentralizao da seguinte forma: Descentralizao Poltica: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estadosmembros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina. Descentralizao Administrativa: ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central. A titularidade do servio continua com o ente central. Podemos falar ainda numa terceira dimenso de descentralizao a social, que corresponde a maior participao da sociedade na gesto pblica. Trata-se de transferncia de parcelas de poder, competncias e funes da administrao pblica para a sociedade civil. A descentralizao entendida como a transferncia do poder decisrio. Na poltica, transferido para os entes federados, como estados e municpios; na administrativa, transferido para os nveis hierrquicos inferiores; na social, transferido para a populao. Segundo Maria da Glria Gohn, a participao, pelas caractersticas e funo, sinnimo de descentralizao. Esta forma de descentralizao tambm estava presente nas reformas gerenciais. A descentralizao poltica permite que haja uma maior descentralizao social. nas comunidades que as pessoas podem participar das decises do Estado. As pessoas no iro se deslocar para Braslia para participar. E a descentralizao poltica faz com que as decises estejam no prprio municpio, mais prximas das pessoas, que podem controlar tais decises de forma mais eficaz. Um exemplo disso o oramento participativo, que uma experincia bem sucedida justamente nos municpios, j que permite uma maior participao das pessoas. Outro exemplo so os co0nselhos www.pontodosconcursos.com.br 36

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS gestores municipais, criados para permitir que as pessoas possam participar das decises referentes s polticas pblicas. No entanto, h um ponto polmico aqui. Alguns autores consideram que a maior participao social seria um movimento contrrio as reformas gerenciais, principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as ltimas dcadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse contexto histrico, a autora identifica dois projetos polticos em desenvolvimento e disputa. Segundo a autora, a administrao gerencial participativa no nvel do discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular, enquanto a administrao societal participativa no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular. Nas questes, se falarem que a administrao gerencial tem como princpio a participao popular, ser correto. Contudo, se mencionarem a administrao societal, significa que esto adotando uma linha mais esquerda, que considera a administrao gerencial fechada. E isso j foi cobrado pelo CESPE: 4. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administrao pblica societal incorpora aos modelos burocrticos e gerenciais tradicionalmente fechados prticas que ampliam a relao Estado-sociedade, como a instituio de conselhos gestores de polticas pblicas e o oramento participativo.

A questo CERTA, se coaduna com o pensamento de Raquel Raichelis, segundo a qual: As diferentes experincias de organizao dos Conselhos atualmente em curso nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia social, cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, so expresses da busca de novos canais de participao da sociedade civil na coisa pblica, rumo constituio de esferas pblicas democrticas, embora estejam na contra-corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar www.pontodosconcursos.com.br 37

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS os espaos de representao coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ao dos grupos de presso e de lobbies, desqualificando e despolitizando a fora da organizao coletiva. Portanto, a experincia dos conselhos, no est inserida em um momento que garante a constituio de espaos pblicos e plurais. Durante a dcada de 1990, o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendncia de concentrao do poder em grupos de presso e de lobbies, indo contra os movimentos de organizao coletiva.

Confiana Limitada e Controle por resultados, a posteriori Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentrava no processo legalmente definido, em definir procedimentos para contratao de pessoal, para compra de bens e servios; a administrao pblica gerencial orienta-se para resultados. A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficincia envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupo. Os controles so preventivos, vm a priori. Entende, alm disso, que punir os desvios sempre difcil, se no impossvel; prefere, pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais. A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no so necessrios procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios quando dominavam os valores patrimonialistas; mas no o so hoje, quando j existe uma rejeio universal a que se confundam os patrimnios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriao da res publica pelo setor privado, que no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos. Rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. Segundo Bresser Pereira: Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administrao pblica, preciso que polticos

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