TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAPÁ

Cartilha de Orientações Sobre Controle Interno

CTACI

Comitê Técnico de Acompanhamento do Controle Interno

Cartilha de orientações sobre controle interno

1 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAPÁ

Macapá-AP, março de 2017.

Endereço

Sede: Av. FAB, n. 900, Centro, Macapá

Prédio anexo: Av. Mendonça Furtado, nº 632, Centro, Macapá

Fale conosco:

comitetecnicotce@gmail.com

Telefone: 4009-6911

Presidente

Conselheiro Ricardo Soares Pereira de Souza

1ª Vice-Presidente e Corregedora

Conselheira Maria Elizabeth Cavalcante de Azevedo Picanço

2º Vice-Presidente

Conselheiro Reginaldo Parnow Ennes

Ouvidor

Conselheiro Michel Houat Harb

Procuradora-Geral de Contas

Amélia Paula Gurjão Sampaio Freitas

Procuradora de Contas

Rachel Barbalho Ribeiro da Silva

Conselheiros Substitutos

Terezinha de Jesus Brito Botelho

Antônio Wanderler Colares Távora

José Marcelo de Santana Neto

Pedro Aurélio Penha Tavares

Elaboração

Comitê Técnico de Acompanha-

mento do Controle Interno (Porta-

ria n. 110/2016)

Redação e design

José Paulo Guedes Brito

Maurício Rego de Alencar

Revisão

Cirilo Alves Ferreira Neto

José Lima de Almeida

Cartilha de orientações sobre controle interno

2 Sumário

Mensagem do Presidente ........................................................................................................................................................................ 3

Apresentação ............................................................................................................................................................................................... 4

Breve histórico ............................................................................................................................................................................................ 5

Normatização .............................................................................................................................................................................................. 6

Conhecendo conceitos importantes .................................................................................................................................................... 7

Controle ............................................................................................................................................................................... 7

Controle interno............................................................................................................................................................... 7

Definições elaboradas pelo TCE/AP ................................................................................................................................................... 8

Controle social e transparência ........................................................................................................................................................... 9

Governo Eletrônico ...................................................................................................................................................... 10

Sistema de Controle Interno ............................................................................................................................................................... 10

Sistema de Controle Interno dos Poderes, Ministério Público e Tribunais de Contas ....................... 11

Atribuições Fundamentais do Sistema de Controle Interno – SCI ............................................................ 13

Responsabilidades e Competências do Órgão Central do Sistema de Controle Interno ................... 13

Responsabilidades dos órgãos executores do Sistema de Controle Interno .......................................... 15

Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público ....................................................................................... 17

Componentes do controle interno ......................................................................................................................... 17

Ambiente de controle .................................................................................................................................................. 18

Avaliação de riscos ...................................................................................................................................................... 20

Procedimentos de controle ....................................................................................................................................... 20

Procedimentos de controle da tecnologia da informação ........................................................................... 21

Informação e comunicação ...................................................................................................................................... 22

Monitoramento ............................................................................................................................................................. 24

Macrofunções do controle interno ................................................................................................................................................... 25

Controle interno e Governança pública ......................................................................................................................................... 26

Considerações Finais ............................................................................................................................................................................. 28

Links importantes ................................................................................................................................................................................... 29

Cartilha de orientações sobre controle interno

3 Mensagem do Presidente

O Tribunal de Contas do Estado do Amapá, dentro da sua função orientadora, e ao

mesmo tempo, como parceiro da administração pública e da sociedade amapaense, dis-

ponibiliza este importante trabalho, desenvolvido pelos servidores dessa casa, com a fi-

nalidade de aprimoramento e inovação nas formas de atuação e de gestão, através da es-

truturação dos controles internos, dentro da administração estadual e municipal, con-

forme preceitua o artigo 74 da Magna Carta do Brasil.

Dentre as atribuições constitucionais do sistema de controle interno da adminis-

tração pública, destacamos o de apoiar o controle externo em sua missão institucional,

sendo a qualidades desses controles um dos principais aspectos avaliados no planeja-

mento das fiscalizações, em especial, no cumprimento dos ditames de uma gestão fiscal

responsável que prima pela qualidade na aplicação dos recursos públicos.

O controle interno é também considerado como a grande ferramenta impulsio-

nadora do controle social, quando propicia o acompanhamento dos gastos públicos pela

sociedade, através da disponibilização de informações sobre os processos de execução

das receitas e despesas governamentais.

Isto posto, podemos afirmar que a implementação do sistema de controle interno

é de fundamental importância na gestão dos gastos públicos, especialmente, no atendi-

mento de metas, também como responsável pela fiscalização preventiva, concomitante e

subsequente, sendo esse uma ferramenta indispensável de combate ao desperdício de re-

cursos público e prevenção de atos que possam comprometer a gestão.

Nesta visão, o tribunal de contas na busca de otimizar os procedimentos de con-

trole da gestão pública, vem desenvolvendo atividades de capacitação e de produção de

instrumentos, como a presente cartilha, cujo objetivo é nortear a organização do sistema

de controle interno, nos órgão e entidades sobre a sua jurisdição, sem esquecer que o sis-

tema de controle deve ser planejado e implantado de acordo com cada realidade institu-

cional.

Conselheiro Ricardo Soares Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Amapá

Cartilha de orientações sobre controle interno

4 Apresentação

A presente cartilha registra o compromisso do Tribunal de Contas do Estado do

Amapá no auxílio aos jurisdicionados para a implantação do Sistema de Controle Interno

(SCI) do estado e dos municípios, atendendo à Diretriz n.º 28, aprovada pela Resolução

n.º 05/2014 da ATRICON.

De previsão constitucional, o SCI é fundamental para o exercício do controle da

Administração Pública e para a consecução do seu objetivo maior: atender à sociedade.

