Aula 06

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Começando do Zero Administração Pública

Leonardo Albernaz

Sociedade Moderna Conjunto de indivíduos e grupos com características,

aptidões, interesses, formações, capacidades e recursos

próprios e diferenciados, em permanente e complexa

interação, com comportamentos direcionados à

satisfação de suas necessidades específicas.

DIFERENCIAÇÃO CONFLITO

Sociedade Moderna

CONFLITO

COERÇÃO POLÍTICA

Procedimentos que visam permitir a “convivência entre diferentes”

(Hannah Arendt)

Polity, Politics, Policy A dimensão institucional “polity”: “se refere à ordem do

sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à

estrutura institucional do sistema político-administrativo”

A dimensão processual “politics”: “tem-se em vista o

processo político, freqüentemente de caráter conflituoso,

no que diz respeito à imposição de objetivos, aos

conteúdos e às decisões de distribuição”

A dimensão material “policy”: “refere-se aos conteúdos

concretos, isto é, à configuração dos programas políticos,

aos problemas técnicos e ao conteúdo material das

decisões políticas”

(Klaus Frey)

Políticas Públicas “As políticas públicas (policies) são outputs,

resultantes da atividades política (politics)”

“Uma política pública geralmente envolve mais

do que uma decisão e requer diversas ações

estrategicamente selecionadas para

implementar as decisões tomadas.”

“Embora uma política pública implique decisão

política, nem toda decisão política chega a

constituir uma política pública.”

(Graças Rua)

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POLÍTICAS PÚBLICAS: OUTPUTS DO SISTEMA POLÍTICO

OUTPUTS

WITHINPUTS

inputs

inputs Processos do Sistema

Político

Incentivos / Estímulos Externos

Incentivos / Estímulos Internos

Apoios e Demandas

DECISÕES POLÍTICAS

POLÍTICAS PÚBLICAS

Inputs: Apoios • Obediência e cumprimento de leis e regulamentos;

• Atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político;

• Respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais;

• Disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como por exemplo o serviço militar;

• Envolvimento na implementação de programas governamentais;

• Participação em manifestações públicas.

(Graças Rua)

Inputs: Demandas • Reivindicações de bens e serviços, como: saúde,

educação, transportes, segurança pública, previdência social;

• Exigência de desenvolvimento social e econômico;

• Demandas por participação no sistema político;

• Exigência de maior controle da corrupção e de mais transparência pública;

• Demandas pela atuação regulamentar do setor público.

(Graças Rua)

Inputs: Demandas Tipos de Demandas:

Demandas NOVAS

Demandas RECORRENTES

Demandas REPRIMIDAS

(Graças Rua)

PROBLEMAS

AGENDA

FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO

AVALIAÇÃO

Ciclo de PPs

ACOMPANHAMENTO

Discussão (1)

FORMULAÇÃO

X

IMPLEMENTAÇÃO

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Discussão (2)

FOCALIZAÇÃO

X

UNIVERSALIZAÇÃO

Governabilidade

Refere-se às condições sistêmicas do exercício

do poder, e envolve as características do

sistema político, a forma de governo, as

relações entre os poderes, o sistema partidário,

o sistema de intermediação de interesses.

“A capacidade de governar deriva da relação de

legitimidade do estado e do seu governo com a

sociedade civil” (Bresser Pereira)

“Condições de legitimidade de um governo para

empreender as transformações necessárias”

(Caio Marini)

Governabilidade

“Governabilidade refere-se às próprias

condições substantivas/materiais de exercício

do poder e de legitimidade do Estado e do seu

governo derivadas da sua postura diante da

sociedade civil e do mercado.”

“Trata da autoridade política do Estado em si,

ou seja, a capacidade que ele para agregar os

múltiplos interesses dispersos pela sociedade e

apresentar-lhes um objetivo comum para os

curto, médio e longo prazos.”

Vinícius Araujo

Governança

Refere-se à maneira pela qual o poder é exercido na

administração dos recursos econômicos e sociais,

tendo em vista o desenvolvimento e envolve os

modos de uso da autoridade, expressos mediante

os arranjos institucionais que coordenam e regulam

as transações dentro e fora dos limites da esfera

econômica.

