OS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

MANUAL DE DIREITO A D M I N I S T R A T I V O

R E V I S T A , A M P L I A D A E A T U A L I Z A D A ATE 3 1 - 1 2 - 2 0 1 3

27 a EDIO

V I I V |

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

27 a Edio

Revista, ampliada e atualizada at 31.12.2013

SO PAULO EDITORA ATLAS S.A. - 2014

2011 by Editora At las S .A.

As 24 edies anteriores desta obra f o r a m publ icadas pela L u m e n

Jris; 2 5 . e d . 2 0 1 2 (3 impresses) ; 2 6 . e d . 2 0 1 3 ; 27. e d . 2 0 1 4

C a p a : Leonardo H e r m a n o

C o m p o s i o : L ino-Jato Edi torao Grf ica

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Carvalho Filho, Jos dos Santos

M a n u a l de direito admin is t rat ivo / Jos dos Santos Carva lho Fi lho. -

2 7 . e d . rev., a m p l . e atua l , at 3 1 - 1 2 - 2 0 1 3 . - So Paulo : At las , 2 0 1 4 .

Bibl iograf ia .

ISBN 9 7 8 - 8 5 - 2 2 4 - 8 7 4 1 - 7

ISBN 9 7 8 - 8 5 - 2 2 4 - 8 7 4 2 - 4 (PDF)

1. Direito administrat ivo 2. Direito administrat ivo - Brasil. I. T tulo.

1 2 - 0 0 8 3 9

C D U - 3 5

ndice para catlogo sistemtico:

1. Direito administrat ivo 35

T O D O S OS DIREITOS R E S E R V A D O S - proib ida a reproduo total

ou parc ia l , de q u a l q u e r f o r m a ou por qua lquer meio. A v io lao dos

direitos de a u t o r (Lei n a 9 .610/98) cr ime estabelecido pelo art igo 184

do C d i g o Penal .

Deps i to legal na Bibl ioteca Nacional c o n f o r m e Lei n ! ! 10 .994 ,

de 14 de d e z e m b r o de 2 0 0 4 .

Impresso no Brasil/Prinfed in Brazil

Editora At las S .A.

Rua Conse lhe i ro Nbias , 1 3 8 4

C a m p o s Elsios

0 1 2 0 3 9 0 4 S o Paulo S P

011 3 3 5 7 9 1 4 4

at las .com.br

A Shirlei, com amor, pelo carinho e

incentivo que sempre recebi.

A Maurcio e Adriana, meus filhos.

A meus pais, que plantaram a semente.

Jus gentium est quod naturalis ratio inter omnes homines constituit.

(O direito das gentes o que a razo na-tural const i tui en t re todos os homens . )

Como a vida o maior benefcio do univer-so e no h mendigo que no prefira a mi-sria morte, segue-se que a transmisso da vida, longe de ser uma ocasio de galan-teio, a hora suprema da missa espiritual.

MACHADO DE ASSIS

SUMRIO

Nota do autor, li

Nota 27~ edio, liii

Abreviaturas e siglas, lv

1 Dire i to A d m i n i s t r a t i v o e A d m i n i s t r a o Pblica, 1

I Introduo, 1 1 O Estado, 1 2 Poderes e Funes, 2 3 Funo Administrat iva, 4 4 Federao, 5

4.1 Caractersticas, 6 4.2 Autonomia : Capacidade de Autoadminis t rao, 6

5 Direi to Administrat ivo, 7 5.1 Breve Introduo, 7 5.2 Conceito, 8 5.3 Relaes com Out ros Ramos Jurdicos, 9

II Adminis t rao Pblica: Sentidos, 11 1 Sent ido Objetivo, 11 2 Sentido Subjetivo, 11

xii Manua l de Dire i to Admin i s t ra t ivo Carvalho Filho

III rgos Pblicos, 12 1 Int roduo, 12 2 A Relao rgo/Pessoa, 13

2.1 Caracterstica Bsica, 13 2.2 Criao e Extino, 13

3 Teorias de Caracterizao do rgo, 15 4 Conceito, 15 5 Capacidade Processual, 15 6 Classificao, 17

6.1 Q u a n t o pessoa federativa, 17 6.2 Q u a n t o si tuao estrutural , 17 6.3 Q u a n t o composio, 17

IV Agentes Pblicos, 18 V Princpios Administrat ivos, 18

1 Princpios Expressos, 19 1.1 Princpio da Legalidade, 19 1.2 Princpio da Impessoalidade, 20 1.3 Princpio da Moralidade, 21 1.4 Princpio da Publicidade, 26 1.5 Princpio da Eficincia, 30

2 Princpios Reconhecidos, 33 2.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico, 34 2.2 Princpio da Autotutela , 35 2.3 Princpio da Indisponibilidade, 36 2.4 Princpio da Cont inuidade dos Servios Pblicos, 36 2.5 Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana), 37 2.6 Princpio da Precauo, 40

3 O Princpio da Razoabilidade, 41 4 O Princpio da Proporcionalidade, 43

VI Smulas , 44 Smulas Vinculantes, 44

2 Poderes e Deveres dos Adminis tradores Pbl icos , 45 I In t roduo, 45

II Uso e Abuso de Poder, 46 1 Uso do Poder, 46 2 Poder-Dever de Agir, 46 3 Abuso do Poder, 48

3.1 Sentido, 48 3.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder, 48 3.3 Efeitos, 49 3.4 Abuso de Poder e Ilegalidade, 50

Sumr io x i i i

III Poderes Administrat ivos, 51 1 Conceito, 51 2 Modalidades, 51

2.1 Poder Discricionrio, 51 SENTIDO, 51 LIMITAES AO PODER DISCRICIONRIO, 52 DISCRICIONARIEDADE E ARBITRARIEDADE, 53 ATIVIDADES VINCULADAS, 53 CONTROLE JUDICIAL, 53

DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURDICOS INDETERMI-NADOS, 55

2.2 Poder Regulamentar, 57 SENTIDO, 57 NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 57 FORMALIZAO, 58 REGULAMENTAO TCNICA, 59 LEI E PODER REGULAMENTAR, 60 CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAO, 61 LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 62 REGULAMENTOS AUTNOMOS, 63

2.3 Poder de Polcia, 65

IV Deveres dos Adminis t radores Pblicos, 65 1 Dever de Probidade, 65 2 Dever de Prestar Contas , 67 3 Dever de Eficincia, 68

V Hierarquia e Disciplina, 69 1 Hierarquia, 69

1.1 Efeitos, 69 1.2 Subordinao e Vinculao, 70 1.3 Hierarquia e Funes Estatais, 71

2 Disciplina Funcional, 72 2.1 Sentido, 72 2.2 Direi to Penal e Direito Punitivo Funcional, 72

ILICITUDE PENAL E ADMINISTRATIVO-FUNCIONAL, 72 A APLICAO DAS SANES, 73

2.3 Procedimento de Apurao, 74

3 Poder de Polcia, 75

I In t roduo, 75

II Sent ido Amplo e Estr i to, 76

xiv Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

III Concei to, 77 IV Poder de Polcia no Direito Positivo, 77 V Competncia , 78

VI Poder de Polcia Originrio e Delegado, 80 VII Polcia Adminis t ra t iva e Polcia Judiciria, 82

VIII Fundamen tos , 83 IX Finalidade, 84 X mbi to de Incidncia, 84

XI Atuao da Adminis t rao, 85 1 Atos Normat ivos e Concretos, 85 2 Determinaes e Consen t imentos Estatais, 85 3 Atos de Fiscalizao, 86

XII Limites, 87 XIII Caractersticas, 87

1 Discricionariedade e Vinculao, 87 2 Autoexecutor iedade, 88 3 Coercibilidade, 91

XIV Legit imidade da Polcia Administrat iva, 91 1 Requisi tos Gerais de Validade, 91 2 Princpio da Proporcionalidade, 92

XV Sanes de Polcia, 93 XVI Smulas , 96

4 A to Adminis trat ivo , 97 I Introduo, 97

1 Fatos Administrat ivos, 97 2 Atos da Adminis trao, 98 3 Atos Jurdicos e Atos Administrat ivos, 99

II Conceito, 100 1 Sujeitos da Manifestao de Vontade, 101 2 Regime Jurdico de Direito Pblico, 102 3 Silncio Adminis trat ivo, 103

III Elementos , 106 1 Competncia , 106

1.1 Sentido, 106 1.2 Fonte, 107 1.3 Caractersticas, 108 1.4 Critrios Definidores da Competncia, 108 1.5 Delegao e Avocao, 109

2 Objeto, 110 2.1 Sentido, 110

S u m r i o XV

2.2 Requisi tos de Validade, 110 2.3 Discricionariedade e Vinculao, 111

3 Forma, 111 3.1 Sentido, 111 3.2 Requisi to de Validade, 112 3.3 Princpio da Solenidade, 112

4 Motivo, 113 4.1 Sentido, 113 4.2 Discricionariedade e Vinculao, 114 4.3 Motivo e Motivao, 114 4.4 Teoria dos Motivos Determinantes , 118 4.5 Congruncia entre o Motivo e o Resul tado do Ato, 119

5 Finalidade, 120 5.1 Sentido, 120 5.2 Finalidade e Objeto, 121

IV Caracterst icas, 121 1 Imperat ividade, 122 2 Presuno de Legitimidade, 122 3 Autoexecutor iedade, 123

V Mri to Adminis trat ivo, 125 1 Sentido, 125 2 Vinculao e Discricionariedade, 125 3 Controle do Mrito, 126

VI Formao e Efeitos, 127 1 Perfeio, 127 2 Eficcia, 128 3 Exequibil idade, 128 4 Validade, 129

VII Classificao, 130 1 Critrio dos Dest inatr ios: Atos Gerais e Individuais, 130 2 Cri tr io das Prerrogativas: Atos de Imprio e de Gesto, 130 3 Cri tr io da Liberdade de Ao: Atos Vinculados e Discricionrios, 131 4 Cri tr io da Interveno da Vontade Administrat iva: Atos Simples, Compos -

tos e Complexos , 131 5 Critrio dos Efeitos: Atos Const i tut ivos, Declaratrios e Enunciat ivos, 133 6 Critrio da Retratabil idade: Atos Revogveis e Irrevogveis, 133 7 Cri tr io da Executoriedade: Atos Autoexecutr ios e N o Autoexecutr ios ,

134 VIII Espcies, 134

1 Espcies Q u a n t o Forma de Exteriorizao, 135 1.1 Decretos e Regulamentos , 135

xvi Manua l de Di re i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

1.2 Resolues, Deliberaes e Regimentos, 137 1.3 Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos e

Avisos, 138 1.4 Alvars, 138 1.5 Ofcios, 138 1.6 Pareceres, 139 1.7 Cert ides, Atestados e Declaraes, 141 1.8 Despachos , 142

2 Espcies Q u a n t o ao Contedo, 142 2.1 Licena, 142 2.2 Permisso, 144 2.3 Autorizao, 146 2.4 Admisso , 148 2.5 Aprovao, Homologao e Visto, 148 2.6 Atos Sancionatrios, 149 2.7 Atos Funcionais, 151

IX Procedimento Administrat ivo, 152 X Extino dos Atos Administrat ivos, 153

1 Extino Natural , 153 2 Extino Subjetiva, 153 3 Extino Objetiva, 153 4 Caducidade, 154 5 Desfazimento Volitivo, 154

XI Invalidao (ou Anulao) , 155 1 Teoria das Nul idades , 155

1.1 Introduo, 155 1.2 As Nul idades no Direito Privado, 155 1.3 A Controvrsia Doutrinria, 156 1.4 A Terminologia Adotada, 156

2 Concei to e Pressuposto , 157 3 Q u e m Pode Invalidar, 158 4 Dever de Invalidar, 159 5 Auto tu te la e Contradi tr io, 161 6 Efeitos, 163 7 Convalidao, 165

XII Revogao, 167 1 Conceito, 167 2 Pressuposto , 168 3 Fundamen to , 169 4 Origem, 169 5 Efeitos, 169

Sumr io x v i i

6 Inocorrncia, 170 7 Revogao da Revogao, 171

XIII Smulas , 172

5 Contratos Adminis trat ivos , 173 I In t roduo, 173

II Cont ra tos da Adminis trao, 173 1 Cont ra tos Privados da Administrao, 174 2 Cont ra tos Administrat ivos, 174

III Concei to, 175 IV Disciplina Normat iva, 175

1 Disciplina Const i tucional , 175 2 Disciplina Legal, 176

V Sujeitos do Contra to , 177 1 Cenr io Geral, 177 2 N o r m a s Especficas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 178

VI Caracterst icas, 180 1 A Relao Contratual , 180 2 A Posio Preponderante da Administrao, 180 3 O Sujeito Adminis t ra t ivo e o Objeto, 181

