AVALIAÇÃO DA INTERVENÇÃO DOSISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA

CONCORRÊNCIA NO SISTEMAAGROINDUSTRIAL DA LARANJA

Matheus Kfouri MarinoFaculdade de Economia, Administração e Contabilidade,FEA-USP, Av. Prof. Luciano Gualberto, 908, Sala G109,

CEP 05508-900, Cidade Universitária, São Paulo, SP,e-mail: mkmarino@usp.br

Paulo Furquim AzevedoFaculdade de Economia, Administração e Contabilidade,

FEA-RP-USP, Av. dos Bandeirantes, 3900, Bl. C, Sala 33,CEP 14040-900, Ribeirão Preto, São Paulo, SP,

e-mail: pfa@usp.br

v.10, n.1, p.35-46, abr. 2003

Resumo

O artigo visa identificar a efetividade de um instrumento de intervenção de política de defesa daconcorrência, que busca inibir a prática de condutas anticompetitivas. Por meio de um Compromisso deCessação de Práticas Anticompetitivas (instrumento previsto na Lei no 8.884), desenvolvido para intermediara conflituosa relação entre o produtor de laranja e a indústria exportadora de suco de laranja concentradocongelado, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) inibiu a prática de estratégias prejudiciaisà concorrência, mantendo a estrutura de mercado vigente. Como referencial teórico, a pesquisa apóia-se naTeoria de Organização Industrial (OI), com ênfase na busca por margens e nas condições de coordenaçãooligopolista, e na Economia dos Custos de Transação (ECT), necessária para avaliar a eficiência das estruturasde governança utilizadas. Desenham-se, assim, as linhas gerais de um modelo visando identificar a efetividadedas intervenções de políticas de defesa da concorrência sobre a estratégia das firmas. O estudo tem porobjetivo analisar o impacto da intervenção do SBDC no sistema agroindustrial (SAG) da laranja,particularmente, procurando averiguar a efetividade da política de intervenção em condutas anticompetitivas,no longo prazo, mantendo-se a estrutura de mercado vigente. Tem-se por resultado da pesquisa que osimpactos da intervenção do SBDC no setor citrícola foram positivos durante um curto período, próximo aquatro safras, ocorrendo na seqüência o restabelecimento da situação inicial. Os resultados corroboraram ahipótese de transitoriedade dos benefícios gerados pela intervenção na conduta dos agentes do setor citrícola,mantendo-se a estrutura de mercado vigente.

Palavras-chave: defesa da concorrência, sistema agroindustrial da laranja, sistema brasileiro de defesada concorrência.

Marino & Azevedo – Avaliação da Intervenção do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência...36

1. Introdução

Os mecanismos de garantia da concorrênciaganharam importância no Brasil durante a

década de 90, após mudanças no papel do Estadoe abertura da economia (Farina & Azevedo, 2001).Entre as intervenções do Sistema Brasileiro deDefesa da Concorrência (SBDC), destaca-se oCompromisso de Cessação de Práticas Anticom-petitivas, assinado em 1995 pela indústria exporta-dora de suco de laranja concentrado congeladoe pelos produtores de laranja, em que a agênciade concorrência não impôs mudanças na estruturade mercado – como, por exemplo, a separaçãode empresas ou alienação de ativos –, mas restrin-giu estratégias consideradas lesivas à concorrênciae ao funcionamento do mercado.

Esse mecanismo de intervenção, por nãoforçar mudanças estruturais profundas no mer-cado, é relativamente menos custoso, o que otorna uma interessante alternativa de controleda atuação das empresas no mercado. Entretanto,cabe questionar qual a efetividade de umaintervenção com base unicamente no compro-misso de cessação, ou seja, se esse mecanismoé suficiente para, de fato, restringir as práticasanticompetitivas das empresas. Embora estetrabalho tenha por foco uma intervenção dosistema de defesa da concorrência, seus princípiosgerais podem ser aplicados a outras formas deintervenção, como as realizadas internamente poruma firma. Esta freqüentemente se defronta coma decisão entre alteração profunda de sua estruturaorganizacional ou realização de compromissosde desempenho com suas unidades. Em termosgerais, a questão é a mesma: qual a efetividadeda intervenção por meio de um compromisso dedesempenho?

Nesta pesquisa, o tema se materializa naanálise do impacto da intervenção do SBDC,por meio de um compromisso de cessação, nosistema agroindustrial da laranja. Dessa forma,pretende-se averiguar a efetividade da políticade intervenção em práticas anticompetitivas,

mantendo-se, contudo, a estrutura de mercadovigente.

