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COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 26.2.2013 COM(2013) 98 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ

DAS REGIÕES

Segundo painel de avaliação no âmbito do programa de simplificação com vista ao QFP 2014-2020

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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ

DAS REGIÕES

Segundo painel de avaliação no âmbito do programa de simplificação com vista ao QFP 2014-2020

1. O MOMENTO DA VERDADE ESTÁ PRÓXIMO

O acordo político alcançado no Conselho Europeu de 8 de fevereiro de 2013 abre o caminho para a adoção do quadro financeiro plurianual (QFP) para o período de 2014-2020. Resta pouco tempo para a adoção dos instrumentos legislativos para os vários programas ao abrigo do QFP. Só uma rápida conclusão das negociações interinstitucionais permitirá que o orçamento seja executado a partir do início do próximo QFP em 1 de janeiro de 2014. As decisões pendentes sobre a regulamentação devem ter plenamente em conta e garantir aos cidadãos e às empresas da União Europeia (UE) a maior eficácia na distribuição dos recursos programados no âmbito do QFP.

No âmbito das negociações das propostas de financiamento setorial no âmbito do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020, a Comissão continua firmemente empenhada na simplificação dos procedimentos e programas de financiamento1. A simplificação tem como objetivo facilitar o acesso ao financiamento da UE e melhorar a execução das políticas da UE, mantendo simultaneamente um nível adequado de controlo e fiabilidade. Este compromisso é especialmente importante no atual contexto económico e financeiro, em que é necessário mobilizar da forma mais eficiente todos os recursos disponíveis para promover o crescimento, o emprego e a competitividade na União Europeia.

O Conselho Europeu reconheceu a importância da simplificação, afirmando que «toda a legislação setorial relativa ao próximo QFP (…) deve, por conseguinte, conter elementos substanciais que contribuam para a simplificação e a melhoria da prestação de contas e para a efetiva utilização dos fundos da UE»2.

Na mesma perspetiva, o Conselho sublinhou recentemente a necessidade de mais esforços de simplificação a nível europeu e nacional3, a fim de reduzir a complexidade das regras que o Tribunal de Contas Europeu tem repetidamente identificado como uma das principais causas de erros.

A simplificação é uma questão estratégica: a existência de regras mais simples e de procedimentos menos complicados e onerosos permite melhorar a qualidade do financiamento da UE, aperfeiçoam a execução, alargando e facilitando o acesso aos fundos da UE. Numa palavra: recursos - para a economia, o crescimento e o emprego.

De acordo com o compromisso assumido pela Comissão no sentido de acompanhar e apoiar os progressos em matéria de simplificação através de negociações com o Parlamento Europeu e o Conselho, a presente comunicação surge na sequência do primeiro painel de avaliação

1 Comunicação «Um programa de simplificação do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-

2020», COM(2012) 42 final. 2 Conclusões do Conselho Europeu sobre o QFP para 2014-2020, de 8 de fevereiro de 2013, ponto 9. 3 Recomendação do Conselho sobre a quitação a dar à Comissão quanto à execução do orçamento geral

da União Europeia para o exercício de 2011, de 12 de fevereiro de 2013.

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apresentado em setembro de 20124: descreve os principais desenvolvimentos registados desde então, sublinha os aspetos críticos e indica uma via para reforçar a simplificação e a eficiência do financiamento da UE para o período de 2014-2020.

A presente comunicação pretende igualmente ser um ponto de referência e um contributo para a Presidência irlandesa do Conselho da União Europeia, que iniciou o seu trabalho com grandes ambições e uma forte tónica na estabilidade, no crescimento e no emprego. No seu programa, a Presidência irlandesa manifesta o seu empenhamento em «trabalhar intensamente com os parceiros, sobretudo o Parlamento Europeu, com vista a um acordo interinstitucional sobre vários instrumentos que permitirão iniciar rapidamente o financiamento para estimular o emprego e o crescimento. Estes instrumentos vão reforçar as capacidades de investigação e inovação da UE, promover a coesão e estimular o investimento inteligente nos nossos recursos naturais em terra e no mar»5.

A existência de regras simples e procedimentos rápidos e eficazes são elementos essenciais para a celeridade pretendida para os financiamentos da UE.

O Parlamento Europeu também está a trabalhar intensamente nos programas de despesas: tiveram início trílogos informais com a Comissão e o Conselho sobre a maior parte dos setores. Os relatores do Parlamento Europeu estão a negociar alterações às propostas da Comissão, com vista a um acordo em primeira leitura na sessão plenária. É necessária a adoção atempada dos atos legislativos para que possam começar a ser aplicados desde o início de 2014, garantindo assim a continuidade do financiamento comunitário. Apesar destes esforços e dos importantes progressos registados relativamente a algumas questões, muitas vezes nas negociações não é dada a devida importância às questões ligadas à simplificação: os colegisladores parecem privilegiar outras prioridades, mesmo quando o reconhecimento dessas prioridades no ato de base prejudica os próprios programas em termos de simplicidade e acessibilidade.

A simplificação é frequentemente posta de lado, como uma questão secundária. Em 20 de setembro de 2012, o Presidente José Manuel Barroso enviou uma carta ao Presidente do Parlamento Europeu, Martin Schulz, e ao Presidente em exercício do Conselho, Andreas Mavroyiannis, para relembrar a extrema importância da simplificação e convidar os colegisladores a continuar a colaborar com a Comissão na prossecução desse objetivo6. Aparentemente, até à data este convite não produziu os efeitos esperados.

A cooperação do Parlamento Europeu e do Conselho com a Comissão permitiu obter resultados significativos relativamente a algumas questões como a aprovação do novo Regulamento Financeiro7 e a coerência das regras dos programas setoriais com o Regulamento Financeiro. O Parlamento Europeu e o Conselho têm sido recetivos às propostas de simplificação dos diferentes programas, nomeadamente quanto à definição de um quadro único, à integração (mainstreaming), à definição de regras de elegibilidade claras e coerentes (em especial a simplificação dos custos), à governação eletrónica e ao reforço da proporcionalidade e eficácia dos controlos. Mais concretamente, os colegisladores têm

4 Comunicação «Primeiro painel de avaliação no âmbito do programa de simplificação com vista ao QFP

2014-2020», COM(2012) 531 final. 5 «Programme of the Irish Presidency of the Council of the European Union», de 1 de janeiro a 30 de

junho de 2013, página 6. 6 MEMO 12/697, EUROPA - PRESS RELEASES - Press Release - President Barroso pushes for further

simplification of the EU budget. 7 Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012, em aplicação desde 1.1.2013.