VII Espcies, 182 1 Cont ra tos de Obras, 182

1.1 Sentido, 182 1.2 Condies Especficas de Contratao, 182 1.3 Regimes de Execuo, 183

2 Cont ra tos de Servios, 184 2.1 Servios de Publicidade, 186

3 Cont ra tos de Fornecimento (ou Compras ) , 187 4 Cont ra tos de Concesso e de Permisso, 188 5 Alienaes e Locaes, 190 6 Out ras Espcies, 192

VIII Clusulas de Privilgio, 193 1 Sentido, 193 2 Alterao Unilateral , 194 3 Resciso Unilateral , 196

3.1 Motivos, 196 3.2 Efeitos, 197 3.3 A Exceo de Cont ra to No Cumpr ido , 197

4 Sanes Extracontratuais , 199 IX Equao Econmico-Financeira, 199

1 Sentido, 199

xviii Manua l de Dire i to Admin i s t r a t i vo Carva lho Filho

2 Efeitos, 200 3 Reajuste e Reviso, 200

X Formalizao, 202 1 Ins t rumen to , 202 2 Solenidades, 202 3 Clusulas Essenciais, 203 4 Garantias, 203

XI Durao do Contra to , 204 XII Prorrogao do Contra to , 206

XIII Renovao do Contra to , 207 XIV Inexecuo do Contra to , 207

1 Int roduo, 207 2 Inexecuo Culposa, 208 3 Inexecuo Sem Culpa, 212

3.1 Teoria da Impreviso, 213 3.2 O Fato do Prncipe, 213 3.3 Caso Fortui to e Fora Maior, 214

XV Extino do Cont ra to , 215 1 C u m p r i m e n t o do Objeto, 215 2 Trmino do Prazo, 215 3 Impossibi l idade Material ou Jurdica, 216 4 Invalidao, 216 5 Resciso, 218

5.1 Resciso Amigvel, 218 5.2 Resciso Judicial, 218 5.3 Resciso Administrat iva, 219 5.4 Resciso por Arbitragem, 220

XVI Sanes Administrat ivas , 221 XVII Cr imes e Penas, 224

XVIII Convnios Administrat ivos, 225 XIX Consrcios Pblicos, 228

6 Licitao, 2 3 7 I In t roduo, 237

II Conceito, 238 III Natureza Jurdica, 238 IV Disciplina Normat iva, 239

1 Disciplina Const i tucional , 239 2 Disciplina Legal, 240

V Dest inatr ios , 241 VI Fundamentos , 243

Sumr io xix

1 Moral idade Administrat iva, 243 2 Igualdade de Opor tunidades , 244

VII Objeto, 244 VIII Princpios, 245

1 Princpios Bsicos, 245 1.1 Princpio da Legalidade, 245 1.2 Princpios da Moralidade e da Impessoal idade, 246 1.3 Princpio da Igualdade, 246 1.4 Princpio da Publicidade, 247 1.5 Princpio da Probidade Administrat iva, 247 1.6 Princpio da Vinculao ao Ins t rumen to Convocatrio, 248 1.7 Princpio do Ju lgamento Objetivo, 248

2 Princpios Correlatos, 249 IX Dispensa de Licitao, 252

1 Int roduo, 252 2 Cri tr io de Valor, 254 3 Situaes Excepcionais, 254 4 Gneros Perecveis e Obras de Arte , 256 5 Desinteresse na Contratao, 257 6 Ent idades Sem Fins Lucrativos, 257 7 Dispar idade de Propostas , 259 8 Interveno no Domnio Econmico, 260 9 Complementao do Objeto, 260 10 Pessoas Administrat ivas, 261 11 Locao e Compra de Imvel, 263 12 Negcios Internacionais, 263 13 Pesquisa Cientfica e Tecnolgica, 264 14 Energia Eltrica, 265 15 Transferncia de Tecnologia, 266 16 Consrcios Pblicos e Convnios de Cooperao, 267 17 Navios, Embarcaes, Aeronaves e Tropas, 267 18 Peas no Perodo de Garantia Tcnica, 268 19 Materiais de Uso Militar, 269 20 Catadores de Materiais Reciclveis, 270 21 Agricultura Familiar e Reforma Agrria, 271 22 Produtos Estratgicos para o SUS, 271 23 Programa de Cisternas e Acesso gua, 272

X Inexigibilidade de Licitao, 272 1 Fornecedor Exclusivo, 273 2 Atividades Artst icas, 274 3 Servios Tcnicos Especializados, 275

xx Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

XI Modalidades, 276 1 Concorrncia, 277

1.1 Sentido, 277 1.2 Tipos, 277 1.3 Caractersticas, 278

2 Tomada de Preos, 278 2.1 Sentido, 278 2.2 Registros Cadastrais , 279 2.3 Caractersticas, 280

3 Convite, 280 4 Concurso, 282 5 Leilo, 283

XII Procedimento , 283 1 Formalizao, 283 2 Edital, 284 3 Habili tao, 287 4 Procedimento Seletivo, 292

4.1 Normas Gerais, 292 4.2 Ju lgamento da Habilitao, 293 4.3 Ju lgamento das Propostas , 293 4.4 Fatores e Critrios de Ju lgamento , 294 4.5 Tipos de Licitao, 294 4.6 Classificao, 295

5 Resul tados e Efeitos, 296 6 Homologao e Adjudicao, 298 7 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), 300

XIII Anulao, 301 XIV Revogao, 303 XV Recursos Adminis t ra t ivos , 304

XVI Infraes Administrat ivas , Crimes e Penas, 305 XVII O Prego: Nova Modalidade, 308

1 Introduo, 308 2 mbi to de Incidncia, 308 3 Complementa r idade da Disciplina, 309 4 Facultatividade na Adoo, 310 5 Caracterst ica Bsica e Modalidades, 311 6 Objeto da Contratao, 312 7 Fase Interna, 313 8 Fase Externa, 314 9 Convocao, 314

Sumr io xxi

10 Sesso, 316 11 Ju lgamento das Propostas , 317 12 Anlise da Habilitao, 318 13 Classificao Final e Recursos, 319 14 Adjudicao e Homologao, 320 15 Vedaes, 320 16 Sanes, 320 17 Desfazimento, 321 18 Formalizao e Controle, 321

XVIII Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 322 XIX Servios de publicidade, 325

7 Se rv ios P b l i c o s , 3 2 7 I In t roduo, 327

II Concei to , 328 III Caracterst icas, 329

1 Sujeito Estatal , 329 2 Interesse Coletivo, 330 3 Regime de Direito Pblico, 330

IV Classificao, 331 1 Servios Delegveis e Indelegveis, 331 2 Servios Administrat ivos e de Utilidade Pblica, 332 3 Servios Coletivos e Singulares, 332 4 Servios Sociais e Econmicos, 333

V Titularidade, 334 1 Competncia , 334 2 Regulamentao, 337 3 Controle , 338

VI Princpios, 338 1 Princpio da Generalidade, 339 2 Princpio da Cont inuidade, 339 3 Princpio da Eficincia, 344 4 Princpio da Modicidade, 344

VII Remunerao , 344 VIII Usurios , 348

1 Direi tos, 349 2 Deveres, 350

IX Execuo do Servio, 351 1 Execuo Direta, 351 2 Execuo Indireta, 352

2.1 Noo, 352

xxii Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carva lho Filho

2.2 Descentralizao, 352 2.2.1 Delegao Legal, 354 2.2.2 Delegao Negociai: Particulares em Colaborao, 354

3 Novas Formas de Prestao dos Servios Pblicos, 355 3.1 Desestat izao e Privatizao, 355 3.2 Gesto Associada, 359 3.3 Regimes de Parceria, 361

3.3.1 Regime de Convnios Administrat ivos, 362 3.3.2 Regime dos Contra tos de Gesto (as Organizaes Sociais), 362 3.3.3 Gesto por Colaborao (Organizaes da Sociedade Civil de In-

teresse Pblico), 366 X Smulas , 369

8 C o n c e s s o e Permisso de Servios Pblicos , 3 7 1 I In t roduo, 371

II Fontes Normat ivas , 373 1 Fonte Const i tucional , 373 2 Fonte Infraconstitucional, 373

III Concesso de Servios Pblicos (Concesso C o m u m ) , 374 1 Modalidades, 374 2 Concesso de Servio Pblico Simples, 374

2.1 Conceito, 374 2.2 Objeto, 375

3 Concesso de Servio Pblico Precedida da Execuo de Obra Pblica, 376 3.1 Nomencla tura , 376 3.2 Conceito, 377 3.3 Objeto, 377

4 Natureza Jurdica, 378 4.1 O Carter Contra tual , 378 4.2 Concesso e Permisso, 380

5 A Relao Contra tual , 381 6 A Supremacia do Concedente , 381 7 A Natureza do Concessionrio e do Concedente , 382 8 Concesso a Empresas Estatais, 382 9 Exigncia de Licitao, 384

9.1 O Carter de Obrigatoriedade, 384 9.2 Modalidade Licitatria, 385 9.3 O Edital, 385 9.4 Critrios de Ju lgamento , 386 9.5 Fatores de Desclassificao, 387 9.6 Participao de Empresas Estatais, 387

Sumr io x x i i i

10 Mutabi l idade, 388 11 Poltica Tarifria, 389 12 Anlise do Pacto de Concesso, 394

12.1 Autorizao Legal, 394 12.2 Clusulas Essenciais, 395 12.3 A Responsabil idade do Concessionrio, 397 12.4 Transferncia de Encargos, 399 12.5 Alterao do Concessionrio, 399 12.6 Cesso de Crditos Operacionais, 400

13 Encargos do Concedente , 401 13.1 Fiscalizao, 401 13.2 Interveno na Propriedade Privada, 402 13.3 Out ros Encargos Pert inentes, 403

14 Encargos do Concessionrio, 403 14.1 O Servio Adequado, 403 14.2 Transparncia na Execuo, 404 14.3 As Contrataes do Concessionrio, 405

15 Direi tos e Obrigaes dos Usurios, 405 16 Prazo da Concesso, 408 17 Interveno na Concesso, 408

17.1 Sentido, 408 17.2 Procedimento , 409

18 Extino, 410 18.1 Termo Final do Prazo, 410 18.2 Anulao, 411 18.3 Resciso, 411 18.4 Caducidade, 412 18.5 Encampao, 414 18.6 Falncia e Extino da Concessionria, 415

19 Reverso, 415 20 Concesses Anter iores , 417 21 Controle dos Servios Concedidos, 419 22 Concesso Florestal, 420

IV Permisso de Servios Pblicos, 422 1 Concei to e Objeto, 422 2 Natureza Jurdica, 422 3 Diferena ent re Concesso e Permisso, 423 4 A Permisso Condicionada, 425 5 Referncias Const i tucionais , 426 6 Responsabi l idade Civil, 426

xxiv Manua l de Di re i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

7 Aplicao de Regras Idnticas s das Concesses, 426 8 Extino, 427

8.1 Termo Final do Prazo, 427 8.2 Anulao, 428 8.3 Encampao, 428 8.4 Caducidade, 429 8.5 Desfazimento por Iniciativa do Permissionrio (Resciso), 429

V Concesso Especial de Servios Pblicos (Parcerias Pblico-privadas) , 430 1 Int roduo, 430 2 Concei to e Natureza Jurdica, 432 3 Modalidades e Incidncia Normativa, 433 4 Objeto, 434 5 Caractersticas e Diretrizes, 436 6 Clusulas Essenciais, No Essenciais e Vedaes, 438 7 Contrapres tao e Garantias, 440 8 Sociedade de Propsi to Especfico, 444 9 Licitaes, 445

9.1 Introduo, 445 9.2 Modal idade e Condies, 446 9.3 Edital, 447 9.4 Procedimento , 449

VI Autorizao, 450 VII Smulas , 454

9 Adminis trao Direta e Indireta, 455 I Noes Int rodutr ias , 455

1 Federao e Autonomia , 455 2 Poderes e Funes. A Funo Administrativa, 456 3 Adminis t rao Pblica, 457 4 Organizao Administrat iva: Centralizao e Descentral izao, 457 5 Princpios Regedores da Administrao Pblica, 458

II Adminis t rao Direta, 459 1 Conceito, 459 2 Natureza da Funo, 459 3 Abrangncia, 460 4 Composio, 460 5 Cont ra tos de Gesto, 461

III Adminis t rao Indireta, 463 1 Conceito, 463 2 Natureza da Funo, 463 3 Abrangncia, 464

Sumr io x x v

4 Composio, 464 5 Adminis t rao Fundacional, 466 6 Ent idades Paraestatais, 466 7 Princpios da Adminis t rao Indireta, 468

7.1 Princpio da Reserva Legal, 468 7.2 Princpio da Especialidade, 469 7.3 Princpio do Controle, 470

8 Categorias Jurdicas, 471 IV Autarquias , 472

1 Int roduo, 472 1.1 Terminologia, 472 1.2 Autarquia e Autonomia, 472 1.3 Autarquias Inst i tucionais e Territoriais, 473

2 Concei to , 473 3 Referncias Normativas , 474 4 Personalidade Jurdica, 474 5 Criao, Organizao e Extino, 476 6 Objeto, 476 7 Classificao, 477