Uma vez que o compromisso de cessação estáfundado em condições de mercado anteriores, nãohá alterações no poder de mercado das empresas,nem nas condições de coordenação oligopolistaentre elas. Desse modo, a efetividade da inter-venção depende essencialmente da capacidadede monitoramento da agência de defesa da con-corrência. Dado que esse monitoramento tendea se arrefecer com o tempo, em decorrência denovos problemas na agenda de defesa da con-corrência, espera-se que os resultados positivosda intervenção sejam transitórios, definindo umperíodo de efetividade da política adotada. Coma finalidade de avaliar empiricamente os efeitosda intervenção, foi realizada uma avaliação daapropriação de margens pela indústria de laranjae pela citricultura, por meio do movimento depreços relativos. Adicionalmente, foram avaliadasas estruturas de governança utilizadas, com afinalidade de examinar os efeitos sistêmicos daintervenção em termos de custos de transação.

O estudo está estruturado da seguinte forma:no início apresenta-se o referencial teórico,buscando salientar a efetividade de intervençõesno longo prazo. A aplicação do modelo propostono setor citrícola constitui objeto da segundaparte do artigo. Na seqüência, é abordada aintervenção do sistema brasileiro de defesa daconcorrência no setor citrícola e seus respectivosimpactos. As discussões dos resultados encerramo artigo.

2. Referencial teórico

Procurou-se nos aportes teóricos da Economiados Custos de Transação (ECT) e da Teoria deOrganização Industrial (OI) embasamento paraa análise dos efeitos da política brasileira dedefesa da concorrência no sistema agroindustrialda laranja. A definição das estruturas de gover-nança, em função da busca de eficiência nosistema, é abordada pela ECT, enquanto a OI

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considera o posicionamento estratégico dasempresas pela apropriação de margens. A partirdesses corpos de conhecimento é proposto ummodelo simples, a fim de avaliar a efetividadedas intervenções na prática de estratégias anticom-petitivas.

Salgado (1996), ex-conselheira do CADE, emrelato sobre o ato de concentração da CompanhiaAntarctica Paulista e da Anheuser-Bush Inter-national Inc., descreveu o benefício público e ocusto privado das intervenções da política dedefesa da concorrência. Contrapõe-se à atuaçãodireta na estrutura de mercado com as restriçõesnas estratégias empresariais. Segundo a autora,o benefício público das intervenções em condutasempresariais é baixo e os resultados são tem-porários, porém implicam baixo custo privado.Em outras palavras, a efetividade das intervençõesnas estratégias das empresas, sem alteração daestrutura de mercado, é pequena, porém estas nãoimpõem custos elevados às empresas para suaadoção, uma vez que não são necessárias altera-ções na estrutura patrimonial. Em contraposição,as intervenções na estrutura de mercado apre-sentam alto benefício público de longo prazo, poissão mais efetivas no controle da capacidade dea firma agir de modo anticompetitivo, mas im-plicam elevado custo às empresas. A agência

interventora deve desenvolver uma análise casoa caso, averiguando os benefícios de cadaalternativa.

Com vistas a compreender a efetividade dasintervenções em condutas anticompetitivas,contrapondo-se às imposições sobre a estruturade mercado, destacam-se, a seguir, as principaisvariáveis impactantes do problema em questão.A partir da análise da importância do moni-toramento, da existência de barreiras à entradae à saída em cada indústria, da capacidade decoordenação dos diferentes agentes e da eficiênciadas estruturas de governança, desenvolveu-se ummodelo, apresentado a seguir, que evidencia atransitoriedade de intervenções em condutas, emalguns mercados sinalizada pelo período deefetividade.

2.1 Modelo: “período de efetividade” deintervenções

Buscando uma organização lógica para acompreensão das intervenções, desenvolve-se a seguir um modelo com as principaisvariáveis que interferem na efetividade daintervenção no longo prazo, sinalizada por EI,período de efetividade, conforme apresentadono Quadro 1.

EI = f(M, BES, CC, ES)

EI – Efetividade da intervenção

M – Intensidade e observabilidade no monitoramento (+)

BES – Assimetrias das barreiras à entrada e à saída (–)

CC – Assimetrias na capacidade de coordenação (–)

ES – Inibição da eficiência sistêmica (–)

Fonte: Adaptado de Marino (2001).

Quadro 1 – Modelo de efetividade de intervenções da política de defesa da concorrência.