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reagido de forma positiva às propostas no sentido de simplificar a gestão, especialmente nos Estados-Membros, e manifestam vontade de introduzir uma maior flexibilidade a este respeito. Nalguns casos, uma flexibilidade excessiva, que implica soluções individualizadas, por exemplo no âmbito da reforma da política agrícola comum (PAC), pode criar obstáculos à simplificação. Além disso, os colegisladores manifestaram o desejo de aumentar a sua capacidade de controlo ex ante sobre a execução do orçamento. Para o efeito, sobrecarregaram as propostas legislativas com disposições mais pormenorizadas e procedimentos complexos, ou limitaram-se a reintroduzir a estrutura dos programas do QFP para 2007-2013. As disposições acrescentadas tornam o acesso aos programas de despesas mais difícil para os potenciais beneficiários, prejudicam a execução dos fundos da UE, além de limitarem a flexibilidade da Comissão na execução orçamental. Tais medidas estariam em contradição, por outro lado, com a obrigação de a Comissão assumir plenamente a sua responsabilidade em matéria de execução orçamental e, por outro lado, com as competências de quitação exercidas pelo Parlamento Europeu.

O Conselho Europeu «apelou aos colegisladores para que adotem rapidamente os programas de financiamento com vista a implementar o quadro financeiro plurianual 2014-2020 por forma a assegurar a sua execução em tempo útil a partir de 1 de janeiro de 2014». Recordou que «as instituições e os Estados-Membros partilham o objetivo e a responsabilidade de simplificar as regras e os procedimentos de financiamento» e instou os legisladores a «chegarem a acordo sobre programas mais simples, que assinalem uma redução clara da carga administrativa para as autoridades públicas e para os beneficiários»8.

A Comissão considera que os elementos identificados no presente painel de avaliação constituem os principais obstáculos à simplificação e os exemplos enumerados em seguida são as expressões mais evidentes das tendências gerais. Estes obstáculos remanescentes devem ser removidos pelos colegisladores durante a fase final das negociações, para que se obtenham resultados que correspondam às necessidades dos beneficiários dos fundos da UE e dos cidadãos em geral.

2. PADRÕES DE SIMPLIFICAÇÃO: ASPETOS CRÍTICOS

2.1. Maior simplicidade e acessibilidade dos programas de financiamento da UE Na base da simplificação do financiamento da UE está a produção de textos legislativos simples. A Comissão propôs programas de financiamento que, frequentemente, fundem diferentes programas anteriores do mesmo domínio de intervenção, fixou as prioridades e objetivos políticos gerais e definiu a respetiva dotação financeira. As definições gerais presentes no ato de base visam abranger prioridades e objetivos suficientemente amplos para um financiamento a longo prazo durante o período de sete anos (2014-2020). Para responder rapidamente à evolução das prioridades setoriais e das necessidades económicas e sociais durante esse período, foi assegurada uma margem de flexibilidade aos serviços da Comissão que vão efetivamente gerir os fundos: estes poderão fixar prioridades e objetivos específicos e afetar os fundos em programas de trabalho anuais e plurianuais, de acordo com o Regulamento Financeiro.

Este quadro simples, abrangente e flexível está a ser posto em causa através de algumas alterações propostas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Embora mantendo uma estrutura única para os novos programas de financiamento, frequentemente os colegisladores

8 Conclusões do Conselho Europeu sobre o QFP para 2014-2020, de 8 de fevereiro de 2013, ponto 12.

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introduzem novos setores e temas, que reproduzem programas anteriormente distintos e/ou acrescentam muitos pormenores técnicos.

Por exemplo, no âmbito do programa Erasmus para Todos9, o Conselho e o Parlamento Europeu propuseram a divisão do capítulo relativo ao ensino, à formação e à juventude em dois capítulos distintos, sem alterar a arquitetura global da proposta da Comissão. No entanto, os objetivos são articulados tanto a nível do programa como do capítulo/setor específico, com vista a aumentar a visibilidade dos diferentes setores e das suas atividades. Além disso, o Parlamento Europeu propõe a afetação a cada setor de uma percentagem predefinida da dotação orçamental.

A mesma tendência manifestou-se na negociação do Programa para a Mudança e a Inovação Social10, que tem por objetivo conceder apoio financeiro a ações inovadoras que contribuam para os objetivos da UE em termos de emprego, proteção social, luta contra a pobreza e a exclusão social e melhoria das condições de trabalho. O programa engloba três programas atualmente separados e alarga o seu âmbito, a fim de garantir a integração e homogeneidade na prossecução de objetivos de política social. Os eixos de financiamento já refletem os programas atuais. No entanto, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho estão a propor a inclusão de secções temáticas/domínios em cada eixo e fixar dotações orçamentais mínimas por secção, a fim de repartir a totalidade do orçamento do programa.

No programa Consumidores11, para além do grande número de objetivos, sub-objetivos, ações elegíveis e indicadores da realização destes objetivos, verifica-se ainda a tentativa, por parte do Parlamento Europeu, de introduzir uma repartição vinculativa do orçamento correspondente a essa estrutura pormenorizada, incluindo um limite máximo para a assistência técnica. No caso do programa Saúde para o Crescimento12, o Parlamento Europeu incluiu objetivos, sub-objetivos e ações elegíveis, o que fragmentou o orçamento limitado do programa e enfraqueceu a sua focalização e eficácia.

No que se refere à definição dos termos, condições e procedimentos aplicáveis aos instrumentos financeiros dos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus13 (a seguir designados fundos EIE), o Conselho rejeitou o recurso a atos delegados para definir as modalidades pormenorizadas. O resultado é um texto pesado e rígido que, a ser mantido, complicaria a utilização dos instrumentos financeiros. Esta situação é incompatível com a importância dos instrumentos financeiros no futuro QFP e não é coerente com o Regulamento Financeiro, onde elementos semelhantes foram previstos no ato delegado.

Do mesmo modo, devem ser evitadas disposições que contribuem para atrasar a execução dos investimentos no terreno e prejudicam o funcionamento ordenado e atempado dos fundos EIE, sobretudo nas atuais circunstâncias económicas.

Finalmente, é crucial que os elementos não essenciais contidos no corpo do próprio ato legislativo ou nos respetivos anexos possam ser alterados por meio de atos delegados, a fim de se evitar a rigidez na execução orçamental (por exemplo, no domínio das relações externas14, instrumentos financeiros inovadores e PAC). O Conselho, em especial, opõe-

9 COM(2011) 788. 10 COM(2011) 609. 11 COM(2011) 707. 12 COM(2011) 709. 13 COM(2012) 496, que estabelece regras comuns para cinco fundos (FEDER, FSE, Fundo de Coesão,

FEADER e FEAMP). 14 COM(2011) 842.