Conjunto das “condições financeiras e

administrativas de um governo para transformar em

realidade as decisões que toma” (Bresser Pereira)

“Capacidade técnica, financeira e gerencial de

implementar transformações” (Caio Marini)

Governança

Caracterizada pelos aspectos adjetivos ou

instrumentais da governabilidade, ou seja:

dadas determinadas condições de exercício

legítimo do poder político pelo Estado, a

capacidade financeira, técnica e gerencial deste

último - e dos seus governos em especial - de

formular, implementar e avaliar as políticas

públicas.

Vinícius Araujo

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Questão de Prova

Aumentar a governança do Estado significa

aumentar sua capacidade administrativa de

gerenciar com efetividade e eficiência, voltando-se a

ação dos serviços do Estado para o atendimento ao

cidadão.

C

O termo governança envolve um processo complexo

de tomada de decisão que “antecipa e ultrapassa o

governo”.

Fatores envolvidos:

Legitimidade do espaço público em constituição;

Repartição do poder entre governantes e governados;

Processos de negociação e articulação entre os atores

sociais;

Descentralização da autoridade e das atividades

ligadas ao ato de governar.

Matias-Pereira

GOVERNANÇA PÚBLICA


Segundo o Banco Mundial:

Governança é "a maneira pela qual o poder é exercido

na administração dos recursos econômicos e sociais

do país, com vistas ao desenvolvimento.”

Dimensões para a boa governança:

Administração do setor público;

Quadro legal;

Participação e accountability;

Informação e transparência.

Matias-Pereira

Primeira Dimensão:

ADMINISTRAÇÃO DO SETOR PÚBLICO

“Cuida da melhora da capacidade de gerenciamento

econômico e de prestação de serviços sociais.

Ressalta-se que a preocupação com questões de

capacidade burocrática já estava presente na

experiência anterior com programas de ajuste

estrutural”.

Matias-Pereira


Segunda Dimensão:

QUADRO LEGAL

“Trata do estabelecimento de um marco legal - um elemento

crítico em face da "síndrome da ilegalidade", em que muitos

países em desenvolvimento seriam caracterizados”.

“Envolve regras conhecidas previamente, cujo

cumprimento é garantido em órgão judicial independente, e

de procedimentos para modificá-las, caso não sirvam mais

aos propósitos inicialmente estabelecidos.”

Matias-Pereira


Terceira e Quarta Dimensões:

PARTICIPAÇÃO e ACCOUNTABILITY

INFORMAÇÃO e TRANSPARÊNCIA

“Consideradas fundamentais para aumentar a eficiência

econômica, envolvem a disponibilidade de informações

sobre as políticas governamentais, a transparência dos

processos de formulação de política e alguma oportunidade

para que os cidadãos possam influenciar a tomada de

decisão sobre as políticas públicas”.

Matias-Pereira


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Governança

Governança pode ser entendida também como

um padrão horizontal de relacionamento entre

atores públicos e privados, atuando de forma

articulada para a formulação e a gestão de

políticas públicas. Envolve a ação coordenada

entre setores estatais e não estatais desde a

definição das prioridades públicas até a

execução e avaliação das políticas.

Leonardo Secchi

Governança

Acredita-se que tanto a legitimidade quanto a

efetividade da atuação pública dependem dessa

integração de esferas estatais e particulares, o

que pode ser realizado de diversas maneiras,

incluindo redes de políticas públicas e modelos

de parcerias público-privadas.

Leonardo Secchi

Empresas Públicas

Sociedades de Economia Mista

Autarquias

Fundações

Direito Privado

Direito Público

Legislativo

Poder Executivo

ADMINISTRAÇÃO DIRETA: Órgãos

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: Entidades

Judiciário

Entidades Paraestatais

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SETOR PÚBLICO

NÃO-ESTATAL

Autarquia

Ministério da Fazenda

ADMINISTRAÇÃO DIRETA: Órgãos

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: Entidades

Ministério da Educação

...