Marino & Azevedo – Avaliação da Intervenção do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência...38

A efetividade da intervenção (EI) depende dequatro variáveis: a) intensidade do monitoramento(M), b) assimetrias nas barreiras à entrada e à saídadas indústrias (BES), c) capacidade de coordenaçãodos agentes (CC) e d) eficiência sistêmica (ES).Os sinais, positivos (+) ou negativos (–), indicamo efeito esperado de cada variável sobre aefetividade da intervenção em condutas. Apenasa intensidade e a observabilidade no monitoramentocolaboram positivamente, contrapondo-se àsassimetrias das barreiras à entrada, da capacidadede coordenação e da inibição da eficiênciasistêmica, que contribuem negativamente.

O monitoramento afeta diretamente o períodode efetividade da intervenção, em função de suavariação ao longo do tempo, atingindo o máximono período imediatamente após a intervenção,quando a imprensa e a agência de defesa daconcorrência se fazem fortemente presentes. Como passar do tempo e a inclusão de novos temasna agenda da imprensa e do SBDC, a intensidadede monitoramento tende a diminuir, afetandoa efetividade da restrição imposta às empresas.Quanto mais observáveis forem as ações que sãoobjeto de restrição, mais efetivo será o controlee maior a efetividade da intervenção (EI), fatocaracterístico em alterações estruturais. Adi-cionalmente, a presença de estímulos quefavoreçam a manutenção do monitoramentopotencializa o efeito da intervenção no longoprazo.

As assimetrias das barreiras à entrada e à saída(BES) na atividade dos diferentes segmentoscontribuem negativamente para a EI. Indústriascom baixas barreiras apresentam dificuldade decapturar margens que podem surgir após a inter-venção, especialmente em razão da facilidadede entrada e saída da atividade, não sendo, assim,beneficiadas no longo prazo. Por outro lado,indústrias com elevadas barreiras à entrada ouà saída conseguem manter margens elevadas seestas ocorrerem após a intervenção.

Indústrias com maior capacidade de coorde-nação (CC) utilizam essa característica parareagir estrategicamente à intervenção, em geral

interferindo negativamente na EI. No limite, umaindústria com excelentes condições de coorde-nação pode adotar prática de conduta uniforme(ou seja, cartelização) sem que o sistema dedefesa da concorrência consiga observá-la.Segundo Besanko et al. (2000), por definição,a coalizão entre as empresas é tácita. Algumascondições para a coalizão tácita são: a) elevadaconcentração de mercado, b) existência de poucasempresas na indústria, c) produtos homogêneos,d) estagnação tecnológica, e) estagnação dademanda, f) possibilidade de observar as açõesdas empresas dentro da indústria e g) baixaelasticidade/preço da demanda. Em contrapartida,segmentos de difícil coordenação permanecerãodesestruturados, acarretando perdas no poder debarganha com o passar do tempo. O problemaconsiste na assimetria da capacidade de coor-denação das diferentes empresas impactadas pelaintervenção.

Deve-se destacar que o modelo apresentaalguma simultaneidade, uma vez que as barreirasà entrada determinam a capacidade de coorde-nação. Portanto, as barreiras à entrada têm efeitosdiretos e indiretos, pela capacidade de coor-denação, sobre a efetividade da intervenção.

A proibição do uso de estruturas de gover-nança em função da possibilidade de ganhos depoder de negociação, mas com maior eficiênciasistêmica (ES), acarreta efeito negativo na EI.As empresas buscam continuamente reduzircustos, tanto os de produção como os de tran-sação, criando estruturas mais eficientes que,na maioria das vezes, proporcionam maior poderde barganha, reduzindo o efeito da intervençãono longo prazo. Genericamente, os custos detransação são definidos como “os custos defuncionamento do sistema econômico” (Arrow,1969, apud Williamson, 1985). Traduz-se esseconceito como os custos relacionados indire-tamente à produção, que surgem a partir dorelacionamento entre os agentes em virtude deproblemas de coordenação. O custo totaleconômico não é função apenas da transformaçãotecnológica do insumo em produto, mas da

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somatória deste com os gerados a partir dofuncionamento do mercado.

Conforme apresentado, as intervenções naestrutura de mercado proporcionam maior períodode efetividade da intervenção em todas as variáveisdescritas, em função de alterações nas condiçõesdo mercado, proporcionando um efeito duradouro,mas custoso às empresas no curto prazo. Entretanto,em situações em que há forte monitoramento,inexistência de assimetrias na capacidade decoordenação e nas barreiras à entrada e à saída nossegmentos em análise, bem como ineficiênciasistêmica, a intervenção em condutas pode serbenéfica e ter baixo custo privado.