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se às propostas apresentadas neste sentido pela Comissão, embora os colegisladores disponham de poderes suficientes para se oporem e mesmo revogarem atos delegados.

Estes exemplos mostram uma tendência para perpetuar o status quo e dirigir o financiamento da UE através de canais predefinidos no texto legislativo, tendência que, frequentemente, inclui a tentativa de fixar percentagens específicas para a afetação dos fundos. Com efeito, a existência de disposições pormenorizadas no ato de base aumenta o controlo ex ante dos colegisladores sobre a execução orçamental. No entanto, estas disposições sobrecarregam o texto dos programas de financiamento com pormenores técnicos e limitam a flexibilidade necessária na execução orçamental, em detrimento das áreas inovadoras e de uma melhor afetação das despesas, em função da evolução do contexto socioeconómico ao longo dos anos. Esta abordagem não tem em devida conta o facto de, em todo o caso, o Parlamento Europeu e o Conselho exercerem os seus poderes e decidirem as dotações orçamentais finais de cada exercício.

A profusão de disposições técnicas e pormenorizadas reduz a flexibilidade na gestão do orçamento e faz aumentar a complexidade dos atos de base. Isso dificultaria o acesso dos beneficiários ao financiamento da UE, tornando-o rígido e ineficaz. Também poria em questão o papel da Comissão enquanto instituição responsável pela gestão do orçamento da UE. Estes riscos devem ser evitados através da remoção desses obstáculos nas próximas etapas das negociações.

2.2. Jogos de poder pelo financiamento da UE: onde estão os melhores resultados?

2.2.1. Atos delegados ou atos de execução

Nas negociações de todos os programas de financiamento, surgiu uma questão institucional: o pedido do Parlamento Europeu para definir os objetivos, as prioridades, as dotações financeiras e outros elementos da execução orçamental através de atos delegados. Atualmente, estes elementos fazem parte dos programas de trabalho anuais e plurianuais, que normalmente constituem as decisões de financiamento da Comissão. Dado que fazem parte das decisões de financiamento relativas aos programas de trabalho e (que são atos de pura execução orçamental), a Comissão propôs que estes elementos continuem a ser definidos através de atos de execução. O Conselho apoia esta posição. Contudo, o Parlamento Europeu pretende estar mais implicado na definição destes elementos.

Assim, existem duas opções alternativas:

– A adoção dos programas de trabalho através de atos delegados. Esta opção não é juridicamente aceitável, pois não seria conforme com o disposto nos artigos 290.º e 291.º dos Tratados, iria alterar o equilíbrio institucional e não seria coerente com a recente revisão do Regulamento Financeiro, que prevê a adoção dos programas de trabalho anuais e plurianuais pela Comissão;

– A introdução de uma camada intermédia de legislação entre os atos de base e os programas de trabalho. Essa nova camada de atos delegados definiria em traços largos elementos do financiamento, que seria posteriormente executado através dos programas de trabalho. Neste caso, haveria o risco de atrasar o início da aplicação dos programas, em especial no que se refere ao primeiro ano de financiamento.

As propostas iniciais da Comissão têm fundamento jurídico e visam garantir a eficiência, a flexibilidade e a execução efetiva do financiamento da UE, que são os principais parâmetros de referência para os beneficiários e os cidadãos.

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2.2.2. Comitologia

O Conselho tentou reforçar o controlo ex ante dos Estados-Membros sobre a execução orçamental, adicionando procedimentos de comitologia em áreas não previstas nas propostas da Comissão.

Por exemplo, no Horizonte 202015, o programa de financiamento da investigação e inovação, e no Mecanismo Interligar a Europa16 (infraestrutura), o Conselho propôs a aplicação de procedimentos de comitologia (a seguir «comitologia»)17 à seleção dos projetos e aos compromissos jurídicos individuais, incluindo as decisões de concessão de subvenções18. As decisões de concessão são atos de execução do orçamento, que é uma prerrogativa institucional da Comissão. Além disso, estes procedimentos morosos seriam aplicáveis a meras decisões administrativas, que devem ser adotadas pelo gestor orçamental delegado (ou seja, os diretores-gerais da Comissão). Acresce que, como a experiência tem demonstrado, estas decisões não são controversas. A comitologia tornaria a adoção destas decisões mais rígida, burocrática, lenta e dispendiosa (custos de reuniões, traduções, etc.), e a intervenção de um Comité não traria qualquer valor acrescentado. Pelo contrário, iria aumentar o tempo entre o convite à apresentação de propostas e a assinatura das convenções de subvenção e, por conseguinte, atrasar a atribuição de fundos.

A importância crucial destes dois programas foi reconhecida pela Presidência irlandesa do Conselho19: evitar os procedimentos pesados e burocráticos seria um reconhecimento prático dessa importância e um passo significativo para a plena integração do seu valor na economia da UE.

O Conselho propôs a introdução de procedimentos de comitologia mesmo contra o aconselhado pela prática. Como mostra a experiência, no domínio dos assuntos internos é importante que o financiamento possa ser mobilizado de forma rápida e flexível para responder eficazmente a acontecimentos imprevistos, como pressões migratórias excecionais ou urgentes nas fronteiras externas da União, ataques terroristas ou ciberataques em grande escala. Por este motivo, a Comissão propôs um procedimento distinto, sem comitologia, para a adoção dos programas de trabalho relativos à assistência de emergência. No entanto, o Conselho, a pedido do Reino Unido, propôs que se apliquem os procedimentos de exame complexos e morosos.

A assistência financeira às situações de emergência tem que ser rápida e eficiente: não deve ser entravada por procedimentos morosos.

Além disso, o Conselho propôs a introdução de uma opção que impede a Comissão de tomar medidas se o Comité em questão não tiver emitido o seu parecer. Essa disposição, que pode bloquear o financiamento da UE, foi em muitos casos introduzida sem uma justificação adequada, por exemplo, na política agrícola comum (PAC)20, nos fundos dos assuntos internos e no programa para a competitividade das empresas e pequenas e médias empresas (COSME)21.

15 COM(2011) 810. 16 COM(2011) 665. 17 Regulamento (UE) n.º 182/2011 18 No 7.° PQ, uma média anual de 1 400 projetos foram objeto de um procedimento de comitologia 19 «Programme of the Irish Presidency of the Council of the European Union», de 1 de janeiro a 30 de

junho de 2013. 20 COM(2011) 625; COM(2011) 626; COM(2011) 627; COM(2011) 628. 21 COM(2011) 834.