7.1 Q u a n t o ao Nvel Federativo, 477 7.2 Q u a n t o ao Objeto, 478 7.3 Q u a n t o ao Regime Jurdico (Autarquias de Regime Especial), 482

8 Patr imnio, 487 9 Pessoal, 487 10 Controle Judicial, 488 11 Foro dos Litgios Judiciais, 489 12 Atos e Contra tos , 490 13 Responsabi l idade Civil, 491 14 Prerrogativas Autrquicas, 491 15 Agncias Autrquicas Reguladoras e Executivas, 493

15.1 Agncias Reguladoras, 494 15.2 Agncias Executivas, 496

16 Associaes Pblicas, 498 V Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista, 499

1 Introduo, 499 2 Conceito, 500 3 Referncias Normat ivas , 501 4 Personalidade Jurdica, 501 5 Criao e Extino, 502

5.1 Subsidirias, 502

xxvi Manua l d e Di re i to Admin i s t r a t ivo Carva lho Filho

6 Objeto, 504 7 Regime Jurdico, 506

7.1 Regime Tributrio, 509 8 Diferenas ent re as Entidades, 511

8.1 A Const i tu io do Capital, 512 8.2 A Forma Jurdica, 513 8.3 O Foro Processual para Entidades Federais, 514

9 Patr imnio, 514 10 Pessoal, 516 11 Atos e Cont ra tos , 518 12 Falncia e Execuo, 520 13 Responsabi l idade Civil, 523

VI Fundaes Pblicas, 524 1 Int roduo, 524 2 A Polmica sobre a Natureza Jurdica das Fundaes, 525

2.1 Concei to no Decreto-lei n a 200 /1967 , 528 2.2 O Tra tamento da Matria, 529

3 Caracterst ica Fundamenta l , 529 4 Objeto, 530 5 Criao e Extino, 531 6 Regime Jurdico, 532

6.1 Prerrogativas, 532 6.2 Privilgios Tributrios, 533

7 Patr imnio, 533 8 Pessoal, 534 9 Controle , 534

9.1 Controle Inst i tucional , 534 9.2 Controle do Ministr io Pblico, 535 9.3 Controle Judicial, 536

10 Foro dos Litgios, 536 11 Atos e Cont ra tos , 537 12 Responsabil idade Civil, 537

VII Out ras Pessoas Jurdicas Vinculadas ao Estado, 538 1 Introduo, 538 2 Pessoas de Cooperao Governamental (Servios Sociais A u t n o m o s ) , 538

2.1 Sentido, 538 2.2 Natureza Jurdica, 539 2.3 Criao, 539 2.4 Objeto, 539 2.5 Recursos Financeiros, 541

Sumr io xxvii

2.6 Ausncia de Fins Lucrativos, 541 2.7 Controle , 542 2.8 Ou t ros Aspectos do Regime Jurdico, 542 2.9 Privilgios Tributrios, 546

3 Organizaes Colaboradoras (ou Parceiras), 547 VIII Anteproje to de Normas Gerais da Adminis t rao Pblica, 548

IX Smulas , 549

10 R e s p o n s a b i l i d a d e Civil do E s t a d o , 551 I In t roduo, 551

1 Responsabi l idade. Noo Jurdica, 551 1.1 Tipos de Responsabil idade, 552

2 Responsabi l idade Civil, 552 3 O Dano e a Indenizao, 553 4 Os Sujeitos do Cenrio, 554

II Evoluo, 554 1 A Irresponsabi l idade do Estado, 554 2 Teoria da Responsabil idade com Culpa, 555 3 Teoria da Culpa Administrat iva, 555 4 Teoria da Responsabil idade Objetiva, 556 5 F u n d a m e n t o da Responsabil idade Objetiva: A Teoria do Risco Adminis t ra-

tivo, 556 III Direi to Brasileiro, 557

1 O Cdigo Civil, 557 2 Const i tu io Federal, 558 3 Anlise dos Elementos Const i tucionais , 560

3.1 Pessoas Responsveis, 560 3.2 Agentes do Estado, 562 3.3 A Duplicidade de Relaes Jurdicas, 563

IV Aplicao da Responsabil idade Objetiva, 564 1 Pressupostos , 564 2 n u s da Prova: Inverso, 566 3 Participao do Lesado, 566 4 Fatos Imprevisveis, 567 5 Atos de Mult ides , 569 6 Danos de Obra Pblica, 570 7 Condutas Omissivas, 571 8 Responsabi l idade Primria e Subsidiria, 574

V Atos Legislativos, 575 1 Regra Geral, 575 2 Leis Inconst i tucionais , 576

xxviii Manua l de Dire i to Admin i s t ra t ivo Carvalho Filho

3 Leis de Efeitos Concretos, 577 4 Omisso Legislativa, 578

VI Atos Judiciais, 579 1 Atos Adminis t ra t ivos e Jurisdicionais, 579 2 Condu tas Dolosas, 580 3 Condu tas Culposas , 580

VII Reparao do Dano, 582 1 A Indenizao, 582 2 Meios de Reparao do Dano, 582 3 Prescrio, 583 4 Sujeito Passivo da Lide, 584 5 Denunciao Lide, 586

VIII O Direi to de Regresso, 588 1 Sentido, 588 2 Meios de Soluo, 588 3 Causa de Pedir, 589 4 Interesse de Agir, 589 5 Prescrio, 590

IX Smulas , 591

11 S e r v i d o r e s P b l i c o s , 5 9 3 I Agentes Pblicos, 593

1 Sentido, 593 2 Classificao, 594

2.1 Agentes Polticos, 594 2.2 Agentes Particulares Colaboradores, 595 2.3 Servidores Pblicos, 596

3 Agentes de Fato, 597 II Servidores Pblicos, 598

1 Sentido, 598 2 Caractersticas, 599 3 Classificao, 600

3.1 Servidores Pblicos Civis e Militares, 600 3.2 Servidores Pblicos Comuns e Especiais, 601 3.3 Servidores Pblicos Estatutrios, Trabalhistas e Temporrios , 601

III Regimes Jurdicos Funcionais, 602 1 Regime Estatutr io , 603 2 Regime Trabalhista, 605

2.1 Regime de Emprego Pblico, 606 3 Regime Especial, 608 4 Regime Jurdico nico, 612

IV Organizao Funcional, 614 1 Quadro Funcional, 614 2 Cargos, Empregos e Funes Pblicas, 615 3 Classificao dos Cargos, 616 4 Criao, Transformao e Extino de Cargos, 6 5 Provimento , 622

5.1 Tipos de Provimento, 623 5.2 Formas de Provimento, 623

6 Invest idura: Nomeao, Posse e Exerccio, 625 7 Reingresso, 625 8 Vacncia, 628 9 Direi to Adquir ido dos Servidores, 629 10 Cesso de Servidores, 631

V Regime Const i tucional , 632 1 Concurso Pblico, 632

1.1 Sentido, 632 1.2 Fundamen to , 634 1.3 Alcance da Exigncia, 635 1.4 Inexigibilidade, 638 1.5 Concurso Interno, 639 1.6 Inscrio e Aprovao, 640 1.7 Validade, 645 1.8 Precedncia na Convocao, 646 1.9 Sano, 647 1.10 Resul tado do Concurso, 647 1.11 Invalidao do Concurso, 650

2 Acessibilidade, 653 2.1 Sent ido, 653 2.2 Incidncia, 653 2.3 Requisi tos de Acesso, 654 2.4 Sexo e Idade, 662 2.5 Exame Psicotcnico, 665 2.6 Acesso Profissional ao Idoso, 667

3 Acumulao de Cargos e Funes, 668 3.1 Regra Geral, 668 3.2 Situaes de Permissividade, 669 3.3 Efeitos, 673 3.4 Ingresso em Nova Carreira, 674 3.5 Convalidao Consti tucional , 676

4 Estabil idade, 676 4.1 Noo do Inst i tu to , 676 4.2 Estabilizao Const i tucional , 678

xxx Manua l de Di re i to Admin i s t r a t ivo Carva lho Filho

4.3 Estgio Probatrio, 679 4.4 Estabil idade e Efetividade, 682 4.5 Demisso e Exonerao, 683 4.6 Exonerao Conversvel em Demisso, 686 4.7 Servidores Trabalhistas, 687 4.8 Vitaliciedade, 690

5 Regime Previdencirio: Aposentadorias e Penses, 691 5.1 Previdncia do Servidor Pblico, 691

SENTIDO, 691 REGIMES DE PREVIDNCIA, 692 CONTRIBUTIVIDADE E SOLIDARIEDADE, 695 CONTRIBUIES E BENEFCIOS, 698 F U N D O S PREVIDENCIRIOS, 701 PREVIDNCIA COMPLEMENTAR, 701

5.2 Aposentador ia , 705 CONCEITO, 705 REGIME JURDICO, 708 MODALIDADES, 708 APOSENTADORIA DOS PROFESSORES, 713 REQUISITOS E CRITRIOS DIFERENCIADOS (APOSENTADORIA ESPECIAL), 714 PROVENTOS, 715 CUMULAO DE PROVENTOS, 718 REVISO DE PROVENTOS, 721 CONTAGEM DE TEMPO, 722 DIREITO ADQUIRIDO, 724 SITUAES CONSUMADAS, 726 SITUAES TRANSITRIAS, 729 SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N 2 2 0 / 1 9 9 8 , 730 SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N a 4 1 / 2 0 0 3 , 732 RENNCIA APOSENTADORIA (DESAPOSENTAO), 733 CASSAO DA APOSENTADORIA, 735 APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DA PREVIDNCIA SO-CIAL, 736

5.3 Penses, 737 SENTIDO, 737 DISCIPLINA JURDICA, 738

6 Disponibil idade, 740 6.1 Sentido, 740 6.2 Pressupostos , 741 6.3 Incidncia, 742

Sumr io xxxi

6.4 Efeitos, 743 6.5 A Ques to dos Proventos, 743

7 Manda to Eletivo, 745 8 Sis tema Const i tucional de Remunerao, 747

8.1 Remunerao , 747 REMUNERAO BSICA, 747 VANTAGENS PECUNIRIAS, 750

8.2 Reviso Remuneratr ia , 754 8.3 Irredutibil idade, 757 8.4 Isonomia, 759 8.5 Vinculao e Teto, 760 8.6 Pagamento com Atraso, 766 8.7 Pagamento a maior, 767

9 Associao Sindical e Direito de Greve, 768 9.1 Associao Sindical, 768 9.2 Greve, 770

10 Direi tos Sociais dos Servidores, 774 VI Responsabi l idade dos Servidores Pblicos, 776

1 Responsabi l idade Civil, 777 2 Responsabi l idade Penal, 778 3 Responsabi l idade Administrat iva, 779 4 Efeitos da Deciso Penal nas Esferas Civil e Administrat iva, 780

4.1 Repercusso na Esfera Civil, 780 4.2 Repercusso na Esfera Administrat iva, 781 4.3 Cr imes Funcionais, 781 4.4 Condenao, 781 4.5 Absolvio, 782 4.6 Cr imes No Funcionais, 783 4.7 Condenao, 783 4.8 Absolvio, 784 4.9 Absolvio na Esfera Administrat iva, 784

VII Smulas , 784

12 Interveno do Estado na Propriedade, 7 8 9 I Introduo, 789

1 Breve Histrico, 789 2 Propriedade, 790

II Interveno do Estado, 791 1 Sentido, 791 2 Quad ro Normat ivo Consti tucional , 792

III Competncia , 792

xxxii Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

IV Fundamen tos , 793 1 Supremacia do Interesse Pblico, 793 2 Funo Social da Propriedade, 794

V Modalidades, 795 VI Servido Administrat iva, 796

1 Sent ido e Na tureza Jurdica, 796 2 Fundamentos , 797 3 Objeto, 798 4 Formas de Insti tuio, 799 5 Extino, 801 6 Indenizao, 801 7 Caractersticas, 803

VII Requisio, 803 1 Sentido, 803 2 Fundamentos , 804 3 Objeto e Indenizao, 805 4 Inst i tuio e Extino, 805 5 Caractersticas, 806

VIII Ocupao Temporria, 807 1 Sentido e Objeto, 807 2 Fundamentos , 808 3 Modalidades e Indenizao, 808 4 Inst i tuio e Extino, 809 5 Caractersticas, 810

IX Limitaes Administrat ivas, 810 1 Sentido, 810 2 Natureza Jurdica, 812 3 Fundamen tos , 813 4 Indenizao, 813 5 Caractersticas, 814

X Tombamento , 814 1 Sent ido, 814 2 Fonte Normativa, 815 3 Fundamen to , 816 4 Objeto, 817 5 Natureza Jurdica, 818 6 Espcies, 819 7 Insti tuio, 820

7.1 Desfazimento, 822 8 Processo Adminis trat ivo, 823 9 Efeitos, 824

Sumr io xxxiii

10 Controle , 826 11 Out ros Ins t rumen tos Protetivos, 827

XI Smulas , 828

13 Desapropriao, 8 2 9 I Introduo, 829

II Conceito, 830 III Natureza Jurdica, 831 IV Pressupostos , 831 V Fontes Normat ivas e Espcies, 832