Em tempos atuais, marcados pela luta contra condutas lesivas ao patrimônio público, ao

tempo em que o controle social avança e exige cada vez mais resultados positivos do Es-

tado, o papel dos sistemas de controle (tanto o externo quanto o interno) cresce e exige

maior atenção dos gestores.

O maior objetivo desta cartilha é esclarecer pontos relevantes sobre o controle

interno, resgatando marcos conceituais consagrados em âmbito internacional e há muito

aceitos em escala nacional. O lineamento dos principais marcos normativos e epistemoló-

gicos visa padronizar a atuação do estado e dos 16 municípios, tendo em vista a eficiência,

eficácia, economicidade e a efetividade da atuação pública.

Esta é, afinal, a finalidade da gestão pública: atuar para atender os interesses e as

necessidades da comunidade, pautada nos constitucionais princípios da legalidade, im-

pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Cartilha de orientações sobre controle interno

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Breve histórico

Os estudiosos do Direito ensinam que em suas formações iniciais o Estado pos-

suía poderes ilimitados. Na figura do Rei ou do Imperador, o Soberano tudo podia, porque

o Poder fundava-se em elementos transcendentais (origem divina) ou jusnaturalista.

Contemporaneamente, com o advento do Estado Democrático de Direito, o fun-

damento do Poder Estatal advém do Povo.

No Estado Democrático, o fundamento da soberania está no Povo, motivo pelo

qual o Presidente da República, Governadores, Prefeitos e Parlamentares atuam como Re-

presentantes, e como tais DEVEM prestar contas com o verdadeiro titular do poder, o

POVO.

A Carta da República de 1988 declara: Todo poder emana do Povo!

Assim, os Poderes que formam a República Federativa do Brasil: Executivo, Le-

gislativo e Judiciário têm a obrigação de prestar contas de suas atividades, evidenciando

receitas e despesas.

Prestar contas, porém, não é suficiente. É preciso também monitorar os gastos e

os investimentos públicos para garantir a sua efetividade. Por esse motivo, a Constituição

Federal de 1988 (art. 74) estabeleceu que os três poderes manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno. O grande objetivo do controle é resguardar o bom uso da

coisa pública, deslocando todas as forças da Administração para o interesse coletivo.

Cartilha de orientações sobre controle interno

6 Normatização

Dentro do sistema jurídico infraconstitucional, destacam-se as seguintes normas:

Lei n.º 4.320/1964 – É o marco inicial do controle interno, trazendo normas gerais sobre

direito orçamentário e financeiro. Esta lei foi a primeira a usar os termos “controle in-

terno” e “controle externo”.

Decreto-Lei n. º200/1967 – Estabelece o controle como um dos princípios fundamentais

das atividades da Administração Pública Federal, além de preceituar que o controle deve

ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos da Administração Pública.

Lei Complementar n.º 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – estabelece

normas sobre controle, transparência e fiscalização da receita e da despesa pública, des-

tacando-se a obrigatoriedade da assinatura do responsável do controle interno nos rela-

tórios de gestão fiscal (art. 54, parágrafo único).

Lei n.º 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI) - Preceitua dentre suas diretrizes

o desenvolvimento do controle social da Administração Pública.

Além das normas elencadas acima, é muito importante conhecer as principais leis

estaduais e as normas existentes no âmbito do Tribunal de Contas do Amapá concernen-

tes ao Controle Interno. São elas:

Constituição do Estado do Amapá - reproduz as normas da Constituição Federal acerca

do controle interno, mas com a atuação voltada para estados e municípios.

Lei Complementar Estadual n.º 10/1995 – Lei Orgânica do TCE/AP. Estabelece várias

obrigações e responsabilidades a respeito do controle interno, destacando-se: realização

de auditoria nas contas anuais, com emissão do relatório, certificado e parecer do diri-

gente do órgão de controle interno (art. 34); realização de auditorias de natureza contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas sob seu

controle (art. 77); e o dever de representar irregularidade ou ilegalidade ao Tribunal, que

tomar conhecimento (art. 78).

Resolução Normativa n.º 115/2003 – Regimento Interno do TCE/AP: Dentre várias dis-

posições, consta a de encaminhar ao Tribunal, em cada exercício, rol de responsáveis e

suas alterações.

Resolução Normativa n.º 156/2014 – Estabelece conceitos e critérios para a implanta-

ção e o funcionamento dos sistemas de controles internos nos municípios e no estado do

Amapá.

Cartilha de orientações sobre controle interno

7 Lei Estadual n.º 1.774/2013 – Cria a Controladoria-Geral do Estado do Amapá – CGE –

resultante da fusão da Auditoria-Geral do Estado, da Ouvidora-geral e da incorporação da

Corregedoria Administrativa.

Lei Estadual n.º 2148/2017 – Dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do estado do

Amapá.

Lei Estadual n.º 2149/2017 – Regulamenta, no âmbito do estado do Amapá, a LAI (Lei

n.º 12527/2011).

Conhecendo conceitos importantes

O primeiro passo para a implantação do Sistema de Controle Interno é dominar

com segurança algumas definições. Então, vamos conhecê-las?

Controle

O vocábulo controle designa o domínio ou o poder de administrar ou fiscalizar

determinada coisa. No âmbito da Administração, o controle liga-se aos procedimentos de

gestão, relacionando-se com o Poder Hierárquico.

Umas das atribuições do superior hierárquico é con-

trolar os atos dos seus subordinados.

Dentre as finalidades do controle está a de garantir que a Administração Pública

atue em conformidade com os preceitos legais, visando observar, principalmente, os prin-

cípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que têm previ-

são constitucional (art. 37, caput, da Constituição Federal).

O controle também é fundamental para o alcance dos objetivos públicos. Mo-

dernamente, fala-se em administração de resultados quando a Administração se preocupa

em ser efetiva, entregando ao cidadão bens e serviços buscados.