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2.3. Regras simples de elegibilidade: mais eficiência – menos erros

2.3.1. Taxa única de reembolso e taxa fixa obrigatória para os custos indiretos

A Comissão propôs uma simplificação significativa do financiamento da UE mediante a introdução de uma taxa única de reembolso e de uma taxa fixa obrigatória para os custos indiretos. A taxa única seria aplicável a todos os beneficiários no âmbito da mesma ação de um projeto e a taxa fixa para os custos indiretos seria aplicável a todas as ações e a todos os tipos de participantes. Ambas as medidas permitiriam evitar cálculos complexos, a apresentação de relatórios e a eventualidade de ocorrerem erros. Essa inovação é especialmente relevante para o programa Horizonte 2020, dado o papel estratégico da investigação e inovação para a economia da UE. Esta medida de simplificação visa igualmente libertar recursos, em termos de tempo e energia, que podem ser mais úteis se forem empregues na ação. No seu parecer n.º 6/2012 de 19 de julho de 2012, o Tribunal de Contas aprovou este modelo de financiamento de custos radicalmente simplificado, considerando que «permitiria facilitar e acelerar o processo de apresentação dos pedidos» e «diminuir o risco de irregularidades». Contudo, este importante elemento de simplificação tem sido posto em causa durante as negociações: o Parlamento Europeu opôs-se à taxa única de reembolso, bem como à taxa fixa obrigatória. Em vez disso, propõe a reintrodução de uma diferenciação entre os vários tipos de participantes num projeto. O Conselho introduziu uma exceção para as entidades jurídicas sem fins lucrativos.

A Presidência irlandesa do Conselho recordou que «um dos objetivos-chave do programa Horizonte 2020 é simplificar o financiamento da UE a favor de toda a investigação e inovação, através da aplicação de um único conjunto de regras. Para além de tornar mais fácil para os requerentes procurar o financiamento, esta abordagem vai igualmente garantir que os fundos investidos no programa são utilizados de forma mais eficaz»22.

O Conselho Europeu, nas conclusões acima referidas, sublinhou a especial importância da simplificação dos programas de investigação, educação e inovação da UE a fim de proporcionar uma melhoria substancial e progressiva dessas políticas.

A taxa única de reembolso e a taxa fixa para os custos indiretos são elementos fundamentais de simplificação do financiamento da investigação e inovação, tendo em vista facilitar o acesso aos candidatos e proporcionar uma maior eficiência na execução.

2.3.2. Qualidade dos projetos contra dotações nacionais

Na mesma perspetiva de reforçar a eficiência da execução, a Comissão centrou-se na qualidade dos projetos como critério essencial para a afetação dos fundos no setor do ambiente, no âmbito do programa LIFE23. Esta intenção é prejudicada pela tentativa do Conselho de reintroduzir quotas indicativas nacionais para a afetação dos fundos da UE. O Parlamento Europeu apoia um sistema baseado num registo público para aferir o desempenho dos Estados-Membros, a fim de acionar eventualmente projetos de reforço de capacidades: esta abordagem mantém o incentivo psicológico das dotações nacionais.

Durante as negociações, a Comissão apresentou, em várias ocasiões, factos que demonstram que as dotações nacionais não conduziram a uma distribuição mais equilibrada dos projetos.

22 «Programme of the Irish Presidency of the Council of the European Union», de 1 de janeiro a 30 de

junho de 2013, página 30. 23 COM(2011) 874.

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No atual período de programação, as dotações nacionais reduziam o valor acrescentado da UE e afetavam a qualidade média dos projetos financiados.

A qualidade dos projetos deve continuar a ser o critério essencial para financiamento da UE: as dotações nacionais não garantem uma distribuição mais equilibrada dos projetos. Pelo contrário, afetam negativamente a qualidade média dos projetos financiados.

2.3.3. Elegibilidade dos custos de IVA

A Comissão propôs uma regra clara: inelegibilidade dos custos do IVA não reembolsável no âmbito de projetos de infraestruturas dos fundos EIE e de projetos do Mecanismo Interligar a Europa. O reembolso desses custos de IVA irá absorver uma parte significativa da dotação orçamental dos programas; estes fundos poderão ser utilizados de forma mais eficiente se forem afetados ao financiamento de novos projetos de infraestruturas. A Comissão lamenta que o Conselho Europeu tenha tomado posição no sentido de manter a regra atual relativa à elegibilidade do IVA não dedutível em relação aos fundos EIE e à contribuição de 10 mil milhões de EUR do Fundo de Coesão para o Mecanismo Interligar a Europa, apesar de esta abordagem ter criado incerteza jurídica no âmbito do atual período de programação.

A proposta da Comissão que clarifica as regras de elegibilidade do IVA é essencial para garantir a segurança jurídica em matéria de planeamento financeiro e maximizar o contributo dos fundos EIE para os investimentos que estimulam o crescimento.

3. RUMO A SEGUIR Faltam dez meses para o início do próximo período de programação: é preciso tempo para preparar a nova geração de programas, especialmente no âmbito da gestão partilhada. A União Europeia não se pode permitir atrasar o início dos novos programas - a legislação setorial deve ser aprovada o mais rapidamente possível, com caráter de urgência.

Os exemplos atrás referidos mostram que subsistem alguns problemas críticos nas negociações com o Parlamento Europeu e o Conselho. Estas questões são, muitas vezes, o resultado de diferentes prioridades: controlos ex ante mais aprofundados ou influência sobre execução orçamental, especificidades das regras de financiamento e outras prioridades políticas podem entrar em conflito com a simplificação, eficiência e rapidez da utilização do financiamento da UE.

No entanto, a simplificação é uma prioridade horizontal: deve ser mantida no centro das negociações, para melhorar a execução dos fundos da UE, reforçar a qualidade e tornar mais fácil o acesso dos beneficiários. Outras prioridades, embora importantes, não devem inverter o esforço de simplificação, que visa responder a exigências fundamentais dos beneficiários e dos cidadãos em geral.

Nesta perspetiva, a Comissão insiste em que o Parlamento Europeu e o Conselho se recentrem na questão da simplificação, o que significa defender textos gerais e abrangentes, evitar procedimentos complexos e criar regras e critérios de financiamento simples. A melhoria da execução dos fundos da UE, que resultaria de um relançamento da cooperação institucional sobre a simplificação, é crucial neste período de forte necessidade de recursos para a economia, o crescimento e o emprego e está em consonância com as prioridades comuns.

Por estes três motivos, empenhada na prossecução do seu firme compromisso, a Comissão apoia a Presidência irlandesa do Conselho e o Parlamento Europeu, convidando-os a

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colocarem a simplificação no centro da próxima fase das negociações, a fim de se alcançarem progressos decisivos em matéria de otimização das despesas.