3. Efetividade da intervenção nosistema agroindustrial (SAG) dalaranja

Discorre-se a seguir sobre a aplicação doreferencial proposto anteriormente, visandoidentificar a efetividade da intervenção do SBDCem condutas anticompetitivas no sistema agroin-dustrial (SAG) da laranja.

Conforme apresentado no referencial teórico,a efetividade da intervenção (EI) é diretamenteinfluenciada por variações na intensidade domonitoramento (M), das assimetrias nas barreiras

à entrada e à saída das indústrias (BES), dasdiferentes capacidades de coordenação dosagentes (CC) e da busca por eficiência sistêmica(ES).

Na seqüência, procura-se aplicar o modelono ambiente competitivo dos diferentes segmen-tos do SAG da laranja – produção de laranja eagroindústria exportadora de suco de laranjaconcentrado e congelado (SLCC) – logo apósa intervenção. O Quadro 2 apresenta a aplicaçãodo referencial proposto a fim de identificar operíodo de efetividade da intervenção no SAGda laranja.

A análise do Quadro 2 mostra que os efeitosda intervenção poderão ser transitórios. A indústriaterá incentivos para agir de acordo com as impo-sições apenas no primeiro momento. Como asbarreiras à entrada na produção de laranja sãoinferiores às do segmento industrial, há entradade novos participantes, caso haja possibilidadede lucro proveniente da intervenção, o que reduzo lucro no momento subseqüente. A maior capa-cidade de coordenação da indústria, por sua vez,permite que esta se aproprie de margens, assimque houver arrefecimento do monitoramento feitopela agência de concorrência, o que ressalta aimportância do papel das associações de repre-sentação de classe.

EI = f(M, BES, CC, ES) Agroindústria exportadora de

SLCC Produtores de laranja

M – Intensidade e observabilidade no monitoramento (+)

1o instante: alta 2o instante: baixa

Baixa (dificuldade de atribuição de

punição a um agente)

BES – Assimetrias das barreiras à entrada e à saída (–)

Elevadas barreiras à entrada e à saída (distribuição)

Baixas barreiras à entrada e à saída

CC – Assimetrias na capacidade de coordenação (–)

Elevada capacidade de coordenação

Baixa capacidade de coordenação

ES – Inibição da eficiência sistêmica (–)

Extinção de uma estrutura eficiente (detalhada na Seção 5.3)

Fonte: Marino (2001).

Quadro 2 – Aplicação do referencial teórico na análise da efetividade daintervenção no SAG da laranja.

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Para que a efetividade da intervenção sejatransitória é necessária queda na intensidade demonitoramento do compromisso de cessação.Nesse tipo de compromisso há uma série deobrigações positivas (ações que devem ser rea-lizadas pelas empresas) e negativas (ações queas empresas são proibidas de realizar), as quaisnão são facilmente observadas pela autoridadede defesa da concorrência, o que torna suacapacidade de monitoramento bastante tênue.Entretanto, no momento da intervenção sobredeterminado mercado, o acesso à informaçãoé bastante ampliado, seja pelo esforço de inves-tigação do SBDC sobre as empresas, seja pelasinformações que chegam pela mídia que faz acobertura do caso. Por esse motivo, o moni-toramento é mais intenso no momento da inter-venção, sendo também mais efetiva a intervençãosobre o mercado.

Quanto às estruturas de governança, a inter-venção pode impor alterações com o intuito dereduzir práticas prejudiciais à concorrência, masque resultam em perda sistêmica. Isso é particu-larmente verdadeiro no caso do SAG da laranja,que utilizava um contrato-padrão entre indústriae citricultores com diversas vantagens em termosde economia de custos de transação. Com apreocupação do SBDC com a formação de umcartel pelas indústrias, o contrato-padrão foi extintopor meio do compromisso de cessação. É impor-tante, portanto, considerar também os efeitos dessamudança nas estruturas de governança utilizadaspara avaliar a efetividade da intervenção. Odetalhamento desse aspecto será apresentado naSeção 5.3.

4. Compromisso de cessação noSAG da laranja

Em julho de 1994, os produtores entraramcom uma ação na Secretaria do Direito Econô-mico (SDE) contra 12 empresas processadorasde suco, acusando-as de prática de formação decartel e imposição de preços na negociação comprodutores de laranja. Outro fator de discórdia,

ou seja, a integração vertical das agroindústriasdo setor, também era questionado no requeri-mento.

A denúncia da formação de cartel foi julgadaprocedente pela SDE, dando início ao processoadministrativo, que foi encaminhado ao ConselhoAdministrativo de Defesa Econômica (CADE),órgão julgador do processo.