Controle interno

Para a INTOSAI, o controle interno é

um processo integrado efetuado pela direção e

corpo de funcionários, e é estruturado para en-

frentar os riscos e fornecer razoável segurança

de que, na consecução da missão da entidade,

os seguintes objetivos gerais serão alcançados:

Execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;

A INTOSAI (Organização Internacional de

Entidades Fiscalizadoras Superiores), fun-

dada em 1953, é uma organização autônoma

e independente, e atua junto ao Conselho

Econômico e Social das Nações Unidas (ECO-

SOC). Para saber mais acesse: www.into-

sai.org

Cartilha de orientações sobre controle interno

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Cumprimento das obrigações de accountability;

Cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;

Salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.

Segundo o TCU, o termo accountability repre-

senta mais do que o dever de prestar contas.

Não é só a “obrigação de informar”, o agente

deve cultivar o “desejo de informar”.

A ATRICON (Associação dos Membros do Tribunais de Contas do Brasil) define o

controle interno como atividades e procedimentos de controle incidentes sobre os pro-

cessos de trabalho da organização com o objetivo de diminuir os riscos e alcançar os ob-

jetivos da entidade, presentes em todos os níveis e em todas as funções e executados por

todo o corpo funcional da organização.

O controle interno não é exercido por uma pes-

soa ou por uma unidade.

É um processo ou con-

junto de processos que se

comunicam visando dimi-

nuir os riscos da atuação

da Administração em

busca do alcance de resul-

tados.

Definições elabora-

das pelo TCE/AP

Em Resolução Normativa (RN n. 156/2014), o Tribunal de Contas do estado do

Amapá elaborou algumas definições, destacando-se:

Controle interno: conjunto de recursos, métodos e processos adotados pelas pró-

prias gerências do setor público, com vistas a impedir o erro, a fraude e a ineficiência,

Cartilha de orientações sobre controle interno

9 visando dar atendimento aos princípios constitucionais, em especial os da legalidade, im-

pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;

Unidade central de controle interno (UCCI): órgão central responsável pela co-

ordenação das atividades do sistema de controle interno.

Controle social e transparência

O dever de prestar contas dialoga diretamente com o direito individual, de natu-

reza constitucional, de obter informações da Administração. A informação produzida pelo

Estado é pública e deve ser disponibilizada ao cidadão, salvo os casos de sigilo previstos

em Lei.

A LAI (art. 8º) prescreve que é dever dos órgãos e entidades públicas promover,

independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito

de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas

ou custodiadas. A divulgação deve ser, inclusive, realizada em sítios oficiais da rede mun-

dial de computadores.

A informação pública é um direito do

cidadão e um dever do Estado. A publi-

cação na internet é um dos meios mais

eficientes e econômicos!

A LAI diz claramente que os resultados de inspeções, auditorias, prestações e

tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo devem ser pu-

blicados.

Fonte: spidersolutions.com.br

Cartilha de orientações sobre controle interno

10

A transparência da informação pública é fundamental para o desenvolvimento do

controle social, pois mune a população de informações preciosas que permitirão o ade-

quado acompanhamento da gestão pública.

Lembrem-se: qualquer cidadão, partido político, associação ou sin-

dicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularida-

des ou ilegalidades aos Tribunais de Contas (§ 2º do art. 74 da CF).

Segundo o CONACI (Conselho Nacional de Controle Interno), é dever

do Controle Interno coordenar ações que visem assegurar a transpa-

rência da gestão governamental com o propósito de fomentar o con-

trole social e prevenir e combater a corrupção.

Governo Eletrônico

No fim dos anos 1990, o Governo Federal iniciou um projeto que visava informa-

tizar a atuação pública, dispondo, em plataforma digital, dados e informações passíveis de

acesso através da internet, por qualquer cidadão interessado.

A LAI incorporou muitos objetivos deste projeto, dentre os quais o dever de o

Estado de publicar informações de interesse coletivo sem prévio requerimento (transpa-

rência ativa).

Além disso, é obrigação do Estado dispor de canal eletrônico que permita ao

cidadão se comunicar (opi-

nar, questionar, requerer).

Esse ponto é de extremo in-

teresse para umas das mais

importantes funções do con-

trole interno, a Ouvidoria.

Sistema de Controle Interno

A ideia de sistema pressupõe um conjunto de partes integradas concorrendo para

um mesmo fim. Nesse sentido, de acordo com o art. 3º da Lei Estadual nº 2148/2017,

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Cartilha de orientações sobre controle interno

11

que instituiu o Sistema de Controle Interno no estado do Amapá, podemos conceituar SCI

como:

“(...) o conjunto de órgãos, funções e atividades, no âmbito dos

Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, do Tribunal de

Contas e do Ministério Público, articulado em cada um deles

por um órgão central e orientado para o desempenho do con-

trole interno e o cumprimento das finalidades estabelecidas

no artigo 1º desta Lei.”

Assim, o Sistema de Controle Interno não é um mero conjunto de órgãos incum-

bidos legalmente do controle interno, é mais do que isso, engloba funções e atividades que

vão além da estrutura administrativa da Unidade Central de Controle Interno (UCCI) e

das Unidades de Controle Interno (UCI).

Isto porque a atividade de controle não é

exclusiva de um órgão específico. É uma tarefa

afeta a toda a administração pública, a cada

servidor, dentro de sua respectiva área de

atuação, destacando-se a função dos ges-

tores, cujo papel é de supervisionar as ativi-

dades sob seu controle, implicando sua res-

ponsabilidade no caso de falhas.

Sistema de Controle Interno dos Poderes, Ministério

Público e Tribunais de Contas

A Constituição do estado do Amapá, visando preservar a autonomia e indepen-

dência entre os Poderes, a exemplo do que fez a Constituição Federal, previu que:

“Art. 111. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional, e patrimo-

nial do Estado e dos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta

e de qualquer das entidades constituídas ou mantidas pelo Estado, quanto à lega-

lidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de re-

ceitas, será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante controle externo e pelo

sistema de controle interno de cada Poder.”