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ANEXO

PRINCIPAIS PONTOS DO PAINEL DE AVALIAÇÃO EM TODOS OS DOMÍNIOS DE INTERVENÇÃO

OBSERVAÇÕES NA GENERALIDADE

Efetuaram-se trabalhos significativos no Conselho e no Parlamento Europeu, em cooperação com a Comissão, relativamente às propostas de novos programas de despesas concebidos para o novo quadro financeiro plurianual (QFP 2014-2020). A importância da simplificação como objetivo horizontal é partilhada pelos colegisladores. Foram obtidos resultados em algumas questões suscitadas no painel de avaliação anterior, graças ao espírito de cooperação demonstrado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Contudo, durante as negociações a simplificação é frequentemente posta de lado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, que assumem outras prioridades, mesmo quando estas prioridades prejudicam os objetivos em matéria de simplificação. Alguns obstáculos persistem desde o último painel de avaliação e novas questões surgiram entretanto. A Comissão mantém-se firmemente empenhada em matéria de simplificação e manifesta a sua vontade de cooperar com a Presidência irlandesa do Conselho e o Parlamento Europeu para colocar a simplificação no centro das próximas fases das negociações.

ASSUNTO QUESTÃO* PRIMEIRO PAINEL DE AVALIAÇÃO* ATUALIZAÇÃO

* As novas questões e o texto aditado ao anexo do primeiro painel de avaliação estão sublinhados.

Redução do número de programas

Coerência entre as regras comuns e as regras setoriais específicas

(artigo 1.º da posição do Conselho sobre o regulamento relativo aos fundos estruturais – agora fundos EIE)

(COM(2011) 615 final)

A posição do Conselho sobre o regulamento relativo aos fundos estruturais pode dar origem a múltiplas derrogações às regras setoriais específicas.

A Comissão considera que as derrogações das regras setoriais às regras comuns devem ser reduzidas ao mínimo indispensável; caso contrário, existe o risco de comprometer a harmonização pretendida, inserindo derrogações múltiplas nas regras setoriais

Questões pendentes: Estão em curso debates com vista a chegar a uma posição comum.

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específicas. A este respeito, a Comissão apoia a declaração do Reino Unido no sentido de procurar um reforço da harmonização das regras sobre os fundos cobertos pelo Quadro Estratégico Comum.

Programa «FISCUS»

(COM(2011) 706 final)

O Conselho e o Parlamento Europeu propuseram dividir o programa integrado proposto pela Comissão para os domínios aduaneiro e fiscal. A Comissão mantém que um programa integrado «FISCUS» asseguraria uma simplificação consequente, promoveria sinergias e salvaguardaria a coerência em matéria de modalidades de execução, sem afetar as características distintivas dos dois domínios.

O programa foi dividido em dois programas separados: «FISCALIS 2020» e «CUSTOMS 2020».

Código de Conduta

(artigo 5.º do Regulamento dos fundos EIE)

A supressão do Código de Conduta pelo Conselho prejudicaria a abordagem multigovernação concebida para aumentar a eficácia da política de coesão.

O Código de Conduta foi reconduzido pelos colegisladores.

Quadro setorial único

Quadro Estratégico Comum

(artigo 12.º do Regulamento dos fundos EIE)

A utilização de um ato delegado para a definição dos elementos não essenciais do Quadro Estratégico Comum foi rejeitada pelo Conselho e pelo Parlamento; propõem incluir estes elementos no anexo do ato

A Comissão apresentou uma proposta alterada para incluir o Quadro Estratégico Comum num anexo ao ato legislativo, apesar de considerar que este quadro diz respeito a elementos não essenciais

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legislativo. A Comissão aceitou seguir esta abordagem, mas insiste em ter poderes para adotar um ato delegado que complete o anexo com os elementos não essenciais de caráter mais técnico do Quadro Estratégico Comum e que altere o anexo, sendo tal necessário a fim de se dispor de uma certa flexibilidade para a adaptação dos elementos relevantes para se poder ter em conta a experiência prática.

do ato legislativo.

O Conselho continua a opor-se à utilização de atos delegados para definir elementos técnicos complementares e alterar elementos técnicos no anexo.

Regras comuns para os instrumentos financeiros externos (COM(2011) 842 final)

O Conselho e os relatores do Parlamento Europeu pretendem incluir nos instrumentos financeiros externos de setores específicos partes do regulamento que estabelece regras comuns aplicáveis a todos os instrumentos financeiros externos. A Comissão trabalhará no sentido de manter a integridade do regulamento de execução e, ao mesmo tempo, garantir uma abordagem jurídica consistente.

Questão não resolvida.

Definição de eixos prioritários na política de coesão

(artigo 87.º do Regulamento dos fundos EIE)

O Conselho e o Parlamento Europeu concordaram em combinar prioridades de investimento provenientes de mais objetivos temáticos, sem limitar o programa. A Presidência, apoiada pelo Parlamento Europeu, prevê eixos prioritários

Questão não resolvida. A Comissão considera que esta atuação põe em causa a concentração (a abordagem orientada para os resultados) e complica a execução. Também gera incertezas jurídicas porque essas hipóteses exigem a adaptação de

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plurifundos e várias categorias de eixos prioritários regionais multicategorias, sem exigir todas as informações por Fundo e por categoria de regiões.

muitas disposições jurídicas.

Regra geral sobre a assistência técnica dos Estados-Membros

(artigo 109. º do Regulamento dos fundos EIE)

O Conselho propôs estabelecer uma regra geral relativa ao limite máximo da dotação para assistência técnica e de uma série de derrogações que, em grande medida, anulam o efeito da regra geral e criam dificuldades de interpretação.

Questão não resolvida. A Comissão considera que as várias regras e derrogações introduzidas pelo Conselho tornam a gestão extremamente complexa.

Organismo pagador único na PAC

(artigo 7.º do Regulamento horizontal relativo à PAC )

(COM(2011) 625 final 2)

A Presidência do Conselho propõe limitar o número de organismos pagadores por Estado-Membro ao «mínimo necessário». A redução para um organismo pagador por Estado-Membro ou por região foi proposta pela Comissão, a fim de assegurar uma maior harmonização e simplificação da gestão da PAC, nomeadamente através da redução dos encargos administrativos e da melhoria da eficiência da auditoria.

Questão não resolvida. Para a Comissão, a aprovação da proposta do Conselho seria uma oportunidade perdida para simplificar a gestão e reduzir os custos administrativos.

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Agência nacional de coordenação única para o programa «Erasmus para todos»

(artigo 21.º)

(COM(2011) 788 final)

A proposta da Comissão para uma única agência nacional por Estado-Membro é posta em causa pela Comissão Parlamentar competente. A Comissão não concorda com esta abordagem, que mantém a situação jurídica atual, já que reduziria a flexibilidade de utilização dos fundos da UE nos Estados-Membros e implicaria um acréscimo de trabalho e custos administrativos.