Desconcentração

Descentralização

Órgão 1 Órgão 2

Órgão 3 Órgão 4 Desconcentração

Dentro da mesma Pessoa Jurídica

Dentro da mesma Pessoa Jurídica

Para outra Pessoa Jurídica

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Entidades Exemplos

Autarquias

Fundações

Empresas Públicas

Sociedades de Economia

Mista

Bacen Anatel Inmetro

IBGE CNPq Funasa

Embrapa CEF Correios

Petrobrás BB Eletrobrás

Agência Reguladora Agência Executiva

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Necessidade de Coordenação (1)

A divisão da Administração Pública em Direta e Indireta, formando órgãos e entidades, e, posteriormente, a subdivisão em unidades administrativas internas, serve ao propósito de estruturar a atividade governamental.

No entanto, ao mesmo tempo em que se desenha uma “organização” apropriada para a divisão de competências na Administração

Pública, são criados centros administrativos com interesses próprios e sujeitos a interferências diversas, de origens internas e/ou externas.

Cada ministério é um órgão do governo, mas em certa medida dispõe de autonomia administrativa e concentra certo nível de poder de decisão ou controle de recursos, que permitem a proteção dos seus interesses e visões próprias.

Várias políticas públicas, todavia, necessitam da atuação de diferentes órgãos e entidades, razão pela qual é preciso criar mecanismos que assegurem a atuação harmônica e coordenada de todos os entes governamentais.


Segundo Humberto F. Martins:

A integração nas políticas públicas implica que

elas devem apoiar umas às outras, ou pelo

menos não devem ser contraditórias.

A coerência nas políticas envolve a promoção

sistemática de ações que se reforcem

mutuamente nos diferentes órgãos do governo,

criando sinergias para a realização dos

objetivos comuns.


Segundo Humberto F. Martins (continuação):

A coordenação nas políticas significa fazer com

que os diversos sistemas institucionais e

gerenciais que formulam políticas trabalhem

juntos de forma congruente.

A consistência nas políticas significa assegurar

que as políticas individuais não sejam

internamente contraditórias e que as políticas

que se opõem ao alcance de um determinado

objetivo sejam evitadas ou integradas.


Questões Federativas Coordenação Intergovernamental

União

Estados

Distrito Federal

Municípios

Coordenação (1) Para garantir a coordenação entre os níveis de

governo, as federações devem equilibrar as formas de

cooperação e competição existentes, levando em

conta que o federalismo é intrinsecamente conflitivo.

“Mais do que um simples cabo de guerra, as relações

intergovernamentais requerem uma complexa mistura

de competição, cooperação e acomodação”

(Pierson)

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Coordenação (2) Instrumentos:

Normas que obriguem os atores a compartilhar

decisões e tarefas.

Fóruns federativos, com a participação dos

próprios entes.

Senado.

Cortes constitucionais.

Cultura política baseada no respeito mútuo e na

negociação no nível intergovernamental.

Coordenação (3) O governo federal também pode ter um papel

coordenador e indutor.

A União tem a capacidade de arbitrar conflitos políticos

e de jurisdição.

Pode incentivar a atuação conjunta e articulada entre

os níveis de governo.

Coordenação (4) A coordenação da União deve respeitar os princípios

básicos do federalismo:

Autonomia e direitos dos governos subnacionais

A negociação e o pluralismo

Os controles mútuos

Deve-se estabelecer REDES FEDERATIVAS ao invés de

hierarquias centralizadas.

(Abrúcio)

ESTADO

TERCEIRO SETOR

MERCADO

Atuação em Rede

GOVERNO MERCADO 3º SETOR

PR

OG

RA

MA

S

Flexibilidade: REDES ORGANIZACIONAIS

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Estrutura em Rede Formada por um conjunto de organizações com atividades coordenadas, por meio de contratos, acordos ou relações interpessoais.

Surgem como alternativa às estruturas hierárquicas rígidas e formais.

Características Uma estrutura em rede, uma alternativa à

estrutura piramidal, tem seus integrantes

ligados “horizontalmente” a todos os

demais, diretamente ou através dos que os

cercam.