O compromisso de cessação, desenvolvidopelo CADE, aprovou um termo de compromissoentre as empresas, suspendendo as práticascomerciais entre indústrias em outubro de 1995.Ficou estabelecida, assim, a proibição de asindústrias se reunirem para discutir e definirpreços e que o contrato-padrão, negociado porrepresentantes da indústria e dos citricultores,não seria mais utilizado como referência paraas negociações. Em troca, o processo adminis-trativo de investigação de formação de cartel,em andamento no CADE, seria suspenso.

O termo assinado impôs às empresas as seguin-tes restrições: não fixação de preços e condiçõespara aquisição do produto em comum acordo, nãoadoção de conduta comercial uniforme e promoçãoou participação em reuniões organizadas porassociação, órgão ou instituição pública, tendo porobjetivo a uniformização das condutas comerciais.

Segundo Azevedo (1996), o CADE consideroua denúncia de produção própria de matéria-primapela indústria como não lesiva à concorrência,não sendo ponderadas as conseqüências, para osprodutores, de uma possível redução das con-dições de barganha. Dois aspectos negativos daextinção do contrato-padrão devem ser consi-derados: a) o retorno da assimetria do númerode jogadores, ou seja, uma citricultura pulveri-zada negociando com uma indústria concentrada,e b) a introdução de uma forma organizacionalmenos eficiente.

Desde a safra 95/96, grande parte da produçãofoi negociada caso a caso, com condições de livremercado, passando a vigorar as leis de ofertae demanda e o poder de negociação individual,com ausência de preço de referência, que eradefinido pelo contrato-padrão.

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5. Impactos da intervenção doSBDC no setor

Procura-se, aqui, identificar algumas variáveisque possam dar indícios dos reflexos, para o SAGda laranja, da extinção do contrato-padrão peloestabelecimento de um compromisso de cessação.

Com o intuito de avaliar as condições denegociação dos agentes após a intervenção gover-namental, foram definidas duas variáveis deanálise: a) variação dos efeitos distributivos pormeio da análise das receitas dos segmentos nadécada de 90, preços recebidos pelos produtoresde laranja e cotações internacionais do SLCC;e b) variações do nível de investimentos empomares novos ao longo do tempo, observandoa distribuição do parque produtor citrícolasegmentado por idade.

Com a análise das oscilações das receitas dosagentes pretende-se avaliar se a intervenção doSBDC alterou as condições de negociação entrecitricultores e indústria. Para o desenvolvimentoda pesquisa foram utilizadas diversas fontes dedados: o Centro de Estudos Avançados em Eco-nomia Aplicada (CEPEA), da ESALQ/USP; a

FNP Consultoria e Comércio; a Bolsa de NovaYork; a Abecitrus; e o Fundecitrus.

A análise da eficiência das estruturas degovernança apóia-se na Teoria dos Custos deTransação, via aplicação e adaptação do modelode Loader (1995), utilizado, para o setor citrícola,primeiramente por Boteon (1998) e ajustado àpresente pesquisa. Procura-se, com isso, iden-tificar as estruturas de governança atuais eapresentar as esperadas e respectivas implicações.

5.1 Efeitos distributivos

As cotações internacionais do suco de laranjaconcentrado congelado sofreram forte retraçãonos anos 90, ocasionando a queda do valor dacaixa de laranja recebido pelo produtor. Surgiramproblemas distributivos e, na primeira metade dadécada, o preço recebido pelo produtor caiu maisdo que proporcionalmente às cotações interna-cionais do SLCC. A Figura 1 mostra a queda nascotações das duas variáveis em questão.

A partir de 1995, os custos de colheita etransporte foram repassados aos citricultores,afetando o preço da caixa de laranja.

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95

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Média(90/94)

1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00

Safras

Índic

es

Laranja – indústria

Bolsa de Nova YorkFonte: FNP Consultoria – Agrianual 2001Valores deflacionados segundo índice de preço no varejo CPI-U

Intervenção

Figura 1 – Índices de preços líquidos da laranja para aindústria e cotações da Bolsa de Nova York.

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A Figura 1 evidencia a redução nas cotaçõesdos dois produtos em níveis inferiores ao veri-ficado no final da década de 80. Na primeirametade da década, anterior ao Compromisso deCessação, os preços recebidos pelos produtorescaíram com maior intensidade. Contudo, após1995, com a intervenção do SBDC, os produtoresaparentemente iniciaram um processo de recu-peração de margens, ou seja, em um primeiromomento a ação parece sinalizar efeitos posi-tivos.