VI Objeto, 835 1 Regra Geral, 835 2 Bens Pblicos, 836

3 Bens de Ent idades da Administrao Indireta, 837 4 Margens dos Rios Navegveis, 839

VII Forma de Aquisio, 839 VIII Competnc ias , 840

1 Competnc ia Legislativa, 840 2 Competnc ia Declaratria, 841 3 Competnc ia Executria, 842

IX Dest inao dos Bens Desapropriados, 843 1 Regra Geral, 843 2 Casos Especiais, 844

2.1 Desapropriao por Zona, 844 2.2 Desapropriao Urbanstica, 845 2.3 Desapropriao por Interesse Social, 846 2.4 Desapropriao-Confisco, 846

X Fase Declaratria, 847 1 Declarao Expropriatria, 847 2 Contedo , 847 3 Formalizao, 849 4 Na tureza Jurdica, 850

4.1 Controle Judicial, 850 5 Efeitos, 851 6 Caducidade, 852

XI Fase Executria, 853 1 Via Administrat iva, 853 2 Via Judicial, 854

XII Ao de Desapropriao, 855 1 Partes, 855 2 A Pretenso, 856

x x x i v Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

3 A Contes tao, 857 4 Imisso Provisria na Posse, 858

4.1 Permisso Legal, 858 4.2 Pressupos tos , 859 4.3 Urgncia, 859 4.4 Deps i to Prvio, 860 4.5 Levantamento Parcial do Depsito, 861

5 Prova Pericial, 862 6 Interveno do Ministr io Pblico, 863 7 Sentena, 864 8 Transferncia da Propriedade, 865

XIII Indenizao, 866 1 Regra Geral, 866 2 Situaes Especiais, 869 3 Enfiteuse, Jazidas e Direito de Superfcie, 869 4 Juros Moratr ios e Compensatr ios , 871

4.1 Juros Moratr ios , 871 4.2 Juros Compensa tr ios , 874 4.3 Cumulat iv idade, 876

5 Atualizao Monetria , 877 6 Honorr ios , 878 7 Direi tos de Terceiros, 880

XIV Desis tncia da Desapropriao, 881 XV Desapropriao Indireta, 882

1 Sent ido, 882 2 Fundamen to , 883 3 Proteo Possessria, 884 4 Ao do Expropriado, 885

4.1 Caracterizao, 885 4.2 Natureza e Legitimidade para a Ao, 886 4.3 Foro da Ao, 887 4.4 Prescrio da Ao (Pretenso), 888 4.5 Acrscimos Indenizatrios, 891 4.6 Despesas Processuais, 893

5 Apossamen to Administrat ivo, 894 XVI Direi to de Extenso, 895

1 Sentido, 895 2 Fundamen to , 896 3 Ou t ros Aspectos , 897

3.1 Admissibi l idade, 897 3.2 Opor tun idade do Exerccio do Direito, 897

Sumr io x x x v

XVII Retrocesso, 898 1 Noo Jurdica, 898 2 Natureza do Direito, 899 3 Aspectos Especiais, 901

3.1 Tredestinao, 901 3.2 D e m o r a na Utilizao do Bem, 903 3.3 Prescrio, 903 3.4 Alienao por Acordo, 904

XVIII Desapropriao Rural, 904 1 Int roduo, 904 2 Aspectos Especiais, 905

2.1 Competncia , 905 2.2 Funo Social Rural, 905 2.3 Indenizao, 906 2.4 Inaplicabilidade da Desapropriao, 907

3 Procedimento Expropriatrio, 907 3.1 Procedimento Administrat ivo, 908 3.2 Procedimento Judicial, 910

FASES POSTULATRIA E INSTRUTRIA, 910 FASES DECISRIA E RECURSAL, 912

XIX Desapropriao Confiscatria, 913 XX Desapropriao Urbanst ica Sancionatria, 915

XXI Smulas , 918

1 4 A t u a o d o E s t a d o n o D o m n i o E c o n m i c o , 9 2 1 I In t roduo, 921

1 O Liberalismo Econmico, 921 2 Modelo Interventivo, 922 3 Const i tucional izao Normativa, 923 4 Quad ro Normat ivo, 924

II Ordem Econmica, 924 1 Fundamen tos , 924

1.1 Valorizao do Trabalho Humano , 925 1.2 Liberdade de Iniciativa, 925

2 Princpios, 926 III Formas de Atuao do Estado, 927 IV Estado Regulador, 927

1 Sentido, 927 2 Natureza da Atuao, 928 3 Competncias , 929 4 Represso ao Abuso do Poder Econmico, 930

xxxvi Manua l de Dire i to Admin i s t ra t ivo Carvalho Filho

4.1 Sentido, 930 4.2 Formas de Abuso , 931 4.3 Trustes, Cartis e Dumping, 932 4.4 N o r m a s e Meios Repressivos, 932

5 Controle do Abas tec imento , 935 6 Tabelamento de Preos, 936 7 Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 937

V Estado Executor, 940 1 Formas, 940 2 Explorao Direta, 941

2.1 Regra Geral, 941 2.2 Pressupostos , 942

3 Explorao Indireta, 943 3.1 Sentido, 943 3.2 As Empresas do Estado, 944 3.3 Regime Jurdico, 945 3.4 Privilgios Fiscais, 946

VI Monopl io Estatal , 947 1 Sentido, 947 2 Na tureza Jurdica, 948 3 Monopl io e Privilgio, 948 4 Atividades Monopolizadas, 948

VII Smulas , 950

1 5 C o n t r o l e d a A d m i n i s t r a o Pbl ica , 951 I In t roduo, 951

1 Controle Poltico e Controle Administrat ivo, 951 2 Fundamen tos , 952

II Controle , 953 1 Sentido, 953 2 Objetivo, 954 3 Na tureza Jurdica, 954 4 Classificao, 955

4.1 Q u a n t o Natureza do Controlador, 955 4.2 Q u a n t o Extenso do Controle, 955 4.3 Q u a n t o Natureza do Controle, 956 4.4 Quan to ao mbi to da Administrao, 957 4.5 Quan to Opor tunidade , 958 4.6 Quan to Iniciativa, 958

III Controle Administrat ivo, 959 1 Sent ido, 959 2 Objetivos, 959

Sumr io x x x v i i

3 Meios de Controle , 960 3.1 Controle Ministerial, 960 3.2 Hierarquia Orgnica, 960 3.3 Direi to de Petio, 961 3.4 Reviso Recursal, 962 3.5 Controle Social, 962 3.6 Out ros Ins t rumentos Legais, 963

4 Recursos Administrat ivos, 964 4.1 Sent ido, 964 4.2 Fundamen tos e Objetivo, 965 4.3 Natureza Jurdica, 966 4.4 Formalizao, 966 4.5 Classificao, 967 4.6 Espcies, 969

NOMENCLATURA USUAL, 969 REPRESENTAO, 969 RECLAMAO, 970 PEDIDO DE RECONSIDERAO, 971 REVISO, 971

4.7 Efeitos, 972 4.8 Exigncia de Garantia, 973 4.9 Reformatio in Pejus, 975 4.10 Exausto da Via Administrat iva, 976

5 Coisa Julgada Administrat iva, 978 6 Prazos Extintivos (Prescrio Administrat iva) , 979

PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMINISTRADOS, 980 PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMINISTRAO, 981

7 Processo Adminis trat ivo, 982 7.1 Int roduo, 982

PROCESSO E PROCEDIMENTO, 982 SISTEMATIZAO, 984

7.2 Sentido, 985 7.3 Classificao, 985

PROCESSOS N O LITIGIOSOS, 986 PROCESSOS LITIGIOSOS, 986

7.4 Objeto, 987 GENRICO, 987 OBJETOS ESPECFICOS, 987

7.5 Princpios, 989 DEVIDO PROCESSO LEGAL, 989 OFICIALIDADE, 989 CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA, 990

x x x v i i i Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

PUBLICIDADE, 991 INFORMALISMO PROCEDIMENTAL, 992 VERDADE MATERIAL, 993

7.6 Processo Adminis t ra t ivo na Adminis t rao Federal, 994 DISCIPLINA, 994

PRINCPIOS E CRITRIOS, 995 ASPECTOS ESPECIAIS, 995

7.7 Processo Administrativo-Disciplinar, 999 SENTIDO E FUNDAMENTO, 999 BASE NORMATIVA, 999

OBJETO, 1000 SINDICNCIA, 1001 INQURITO ADMINISTRATIVO, 1002 PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 1003 PROCEDIMENTO, 1004 P R E S C R I O I N T E R C O R R E N T E , 1011 MEIOS SUMRIOS, 1011

8 Arbi t ragem, 1012 9 Responsabil idade Administrat iva e Civil de Pessoas Jurdicas, 1014

IV Controle Legislativo, 1017 1 Sent ido e Fundamen to , 1017 2 Espcies de Controle , 1017

2.1 Controle Poltico, 1017 2.2 Controle Financeiro, 1019

SENTIDO, 1019 ABRANGNCIA, 1019 FORMAS DE CONTROLE, 1020 REAS FISCALIZADAS, 1020 NATUREZA DO CONTROLE, 1021

3 Tribunal de Contas , 1022 V Controle Judicial, 1027

1 Sentido, 1027 SMULAS VINCULANTES, 1028

2 Sis temas de Controle , 1031 2.1 Sis tema do Contencioso Administrat ivo, 1031 2.2 Sis tema da Unidade de Jurisdio, 1032

3 Natureza , 1033 4 Opor tun idade , 1033 5 Atos sob Controle Especial, 1034

5.1 Atos Polticos, 1034 5.2 Atos Legislativos Tpicos, 1035

S u m r i o x x x i x

5.3 Atos Interna Corporis, 1036 6 I n s t r u m e n t o s de Controle, 1038

6.1 Meios Inespecficos, 1038 6.2 Meios Especficos, 1038

7 Prescrio de Aes contra a Fazenda Pblica, 1039 7.1 Sent ido, 1039 7.2 Fonte Normativa, 1039 7.3 Direi tos Pessoais e Reais, 1040 7.4 In terrupo e Suspenso, 1042 7.5 Prescrio da Ao e Prescrio das Prestaes, 1043 7.6 Prescrio Intercorrente, 1045 7.7 Apreciao no Processo, 1045

8 Mandado de Segurana, 1046 8.1 Conceito, 1046 8.2 Espcies e Fontes Normat ivas , 1047 8.3 A Tutela, 1047 8.4 Impet ran te , 1048 8.5 Impetrado, 1049 8.6 Formas de Tutela, 1051 8.7 Descabimento , 1051 8.8 Medida Liminar, 1054 8.9 Competncia , 1055 8.10 Prazo, 1057 8.11 Sentena e Coisa Julgada, 1057 8.12 Mandado de Segurana Coletivo, 1058

IMPETRANTES, 1059 TUTELA, 1059 LIMINAR, 1059

SENTENA E COISA JULGADA, 1060 LITISPENDNCIA, 1060

8.13 Aspectos Especiais, 1061 ATOS OMISSIVOS, 1061 NOTIFICAO E CINCIA, 1062 MINISTRIO PBLICO, 1062 PRIORIDADE, 1063 H O N O R R I O S ADVOCATCIOS, 1063

9 Habeas Corpus, 1064 9.1 Concei to e Fontes Normativas , 1064 9.2 Pressupos tos Const i tucionais , 1064 9.3 Espcies, 1065

Manua l de Dire i to Admin i s t r a t i vo Carvalho Filho

9.4 Cons t r ang imen to Ilegal, 1065 9.5 Competncia , 1066

10 Ao Popular, 1067 10.1 Concei to e Fontes Normativas, 1067 10.2 Bens Tutelados, 1067 10.3 Competncia , 1067 10.4 Legitimao Ativa e Passiva, 1068 10.5 Objeto da Ao, 1069 10.6 Liminar, 1070 10.7 Sentena e Coisa Julgada, 1070

11 Mandado de Injuno, 1072 11.1 Concei to e Fonte Normativa, 1072 11.2 Pressupostos , 1072 11.3 Bens Tutelados, 1073 11.4 Competncia , 1073 11.5 Legitimao Ativa e Passiva, 1074 11.6 Liminar, 1075 11.7 Deciso, 1075

12 Habeas Data, 1077 12.1 Concei to e Fonte Normativa, 1077 12.2 Bem Tutelado, 1077 12.3 Partes, 1078 12.4 Competncia , 1078 12.5 Interesse de Agir, 1079 12.6 Pedido, 1080 12.7 Procedimento, 1080 12.8 Deciso e Recursos, 1081

13 Ao Civil Pblica, 1082 13.1 Concei to e Fontes Normativas , 1082 13.2 Bens Tutelados, 1083 13.3 Espcies de Tutela, 1085 13.4 Partes, 1085 13.5 Sentena e Coisa Julgada, 1087