O conjunto resultante é uma malha de

linhas múltiplas, que pode se espalhar

indefinidamente para todos os lados, sem

que nenhum dos seus nós seja considerado

principal. Prevalece a vontade coletiva de

realizar determinado objetivo.

Flexibilidade: Redes Organizacionais

São constituídas por um conjunto de unidades ou organizações com atividades coordenadas, por meio de contratos, acordos ou relações interpessoais;

Surgem como alternativa às estruturas hierárquicas rígidas e formais;

Proporcionam flexibilidade e dinamismo estrutural;

Caracterizam-se pela descentralização da autoridade;

Apresentam maiores níveis de democracia nas decisões (o que pode resultar em lentidão nos processos decisórios);

Flexibilidade: Redes Organizacionais

Proporcionam alto grau de autonomia aos seus membros;

Baseiam-se no compartilhamento de informações, conhecimentos e diversas formas de recursos;

Podem dificultar a prestação de contas e a responsabilização dos atores participantes;

Demandam formas eficientes de comunicação e coordenação e novos métodos de gestão e controle;

Requerem um equilíbrio preciso entre integração e independência dos participantes da rede.

ESTADO

TERCEIRO SETOR

MERCADO

Redes de Políticas Públicas Vantagens

É possível a maior mobilização de recursos e garante-se a diversidade de opiniões

A definição de prioridades é feita de forma mais democrática

Permite criar presença pública sem criar uma estrutura burocrática

Devido à flexibilidade, elas seriam mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa

Os objetivos e estratégias estabelecidos pela rede são fruto dos consensos obtidos através de processos de negociação entre seus participantes

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Apresentam novos desafios para garantir a accountability

A geração de consensos pode ser lenta, com dificuldades para enfrentar questões que requerem ação imediata

As metas compartilhadas não garantem a eficácia, pois as responsabilidades são diluídas

Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provocar marginalização de grupos

As dificuldades de controle e coordenação tendem a gerar problemas gestão das redes

Redes de Políticas Públicas Desvantagens

Os mecanismos tradicionais da administração pública não se aplicam à gerência das redes de políticas públicas

Os gestores devem buscar instrumentos que lhes permitam coordenar as redes, como a habilidade de somar forças e a habilidade de alcançar metas comuns

A gestão de redes implica na gestão de interdependências, o que aproxima os processos de formulação e implementação de políticas e exige o desenvolvimento de formas de coordenação e controle

Redes de Políticas Públicas Gestão (1)

Uma questão relevante para a coordenação das redes é o estabelecimento de processos de decisão que sejam contínuos e estáveis, como parte formal da estrutura da rede ou não

Os instrumentos para a gestão das redes, focados na coordenação, podem ser dos tipos: regulatório, financeiro ou comunicacional.

Deve-se evitar desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao problema ou que ameacem o equilíbrio da própria rede.


Há um paradoxo referente à preservação da autonomia dos membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenação interorganizacional

O desenvolvimento da coordenação contém as sementes da desintegração, devido ao aumento da formalização e do monitoramento

O estabelecimento de canais de comunicação entre os membros da rede é crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos

Canais informais baseados em relações entre indivíduos podem ser úteis no processo de coordenação


Questão de Prova

01. Um elemento importante da análise de

políticas públicas é o chamado “ciclo da

política” ou “ciclo político” (policy cycle).

Embora apresentem pequenas variações,

tradicionais abordagens do ciclo político

destacam as fases da formulação, da

implementação e do controle de resultados.

Com relação ao processo de política pública e

suas fases, julgue os itens a seguir.

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Questão de Prova

I Política pública é sinônimo de decisão

política: ambas envolvem a alocação

imperativa de valores e recursos.

II As fases de formulação e implementação da

política pública são empiricamente distintas,

inexistindo quaisquer sobreposições factuais

ou temporais entre elas.

Questão de Prova

III Elementos simbólicos ou políticos, como

prestígio ou poder, são capazes de influenciar

as preferências dos atores envolvidos na fase

de formulação da política pública

IV O monitoramento da implementação permite

identificar problemas e especificar medidas

corretivas para saná-los, aumentando a

probabilidade de uma política pública atingir

os objetivos pretendidos

Questão de Prova

Estão certos apenas os itens

A I e II.