Órgãos

Funções

Atividades

Cartilha de orientações sobre controle interno

12

“Art. 114. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma inte-

grada, sistema de controle interno (...)”

Embora os dispositivos citados não façam menção ao Tribunal de Contas e ao Mi-

nistério Público, os artigos 113 e 145, também da Constituição Estadual, garantem a esses

órgãos autonomia funcional, administrativa e financeira.

Desse modo, cada Poder, o Tribunal de Contas e o Ministério terá seu próprio sis-

tema de controle interno, composto pelo conjunto de órgãos, funções e atividades, atu-

ando de forma integrada. Ao encontro desse entendimento, a Lei que instituiu o Sistema

de Controle Interno no estado assim dispôs (art. 3º, § 2º):

“Nos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, no Ministério Público e no Tribu-

nal de Contas, o órgão central do sistema de controle interno é aquele definido nos

termos de legislação própria.”

Com o intuito de promover a integração dos sistemas de controles internos, a Lei

n.º 2148/2017 criou o Conselho Estadual de Controle Interno, formado pelos titulares

das Unidades Centrais de Controle Interno dos Poderes e órgão do estado. De acordo com

a Lei, esta integração será buscada através do fomento do diálogo interinstitucional e re-

comendação de padronização de procedimentos, métodos e técnicas de atuação do con-

trole interno.

Conselho Estadual de

Controle Interno

UCCI -Tribunal de

Contas

UCCI -Legislativo

UCCI -Executivo

UCCI -Judiciário

UCCI -Ministério

Público

INTEGRAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLE

Cartilha de orientações sobre controle interno

13

Atribuições Fundamentais do Sistema de Controle Interno – SCI

As atribuições fundamentais do Sistema de Controle Interno estão disciplinadas na

Constituição Estadual. Assim, nos termos do seu art. 114, incisos I ao IV, compete ao SCI:

Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execu-

ção dos programas de governo e dos orçamentos do Estado e Municípios;

Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiên-

cia, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades

das administrações estadual e municipal, bem como da aplicação de recur-

sos públicos por entidades de direito privado;

Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como

dos direitos e haveres do Estado e dos Municípios

Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Responsabilidades e Competências do Órgão Central do Sistema de Con-

trole Interno

Alinhada com as atribuições definidas na Constituição Estadual, a Lei n.º

2148/2017, art. 7º, estabeleceu um extenso rol de responsabilidades e competências do

órgão central:

Articular as atividades relacionadas com o sistema de controle interno, promover

a integração operacional e sugerir a elaboração de atos normativos sobre procedi-

mentos de controle;

Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional, supervisio-

nando e orientando as unidades executoras no relacionamento com o Tribunal de

Contas do Estado, quanto ao encaminhamento de documentos e informações, aten-

dimento às equipes técnicas, recebimento de diligências, elaboração de respostas,

tramitação de processos e apresentação de recursos;

Como o Sistema de Controle Interno apoia o controle externo?

Informando ao TCE sobre irregularidades;

Realizando auditorias nas contas anuais, emitindo relatório e certificado que deverão fazer parte da pres-

tação de contas anual, bem como auditorias contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nos ór-

gãos e entidades sujeitos ao seu controle.

Cartilha de orientações sobre controle interno

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Assessorar a administração nos aspectos relacionados com os controles in-

terno e externo;

Pronunciar-se sobre a aplicação da legislação concernente à execução orça-

mentária, financeira e patrimonial;

Medir e avaliar a eficiência, eficácia e efetividade dos procedimentos de con-

trole interno, através das atividades de auditoria interna a serem realizadas,

mediante metodologia e programação próprias, nos diversos sistemas admi-

nistrativos dos correspondentes Poderes e Órgãos;

Avaliar o cumprimento dos programas, objetivos e

metas espelhadas no Plano Plurianual, na Lei de

Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento, inclu-

sive quanto a ações descentralizadas executadas à

conta de recursos públicos;

Exercer o acompanhamento sobre a observância

dos limites constitucionais, da Lei de Responsabilidade Fiscal e os estabeleci-

dos nos demais instrumentos legais;

Estabelecer mecanismos voltados a comprovar a legalidade e a legitimidade

dos atos de gestão e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e econo-

micidade na gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional nos

correspondentes Poderes e Órgãos, bem como, na aplicação de recursos públi-

cos por entidades de direito privado;

Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos

direitos e haveres do respectivo Poder ou Órgão;

Aferir a destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em

vista as restrições constitucionais e as da Lei de Responsabilidade Fiscal;

Acompanhar a implementação das políticas e procedimentos de prevenção e

combate à corrupção, bem como a divulgação dos instrumentos de transparên-

cia da gestão fiscal nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, aferindo a

consistência das informações divulgadas;

Manifestar-se sobre os aspectos técnicos, econômicos, financeiros e orçamen-

tários das contratações da Administração Pública;

Cartilha de orientações sobre controle interno

15

Instituir, manter e propor sistemas de informações para subsidiar o desenvol-

vimento das funções do sistema de controle interno, aprimorar os controles,

agilizar as rotinas e melhorar a qualidade das informações;

Manifestar-se por meio de relatórios, auditorias, inspeções, pareceres e outros

pronunciamentos voltados a identificar e sanar as possíveis irregularidades;

Alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que ins-

taure Tomada de Contas Especial, sempre que tiver conhecimento de ocorrên-

cia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, da prática de

qualquer ato ilegal, ilegítimo, irregular ou antieconômico de que resulte dano

ao erário, bem como da omissão no dever de prestar contas;

Orientar os responsáveis quanto à formalização dos processos de Tomadas de

Contas Especial, promovendo a definição de procedimentos, a realização de

treinamentos e avaliação do resultado por meio de auditorias conduzidas em

bases amostrais;

Representar ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária,

sobre as irregularidades ou ilegalidades identificadas nas ações de controle que

evidenciarem danos ou prejuízos ao erário;

Emitir parecer conclusivo sobre as contas anuais prestadas pelo chefe dos Po-

deres e Órgãos;

Realizar outras atividades de coordenação e aperfeiçoamento do Sistema de

Controle Interno.