14 Ao de Improbidade Administrativa, 1088 14.1 Concei to e Fontes Normativas , 1088 14.2 A Ques to da Competncia, 1090 14.3 Sujeito Passivo, 1091 14.4 Sujeito Ativo, 1093

AGENTES PBLICOS, 1093 AGENTES POLTICOS, 1096 TERCEIROS, 1098

Sumr io x l i

14.5 Tipologia de Improbidade, 1099 ENRIQUECIMENTO ILCITO, 1100 D A N O S AO ERRIO, 1100 VIOLAO A PRINCPIOS, 1102 ORDEM URBANSTICA, 1104 CONFLITO DE INTERESSES, 1105

14.6 Sanes, 1105 BASE LEGAL E MODALIDADES, 1105 NATUREZA JURDICA, 1106 CONSTITUCIONALIDADE DA RELAO DE SANES, 1106 APLICABILIDADE, 1106 PARTICULARIDADE DAS SANES, 1109

14.7 Procedimentos Administrat ivo e Judicial, 1116 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, 1116 PROCEDIMENTO JUDICIAL, 1119

14.8 Prescrio, 1123 VI O Poder Pblico em Juzo, 1125

1 Capacidade Processual, 1125 2 Pessoas Federais, 1126 3 Pessoas Estaduais e Pessoa Distrital, 1128 4 Pessoas Municipais, 1129 5 Representao Judicial, 1130 6 Particularidades Processuais, 1131 7 Despesas Judiciais, 1139 8 Pagamento dos Crditos de Terceiros, 1141

VII Smulas , 1148

16 Bens Pbl icos , 1 1 5 5 I In t roduo, 1155

1 Domn io Pblico, 1155 2 Domn io Eminente , 1156

II Concei to , 1157 III Bens das Pessoas Administrat ivas Privadas, 1158 IV Classificao, 1160

1 Q u a n t o Titularidade, 1160 1.1 Bens Federais, 1160 1.2 Bens Estaduais e Distritais, 1162 1.3 Bens Municipais, 1162

2 Q u a n t o Dest inao, 1162 2.1 Bens de Uso C o m u m do Povo, 1163 2.2 Bens de Uso Especial, 1163 2.3 Bens Dominicais , 1164

xlii Manua l de Di re i to Admin i s t r a t i vo Carva lho Filho

3 Q u a n t o Disponibil idade, 1166 3.1 Bens Indisponveis, 1166 3.2 Bens Patr imoniais Indisponveis, 1166 3.3 Bens Patr imoniais Disponveis, 1167

V Afetao e Desafetao, 1167 VI Regime Jurdico, 1169

1 Alienabilidade Condicionada, 1169 2 Impenhorabi l idade, 1170 3 Imprescri t ibi l idade, 1171 4 No Onerabi l idade, 1172

VII Aquisio, 1173 1 Int roduo, 1173 2 Classificao, 1174 3 Formas de Aquisio, 1174

3.1 Cont ra tos , 1174 3.2 Usucapio, 1176 3.3 Desapropriao, 1176 3.4 Acesso, 1176 3.5 Aquisio Causa Mortis, 1177 3.6 Arrematao, 1178 3.7 Adjudicao, 1178 3.8 Resgate na Enfiteuse, 1179 3.9 Aquisio Ex Vi Legis, 1179

VIII Gesto dos Bens Pblicos, 1181 1 Sentido, 1181 2 Uso dos Bens Pblicos, 1181 3 Formas de Uso, 1182

3.1 Uso C o m u m , 1182 3.2 Uso Especial, 1183 3.3 Uso Compar t i lhado, 1184 3.4 Cemitr ios Pblicos, 1187

4 Uso Privativo, 1189 4.1 Autorizao de Uso, 1190 4.2 Permisso de Uso, 1193 4.3 Concesso de Uso, 1194 4.4 Concesso de Direi to Real de Uso, 1197 4.5 Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, 1199 4.6 Cesso de Uso, 1204 4.7 Formas de Direi to Privado, 1205

ENFITEUSE, 1206 DIREITO DE SUPERFCIE, 1207

S u m r i o xliii

ndice remissivo, 1263

LOCAO, 1209 COMODATO, 1210

IX Alienao, 1211 1 Consideraes Gerais, 1211 2 Competnc ia Normat iva e Reguladora, 1211 3 Ins t rumen tos Comuns , 1213

3.1 Venda, 1213 3.2 Doao, 1215 3.3 Permuta , 1216 3.4 Dao em pagamento , 1217

4 In s t rumen tos Especficos, 1218 4.1 Concesso de Domnio , 1218 4.2 Investidura, 1219 4.3 Incorporao, 1220 4.4 Retrocesso, 1220 4.5 Legit imao de Posse, 1221

X Espcies de Bens Pblicos, 1222 1 Terras Devolutas , 1222 2 Terrenos de Marinha, 1225 3 Terrenos Acrescidos, 1227 4 Terrenos Reservados, 1228 5 Terras Ocupadas pelos ndios, 1229 6 Plataforma Cont inental , 1230 7 Ilhas, 1230 8 Faixa de Fronteiras, 1233 9 Subsolo e Riquezas Minerais, 1234

XI guas Pblicas, 1235 MAR TERRITORIAL, 1237

XII Smulas , 1238

Referncias bibliogrficas, 1239

TRABALHOS DO AUTOR

I - LIVROS

Manual de Direito Administrativo, Atlas, 27 . ed., 2014.

Ao Civil Pblica. Comentr ios por Artigo, Lumen Jris , 7. ed., 2009 .

Processo Administrativo Federal, Atlas, 5. ed., 2013 .

Comentrios ao Estatuto da Cidade, Atlas, 5. ed., 2013 .

Consrcios Pblicos, Atlas, 2. ed. 2013 .

Improbidade Administrativa: Prescrio e out ros Prazos Extintivos, Atlas, 2012.

II - OBRAS COLETIVAS

1. O Princpio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbans t icos (A Efetividade dos Direitos Sociais, obra coletiva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Jris , 2004) .

2. Processo Adminis t ra t ivo (Direito Administrativo, obra coletiva, srie Direito em Foco, Impetus , 2005 , coord. por Marcelo Leonardo Tavares e Valter Shuenquene r de Arajo) .

3. A Discricionariedade: Anlise de seu Del ineamento Jurdico (Discricionariedade Ad-ministrativa, obra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen Jr is , 2005) .

4. O Direi to de Preempo do Municpio como Ins t rumen to de Poltica Urbana. N o -vos Aspectos (Arquivos de Direito Pblico, obra coletiva, Mtodo , 2007, org. por Adriano San t 'Anna Pedra).

5. Polticas Pblicas e Pretenses Judiciais Determinat ivas (Polticas Pblicas: Possi-bilidades e Limites, obra coletiva, coord. por Crist iana Fortini, Jlio Csar dos Santos Esteves e Maria Tereza Fonseca Dias, Frum, 2008) .

6. O Ministr io Pblico e o Combate Improbidade Adminis t ra t iva (Temas Atuais do Ministrio Pblico, coord. por Crist iano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Leo-nardo Barreto Moreira, Lumen Jris, 2008) .

7. A Sobrevivente tica de Maquiavel (Corrupo, tica e Moralidade Administrativa, coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Maurcio Zockun e Renata Porto Adri, F-rum, 2008) .

8. Polticas Pblicas e Pretenses Determinat ivas (Grandes Temas de Direito Administra-tivo, org. por Volnei Ivo Carlin, Conceito, 2009) .

9. Terceirizao no Setor Pblico: Encontros e Desencont ros (Terceirizao na Admi-nistrao, obra em h o m e n a g e m ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Dutra , Frum, 2009) .

xlvi Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carva lho Filho

10. O Processo Adminis t ra t ivo de Apurao da Improbidade Adminis t ra t iva (Estudos sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof. J. J. Calmon de Passos, obra coletiva org. por Alexandre Albagli Oliveira, Cris t iano Chaves e Luciano Ghigone, Lumen Jris , 2010) .

11 . Interesse Pblico: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Pblico, obra coleti-va, coord. por Maria Sylvia Zanella di Pietro e Carlos Vincius Alves Ribeiro, Atlas, 2010) .

12. Ao Civil Pblica e Ao de Improbidade Administrat iva: Unidade ou Dualidade? (A Ao Civil Pblica aps 25 Anos, obra coletiva, coord. por Edis Milar, RT, 2010) .

13. O Formal ismo Moderado como Dogma do Processo Adminis t ra t ivo (Processo Admi-nistrativo. Temas Polmicos da Lei n2 9.784/99, obra coletiva, coord. por Irene Patrcia Noha ra e Marco Antn io Praxedes de Moraes Filho, Atlas, 2011) .

14. O Es ta tu to da Cidade (Tratado de Direito Administrativo, coord. por Adilson Abreu Dallari, Carlos Valder do Nasc imento e Ives Gandra Silva Mart ins , Saraiva, 2013) .

III - TRABALHOS PREMIADOS

1. "O Ministr io Pblico no Mandado de Segurana" (monografia p remiada por sua classificao em I a lugar no I a Concurso "Prmio Associao do Ministr io Pbli-co" do Es tado do Rio de Janeiro - publicado na Revista de Direito da Procuradoria--Geral de Justia do RJ, v. 13, 1981).

2. "A Exausto da Via Adminis t ra t iva e o Controle Jurisdicional dos Atos Adminis t ra-t ivos" (Prmio "San Thiago Dan tas" - VI Encontro do Ministr io Pblico do Rio de Janeiro, Cabo Frio, 1985 - publicado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia, n a 22, 1985).

3. "O Minis tr io Pblico e o Controle do Motivo dos Atos Adminis t ra t ivos luz da Const i tu io de 1988" (Trabalho apresentado no XII Encont ro do Minis tr io P-blico do Rio de Janeiro, o u t u b r o / 9 1 - Prmio "Mariza Perigault" pelo I a lugar na rea cvel).

IV - ARTIGOS JURDICOS

1. O Contencioso Adminis t ra t ivo no Brasil (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, na 8, 1979).

2. A Responsabil idade Civil das Ent idades Paraestatais (Revista de Direito da Procura-doria-Geral de Justia, n a 9, 1980, e Revista Juriscvel, n a 100) .

3. Da Avaliao Penal na Pena Acessria de Perda de Funo Pblica (Tese de Mestra-do - aprovada, UFRJ, 1981) .

4. A Extino dos Atos Administrat ivos (Revista Juriscvel, n s 117 - 1982, e Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, na 16, 1982) .

Trabalhos d o Au to r xlvii

5. O Fato Prncipe nos Contra tos Administrat ivos (Revista de Direito da Procuradoria--Geral de Justia do Rio de Janeiro, n9 23 , 1986).

6. O Ministrio Pblico e o Princpio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coleti-vos e Difusos - Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Ministrio Pblico, Natal - 1990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, ne 32, 1990).

7. As Novas Linhas do Regime de Licitaes (Revista do Tribunal de Contas do RJ, nQ 25 - set. 93 , e Livro de Estudos Jurdicos, n9 7, 1993).

8. Extensibi l idade dos Direitos Funcionais aos Aposen tados (Revista do Ministrio P-blico do Rio de Janeiro, v. 1, 1995, e Revista do Tribunal de Contas do RJ, n9 26, 1994).

9. Os Interesses Difusos e Coletivos e o Princpio da Legalidade (Livro de Estudos Jur-dicos, n e 3 , 1992) .

10. Exame Psicotcnico: na tureza e condies de legit imidade (Livro de Estudos Jurdi-cos, n e 9, 1994) .

11 . Observaes sobre o Dire i to Ob teno de Cer t ides (Livro de Estudos Jurdicos, n 9 5 , 1992) .

12. Responsabi l idade Civil do Estado por Atos Legislativos (Livro de Estudos Jurdicos, n 9 6 , 1993) .

13. O Novo Processo Expropriatrio para Reforma Agrria (Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos, nQ 8, 1994) .

14. A Eficcia Relativa do Controle da Const i tucional idade pelos Tribunais Estaduais (Livro de Estudos Jurdicos, n e 10, 1995).

15. A Contradio da Lei n 9 8 .987/95 quan to Natureza da Permisso de Servios P-blicos (Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 2 1 , 1995, e Livro de Estudos Jurdicos, n e 11 , 1995) .

16. Regime Jurdico dos Atos Administrat ivos de Confirmao e de Subst i tuio (Re-vista Doutrina, v. 1, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 24, 1996).

17. A Prescrio Judicial das Aes contra o Estado no que Concerne a C o n d u t a s C o -missivas e Omissivas (Revista Doutrina, v. 2, 1996).

18. Aspectos Especiais do Mandado de Segurana Preventivo (Revista Doutrina, v. 3, 1997).

19. Acumulao de Vencimentos com Proventos da Inatividade (Revista Doutrina, v. 4, 1997).

20. A Nova Limitao do Efeito erga omnes na Ao Civil Pblica (Revista Doutrina, v. 5, 1998).

2 1 . As Novas Agncias Autrquicas diante da privatizao e da Globalizao da Eco-nomia (Revista Doutrina, n 9 6, 1998).