Questão não resolvida.

O Conselho e a Comissão CULT do PE introduziram a possibilidade de haver mais do que uma agência nacional, em conformidade com a legislação e a prática nacionais.

Três setores num único instrumento no âmbito do «Mecanismo Interligar a Europa» (COM(2011) 665 final 2)

A abordagem integrada do «Mecanismo Interligar a Europa» foi apoiada pelo Conselho na abordagem geral parcial de 7 de junho de 2012.

No Parlamento, no âmbito de uma comissão conjunta TRAN-ITRE sobre esta questão, há sinais de apoio generalizado ao mecanismo.

O Conselho e a comissão competente do Parlamento Europeu aceitaram a estrutura única proposta pela Comissão

Sinergias/integração

Ecologização dos pagamentos diretos da PAC

(artigos 29.º a 33.º do Regulamento relativo aos pagamentos diretos)

(COM(2011) 625 final)

(artigo 65.º do Regulamento horizontal)

(COM(2011) 628 final)

Estão a surgir algumas tendências no Conselho que poderão diluir as propostas da Comissão. Tanto o Conselho como o relator do Parlamento Europeu sugeriram alterações, que visam limitar o âmbito dos requisitos em matéria de ecologização, por exemplo, através do aumento dos limiares e do alargamento das definições. De acordo com as alterações sugeridas pelo relator do Parlamento Europeu à

Questão não resolvida. O texto revisto da Presidência define uma grande quantidade de diferentes derrogações, isenções, procedimentos de aprovação, zonas (de interesse ecológico), que visam limitar o âmbito e o impacto dos requisitos de ecologização. Embora as exceções/casos particulares limitem os custos de adaptação de alguns agricultores, acrescentam complexidade à legislação, em

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proposta de regulamento horizontal relativo à PAC, o incumprimento dos requisitos em matéria de ecologização não deve afetar os pagamentos diretos de base, o que tornaria efetivamente a ecologização voluntária para os agricultores. Embora certas adaptações das propostas técnicas da Comissão possam ser negociadas, os mecanismos relativos à ecologização devem continuar a ser credíveis, a fim de preservar o objetivo de associar 30 % dos pagamentos diretos a práticas respeitadoras do ambiente e do clima.

especial em termos de gestão e controlo da correta utilização dos fundos públicos da UE, e reduzem o impacto ambiental e a eficiência da ecologização. De acordo com as alterações adotadas pela comissão parlamentar COMAGRI, em caso de incumprimento a redução das ajudas deve limitar-se ao pagamento ecológico, sem mais reduções de outros pagamentos diretos. Além disso, as alterações da COMAGRI excluem a ecologização das medidas de base agroambientais-climáticas no âmbito do desenvolvimento rural. Isto significa que o financiamento ao abrigo do FEADER poderia ser utilizado para práticas agrícolas já abrangidas pelo pagamento ecológico (duplo financiamento). O Conselho Europeu subscreveu a abordagem de ecologização da Comissão e de utilização de 30 % do limite máximo nacional para as práticas de ecologização. Reconheceu a necessidade de definir claramente a flexibilidade dos Estados-Membros quanto à escolha das medidas. A Comissão, embora aceite a necessidade de flexibilidade, é contra a abordagem personalizada por

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Estado-Membro e as numerosas derrogações que complicariam execução

Integração de princípios horizontais (artigos 7.º, 8.º, 48.º e 87.º do Regulamento dos fundos EIE)

O Conselho e o Parlamento apoiam o reforço da integração dos princípios horizontais da igualdade de tratamento, não discriminação, desenvolvimento sustentável e alterações climáticas. Contudo, a proposta do Conselho no sentido de conceder aos Estados-Membros o poder de apreciar a relevância destes princípios no quadro dos programas operacionais enfraqueceria a integração.

O Conselho e o Parlamento Europeu chegaram a acordo sobre a abordagem que autoriza o Estado-Membro a decidir se um princípio horizontal é relevante para um determinado programa operacional no âmbito da política de coesão, mas a sua avaliação deve ser devidamente justificada. A Comissão não aceita esta abordagem.

PAC - Programa de Desenvolvimento Rural (COM(2011) 627 final)

Questões não resolvidas.

A Presidência do Conselho propôs excluir do âmbito do FEADER as condições gerais ex ante estabelecidas no Regulamento dos fundos EIE. Isso poderia conduzir a diferentes formas de avaliar a relevância das condições, reduzindo assim a utilização eficiente e eficaz dos fundos da UE. Tanto a Comissão parlamentar COMAGRI como a Presidência do Conselho propuseram permitir aos Estados-Membros a apresentação simultânea dos programas nacionais

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e regionais. Tal poderia tornar a gestão excessivamente complexa, incluindo problemas de uma perspetiva financeira.

PAC - organização comum dos mercados única (OCM única)

COM(2011) 626.

As alterações adotadas pela Comissão parlamentar COMAGRI mantêm ou alargam a aplicação de certos instrumentos de mercado redundantes ou obsoletos e acrescentam novos instrumentos de regulação do mercado. Tal significa a perpetuação ou mesmo o aumento dos custos e encargos administrativos para os operadores e as administrações nacionais.

Objetivos e indicadores prioritários claros (orientados para os resultados)

Dotação mínima para o FSE

(artigo 84.º do Regulamento dos fundos EIE)

A posição do Conselho sobre o regulamento relativo aos fundos estruturais no sentido de suprimir a dotação mínima

destinada ao Fundo Social Europeu (FSE) irá debilitar a ênfase nas

prioridades da estratégia Europa 2020 para o crescimento e o emprego.

A Comissão insiste na necessidade de o FSE dispor de um orçamento previsível com base numa percentagem mínima no quadro da

Estão em curso negociações sobre esta questão. O Parlamento Europeu apoia a proposta da Comissão e propôs alterações, a fim de aumentar a flexibilidade entre regiões. A Comissão pode aceitar estas alterações. O Conselho Europeu sublinhou que o apoio necessário para o desenvolvimento do capital humano será assegurado através de uma quota adequada do FSE na política de coesão

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política de coesão,

um elemento-chave para garantir o nível necessário de investimentos nas

pessoas, a fim de atingir os objetivos ambiciosos em matéria de emprego,

em especial tendo em conta a necessidade de baixar os níveis de desemprego, sobretudo o desemprego dos jovens, e de combater a pobreza e a exclusão social.

A Comissão do Emprego do Parlamento Europeu apoia firmemente todas as propostas da Comissão acima referidas.