Responsabilidades dos órgãos executores do Sistema de Controle Interno

Embora o nosso ordenamento jurídico preveja órgãos incumbidos, essencial-

mente, das funções de controle interno, não podemos esquecer, segundo a definição da

INTOSAI, que controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de

funcionários.

A Lei Estadual n.º 2148/2017, art. 4º, chama essas unidades administrativas de

órgãos executores do Sistema de Controle Interno, pois são elas que exercem, em pri-

meiro plano, o controle de suas atividades, cabendo ao órgão central exercer o controle

avaliativo, ou seja, avaliar se os controles internos administrativos da unidade estão

sendo satisfatórios.

Cartilha de orientações sobre controle interno

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Nesse sentido, de acordo com o art. 8º da Lei n.º 2148/2017, as responsabilidades

básicas dos órgãos executores são:

Exercer os controles estabelecidos nas normas e regulamentos afetos à sua área de

atuação, no que tange às atividades finalísticas ou administrativas, objetivando a

observância à legislação, à salvaguarda do patrimônio e à busca da eficiência ope-

racional;

Exercer o controle, em nível de competência, sobre o cumprimento dos objetivos e

metas definidas nos Programas constantes do Plano Plurianual, na Lei de Diretri-

zes Orçamentárias e no Orçamento anual;

Exercer o controle sobre o uso e guarda de bens pertencentes ao Poder ou Órgão,

do qual faça parte, utilizados no exercício de suas funções;

Exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos con-

gêneres, afetos à respectiva área de atuação, em que o Poder ou Órgão seja parte;

Comunicar ao órgão Central do Sistema de Controle Interno do respectivo Poder

ou Órgão, do qual faz parte, sobre irregularidade ou ilegalidade de que tenha co-

nhecimento, que evidenciem danos ou prejuízos ao erário.

O controle

deve ser enca-

rado em sua

acepção mo-

derna, na qual

contribui para

o desenvolvi-

mento da Ad-

ministração, mitigando riscos e trabalhando para o alcance de resultados. É

preciso sempre ter em mente que a razão de existir da Administração Pública é o

bem-estar da sociedade. Nesse sentido, a atividade de controlar deve ser exer-

cida tendo em vista a efetividade, sem, é claro, declinar dos critérios técnicos e

jurídicos.

Cartilha de orientações sobre controle interno

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Diretrizes para as Normas de Controle In-

terno do Setor Público

As diretrizes para a efetivação do controle in-

terno são imprescindíveis para a sua padronização e me-

lhor avaliação. Em busca dessa regularidade, a INTOSAI

revisou, em 2001, as suas disposições, publicadas em

1992, de acordo com as diretrizes do COSO.

Nos termos da INTOSAI (baseada no COSO), são

componentes do Controle Interno:

Ambiente de controle;

Avaliação de risco;

Procedimentos de controle;

Informação e comunicação;

Monitoramento.

Componentes do controle interno

O controle interno deve ser estruturado com vistas

a atender e auxiliar a Administração no alcance de seus

objetivos. Para tanto, os objetivos da gestão devem ser

claros e conhecidos por todos.

Os objetivos do controle interno devem estar ali-

nhados aos

objetivos da

Administra-

ção, isso em

cada uni-

dade/depar-

tamento da estrutura estatal. O modelo de

COSO representa bem o processo por meio

por meio de uma perspectiva tridimensional:

O Committe Of Sponsoring Organiza-

tions of the Treadway Commission -

COSO (Comitê das Organizações Patro-

cinadoras), tem origem nos EUA, nos

anos 1980. O COSO é uma iniciativa

privada independente e sem fins lucra-

tivos, tomada pelos principais repre-

sentantes de classe estadunidenses.

Esse Comitê criou um modelo de ges-

tão que evidenciou a importância do

Controle Interno como ferramenta que

controla riscos e contribui significati-

vamente para o alcance dos resultados

da Administração. Após os trabalhos

do COSO, o controle interno deixou de

ser visto como atividade meramente

burocrática, afeta aos resultados escri-

turais, passando a ser visto como um

instrumento de gerenciamento de

riscos indispensável à governança.

Para saber mais, consulte excelente es-

tudo realizado pelo TCU (Critérios Ge-

rais de Controle Interno na Administra-

ção Pública):

http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-di-

gital/estudo-criterios-gerais-de-con-

trole-interno-na-administracao-pu-

blica.htm

Cartilha de orientações sobre controle interno

18

Fonte: Cartilha CI TCE/MG (adaptado).

Em interessante análise, a Cartilha de Orientações Sobre Controle Interno do

TCE/MG demonstra que a informação e a comunicação transpassam todos os demais com-

ponentes de controle, conforme se vê na representação acima.

Dada a importância da matéria, é preciso conhecer um pouco mais sobre cada um

dos referidos componentes.

Ambiente de controle

O ambiente de controle estabelece o perfil de uma organização, influenciando na

consciência das pessoas acerca do controle. É o fundamento para os demais componentes,

pois fornece o conjunto de regras e a estrutura do controle interno.

Os elementos do ambiente de controle são:

A integridade pessoal e profissional e os valores éticos da direção e do qua-

dro de pessoal, incluindo uma atitude de apoio ao controle interno;

Competência técnica de todos os servidores da organização, que devem re-

unir conhecimentos e habilidades adequadas para assegurar uma atuação or-

denada, ética, econômica, eficiente e eficaz;

O "perfil dos superiores": além de uma conduta ética, o estilo gerencial é

imprescindível para se criar um ambiente de controle, ou seja, a direção deve

Monitoramento

Procedimentos de controle

Avaliação de risco

Ambiente de controle

Cartilha de orientações sobre controle interno

19

demonstrar dedicação, envolvimento e apoio aos demais membros da orga-

nização, encorajando uma atitude positiva em relação ao controle interno;

A estrutura organizacional é fundamental para formar um ambiente de

controle, distribuindo as funções e responsabilidades numa cadeia hierár-

quica, permitindo, como consequência, que os membros saibam exatamente

como e para quem devem prestar contas (accountability).