22. O Controle Autrquico no Processo de Desestat izao e da Globalizao da Econo-mia (Revista do Ministrio Pblico [RJ], n f i 8, 1998) .

xlviii Manua l de Dire i to Admin i s t r a t i vo Carvalho Filho

2 3 . O Cont ro le da Relevncia e Urgncia nas Medidas Provisrias (Revista Doutrina, n e 7, 1999, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], n 2 9, 1999) .

24. A invest idura em Cargos em Comisso e o Princpio da Moral idade (Revista Dou-trina, n 8 8, 1999).

25 . O Futuro Es ta tu to das Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista (Revis-ta Doutrina, RJ, n e 9, 2000, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], nQ 11 , 2000) .

26 . O Prego como Nova Modalidade de Licitao (Revista Doutrina, n'-' 10, 2000) .

27 . Regime Especial dos Servidores Temporrios (Revista Ibero-Americana de Direito P-blico, v. III, 2001) .

28 . Ao Civil Pblica e Inconst i tucionalidade Incidental de Lei ou Ato Normat ivo (Revista do Ministrio Pblico [RJ], n- 12, jul. dez. 2000) .

29 . O Direi to de Preempo do Municpio como Ins t rumen to de Poltica Urbana (Re-vista Doutrina, n 2 12, 2001) .

30. O Controle Judicial da Concretizao dos Conceitos Jurdicos Inde te rminados (Re-vista Forense, na 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, n 2 54, 2001) .

3 1 . A Responsabi l idade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministrio Pblico do RJ, n 2 14, 2001) .

32. Personalidade Judiciria de rgos Pblicos (Revista da EMERJ - Escola da Magistra-tura do RJ, n 2 19, set. 2002) .

33 . Autorizao de Uso de Bem Pblico de Natureza Urbanst ica (Revista Ibero-Ameri-cana de Direito Pblico, n2 VII, 2002) .

34. Autorizao e Permisso: a Necessidade de Unificao dos Ins t i tu tos (Revista do Ministrio Pblico do RJ n2 16, 2002; Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, n2 VIII, 2003) .

35 . Os Bens Pblicos no Novo Cdigo Civil (Revista da EMERJ - Escola da Magistratura doERJ, n 2 2 1 , 2003) .

36. Propriedade, Poltica Urbana e Const i tuio (Revista da EMERJ - Escola da Magistra-tura do ERJ, n 2 23 , 2003) .

37. A Deslegalizao no Poder Normat ivo das Agncias Reguladoras (Revista Interesse Pblico, n 2 35 , Notadez (RS), 2006.

38. O Novo Regime Funcional de Agentes Comuni tr ios de Sade e Agentes de Com-bate s Endemias (Revista Gesto Pblica e Controle, Trib. Contas do Estado da Ba-hia, n 2 2 , 2006) .

39. Operaes Urbanas Consorciadas (com a Prof4 Crist iana Fortini, Revista da Procu-radoria-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 1, n2 1, 2008) .

40. Regularizao Fundiria: Direito Fundamenta l na Poltica Urbana (Revista de Direi-to Administrativo, n 2 247, Atlas, jan./abr. 2008) .

Trabalhos do Au to r xlix

4 1 . A Desapropr iao e o Princpio da Proporcional idade (Revista do Ministrio Pbli-co do Estado do Rio de Janeiro, n~ 28, 2008; Revista Interesse Pblico, F rum, ne 53 , 2009 ) .

42. Estado Mn imo vs. Estado Mximo: o Dilema (Cadernos de Solues Constitucionais, Malheiros, n 9 3 , 2008) .

43 . A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia como I n s t r u m e n t o de Regula-rizao Fundir ia (Direito Administrativo, obra em h o m e n a g e m ao Prof. Francisco Mauro Dias, coord. por Marcos Juruena Villela Souto, Lumen Jr is , 2009) .

44. Comentrios Constituio Federal de 1988 (coord. por Paulo Bonavides, Jorge Miran-da e Walber de Moura Agra, comentr ios aos arts . 39 a 41 da CF, Forense, 2009) .

45 . Precatrios e Ofensa Cidadania (Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, n- 33 , jul . /set . 2009) .

46. A Sobrevivente tica de Maquiavel (Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, n a 34, ou t . /dez . 2009) .

47. Servidor Pblico: Elementos das Sanes (Informativo COAD n e 28 , 2010; RBDP -Revista Brasileira de Direito Pblico, Frum, nQ 32, jan . /mar . 2011) .

48 . Conse lhos Nacionais da Justia e do Ministr io Pblico: Complexidades e Hesita-es (Revista Interesse Pblico, Frum, n s 63 , se t . /ou t . 2010; RBDP - Revista Brasilei-ra de Direito Pblico, Frum, n2 3 1 , ou t . /dez . 2010; Revista do Ministrio Pblico (RJ), n e 36, abr./ jun. 2010) .

49. Coisa julgada e controle incidental de const i tucional idade (RDA - Revista de Direito Administrativo, FGV, n s 254, maio /ago . 2010) .

50. A autoexecutor iedade e a garantia do contradi trio no processo adminis t ra t ivo (RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico, nQ 53 , Malheiros , 2011) .

51 . Resciso do cont ra to administrat ivo por interesse pblico: manifestao do con-t ra tado (ADV-COAD - Selees Jurdicas, jan. 2011) .

52. Responsabi l idade trabalhista do Estado nos contratos adminis t ra t ivos (COAD -Doutrina e Jurisprudncia - CT - Consult. Trabalhista, ne 7, fev. 2011) .

53 . Imprescri t ibi l idade da pre tenso ressarcitria do Estado e pa t r imnio pblico (RBDP - Revista Brasileira de Direito Pblico, Frum, nB 36, j an . /mar . 2012) .

54. Distr ibuio dos Royalties e Marco Regulatrio (COAD - Selees Jurdicas - mar. 2012) .

55. Terceirizao no setor pblico: encontros e desencont ros - Revista da Procuradoria--Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 4, n e 8, ju l . /dez . 2 0 1 1 .

56. Estado m n i m o x Es tado mximo: o dilema - Revista da Procuradoria-Geral do Mu-nicpio de Juiz de Fora, n" 1, jan . /dez . 2 0 1 1 .

57. Crena e descrena na reserva do possvel (Selees Jurdicas, ADV-/COAD, abr. 2013) .

NOTA DO AUTOR

Q u a n d o a vida me inclinou para o Direito Pblico, e especia lmente para o Di-rei to Adminis t ra t ivo, procurei , a cada dia, buscar mais e mais ens inamen tos ent re os juris tas ptr ios e estrangeiros, para solucionar as infindveis dvidas que at hoje me vm assal tando. E a cada dia cont inuo aprendendo, porque a vida e o Direi to so mes -m o u m e te rno aprendizado.

Mas talvez no t enha havido aprendizado maior do que o que proveio das aulas que nesses l t imos 15 anos t enho minis t rado, em faculdades e em cursos de prepara-o para concursos da rea jurdica, e do j hoje significativo exrcito de alunos, verda-deiros amigos, que sempre me dispensaram carinho e es t mulo . A vida sou grato pelo magistrio; aos a lunos, pelas lies que recebi.

Entre as vrias lies, quat ro me marcaram. Pr imeiramente , o acesso informa-o: todos exigiam l inguagem que permit isse a mais eficaz comunicao, com excluso de todo excesso ou preciosismo. Depois, apoiavam-me no s i s tema didtico organiza-do, pelo qual procurei relacionar e examinar os temas de Direi to Adminis t ra t ivo atra-vs da sucesso ordenada de tpicos, i tens e subi tens , v isando a facilitar o es tudo e a anlise dos t emas . Em terceiro lugar, senti o interesse que sempre desper tou a opinio dos julgadores , de pr imei ro grau e dos Tribunais, em relao a cada a s sun to es tudado; foi a e terna busca de aplicao do Direito. Por fim, fui sempre informado pelos a lunos de que faziam falta ques tes concretas e problemas para que p u d e s s e m medi r seus conhecimentos ; procurei , por isso, en t remear os ens inamen tos tericos com a prtica dessa forma de t r e inamento .

lii Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

Nes ta obra procurei exatamente retratar essas lies. Alm de organizar, da forma mais didtica possvel, os diversos temas de Direito Administrat ivo, ado tando lingua-gem direta e objetiva, fiz acrescentar, em cada captulo, um tpico des t inado jur ispru-dncia per t inente e ou t ro com um rol de questes concretas, a maioria delas cons tan tes de provas para a Magistratura, o Ministrio Pblico e outras carreiras jurdicas.

Longe fiquei de qualquer pre tenso que pudesse vis lumbrar definitividade ou verdade absoluta. Ao contrrio, trata-se de t rabalho no vol tado para jur is tas , mas s im para aqueles, e s tudan tes ou profissionais, que se in teressem pelo Direito Adminis t ra-tivo e pelos vrios aspectos tericos, prticos e polmicos da disciplina, que busque i deixar espraiados pelos captulos do livro.

Insisto em que a obra representa um m o m e n t o de m e u s es tudos . Por isso, es tou certo de que mui tos de m e u s atuais pensamentos podem vir a modificar-se, maior seja o universo de conhec imentos e es tudos que venha a adquirir. Pintei-o em cores menos professorais, porque sonho com que as idias nela consignadas possam ser analisadas, ques t ionadas , confirmadas ou criticadas. Tudo faz parte da prpr ia dialtica do Direito, razo por que receberei, humi ldemen te e de corao aberto, todas as opinies a res-pei to do que deixei registrado. Meu sonho, na verdade, d supor te motivao maior - cont inuar e perseguir o objetivo que alvejei.

Sinceros agradecimentos a minhas amigas ELIZABETH HOMSI, MARIA DE LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORKER, FABIANA VIANNA DE OLIVEIRA; a minha esposa, SHIRLEI RANGEL CARVALHO; e a m e u f i lho, MAURCIO JOS RANGEL CARVALHO, que me auxil iaram na reviso da obra. E a GLRIA MARIA PINTO DE OLIVEIRA, minha secretria, que me auxiliou no t rabalho de digitao.

Janeiro de 1997

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

NOTA 2 7 - EDIO I

A nota a esta 27- edio no pode deixar de se iniciar pela profunda gratido do autor aos inmeros es tudantes e es tudiosos , que, generosamente , t m acolhido as idias des te Manual.

C o m o retr ibuio ao agasalho recebido de todos esses lei tores, subsis te ntegro o propsi to de lhes serem veiculadas as principais informaes sobre a matria , em ordem a permit i r- lhes a viso global e atual dos diversos t emas que c o m p e m a obra.

O Direi to Adminis t ra t ivo - todos o sabem - tem-se desenvolvido com grande velocidade no m u n d o jurdico e esse fato reclama que os es tudiosos da matr ia se m a n t e n h a m an tenados com as freqentes inovaes surgidas na rea.

Esta nova edio, como as anteriores, apresenta-se atualizada, revista e ampliada. Considerando a importncia da moderna jurisprudncia t ransmi t ida pelos Tribunais Superiores, foram mencionadas mais de tr inta decises proferidas em 2013, que ine-vitavelmente espelham obrigatria fonte de consulta a todos quan tos mi l i tem na rea.

Alm disso, foram objeto de comentr ios as leis edi tadas mais r ecen temen te sobre a matr ia . So elas:

- Lei n s 12.690, de 19.7.2012: dispe sobre as cooperativas de t rabalho (Cap-tulo 6);

- Lei n 9 12.715, de 17.9.2012: altera a Lei n 2 8 .666 /1993 , cr iando mais um caso de d ispensa de licitao (Captulo 6);

- Lei n s 12.813, de 16.5.2013: dispe sobre conflito de interesses no Poder Exe-cutivo federal (Captulos 1 e 15);

liv Manua l de Di re i to Admin i s t r a t i vo Carva lho Filho

- Lei n e 12.846, de P .8 .2013 : dispe sobre responsabilidade administrat iva e ci-vil de pessoas jurdicas por atos contra a Administrao (Captulos 5, 6 e 15);

- Lei n 2 12.862, de 17.9.2013: altera a Lei n s 11 .445 /2007 , que dispe sobre o saneamen to bsico (Captulo 7);

- Lei n s 12.873, de 24 .10 .2013: (a) cria mais u m a hiptese de d ispensa de li-citao (Captulo 6) e (b) cria modal idade especfica de desapropr iao po r zona (Captulo 13).

Em vir tude da edio da Lei n 9 12 .846/2013 , foi inserido i tem especfico sobre a matr ia no Cap tulo 15, com o in tui to de analisar mais de t idamente esse impor tan te diploma.

Por ou t ro lado, foi inserida e comentada a Smula 499, do STJ (Captulo 9) .

Enfim, todas essas providncias re t ra tam a preocupao do autor em m a n t e r a obra r igorosamente atualizada em favor de seus leitores, at po rque pre tende , a todo cus to , cont inuar cor respondendo sua expectativa.