Financiamento de infraestruturas de base nas regiões mais desenvolvidas

(Artigo 5.º do FEDER)

O Conselho propõe permitir o financiamento de infraestruturas de base nas regiões mais desenvolvidas nos domínios do ambiente, transportes e TIC. A Comissão considera que a utilização dos reduzidos montantes disponíveis a título do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) nas regiões mais desenvolvidas, já bem equipadas, proporcionaria poucos benefícios económicos. Estes fundos serão aplicados com muito mais eficácia para promover diretamente o crescimento e o emprego nas regiões menos desenvolvidas com maiores

Questão não resolvida.

O Conselho e o Parlamento Europeu parecem estar de acordo na generalidade.

PT 20 PT

carências.

Concentração temática do FSE

(Artigo 4.º do FSE)

(COM(2011) 607 final 2)

O Conselho propõe que se altere o mecanismo de concentração do Fundo Social Europeu (FSE) no objetivo «promoção da inclusão social e luta contra a pobreza». A derrogação proposta pelo Conselho, que permite contabilizar os montantes do FEDER para o objetivo de 20 % do FSE atribuído a este objetivo temático, tornaria irrelevante o mecanismo de concentração. Os montantes do FEDER, nomeadamente nas regiões menos desenvolvidas, poderão representar por si só 20 % dos recursos do FSE.

Questão não resolvida. O Parlamento Europeu apoia firmemente a proposta da Comissão.

Quadro de desempenho do Regulamento dos fundos EIE

(artigo 20.º e anexo I do Regulamento dos fundos EIE)

O Conselho introduziu alterações destinadas a proporcionar uma maior flexibilidade aos Estados-Membros e salvaguardas suficientes para atenuar os receios no que diz respeito aos incentivos negativos (suspensão de pagamentos e correções financeiras). A Comissão pode aceitar estas propostas, mas não aceitará a supressão ou o enfraquecimento dos incentivos negativos, a fim de

O Conselho aceita parcialmente a proposta da Comissão.

O Parlamento Europeu rejeita a proposta da Comissão de aplicação de correções financeiras nos casos de deficiência grave na realização dos objetivos aprovados.

PT 21 PT

desincentivar um desempenho insuficiente e a fixação de metas irrealistas.

Novos objetivos e indicadores

Trata-se de uma questão de natureza horizontal. Em muitas propostas da Comissão, os relatores do Parlamento Europeu e, nalguns casos, o Conselho, sugeriram acrescentar múltiplos objetivos pormenorizados e novos indicadores, que são menos específicos ou menos relevantes, enfraquecendo assim a tónica na obtenção de resultados.

Questão não resolvida.

Ver em seguida exemplos da evolução dos programas setoriais.

Programa «Erasmus para todos»

(artigos 4.º, 5.º e 11.º - COM(2011) 788 final)

Na abordagem geral parcial do Conselho, todos os indicadores foram eliminados. O Conselho propõe a definição dos indicadores no quadro de um ato de execução, o que não é coerente com os outros programas. Os indicadores são normalmente um componente do ato legislativo ou devem ser definidos com base em atos delegados.

Os indicadores continuam a ser uma questão em aberto entre o Parlamento Europeu e o Conselho, dado que este os suprimiu da respetiva base jurídica. A comissão parlamentar CULT propôs a inclusão dos indicadores num anexo ao ato legislativo modificável através dum ato delegado. Quanto aos objetivos, a comissão parlamentar CULT acrescentou novos objetivos nem sempre compatíveis entre si e que aumentam a complexidade.

Programa «Europa Criativa» (artigo 14.º - COM(2011) 785 final)

O Conselho propõe a definição dos indicadores no quadro de um ato de execução, o que não é coerente com os outros programas. Os indicadores gerais do programa são, no seu

Questão não resolvida.

A Comissão mantém a sua oposição à utilização de atos de execução, uma vez que não existe a necessária visibilidade e transparência,

PT 22 PT

conjunto, um componente do ato legislativo, sendo esta a razão pela qual os indicadores de base são definidos no texto legislativo propriamente dito, podendo ser especificados em atos delegados.

elementos-chave para assegurar o conhecimento pelas partes interessadas.

Programa «Saúde»

(artigos 2.º e 7.º - COM (2011) 709 final)

O objetivo do programa e os indicadores passaram a ser muito mais vastos e menos orientados para os resultados e, deste modo, sem uma ligação direta com as capacidades financeiras e operacionais do programa.

A decisão na abordagem geral do Conselho de generalizar a taxa de cofinanciamento máxima de 80 % nas chamadas «ações conjuntas» entre

Estados-Membros (ver em seguida) e o alargamento contraditório

dos objetivos abrangidos contribuem para a provável diluição do

impacto do programa, em que poderão ser financiadas menos ações.

Questão não resolvida. O Conselho continua a propor aumentar o cofinanciamento para todos os Estados-Membros; a Comissão propôs limitá-lo aos Estados-Membros com RNB inferior a 90 % da média da UE, a fim de aumentar a sua participação nas ações conjuntas e ter em conta o orçamento reduzido deste programa.

Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP)

(artigo 6.º - COM(2011) 804 final)

O Conselho acrescentou novas prioridades. Em especial, a inclusão da referência à transformação irá reduzir a eficácia, dada a pequena

O Conselho mantém a sua posição.

PT 23 PT

dimensão do programa em comparação com outros instrumentos estruturais, devendo a proposta relativa ao FEAMP centrar-se em domínios fundamentais dos setores das pescas e da aquicultura.

Procedimentos flexíveis de tomada de decisões

Delegação de poderes na Comissão é suprimida ou limitada. Por exemplo:

1. Na política de coesão, os critérios de designação de autoridades de gestão foram incluídos pelo Conselho no ato legislativo (enquanto no FEAMP e FEADER aceitou atos delegados).

2. Nos fundos EIE, o Conselho recusa atos delegados em relação ao Quadro Estratégico Comum.

3. Nos programas LIFE (critérios de equilíbrio geográfico) e «Horizonte 2020» (indicadores de desempenho e, em parte, acesso ao financiamento).

Além disso, o Conselho procura restringir a delegação de poderes na Comissão para alterar mesmo os anexos técnicos sob a forma de atos

Trata-se de questões horizontais que surgem em muitas alterações das propostas da Comissão sugeridas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. O Conselho e, em certos casos, o Parlamento Europeu, propuseram suprimir ou limitar o âmbito da delegação de poderes na Comissão para adotar atos delegados relativamente a elementos não essenciais do ato legislativo, e sugeriram incluir estes elementos no ato legislativo. Esta abordagem sobrecarrega os textos legislativos com demasiados pormenores técnicos que dificultam a legibilidade dos textos e afetam a acessibilidade das partes interessadas, reduz a flexibilidade da gestão operacional necessária para uma gestão financeira sólida e eficaz dos fundos da UE, ou impõe um processo moroso de tomada de decisão.