A transferência das atividades de colheita etransporte da indústria para o produtor, a partirde 1995, representa o principal impacto emcustos após a extinção do contrato-padrão.Segundo o Agrianual 99, da FNP Consultoriae Comércio, a colheita e o frete representam umcusto adicional de US$ 0,80 por caixa de 40,8kg. Com a transferência desse custo para oprodutor agrícola, a aparente recuperação demargem da atividade se reduz.

Na safra 1999/00, o índice relativo ao preçorecebido pelo produtor de laranja apresentou-se negativo em função de o custo de colheitae transporte superar o preço médio levantadopelo CEPEA/ESALQ/USP. Trata-se de um valormédio e, como grande parte da produção delaranja não foi nem removida dos pomares emrazão do custo de colheita superar a receita, umaparcela da produção foi comercializada compreços acima do custo mencionado anterior-mente.

Comparando-se os dados da Figura 1, conclui-se que os produtores e as agroindústrias perderammargens na década de 90 em razão da quedaacentuada nas receitas. No início dos anos 90,o preço da laranja para a indústria reduziu-sedrasticamente. A intervenção do SBDC, em 1995,está associada à recuperação dos preços recebidospelos produtores, mesmo em um momento deretração das cotações da Bolsa de Nova York,promovendo redistribuição de margens. A trans-ferência do custo de colheita para a atividadeagrícola não causou impacto significativo.

Observando a efetividade da intervenção doSBDC ao longo do tempo no setor citrícola, verifica-se, por meio da análise mais recente das cotações,que houve recuperação de receita da indústria, emcontraposição à redução da atividade agrícola,sinalizada pelo baixo preço da laranja praticado nasafra 1999/00, que chegou a níveis inferiores ao custode colheita e transporte, como demonstra o índicenegativo mostrado na Figura 1.

Assim, a análise permite observar que noprimeiro período a intervenção trouxe efeitobenéfico. Já no longo prazo, como exposto naSeção 3, o setor industrial organiza-se na buscade soluções que visem a ganhos de margem,sobrepondo-se à imposição da política de defesada concorrência, o que acaba resultando emapropriação da renda do SAG da laranja. Aefetividade da imposição do CADE aparen-temente foi transitória, mas, em função dacomplexidade da situação, outros fatores externostambém podem ter influenciado.

Em análises subseqüentes, a averiguação dadistribuição de margens em um período maiorpermite observar o rearranjo institucional dossegmentos, especialmente o industrial, na buscade lucros, permitindo questionar quanto tempoa intervenção continuará surtindo efeitos. Osnúmeros da safra 1999/00, conforme apresentado,indicam que a reorganização da indústria foi maiseficiente do que a dos produtores, permitindorecuperar margens em função das especificidadesdo mercado, segundo o modelo proposto.

5.2 Investimentos em plantios

O descontentamento com a produção ci-trícola, no início da década de 90, induziugrande parte dos citricultores a diversificar suaatividade agrícola, principalmente para o setorsucroalcooleiro, que apresentava rentabilidadecompatível e retorno mais rápido sobre o capitalinvestido. A Figura 2 apresenta a distribuiçãodo parque produtor citrícola por idade dasplantas.

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Até a década de 90 verifica-se tendênciacrescente de pomares em produção (7-30 anos),fruto de investimentos em pomares jovens na faseáurea da citricultura. No período posterior, ou seja,de 1991 a 1994, é visível a redução da intensidadede crescimento das plantas produtivas, ainda quepositivo. Assim, observa-se um incremento signi-ficativo no plantio, sinalizando a confiança doprodutor na rentabilidade futura da atividade, atéos anos 80 e após 1994.

Os investimentos em pomares jovens após ocompromisso de cessação, em 1995, demonstradosna Figura 2, podem ser relativamente atribuídosà intervenção do SBDC no setor. Outros fatorestambém devem ser considerados, como o cres-cimento da erradicação de pomares velhos oudoentes, a crise nos setores sucroalcooleiro epecuário e, principalmente, a tradição regionalda cultura.

Como conseqüência da queda do preço dalaranja recebido pelo produtor após quatro safrassem o contrato-padrão, houve nova redução deinvestimentos em pomares jovens após 1998,

sinalizando o descontentamento com a atividade.Caracteriza-se, assim, o efeito transitório daintervenção do SBDC, que, no caso, depende domonitoramento contínuo das estratégias empre-sariais.

Os investimentos na formação de laranjaisnão respondem rapidamente aos picos de preçoda laranja, em virtude de ser necessário maisde um ano para formação das mudas. Os citrosse caracterizam pelo longo período para retornodo capital investido, demorando, em média,quatro anos para o início da produção.

