Chamada MCTI-CNPq/MDS-SAGI Nº

24/2013 – Desenvolvimento Social

Projeto de Pesquisa

Governança e performance do PAA: um

estudo comparativo entre Rio Grande do

Sul e Rio Grande do Norte

Catia Grisa

Fernando Bastos

Objetivos da pesquisa:

1. Realizar um panorama geral/nacional do Programa;

2. Analisar a implementação do PAA e seus efeitos na

diversidade da agricultura familiar;

3. Pesquisar os impactos (alimentação) do PAA nas entidades

receptoras de alimentos;

4. Analisar a rede e a governança nos casos pesquisados,

destacando as contribuições, limitações e desafios para a

operacionalização do programa;

5. Investigar as interações estabelecidas entre o PAA e outros instrumentos de política pública.

Hipotese de pesquisa:

Estão em curso mudanças de um conjunto de regras e de procedimentos

que modificam o ambiente institucional que conformou o PAA ao longo de

sua trajetória. Essas mudanças decorrentes do incremento das regras

formais, da demanda documental na exeucução do PAA, e da reprodução

institucional de certas limitações existentes desde o início do Programa e

que, de um modo geral, perpassam dificuldades estruturais da agricultura

familiar e da própria organização do Estado, rebatem no arranjos e no

ambiente institucional. Este processo de mudanças tem impactado a

perfomance do Programa em âmbito local e nacional, e tem levado a

alterações na governança entre Estado e os atores sociais, especialmente

entre os gestores públicos, organizações da agricultura familiar,

mediadores sociais e entidades de assistência social. De um Programa

mais flexível às especificidades da agricultura familiar e aos ambientes

institucionais locais, configurou-se um Programa mais delimitado pelas

regras formais (arranjo institucional nacional ) e menos permeável às formas de governança e ao ambiente institucional local.

Arranjo institucional: conjunto de regras da administração pública

e, de modo mais específico, do PAA (Constituição, leis, decretos,

portarias, regulamentos etc.), as organizações públicas e privadas

de mediação social e demais políticas públicas (com suas

respectivas regras e normas de atuação) que, ao mesmo tempo,

constrangem e oportunizam a ação dos atores sociais. Estas regras e normas formais interagem com estruturas normativas

informais decorrentes da cultura dos grupos sociais e das

informações transmitidas socialmente (códigos de conduta, crenças,

convenções etc.), conformando um ambiente institucional

específico. Governança: o modo como ocorrem as articulações, as

negociações e as relações de cooperação ou dissidência entre

diferentes atores sociais e políticos nos ambientes institucionais

estudados

Objetivos do artigo:

i)Análise da performance nacional do Programa e seus desafios

institucionais recentes;

A partir dos estudos de caso:

ii) o ambiente institucional e a governança entre os atores

envolvidos na execução do PAA, destacando as continuidades e as

mudanças nestas, e as suas contribuições, limitações e desafios;

iii) a performance do PAA na diversidade socioeconômica e nas

condições de vida da agricultura familiar;

iv) a relação do PAA nas entidades receptoras de alimentos,

evidenciando os critérios de participação, a coerência entre os

produtos adquiridos e os hábitos alimentares locais, e as

repercussões do acesso ao Programa.

Metodologia

Critérios para a seleção dos casos:

Casos que possibilitem uma análise longínqua do Programa (casos

que já estejam em execução há vários anos).

Casos em que o PAA possua uma continuidade na operação

possibilitando “análise de trajetória” em função da territorialidade

dada pelo Programa, permitindo observar as especificidades e a

dinâmica capaz de contemplar os objetivos da Pesquisa.

Metodologia

Critérios para a seleção dos casos:

Casos que possibilitem uma análise longínqua do Programa (casos

que já estejam em execução há vários anos) e seguir a

rede/trajetória e a dinâmica do Programa no local (por exemplo, sem

ficar restrito ao recorte de um município, quando for o caso).

Casos em que o PAA possua uma continuidade na operação

possibilitando “análise de trajetória” em função da territorialidade

dada pelo Programa, permitindo observar as especificidades e a

dinâmica capaz de contemplar os objetivos da Pesquisa.