A palavra final, como sempre , a de agradecimento do autor quer ida amiga, Dra. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, que h tantas e tan tas edies o auxilia pres-t imosamen te na reviso da obra.

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

Janeiro de 2014

ABREVIATURAS E SIGLAS

A C O - Ao Cvel Originria

ADIN - Ao Direta de Inconst i tucional idade

AgR - Agravo Regimental

AI - Agravo de Ins t rumen to

ApCv - Apelao Cvel

BDA - Boletim de Direito Administrativo

BDM - Boletim de Direito Municipal

CCv - Cmara Cvel

CF - Const i tu io Federal

CLT - Consol idao das Leis Trabalhistas

CNJ - Conse lho Nacional de Justia

CNMP - Conse lho Nacional do Ministr io Pblico

CP - Cdigo Penal

CPC - Cdigo de Processo Civil

CPP - Cdigo de Processo Penal

DJ - Dirio da Justia da Unio

DO - Dirio Oficial

EC - E m e n d a Const i tucional

lvi Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

Elnf - Embargos Infringentes

GCm - Grupo de Cmaras

HC - Habeas Corpus

MI - Mandado de Injuno

MP - Ministr io Pblico

MPv - Medida Provisria

MS - Mandado de Segurana

QP - Ques to de Ordem

Rcl - Reclamao

RDA - Revista de Direito Administrativo

RDE - Revista de Direito do Estado

RDP - Revista de Direito Pblico

RDPGERJ - Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro

RE - Recurso Extraordinrio

REsp - Recurso Especial

RF - Revista Forense

RJTJSP - Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo

RMS - Recurso em Mandado de Segurana

RO - Recurso Ordinr io

RSTJ - Revista do Superior Tribunal de Justia

RT - Revista dos Tribunais

RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico

RTJ - Revista Trimestral de Jurisprudncia do STF

SLS - Suspenso de Liminar e de Sentena

SS - Suspenso de Segurana

STA - Suspenso de Tutela Antecipada

STF - Supremo Tribunal Federal

STJ - Superior Tribunal de Justia

TA - Tribunal de Alada

TCv - Turma Cvel

TFR - Tribunal Federal de Recursos (extinto)

TJ - Tribunal de Just ia

TRF - Tribunal Regional Federal

TSE - Tribunal Superior Eleitoral

DIREITO ADMINISTRATIVO E ADMINISTRAO PBLICA I

I INTRODUO

1 O Estado

Diversos so os sent idos do t e rmo "estado", e isso po rque diversos p o d e m ser os ngulos em que pode ser enfocado.

No sent ido, porm, de sociedade poltica pe rmanen te , a denominao "Es tado" 1

surge pela pr imeira vez no sculo XVI na obra O Prncipe, de Maquiavel, indicando, no entanto , as comunidades formadas pelas cidades-estado.

Discu tem os pensadores sobre o m o m e n t o em que apareceu o Estado, ou seja, qual a precedncia cronolgica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos DALMO DAL-LARI que para certa dout r ina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda que mn ima pudesse ser, teria havido u m a organizao social nos grupos h u m a n o s . Ou t r a dout r ina d sociedade em si precedncia sobre a formao do Estado: este teria de-corrido de necessidade ou convenincias de grupos sociais. U m a terceira corrente de pensamen to ainda re tarda o nasc imento do Estado, inst i tuio que s passaria a existir com caractersticas bem definidas. 2

A matr ia t em seu es tudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, a, por tan-to, devendo ser desenvolvida. O que impor tan te para o p resen te e s tudo o fato,

1 O t e r m o vem do lat im " s t a t u s " , c o m o sen t ido de "es tar firme". 2 Elementos de teoria geral do estado, p. 45 .

2 Manua l de Dire i to Admin i s t r a t i vo Carvalho Filho

a tua lmen te indiscutvel, de que o Estado um ente personal izado, ap resen tando-se no apenas exter iormente , nas relaes internacionais, como in te rnamente , nes te caso c o m o pessoa jurdica de direi to pblico, capaz de adquir i r direi tos e contra i r obriga-es na o rdem jurdica.

O novo Cdigo Civil (Lei n s 10.406, de 10.1.2002), com vigor a part i r de janeiro de 2003 , atual izou o elenco de pessoas jurdicas de direito pblico, menc ionando en t re elas as pessoas que , por serem federativas, representam cada compar t imen to in te rno do Es tado federativo brasileiro: a Unio, os Estados, o Dis t r i to Federal e os Municpios (art. 41 ,1 a III) . 3 Diversamente , porm, do que ocorria sob a gide do Cdigo anterior, o Cdigo vigente alude expressamente aos Territrios, p o n d o fim controvrsia sobre o a s sun to e confi rmando-os como pessoas jurdicas de direi to pblico, conforme j registrava a dou t r ina dominan te , 4 mu i to embora sem au tonomia poltica e sem inte-grar a federao, como se infere do art. 18 da CF, que a eles n o alude. Cuida-se , c o m efeito, de mera pessoa adminis t ra t iva descentralizada (para alguns com a na tureza de autarquia terri torial) , in tegrante da Unio e regulada por lei complementa r federal (art. 18, 2 2 , CF).

Em nosso regime federativo, por conseqncia, todos os componen t e s da fede-rao mater ia l izam o Estado, cada um deles a tuando den t ro dos l imites de compe tn -cia t raados pela Const i tuio.

A evoluo da inst i tuio acabou culminando no su rg imento do Estado de direito, noo que se baseia na regra de que ao m e s m o t empo em que o Es tado cria o direi to deve sujeitar-se a ele. A frmula do rule of law p rosperou de tal forma que no m u n d o jur dico ocidental foi ela guindada a verdadeiro pos tu lado fundamenta l . 5

2 Poderes e Funes

Compe-se o Es tado de Poderes, segmentos es t ru tura is em que se divide o poder geral e abs t ra to decorrente de sua soberania. Os Poderes de Estado, como es t ru tu ras in ternas des t inadas execuo de certas funes, foram concebidos por Montesqu ieu em sua clssica obra , 6 p regando o grande filsofo, com notvel sensibil idade poltica para a poca (sculo XVIII), que entre eles deveria haver necessr io equilbrio, de for-ma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre ou t ro .

3 No Cdigo revogado, a relao era prevista no art. 14, I a III. 4 MICHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, Saraiva, 5. ed., 1989, p. 100, q u e cita o u t r o s especia-listas c o m a m e s m a opin io . 5 MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, em sucinto e interessante es tudo, int i tulado As Origens do

es tado de direito, informa que a expresso "Estado de direito" foi cunhada na Alemanha (Rechtsstaat), em obra de WELCKER, publicada em 1813. Sintetiza, ainda, a evoluo que teve o ins t i tu to a partir da ant igidade (RDA 168, p. 11-17).

6 De 1'esprit des lois, Paris, 1748.

Direi to Admin i s t r a t ivo e Admin i s t r ao Pblica 3

Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Const i tu io: so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (art. 2 a ) .

A cada um dos Poderes de Estado foi atr ibuda de te rminada funo. Assim, ao Poder Legislativo foi comet ida a funo normat iva (ou legislativa); ao Executivo, a funo administrat iva; e, ao Judicirio, a funo jurisdicional.

En t re tan to , no h exclusividade no exerccio das funes pelos Poderes . H, sim, preponderncia . As l inhas definidoras das funes exercidas pe los Poderes t m carter polt ico e figuram na Const i tuio. Alis, nesse sent ido que se h de en tender a independncia e a ha rmonia entre eles: se, de um lado, p o s s u e m sua prpr ia es t ru-tura, no se subord inando a qualquer outro , devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Const i tu io.

Por essa razo que os Poderes estatais, embora t e n h a m suas funes normais (funes tpicas), d e s e m p e n h a m t a m b m funes que ma te r i a lmen te dever iam per ten-cer a Poder diverso (funes atpicas), sempre, bvio, que a Const i tu io o autorize.

O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a funo jur is-dicional q u a n d o o Senado processa e julga o Presidente da Repblica nos cr imes de responsabi l idade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce t a m b m a funo adminis t ra t iva q u a n d o orga-niza seus servios in te rnos (arts. 5 1 , IV, e 52, XIII, CF) .

O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional) , pratica atos no exer-ccio de funo normativa, como na elaborao dos reg imentos in te rnos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de funo administrativa, quando organiza os seus servios (art. 96, I, "a", "b" , "c"; art. 96, II, "a", " b " e t c ) .

Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe prec ipuamente a funo adminis -trativa, d e s e m p e n h a t a m b m funo atpica normativa, q u a n d o produz , por exemplo, no rmas gerais e abs t ra tas atravs de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF) , 7 ou, ainda, quando edita medidas provisrias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quan to funo jurisdicional, o s is tema consti tucional ptr io vigente no deu mar-gem a que pudesse ser exercida pelo Executivo. 8 A funo jurisdicional tpica, assim considerada aquela por in termdio da qual conflitos de in teresses so resolvidos com o cunho de definitividade (res iudicata), pra t icamente monopol izada pelo Judicirio, e s em casos excepcionais, como visto, e expressamente menc ionados na Const i tuio, ela d e s e m p e n h a d a pelo Legislativo. 9

7 Sobre a funo normativa do Poder Executivo, vide FABRICIO MOTTA, Funo normativa da administrao pblica, Del Rey, 2007 , p. 143-144 . 8 O art. 2 0 5 da Cons t i tu i o anterior , refer indo-se ao contencioso administrativo, i ns inuava a poss ib i l idade de o Executivo d e s e m p e n h a r funo jur isdic ional . C o m a Carta vigente , e n t r e t a n t o , q u e baniu aque la n o r m a , res tou s u p e r a d a a d i scusso . 9 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Contencioso administrativo, p. 23) admite que o Executivo exera jurisdio sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para ns, o fato de existirem contendas na via administrativa suscetveis de deciso no implica o exerccio da funo jurisdicional tpica, esta sim, a nica que produz a res iudicata.

4 Manua l de Dire i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

Em relao tipicidade ou atipicidade das funes, pode suceder que de te rmina-da funo se enquadre , em certo momen to , como tpica e o direi to posit ivo venha a convert-la em atpica, e vice-versa. Exemplo elucidativo ocorreu com a edio da Lei n 2 11 .441, de 4.1.2007, que alterou o Cdigo de Processo Civil. Inventrio, separa-o consensual e divrcio consensual sempre const i tu ram funo jurisdicional atpica, porque , a despei to de re t ra tarem funo administrativa, t i nham que ser processados e finalizados pelo juiz, ainda que inexistisse litgio ent re os in teressados . A citada lei, no en tan to , passou a admit i r que o inventrio e a part i lha (quando os in teressados so capazes e concordes) , bem como a separao consensual e o divrcio consensual (quando no h filhos menores ou incapazes), possam ser realizados por s imples es-critura pblica em Ofcio de Notas comum, servindo o t tulo para o registro pblico adequado (arts. 982 e 1.124-A, do CPC, com a alterao da Lei n e 11 .441 /2007) . Com tal inovao, o que era funo jurisdicional atpica passou a caracterizar-se como funo administrativa tpica.

3 Funo Administrativa

No const i tu i tarefa m u i t o fcil delinear os contornos do que se considera fun-o adminis trat iva. Os es tudiosos t m divergido sobre o tema. Todos, no en tan to , fazem referncia ao p e n s a m e n t o de OTTO MAYER, que, ao final do sculo passado, defendia a au tonomia do Direito Administrat ivo em face do Direi to Const i tucional , e afirmava: "A administrativa a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem jurdica". A viso do grande jur is ta a lemo mostrava que a funo adminis t ra t iva ha-veria de ter duas faces: a pr imeira relativa ao sujeito da funo (aspecto subjetivo); a segunda relativa aos efeitos da funo no m u n d o jurdico (aspecto objetivo formal).

Para a identificao da funo administrativa, os autores se t m valido de crit-rios de trs ordens:

1Q) subjetivo (ou orgnico), que d realce ao sujeito ou agente da funo;

2") objetivo material, pelo qual se examina o contedo da atividade; e

3) objetivo formal, que explica a funo pelo regime jurdico em que se s i tua a

sua disciplina.

N e n h u m critrio suficiente, se tomado isoladamente . Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contorno da funo administrat iva.

Na prtica, a funo administrat iva t em sido considerada de carter residual, sendo, pois , aquela que no representa a formulao da regra legal nem a composio de lides in concreto.10 Mais tecnicamente pode dizer-se que funo adminis t ra t iva aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente o rdem const i -

1 0 D I O G O DE F IGUEIREDO MOREIRA NETO, Curso de direito administrativo, p. 20.