A intervenção pode ter provocado desequi-líbrios no sistema da laranja, com o incentivo parainvestimentos em pomares promovidos artifi-cialmente pela captura de margem transitória doprodutor, o que acabou gerando problemas deexcesso de oferta do final da década. Certamente,os produtores foram e serão os mais impactadosnesses ambientes, em função da dificuldade depromoção de ajustes, diferentemente da indústria,que se estruturou para transpor as dificuldadesgeradas pela medida de intervenção do CADE.

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1998

1999

Safras

Índ

ice

s PlantioPlantas, 0-6 anosPlantas, 7-30 anosTotal

Fonte: Marino, 2001.

Figura 2 – Distribuição do parque produtor citrícola, por idade dasplantas, de 1980 a 1999 (1995 = 100).

Marino & Azevedo – Avaliação da Intervenção do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência...44

5.3 Eficiência das estruturas degovernança

Com a desregulamentação do setor, por meioda extinção do contrato-padrão que fornecia osparâmetros para a negociação da safra de laranja,emergiram relações conflituosas, especialmenteentre os produtores e a indústria processadora,gerando diferentes arranjos transacionais.

Na transação a ser explorada, destacam-sequatro tipos de investimentos específicos, con-forme classificação de Williamson (1996):

1. Especificidade locacional: a matéria-primalaranja possui baixa relação valor/peso,com isso, o transporte a longa distânciatorna-se inviável, exigindo proximidadeentre a unidade produtiva e a produçãoagrícola.

2. Especificidade temporal: para obter má-xima qualidade e menor custo dos produtosfinais, a laranja deve ser colhida no pontoótimo de maturação. Esse período é restritoe exige constante acompanhamento técnico,concentrando-se em uma mesma época namaioria das variedades cultivadas no Brasil.Outro fator que caracteriza a especificidadetemporal da laranja é a perecibilidade dafruta, que restringe o tempo entre a colheitae o processamento.

3. Especificidade física: tanto na produçãoagrícola como na indústria é preciso fazerinvestimentos específicos em infra-estru-tura física. Por ser uma cultura perene, alaranjeira leva, em média, quatro anos paracomeçar a produzir, sendo um investimentofísico específico, dispendioso e irreversível.Segundo Neves (1995), as variedadescultivadas são específicas para o processa-mento, sendo de difícil realocação para oconsumo in natura. Apenas pequena fraçãoda laranja produzida para a indústriapoderia ser alocada para consumo interno,em razão da elevada exigência dessemercado, restringindo-se a colheitasselecionadas de determinadas variedades.

Na extração de suco utilizam-se equi-pamentos que também são específicos aoscitros, inviabilizando, portanto, a realo-cação para outras culturas.

4. Especificidade dedicada: o pequeno númerode fábricas processadoras de laranja faz comque os produtores destinem grande parcelade sua produção a uma única empresa,criando, assim, uma dependência. O inversotambém é verdadeiro. No entanto, difi-cilmente uma empresa se depara comprodutores que tenham volume produtivosuficiente para abalar seu funcionamentoem caso de ruptura. A exceção consiste nospools de produtores, que tentam captar avantagem a seu favor, equilibrando as con-dições de negociação. O cultivo exclusivode laranja também proporciona maiordependência e, assim, contratos de maiorprazo tendem a ser mais utilizados.

Sendo esta uma relação que envolve inúmerasespecificidades, o mercado spot é insuficientepara atender a todos os requisitos desejados. Jáa integração vertical supriria as deficiências,porém com custo superior, obrigando os agentesa saírem de seu foco principal: a produçãoagrícola ou o processamento. As diversas formashíbridas de transação surgem com o intuito dereduzir os custos de transação envolvidos, e sãorepresentadas, em sua grande maioria, peloscontratos de longo prazo.

Apesar do questionamento anterior, a integraçãovertical parcial do segmento industrial é umaestratégia do setor, assim como um pequeno volumeno mercado spot. A produção agrícola do segmentoindustrial é explicada pelo ganho do poder debarganha na transação em estudo e pelo acesso àinformação da atividade. A comercialização delaranja para o mercado interno, consumo in natura,é realizada pelo mercado spot, resultado doexcedente que não é absorvido pela indústriaprocessadora. Observa-se um possível ganho deeficiência pelo emprego de contratos maiscomplexos, proporcionando a focalização donegócio de cada segmento. Assim, passam a ser

GESTÃO & PRODUÇÃO, v.10, n.1, p.35-46, abr. 2003 45

fatores importantes: as quantidades negociadas,a qualidade da matéria-prima apresentada, o localda produção, a freqüência e a reputação dos parcei-ros na definição dos contratos.