Pesquisa de campo:

43 entrevistas na região de Pelotas/RS.

47 entrevistas em Apodi/RN.

02 entrevistas com gestores nacionais.

1. Performance e análise do PAA em âmbito nacional:

repercussões de mudanças no arranjo institucional

Dados PAAData:

2013 R$ 443.185.235,52 (53%)

2014 R$ 536.523.718,18 (64%)

Razões para a queda:

a) Incremento das normas formais; mudança na fiscalização

(mais intensa e menos flexível); criminalização de

organizações; insegurança na execução;

b) 2013, maiores exigências quanto à presença do SIM, SIE,

e SIF;

c) Seca no Nordeste;

d) Fim da Formação de Estoque com liquidação física;

e) Ampliação de novos mercados institucionais – PNAE e

Compra Institucional;

2. Ambiente e arranjo institucional do PAA nos

contextos locais

Alguns resultados

Região de Pelotas – RS

Município de Apodi - RN

2004 2006

2004 2006

2012 e 2013 – CGU

Sistemas de Inspeção sanitária

Elementos transversais aos casos estudados:

a) O incremento das normas formais e da demanda

documental na execução do Programa, criminalização

das organizações sociais, e receio na execução do

Programa;

b) A descontinuidade e/ou a paralisação dos projetos de

comercialização;

c) Articulação de políticas públicas;

3. Performance do PAA na agricultura familiar e na

segurança alimentar e nutricional

Performance no lado da produção:

Dialogou a diversidade da agricultura familiar;

Perfil dos agricultores familiares;

Importante canal de comercialização (Apodi);

Melhorias nas condições de vida;

Dificuldades: atraso nos pagamentos, preços baixos, emissão das DAP, as

mudanças na relação com as normas sanitárias, intervalos longos entre os

projetos de comercialização e as paralisações;

Efeitos nas cooperativas;

Os atores, as regras e os alimentos no ambiente

institucional do PAA

Quem recebe?

Critérios de participação.

Participação das mulheres;

Relação com os alimentos: desconheciam ou não

consumiam com frequência – importância das oficinas;

Qualidade da alimentação;

Efeitos da paralisação: altera a qualidade da alimentação;

incremento do Bolsa Família;

Consumidores – elo mais frágil.

Considerações finais

O Programa vem passando, no período recente, por um conjunto de

mudanças institucionais baseadas na intensificação das normas formais, o

qual tem gerado certa instabilidade e recuos em termos de execução e tem

alterado as relações entre Estado e sociedade civil. A complexificação de

sua implementação (e as descontinuidades na execução dos projetos), o

incremento das normas formais, a ocorrência de algumas alterações

político-institucionais, e a criminalização de gestores e organizações sociais

paralisaram o Programa em alguns municípios, gerando receios na

responsabilidade de sua execução. De um Programa mais permeável e

flexível aos ambientes institucionais locais, caminha-se em direção a uma

política pública mais formalizada e menos dialógica com as especificidades

da agricultura familiar e dos contextos sociais. Estes elementos, somados a

problemas climáticos e a abertura de novos mercados institucionais,

minimizaram a expressão política e econômica do PAA, e repercutiram na

região de Pelotas e em Apodi.

Considerações finais

Estes eventos geram desafios em termos de reorganização da produção

dos agricultores familiares e de busca por novos mercados, geram

fragilidades no que concerne ao fortalecimento do tecido associativo e do

capital social e tensões no ambiente institucional. Como relatado no caso

de Apodi, as experiências não exitosas em termos de cooperativismo e de

projetos de desenvolvimento criam um ambiente institucional que se

apresenta, não raro, resistente às inovações. O início do próprio PAA

precisou suplantar este constrangimento e construir um novo ambiente

institucional. Todavia, a sua trajetória e performance podem estar

fomentando ou reconstruindo estratégias de resistências às mudanças e às

inovações. De outro modo, para as organizações consumidoras, estes

eventos representaram o incremento da vulnerabilidade social e a redução

da qualidade alimentar. A promoção da SAN territorialmente pode se

fragilizar com a paralisação do Programa.