B I e III.

C II e IV.

D III e IV.

D

Questão de Prova

02. A organização em rede tem sido um

instrumento facilitador na formação de

monopólios sobre tecnologias e meios de

produção, assim como na exclusão de

diversas empresas em diferentes mercados,

sendo marcada pela individualidade das

organizações.

E

Questão de Prova

03. Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as definições sobre a Governabilidade, relacionadas a seguir:

( ) A governabilidade refere-se às próprias condições substantivas de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo, derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado

( ) A governabilidade é a autoridade política do Estado em si, entendida como a habilidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum

( ) A fonte e a origem da governabilidade são as leis e o poder legislativo, pois é ele que garante a estabilidade política do Estado, por representar todas as unidades da Federação e os diversos segmentos da sociedade.

( ) A fonte da governabilidade são os agentes públicos do Estado que possibilitam a formulação / implementação correta das políticas públicas.

( ) A governabilidade é o apoio obtido pelo Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a ser implementado

Questão de Prova

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Escolha a opção correta.

a) V, F, V, V, F

b) F, V, F, V, V

c) V, V, F, F, V

d) V, F, V, F, F

e) F, F, V, F, V

C

Questão de Prova Questão de Prova

04. De acordo com a configuração de redes

organizacionais, assinale a opção incorreta.

A) Diante da necessidade de adaptação ao

ambiente de acirrada competição, organizações

em todo o mundo têm recorrido a estratégias

colaborativas como forma de adquirir

competências que ainda não possuem. Isso

implica mudanças na estratégia das

organizações, que podem assumir uma

variedade de formas de atuação, entre elas, a

atuação em redes.

B) As redes de organizações são um tipo de

agrupamento cujo objetivo principal é fortalecer

as atividades de cada um de seus participantes.

Atuando em redes, as organizações podem

complementar-se.

C) A confiança é um elemento que nunca estará

presente no sistema de redes; por isso, os

atores devem se proteger do comportamento

oportunista uns dos outros e reter

conhecimentos e informações para si

D) A formação de redes organizacionais pode

ser considerada, efetivamente, uma inovação

que modifica a forma de atuação das

organizações, tornando-as mais competitivas, já

que possibilita a realização de atividades

conjuntas e o compartilhamento de dados.

E) A formação de redes, em seus diversos níveis

e aplicações, tem sido considerada, tanto na

prática quanto na teoria, um mecanismo de

flexibilização das relações entre as pessoas,

capaz de potencializar o compartilhamento de

informação entre organizações e indivíduos e de

contribuir para a geração de conhecimento e

inovação tecnológica.

C

E

Questão de Prova 05. No que diz respeito ao controle de gestão

de redes organizacionais, é correto afirmar:

(A) Fundamenta-se como um sistema de

unidades independentes, caracterizando-se

pela preocupação em identificar e resolver

problemas e pela adoção de comportamentos

direcionados estrategicamente

(B) A ênfase recai sobre a coordenação das

ações individuais, perspectivas de curto prazo,

com vistas ao alcance de resultados imediatos.

Questão de Prova (C) Seus gerentes atuam com base em

procedimentos articulados e devem ser

treinados a partir de perspectivas

rigorosamente especializadas e totalizantes.

(D) Apoia-se na coordenação flexível e no

reforço das hierarquias em linha, com

permanentes e claras definições de tarefas.

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Questão de Prova (E) Busca, por meio de seus gerentes,

sofisticar os mecanismos de controle e emitir

comandos claramente delimitados, de molde a

atingir pessoas que operam em diferentes

unidades de trabalho.

A

Questão de Prova 06. A respeito de parceria entre governo e

sociedade, assinale a opção incorreta.

A. A relação do Estado com a sociedade civil vem

sendo modificada em forma e conteúdo com

relação ao estabelecimento de parcerias.

B. As organizações sociais (OS) foram concebidas

como instrumentos responsáveis pela

implementação da estratégia de publicização.

Questão de Prova C. Vários instrumentos gerenciais visam

estabelecer relações de natureza contratual entre

o governo, o setor privado e o terceiro setor, em

que se pode destacar, como alguns exemplos

desse movimento de contratualização, PPPs e

termos de parcerias estabelecidos OSCIPs.