Com a extinção do contrato-padrão, os setoresprocuram se adaptar em busca de eficiência eganhos de margem. Conforme exposto, osatributos das transações sinalizam a necessidadede formas contratuais híbridas. Esses contratosvariam de acordo com os agentes envolvidos,especialmente em função dos diferentes volumestransacionados.

As formas contratuais híbridas devem serespecíficas para cada transação, em função desuas características, particularmente da espe-cificidade de ativos, da freqüência e da incertezada transação. Embora possa ocorrer diversidadede formas contratuais, há tendência para aevolução de um contrato de parceria, comdivisão de riscos e margens. O setor industrial,por sua maior capacidade de coordenação,ocupa melhor posição na barganha, atuandocomo agente coordenador do processo. Essaestrutura de governança aproxima-se docontrato-padrão que vigorava antes da inter-venção, demonstrando a capacidade de osagentes superarem as restrições impostas peloCADE, e, com o passar do tempo, retornandoà situação anterior.

6. Discussão dos resultados

Diante dos resultados apresentados, pode-sedizer que as condições de barganha do produtorde laranja foram beneficiadas pela intervençãodo SBDC em um primeiro momento, conclusãoque difere de outros trabalhos, como os deAzevedo (1996) e Vieira (1998), que indicampiora da situação dos citricultores depois dorompimento do contrato-padrão. Segundo oargumento apresentado na revisão teórica, asintervenções da política de defesa da con-

corrência, que inibem condutas anticompetitivasdos agentes, possuem efetividade distinta paracada situação, dependendo de uma série devariáveis que, no caso da citricultura, indicambaixa efetividade, em contraposição às mudançasna estrutura de mercado. Empiricamente, tantoos efeitos distributivos quanto os investimentosem plantios corroboram a hipótese levantada napesquisa, em que os efeitos da intervenção naconduta dos agentes do SAG da laranja sãotransitórios.

O período de efetividade é fortemente influen-ciado pela intensidade de monitoramento notempo, destacando-se a dificuldade de observaçãodas imposições propostas pelo compromisso decessação. A extinção de uma estrutura de gover-nança mais eficiente, como o contrato-padrãode participação, também contribuiu para aredução da efetividade.

As assimetrias entre as estruturas de mercadoda produção de laranja e do processamentoindustrial, representadas pelas barreiras à entra-da e à saída e pela capacidade de coordenaçãoe coalizão tácita, fazem com que a indústriarecupere margem no longo prazo, tornando curtaa efetividade da política de defesa da con-corrência. Somente mudanças na estrutura demercado, almejando à redução dessas assi-metrias, proporcionariam resultados efetivose duradouros. No caso abordado, o controle decondutas pode ser efetivo em situações especí-ficas, em que a agência de defesa da con-corrência tiver capacidade para monitorarcontinuamente as estratégias das empresas.

No caso específico do Compromisso deCessação de Práticas Anticompetitivas, aplicadoao SAG da laranja, o período em que os resulta-dos foram positivos não ultrapassou quatro safras,o que pode ser depreendido a partir da análisede preços, da intensidade dos investimentos eda inibição do uso de estrutura de governançaeficiente.

Marino & Azevedo – Avaliação da Intervenção do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência...46

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EVALUATION OF THE BRAZILIAN ANTITRUST SYSTEMINTERVENTIONS IN THE ORANGE SECTOR

Abstract

The paper aims to evaluate the efficacy of competition policy interventions, keeping agents fromadopting non-competitive strategies. Using the Anticompetitive Prevention Commitment (a competitionpolicy mechanism instituted by Law 8.884), the Brazilian Antitrust System tried to protect competition inthe Brazilian orange sector, keeping the prevailing market structure. The research is based on the industrialorganization literature, for defining the conditions for market power and tacit collusion in the industry,and on Transaction Cost Economics, for the evaluation of governance structure efficiency. It is proposeda framework for the evaluation of the efficacy of competition policy interventions on firm strategies. Weapply this framework to the Brazilian Antitrust System intervention on the orange sector, which providessome evidence regarding the efficacy of strategy restrictions. The empirical analysis shows that therewere positive effects during four years, followed by the reestablishment of the former situation. Theresults corroborate the general proposition that interventions on firm strategies have transitory effects ifthe market structure remains unchanged.

Key words: competition policy, orange sector, brazilian antitrust system.