As Políticas e práticas de recursos humanos consistem na contratação,

orientação, capacitação, avaliação e ações corretivas. A administração de re-

cursos humanos é uma parte sensível do ambiente de controle, pois o sucesso

de uma organização depende de um quadro de servidores competentes e

confiáveis.

A INTOSAI também recomenda que a

unidade de controle interno (normal-

mente denominada de auditoria interna)

deve preservar sua independência em rela-

ção à gerência, se reportando diretamente à

autoridade máxima da

organização.

A INTOSAI alerta que se os membros

da organização percebem que o con-

trole interno não é uma preocupação

relevante para a alta administração e

se lhe é dada pouca atenção, em vez de

outorgar-lhe um suporte adequado, é

quase certo que os objetivos de con-

trole da organização não serão efetiva-

mente alcançados.

Cartilha de orientações sobre controle interno

20

Avaliação de riscos

De acordo com INTOSAI, a avaliação de risco é o processo de identificação e aná-

lise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade e a determinação de

resposta apropriada. Nesse sentido, a avaliação de riscos envolve:

Identificação do risco: a organização deve identificar os riscos-chave que

ameacem os objetivos da organização. Essa identificação serve não apenas

para dirigir esforços para os riscos principais, como também atribuir res-

ponsabilidades para gerenciá-los.

Mensuração do risco: a organização, além de identificar adequadamente

o risco, deve mensurá-lo, o que consiste em avaliar a importância do risco

e prever sua ocorrência;

Avaliação da tolerância do risco: a tolerância de uma organização ao

risco dependerá da percepção de sua importância. Ou seja, se organização

considera determinado risco baixo, tolerá-lo pode ser a resposta mais ade-

quada.

Desenvolvimento de respostas: o risco pode ser transferido, tolerado,

tratado ou eliminado. Entre as respostas, o tratamento é a mais relevante,

porque um controle interno eficaz é o melhor mecanismo para tratar o

risco.

Procedimentos de controle

Os procedimentos de controle consistem em políticas e ações estabelecidas e

executadas para atuar sobre os riscos, afim de se alcançar os objetivos da entidade. Para

serem efetivos, a INTOSAI diz que esses procedimentos devem possuir as seguintes ca-

racterísticas:

Ser apropriados: o controle deve ser o correto, no local correto e propor-

cional ao risco envolvido na atividade;

Funcionar consistentemente de acordo com um plano de longo

prazo: todos os funcionários devem obedecer criteriosamente aos proce-

dimentos;

Ter custo adequado: o custo da implantação do controle não deve ser

maior do que os benefícios que possam derivar de sua aplicação;

Identificar

Medir

Avaliar

Responder

Cartilha de orientações sobre controle interno

21

Ser abrangentes, razoáveis e estar diretamente ligados aos objetivos de

controle.

Os procedimentos de controle devem existir em toda a organização, em todos

os níveis e em todas as funções. Eles incluem uma gama de procedimentos de controle

de detecção e prevenção diversos como, por exemplo:

Procedimentos preventivos

Procedimentos de autorização e aprovação;

Segregação de funções (autorização, execução, registro, controle);

Controles de acesso a recursos e registros.

Procedimentos de detecção

Verificações;

Conciliações;

Avaliação de desempenho operacional;

Procedimentos preventivos e de detecção

Avaliação das operações, processos e atividades;

Supervisão (alocação, revisão e aprovação, orientação e capacitação).

Procedimentos de controle da tecnologia da informação

O funcionamento das organizações tem se tornado cada vez mais dependente dos

sistemas informatizados, o que gera uma preocupação em relação à confiabilidade e se-

gurança dos dados. Então, é necessário que haja procedimentos de controle atuando dire-

tamente sobre os sistemas, garantindo-se uma informação completa, oportuna, válida e

íntegra.

De acordo com a INTOSAI, os controles da tecnologia da informação podem ser

divididos em dois grandes grupos: controles gerais e controles de aplicativos.

Controles gerais: são a estrutura, as políticas e os procedimentos que se aplicam

a todos ou a uma grande parcela dos sistemas de informação da entidade e que ajudam a

assegurar seu funcionamento correto. As grandes categorias de controles gerais são:

Programa institucional de planejamento e gerenciamento de segurança;

Controles de acesso;

Controles de desenvolvimento, manutenção e mudanças de softwares apli-

cativos;

Cartilha de orientações sobre controle interno

22

Controles de sistema de software;

Segregação de funções; e

Continuidade no serviço.

Controles de aplicativos: são a estrutura, as políticas

e os procedimentos utilizados, separadamente em sistemas apli-

cativos, e estão diretamente relacionados às aplicações informa-

tizadas individuais. Esses controles são geralmente planejados

para prevenir, detectar e corrigir erros e irregularidades en-

quanto a informação flui através dos sistemas de informação.

O computador pes-

soal do agente público não

é o local adequado para o

armazenamento das infor-

mações da Administração,

pois compromete tanto a

integridade dos dados quanto a

continuidade dos serviços.

Informação e comunicação

A informação é necessária em todos os níveis da Administração. Para maior cer-

teza e clareza das atribuições, competências, deveres e direitos, o agente público deve dis-

por de informações documentadas, o que implica em fomentar um canal de comunicação

oficial, evitando-se a transmissão de informação por vias oficiosas.