D. A parceria entre OSCIP e governo é um

instrumento restrito ao âmbito federal

E. O principal vetor de adoção das parcerias com a

sociedade civil tem sido o da restrição fiscal.

D

Questão de Prova 07. Como instrumento gerencial contemporâneo,

é correto afirmar sobre os mecanismos de rede:

a) seu pressuposto básico é o da articulação

conjunta entre as organizações, visando ao

compartilhamento de recursos, exceto o acesso

ao know-how, que deve ser mantido em sigilo.

b) as redes podem ser compreendidas como a

formação de relações interorganizacionais,

podendo incluir perspectivas econômicas,

sociais e de mercado

Questão de Prova c) as redes são vistas como uma forma rígida e

centralizada de governança.

d) a redução dos custos de transação é a única

causa da emergência das redes organizacionais.

e) embora seja um espaço plural, onde

coexistem diferentes agentes, a rede

organizacional se caracteriza pela unicidade de

capital e de interesses corporativos.

B

Questão de Prova 08. Comportando a interação de estruturas

descentralizadas e modalidades inovadoras de

parcerias entre estatais e organizações sociais ou

empresariais, a abordagem de redes de políticas

públicas se constitui em uma recente tendência da

administração pública em nosso país. Sua

proliferação, porém, acarreta vantagens e

desvantagens à sua gestão. Como desvantagem,

podemos citar o fato de que as redes:

a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão

adaptativa.

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Questão de Prova b) garantem a presença pública sem a

necessidade de criação ou aumento de uma

estrutura burocrática.

c) possibilitam a definição de prioridades de uma

maneira mais democrática.

d) dificultam a prestação de contas dos recursos

públicos envolvidos, por envolver numerosos

atores governamentais e privados

e) garantem a diversidade de opiniões sobre o

problema em questão, por envolverem mais

atores.

D

09. Estudos recentes têm trazido novos

esclarecimentos sobre a implementação das

políticas públicas, expressos nas opções

abaixo, exceto:

a) a implementação consiste em um processo

com elevada autonomia em relação à

formulação, envolvendo a tomada de decisões

cruciais e não apenas a execução do que foi

previamente formulado.

b) a implementação envolve lidar com conflitos

jurisdicionais entre órgãos, ambigüidades

legais, confusões e omissões de normas

operacionais, além de ocorrer em contextos

social, econômico ou político freqüentemente

dotados de reduzida estabilidade.

c) Em áreas que envolvem os agentes da

burocracia em contato direto com os cidadãos,

o espaço de discrição do agente executor é tão

grande que a sua adesão pode representar

uma das variáveis mais decisivas para o

alcance dos objetivos de uma política.

d) a implementação de uma política implica a

sua inserção em um sistema de relações

complexo, onde mesmo as ações de

obediência de um agente implementador

podem produzir resultados imprevistos.

e) a implementação só ocorre com a existência

de objetivos claramente definidos e de uma

metodologia apropriada para alcançá-los; a

partir daí se organizam relações coordenadas

entre tomadores de decisão e

implementadores situados em diferentes

posições

E

10. A Constituição de 1988 caracteriza-se por

uma orientação geral no sentido da

descentralização das políticas sociais, tais

como educação, saúde, habitação e

saneamento. Os enunciados a seguir referem-

se às razões para isso:

1. os governos locais estão mais próximos da

população e isso facilita o planejamento, a

implementação e o controle social em relação

a essas políticas

2. devido à heterogeneidade do País, as

políticas sociais devem ser diferenciadas e não

uniformes e centralizadas

3. a descentralização obriga os governos

subnacionais a dedicarem maior atenção às

políticas sociais

4. a descentralização reduz os custos com uma

estrutura administrativa central sem

flexibilidade e distante da população a que se

destinam essas políticas

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Desses enunciados:

a) todos são falsos.

b) todos são verdadeiros

c) apenas o 1 é verdadeiro.

d) apenas o 2 é verdadeiro.

e) apenas o 4 é verdadeiro.

B

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