Direi to Admin i s t ra t ivo e Admin i s t r ao Pblica 5

tucional e legal, sob regime de direito pblico, com vistas a alcanar os fins colimados pela o rdem jur dica . 1 1

Enquanto o pon to central da funo legislativa consiste na criao do direito novo (ius novum) e o da funo jurisdicional descansa na composio de litgios, na fun-o administrat iva o grande alvo , de fato, a gesto dos interesses coletivos na sua mais variada dimenso, conseqncia das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gesto implica normalmente a prtica de vrios atos e atividades alvejando de te rminada meta, a Administrao socorre-se, com freqncia, de processos administrat ivos como ins t rumento para concretizar a funo adminis t ra t iva . 1 2

Exatamente pela i l imitada projeo de seus mis teres que alguns autores t m dis t inguido governo e administrao,13 e funo adminis t ra t iva e funo poltica, caracte-r izando-se esta por no ter subordinao jurdica direta, ao contrr io daquela, sempre sujeita a regras jurdicas super iores . 1 4

No custa, por fim, re lembrar que, a despei to da reconhecida diversidade dos critrios identificadores da funo administrativa, como menc ionamos acima, o cri-trio material que t em merecido jus to realce entre os es tudiosos; cuida-se de examinar o con tedo em si da atividade, independen temente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa considerao que cons t i tuem funo materialmente administrativa ativi-dades desenvolvidas no Poder Judicirio, de que so exemplos decises em proces-sos de jurisdio voluntr ia e o poder de polcia do juiz nas audincias, ou no Poder Legislativo, como as denominadas "leis de efeitos concretos", a tos legislativos que, ao invs de t raarem no rmas gerais e abstratas , interferem na rbita jurdica de pessoas de terminadas , como, por exemplo, a lei que concede penso vitalcia viva de ex--pres idente . 1 5 Em relao a elas a idia sempre residual: onde no h criao de direito novo ou soluo de conflitos de interesses na via prpria (judicial), a funo exercida, sob o aspecto material , a administrat iva.

4 Federao

Desde a Const i tu io de 1891, quando passou a ser repblica, o Brasil t em adotado o regime da federao como forma de Estado. Hoje tal forma t em previso expressa na Const i tu io Federal (arts. 1- e 18).

A federao, como forma de Estado, foi inst i tuda pela pr imeira vez nos Esta-dos Unidos , aps a luta empreendida para a libertao das colnias inglesas do jugo

1 1 O conceito t em por base o firmado por ARIC MOACYR AMARAL SANTOS no precioso trabalho Funo administrativa, no qual, alis, detalha as opinies de vrios publicistas a respeito do t ema (RDP n' J 89, p. 165-185). 12 EURICO, BITENCOURT N E T O . Devido procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados no Brasil, Frum, 2009 , p. 22 . 1 3 HELY LOPES MEIRELLES, Dire i to admin is t ra t ivo brasileiro, p . 60 . 1 4 D I O G O DE F I G U E I R E D O M O R E I R A NETO, Curso, p . 2 1 . 1 5 E D U A R D O GARCIA DE ENTERRA e T O M S - R A M N F E R N N D E Z , Curso de derecho administrativo, Civitas, Madri , v. I, 10. ed., 2000 , p. 44.

6 Manua l de Di re i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

bri tnico (sculo XVIII). O federalismo americano decorreu de processo de agregao, to rnando-se unidos , n u m s Estado, os estados soberanos, que antes se u n i a m atra-vs de confederao (federalismo centrpeto). No Brasil, porm, resul tou de processo de segregao, u m a vez que duran te o Imprio era adotado o regime uni tr io , com apenas um nico poder poltico (federalismo centrfugo).

Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federao, como forma de Es-tado, "foi a forma mais imaginosa j inventada pelo homem para permitir a conjugao das van-tagens da autonomia poltica com aquelas outras defluentes da existncia de um poder central".16

De fato, se de um lado no se rechaa o poder central e soberano, de ou t ro recebem as par tes componen tes capacidade poltica derivada do processo de descentral izao.

4.1 Caractersticas

A descentralizao poltica a caracterstica fundamental do regime federativo. Significa que, alm do poder central, out ros crculos de poder so conferidos a suas repart ies. No Brasil, h trs crculos de poder, todos dotados de au tonomia , o que permi te s ent idades componen tes a escolha de seus prprios dir igentes . C o m p e m a federao brasileira a Unio Federal, os Estados, os Municpios e o Distr i to Federal (art. 18, CF).

Afigura-se fundamental o sistema de repartio de competncias, po rquan to com base nele que se d imens iona o poder poltico dos entes do Es tado Federal. Assim, pe r tencem Unio as matr ias de p redominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e ao Municpio, as de interesse local. Na verdade, o critrio ontol-gico do s is tema funda-se na prevalncia do interesse da ent idade federat iva. 1 7

Outras caractersticas so a participao da vontade dos Estados na vontade na-cional, representados no Senado Federal (art. 46, CF), e o poder de autoconst i tu io, conferido de forma expressa aos Estados de m o d o a permit i r sejam regidos t a m b m por suas prprias Const i tu ies (art. 25 , CF). Os Municpios, por sua vez, saram bas tante fortalecidos na Carta vigente. Embora no se lhes t ivesse permi t ido ter u m a Const i tuio sob o aspecto formal, admit iu-se fossem regidos por lei orgnica, de efei-tos assemelhados aos que decorrem das Const i tuies (art. 29, C F ) . 1 8

4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministrao

A Const i tuio Federal deixou registrado expressamente que os entes que com-pem a federao brasileira so dotados de autonomia.

16 Comentrios Constituio do Brasil, v. I, p. 2 1 5 . 1 7 o que t a m b m des taca GUILHERME PENA DE MORAES (Curso de direito constitucional, L u m e n Jr i s , 2008 , p . 319) . 1 8 MICHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, p. 64-66. O au to r a p o n t a a inda e l e m e n t o s necess-r ios m a n u t e n o da federao: a rigidez const i tuc ional e a exis tncia de rgo i n c u m b i d o do con t ro le da

cons t i tuc iona l idade das leis.

Direi to Admin i s t r a t ivo e Admin i s t r ao Pblica 7

Autonomia , no seu sent ido tcnico-poltico, significa ter a ent idade integran-te da federao capacidade de auto-organizao, au togoverno e au toadmin i s t rao . 1 9

No pr imeiro caso, a ent idade pode criar seu diploma const i tut ivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus prprios servios.

E este l t imo aspecto que apresenta relevncia para o t ema relativo Adminis -trao Pblica. Dotadas de au tonomia e, pois, da capacidade de autoadminis t rao, as ent idades federativas tero, por via de conseqncia, as suas prpr ias Adminis t raes , ou seja, sua prpria organizao e seus prprios servios, inconfundveis com o de outras ent idades .

Poder-se-, assim, considerar a Adminis t rao Pblica n u m sent ido geral, con-s iderando-se todos os aparelhos administrat ivos de todas as ent idades federativas, e n u m sent ido especfico, abrangendo cada pessoa da federao t omada iso ladamente .

5 Direito Administrativo

5.1 Breve Introduo

O es tudo desse r a m o do Direito reclama, de incio, a dis t ino en t re o Direi to Adminis trat ivo, de um lado, e as normas e princpios que nele se inserem, de out ro . Normas hoje consideradas como per tencentes a esse r amo sempre exist iram, inclusive ao t e m p o em que a figura do Estado ainda no se havia cons t i tu do com a fisionomia atual. C o m efeito, m e s m o que despidos de qualquer s is tematizao, os o rdenamen tos mais antigos exibiam normas que pre tendiam regular, conquan to t imidamente , a rela-o jurdica ent re o Poder e os integrantes das sociedades de m o d o geral.

O Direito Administrat ivo, contudo, como s is tema jurdico de no rmas e princ-pios, somen te veio a lume com a instituio do Estado de Direito, ou seja, quando o Poder criador do direito passou t ambm a respeit-lo. O fenmeno nasce com os movi-mentos consti tucionalistas, cujo incio se deu no final do sculo XVIII. Atravs do novo sistema, o Estado passava a ter rgos especficos para o exerccio da administrao pblica e, por via de conseqncia, foi necessrio o desenvolvimento do quadro norma-tivo disciplinador das relaes internas da Administrao e das relaes entre esta e os adminis t rados. Por isso, pode considerar-se que foi a part ir do sculo XIX que o m u n d o jurdico abriu os olhos para esse novo ramo jurdico, o Direito Administrat ivo.

No per odo anterior, o regime vigorante era o das monarqu ias absolutas , em que todos os poderes do Es tado desaguavam nas mos do monarca, t o rnando frgeis as re-laes ent re o Estado e os sdi tos . O brocardo da poca era o clebre "L'Etat c'est moi", paia indicar a concentrao dos poderes exclusivamente sob o m a n t o rea l . 2 0 C o m a

1 9 W I L S O N ACCIOLI, Ins t i tu ies de dire i to const i tucional , p . 105. 2 0 Da se o r ig inaram o u t r o s pos tu l ados despt icos , c o m o "t/te king can do no wrong", do s i s t e m a ingls, ou "le roi ne peut malfaire", do s i s t e m a francs. A m x i m a super ior do a b s o l u t i s m o se r e s u m i a na orao latina: "quod principi placuit legis habet vigorem" ("o que agrada ao rei tem fora de lei").

8 Manua l de Di re i to Admin i s t r a t ivo Carvalho Filho

teoria da separao de poderes concebida por MONTESQUIEU, o Estado, d i s t r ibu indo seu prpr io poder poltico, permit iu que em sua f igura se reunisse , ao m e s m o t empo , o sujeito ativo e passivo do controle pblico. Nesse ambiente , foi possvel criar n o r m a s prprias para a execuo desse cont ro le . 2 1

5.2 Conceito

Com o desenvolvimento do quadro de princpios e no rmas vol tados atuao do Estado, o Direito Adminis t ra t ivo se tornou ramo autnomo den t re as matr ias jurdi-cas. C o m o assinalou VEDEL, agora a comunidade jurdica no mais se defrontava com normas derrogatrias do direi to privado, mas , ao contrrio, surgiam no rmas direta-m e n t e vocacionadas soluo de eventuais litgios or iundos das relaes en t re o Esta-do e os adminis t rados , formando um bloco diverso do adotado para o direi to p r ivado . 2 2

Entre tan to , o Direi to Administrat ivo, como novo r amo au tnomo, propiciou nos pases que o adota ram diversos critrios como foco de seu objeto e conceito. Na Frana, prevaleceu a idia de que o objeto desse Direito consist ia nas leis reguladoras da Adminis t rao. No direi to italiano, a corrente dominan te o limitava aos atos do Poder Execut ivo. 2 3 Ou t ros critrios foram ainda apontados como foco do Direi to Ad-ministrat ivo, como o critrio de regulao dos rgos inferiores do Estado e o dos ser-vios pblicos. A medida, porm, que esse ramo jurdico se desenvolvia, verificou-se que sua abrangncia se irradiava para um mbi to maior, de forma a alcanar o Es tado in t e rnamen te e a coletividade a que se destina.

Mui tos so os conceitos encontrados nos autores mode rnos de Direi to Admi-nistrat ivo. Alguns levam em conta apenas as atividades adminis t ra t ivas em si mesmas ; out ros preferem dar relevo aos f ins desejados pelo Estado. Em nosso entender, porm, o Direi to Adminis trat ivo, com a evoluo que o vem impuls ionando con temporanea-men te , h de focar-se em dois t ipos fundamentais de relaes jurdicas: uma, de carter interno, que existe ent re as pessoas administrat ivas e entre os rgos que as compem; outra , de carter externo, que se forma entre o Estado e a coletividade em geral.

Desse modo , sem abdicar dos conceitos dos es tudiosos , parece-nos se possa conceituar o Direito Adminis t ra t ivo como sendo o conjunto de normas e princpios que, vi-sando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir.

De fato, t an to o Direito Administrat ivo que regula, por exemplo, a relao ent re a Adminis t rao Direta e as pessoas da respectiva Adminis t rao Indireta, c o m o

2 1 No nos de te remos no histrico ptr io e estrangeiro da disciplina, e isso po rque refoge ao mbi to de nosso es tudo. Sobre o tema, vide OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princpios gerais de direito administrati-vo, Forense, 2. ed 1979, v. I, e MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, Atlas, 17. ed., 2004. 2 2 Derecho administrativo, Bibl. Jur d . Aguilar, Madri , 1980, p. 40 (trad. 6. ed. francesa por J u a n Rincon J u r a d o ) . 2 3 Na Frana, apontam-se as obras de D U C R O C Q , BATBIE e GIANQUINTO; na Itlia, so citados RANEL-LETTI, ZANOBINI e MEUCCI (vide cit., HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, 29. ed., 2004, p. 38-39) .

Direi to Admin i s t ra t ivo e Admin i s t r ao Pblica 9

t ambm a ele compete disciplinar a relao ent re o Estado e os part iculares part ici-pantes de u m a licitao, ou entre o Estado e a coletividade, quando se concretiza o exerccio do poder de polcia. 2 4

No custa, ao final deste tpico, lembrar que, como ens ina DIEZ, o Direito Ad-ministrat ivo apresenta trs caractersticas principais: ( P ) const i tui um direito novo, j que se t ra ta de disciplina recente com sistematizao cientfica; (2-) espelha um direito mutvel, porque aind