A INTOSAI chama atenção para o fato de que a habilidade da administração para

tomar decisões apropriadas é afetada pela qualidade da informação, o que implica que ela

seja:

Apropriada (a informação necessária existe?);

Oportuna (ela está disponível quando se necessita?);

Fo

nte

: in

ph

oco

.co

m.b

r

De acordo com a INTOSAI,

aplicativo é um programa

de computador projetado

para auxiliar as pessoas a

realizar determinado tipo

de trabalho, incluindo fun-

ções especiais, tais como

relações de pagamento,

controle de inventário,

contabilidade e apoio.

Cartilha de orientações sobre controle interno

23

Atualizada (é a última versão disponível?);

Precisa (é correta?);

Acessível (pode ser obtida facilmente pelos interessados?)

A documentação do sistema de

controle interno deve incluir a identifi-

cação da estrutura de uma organização,

suas políticas, suas categorias operacio-

nais e respectivos objetivos, além de

seus procedimentos de controle (o que

revela uma extrema importância para

os manuais de controle interno).

A Administração deve possuir

registro escrito dos componentes do seu

processo de controle interno, incluindo

seus objetivos e procedimentos de con-

trole.

A LAI estabelece que cabe aos órgãos e

entidades do poder público, observadas as normas

e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar

a:

Gestão transparente da informação, propici-

ando amplo acesso a ela e sua divulgação;

Proteção da informação, garantindo-se sua dis-

ponibilidade, autenticidade e integridade; e

Proteção da informação sigilosa e da informa-

ção pessoal, observada a sua disponibilidade,

autenticidade, integridade e eventual restrição

de acesso (nos termos da lei).

Para saber mais consulte o Manual da Lei

de Acesso à Informação da CGU:

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/transpa-

rencia-publica/brasil-transparente/arqui-

vos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf

Fonte: tecnologia.uol.com.br

Cartilha de orientações sobre controle interno

24

A informação é base da comunicação. A administra-

ção deve se manter bem informada sobre o desempenho, o

desenvolvimento, os riscos e o funcionamento do controle in-

terno. Assim como deve manter o corpo técnico bem infor-

mado, fornecendo feedback e orientações necessárias.

Além de permitir que as informações circulem de

forma adequada e tempestiva, a comunicação deve aumentar

a consciência sobre a importância e a relevância de um con-

trole interno eficaz, comunicar a tolerância e a margem de

risco da entidade e fazer com que os funcionários estejam

conscientes de seu papel e de suas responsabilidades ao exe-

cutar e apoiar os componentes do

controle interno.

Monitoramento

O Sistema de Controle Interno também está sujeito à

falhas e irregularidades que podem comprometer a sua exe-

cução, por isso a atividade de monitoramento é imprescindí-

vel para assegurar que os controles funcionem como o pre-

visto e que sejam modificados apropriadamente.

Nesse sentido, o monitoramento do controle interno

pode ser feito através de atividades rotineiras, de avalia-

ções específicas, ou da combinação de ambas:

Monitoramento contínuo (atividades rotineiras): é

realizado nas operações normais e de natureza contínua da

entidade. Abrange cada um dos componentes do controle in-

terno e envolvem ações contra os sistemas de controle irregu-

lares, antiéticos, antieconômicos, ineficientes e ineficazes.

Monitoramento específico (avaliações específicas):

são atividades pontuais (auditorias, inspeções), com escopo

estabelecido, considerando-se os resultados das avaliações

permanentes do sistema.

De acordo com a INTOSAI,

uma das principais fun-

ções da comunicação é

permitir ao corpo técnico

executar suas responsabi-

lidades de forma eficaz.

Para tanto, a comunicação

deve ocorrer em todas as

direções, fluir para baixo,

para cima e através da or-

ganização, por todos os

seus componentes e pela

estrutura inteira.

Os resultados do monito-

ramento devem ser infor-

mados tempestivamente

aos responsáveis para que

tomem as providências

necessárias a fim de sanar

a situação.

O processo de resolução

começa quando os resulta-

dos do monitoramento

são comunicados à gerên-

cia e somente termina

quando se adota uma ação

que:

Corrija as deficiên-

cias identificadas;

Produza melhorias;

ou

Demonstre que os

achados e as reco-

mendações não com-

prometem a ação ge-

rencial.

Cartilha de orientações sobre controle interno

25

A INTOSAI alerta que as avaliações específicas

abrangem a avaliação da eficácia do sistema e asseguram

que o controle interno alcance os resultados desejados,

baseando-se em métodos e procedimentos predefinidos.

Macrofunções do controle interno

Tramita no Congresso Nacional Proposta de Emenda à Constituição Federal nº

45/2009 que acrescenta o inciso XXIII ao art. 37 da CF, dispondo sobre as atividades do

sistema do controle interno, que deve contemplar em especial as funções de controlado-

ria, correição, ouvidoria e auditoria governamental.

A PEC 45/2009 é ressonância de estudos e reinvindicações de auditores de con-

trole interno de todo o país, e está em consonância também com as Diretrizes do CONACI,

que recomenda a agregação das quatro macrofunções citadas.

A Controladoria-Geral do estado do Amapá, criada pela Lei Estadual n.º

1774/2013 e regulamentada pelo Decreto n.º 7549/2013, já agrega as referidas macro-

funções. Para sedimentar de uma vez por toda esta tendência, a Lei n.º 2148/2017, que

instituiu o Sistema de Controle Interno do estado do Amapá, estabelece (art. 5º) que são

funções do SCI: a ouvidoria, a controladoria, a auditoria e a corregedoria. Vejamos o que

significa cada uma delas.

De acordo com o CONACI, temos:

Controladoria: é a função do controle interno que tem por finalidade orientar e

acompanhar a gestão governamental, para subsidiar a tomada de decisões a par-

tir da geração de informações, de maneira a garantir a melhoria contínua da qua-

lidade do gasto público.

Ouvidoria: que tem por finalidade fomentar o controle social e a participação

popular, por meio do recebimento, registro e tratamento de denúncias e manifes-

tações do cidadão sobre serviços prestados à sociedade e a adequada aplicação de

recursos públicos, visando a melhoria da sua qualidade, eficiência, resolubilidade,

tempestividade e equidade.

Cartilha de orientações sobre controle interno

26

Corregedoria: tem por finalidade apurar os indícios de ilícitos praticados no

âmbito da Administração Pública, e promover a responsabilização dos envolvi-

dos, por meio da instauração de processos e adoção de procedimentos, visando

inclusive ao ressarcimento nos casos em que houver dano ao erário.

Auditoria: tem por finalidade avaliar os controles internos administrativos

dos órgãos e entidades jurisdicionados, examinar a legalidade, a legitimidade, e

avaliar os resultados da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial quanto à economicidade, eficiência, eficácia, e efetividade, bem como

da aplicação de recursos públicos por pessoas físicas ou jurídicas.

Controle interno e Governança pública

Um tema de grande importância no âmbito da Administração Pública e que ga-

nhou notoriedade nos últimos anos no cenário nacional é a Governança.

Por governança entende-se todo o processo que busca garantir a efetiva entrega

dos bens e interesses públicos para os devidos destinatários (cidadãos). Em linhas gerais,

é o mesmo que o ideal de busca do bem comum.

O diálogo da governança ultrapassa as antigas formas de conceber o controle da

Administração, limitadas à conformidade da gestão. Por meio da governança vislumbra-

se uma Administração voltada aos resultados, o que quer dizer: o controle interno deve

trabalhar para garantir a efetividade da atuação pública, o que implica em efetivação das

políticas públicas.

O CONACI estabelece como diretrizes para o Controle In-

terno:

Ouvir a sociedade e prover a administração de informações

gerenciais para subsidiar o

Estado na elaboração do pla-

nejamento estratégico e na

formulação de políticas pú-

blicas;

Acompanhar a execução de

programas de governo e po-

líticas públicas, COM FOCO

Cartilha de orientações sobre controle interno

27

NA GESTÃO POR RESULTADO, por meio da mensuração e

acompanhamento de indicadores de eficiência, eficácia e efe-

tividade, servindo de subsídio para a atuação das demais ma-

crofunções do sistema de controle interno.

Cartilha de orientações sobre controle interno

28

Considerações Finais

A região norte é a mais carente do

país e onde os direitos sociais são mais de-

mandados. Cumprir os objetivos da Consti-

tuição Cidadã, promovendo o bem de todos,

é tarefa árdua que não pode ser realizada

por um único ator social ou por uma única

instituição.

O trabalho conjunto entre os entes

federativos e principalmente entre os ór-

gãos de controle externo e interno favorecerá a implantação de sistemas de controle in-

terno mais eficientes e eficazes, que deverão trabalhar em prol do interesse de todos, vi-

sando a efetividade da atuação estatal de forma perene.

É com este olhar voltado para a efetividade, de uma Administração mais firme,

coesa e transparente, que o Tribunal de Contas do estado do Amapá lança suas forças e

espera consideravelmente contribuir para o desenvolvimento da sociedade amapaense.

Cartilha de orientações sobre controle interno

29

Links importantes

Sites oficiais

Tribunal de Contas do Estado do Amapá:

http://www.tce.ap.gov.br

Conselho Nacional de Controle Interno:

http://conaci.org.br/

Associação dos Membros dos Tribunais de Contas:

http://www.atricon.org.br/

INTOSAI:

http://www.intosai.org/

Legislação Federal

Constituição Federal de 1988:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm

Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm

Lei Complementar Federal n.º 101, de 04 de maio de 2000:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm

Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm

Legislação estadual

Constituição do Estado do Amapá:

http://www.al.ap.gov.br/pagina.php?pg=indconst

Lei Complementar Estadual n.º 10/95:

http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_consolidado.php?iddocumento=10550

Cartilha de orientações sobre controle interno

30

Resolução n.º 115/2003 (Regimento Interno do TCE/AP):

http://www.tce.ap.gov.br/arquivos-tce/view?dir=geral&file=TCE_REGIMENTO%20IN-

TERNO_ATUAL.pdf

Resolução Normativa n.º 156/2014-TCE/AP:

http://www.tce.ap.gov.br/arquivos-tce/view?dir=resolucao&file=Resolucao_Norma-

tiva_156_2014.pdf

Lei Estadual n.º 1.774/2013:

http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_lei.php?iddocumento=47229

Lei Estadual n.º 2148/2017:

http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_lei.php?iddocumento=72828

Lei Estadual n.º 2149/2013:

http://www.al.ap.gov.br/ver_texto_lei.php?iddocumento=71457

Material de estudo recomendado

Resolução ATRICON nº 05/2014 – Controle Interno dos Jurisdicionados:

http://www.atricon.org.br/normas/resolucoes-normativas/resolucao-atricon-no-

052014-controle-interno-dos-jurisdicionados/

Panorama do Controle Interno no Brasil (contém diretrizes do CONACI):

http://conaci.org.br/wp-content/uploads/2014/12/Livro-Panorama-do-Controle-In-

terno-no-Brasil.pdf

Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público (INTOSAI):

http://www.cge.mg.gov.br/images/documentos/diretrizes.pdf

Controle interno: estrutura integrada – Sumário executivo (COSO):

http://www.iiabrasil.org.br/new/2013/downs/coso/COSO_ICIF_2013_Sumario_Execu-

tivo.pdf

Critérios Gerais de Controle Interno na Administração Pública (TCU):

http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/estudo-criterios-gerais-de-controle-interno-

na-administracao-publica.htm

Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios (CGU):

Cartilha de orientações sobre controle interno

31

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/transparencia-publica/brasil-transparente/arqui-

vos/manual_lai_estadosmunicipios.pdf

Lei de Acesso à Informação no Brasil (UFMG/SENADO FEDERAL):

https://www12.senado.leg.br/transparencia/lai/cartilha%20LAI.pdf