A Comissão mantém a sua posição de adotar ou alterar os elementos não essenciais através de atos delegados.

Em especial, a Comissão considera que deve ser possível alterar os anexos de natureza técnica através de atos delegados e que, dada a possibilidade de oposição, os colegisladores dispõem das salvaguardas necessárias.

PT 24 PT

delegados, por exemplo; RELEX, MIE (instrumentos financeiros).

Além disso, nos instrumentos financeiros RELEX, a flexibilidade introduzida pelas propostas da Comissão sobre a utilização de fundos não afetados, as alterações não substanciais dos documentos de programação e as decisões de financiamento, bem como os limiares fixados para a aplicação de comitologia, foi severamente limitada pelo Conselho.

A necessidade de flexibilidade operacional é particularmente importante para os instrumentos financeiros RELEX, dada a imprevisibilidade dos acontecimentos neste domínio e a necessidade de resposta rápida. Dependendo do resultado das negociações sobre os atos delegados, a falta de flexibilidade do processo de tomada de decisão pode tornar a ação da UE ineficaz.

Atos delegados ou atos de execução

O Conselho propôs em muitos casos, especialmente nos domínios objeto da gestão partilhada (PAC, política de coesão, Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, fundos dos assuntos internos), a conversão de atos delegados em atos de execução, reforçando o direito de controlo pelos Estados-Membros (mediante procedimentos de comitologia) o que suscita questões quanto ao âmbito e natureza dos atos abrangidos pelos artigos 290.º e 291.º do Tratado (TFUE), com importantes consequências institucionais. Pelo contrário, o Parlamento Europeu propõe frequentemente a conversão de atos de execução em atos

Questão não resolvida.

PT 25 PT

delegados, que o colocam em pé de igualdade com o Conselho. Estas posições são totalmente inadequadas no que diz respeito aos programas de trabalho anuais que têm de ser adotados e, em seguida, adaptados rapidamente a fim de permitir uma reação atempada à evolução das circunstâncias e uma execução efetiva dos programas. Esses atos delegados não seriam conformes com o Tratado e prejudicariam consideravelmente a execução operacional ao prolongarem o tempo necessário para a concessão dos contratos e o pagamento. Também seriam totalmente inadequados para os documentos de programação no quadro dos instrumentos RELEX que, na maioria dos casos, devem ser debatidos e objeto de acordo com os países terceiros beneficiários. Deve lembrar-se que os documentos de programação se destinam à execução, e não à regulamentação, dos instrumentos jurídicos relevantes e, portanto, não possuem as características jurídicas (ou seja, o estabelecimento de regras gerais e vinculativas no quadro da ordem jurídica da UE) necessárias para a definição de um «ato delegado».

Questão não resolvida. O PE propõe agora a substituição de atos de execução por atos delegados para os documentos de programação, ou partes dos mesmos, na maioria dos programas setoriais.

Restrições dos poderes orçamentais O Conselho e, em muitos casos, o Questão não resolvida.

PT 26 PT

da Comissão Parlamento Europeu sugeriram uma discriminação adicional do orçamento em sublimites máximos para as diferentes atividades e/ou ações e para a assistência técnica dos programas, a definir a nível do ato legislativo. Essas propostas restringem a capacidade de gestão orçamental da Comissão e retiram-lhe a flexibilidade operacional necessária para uma boa gestão quotidiana do orçamento, sendo totalmente inadequadas para os programas com reduzidas dotações e desproporcionadamente rígidas para os programas de trabalho anuais.

A repartição pormenorizada do orçamento, que frequentemente reproduz a estrutura dos programas anteriores agora fundidos, a afetação de partes do orçamento ou a transferência de elementos da ficha financeira legislativa para o próprio ato jurídico, ocorre sobretudo nos seguintes programas:

1. Erasmus para todos

2. Consumidores

3. Saúde para o Crescimento

4. Mudança e Inovação Social

5. Horizonte 2020

6. Programa para a Competitividade das Empresas e pequenas e médias empresas (COSME)

7. Galileo

CTE (artigo 20.º - COM(2011) 610 final)

No caso da cooperação territorial europeia (CTE), o Conselho propôs que a combinação de funções das autoridades de gestão e de certificação seja tornada facultativa.

A Comissão não concordou e afirmou que deveria ser obrigatória, para garantir estruturas de gestão proporcionadas relativamente a programas comparativamente pequenos no quadro da cooperação

Questão não resolvida.

PT 27 PT

territorial europeia e para evitar a duplicação de tarefas.

Comitologia O Conselho acrescentou procedimentos de comitologia, apesar de não estarem previstos nas propostas da Comissão (exemplos):

1. Seleção de projetos e compromissos jurídicos individuais (incluindo decisões de concessão): Mecanismo Interligar a Europa e Horizonte 2020;

2. Ajuda de emergência - programas de trabalho (fundos dos assuntos internos);

Mais procedimentos de comitologia morosos do que nas propostas da Comissão;

3. Cláusula «sem parecer – sem ação» (exemplos): (fundos dos assuntos internos, COSME, PAC);

4. Procedimentos de comité consultivo substituídos em muitos domínios por procedimentos de exame mais restritivos; exemplos: fundos estruturais, PAC, Horizonte 2020.

Questão não resolvida.

Regras de elegibilidade Qualidade dos projetos contra Questão não resolvida: a Comissão

PT 28 PT

dotações nacionais (programa LIFE)

propõe a afetação de fundos exclusivamente com base na qualidade dos projetos. O Conselho pretende reintroduzir dotações indicativas nacionais nos fundos da UE. O Parlamento Europeu propõe a criação de um registo com as dotações indicativas nacionais dos fundos, para desencadear projetos de reforço de capacidades.

IVA nos projetos de infraestruturas: (artigo 8.º do MIE - COM(2011) 665 final) (artigo 59.° dos fundos EIE)

(artigo 20.º do programa LIFE) (COM(2011) 874 final)

Na sequência de um acordo sobre o Regulamento Financeiro (RF), que prevê a elegibilidade dos custos de IVA não reembolsáveis suportados por um sujeito não passivo na aceção das diretivas, as propostas setoriais específicas, contidas no Mecanismo Interligar a Europa (MIE), na posição do Conselho sobre o regulamento relativo aos fundos estruturais e no programa LIFE, que excluem a elegibilidade do IVA, estão a ser postas em questão no Conselho e no Parlamento Europeu. A Comissão considera que a não elegibilidade do IVA, em especial em projetos de infraestruturas, é adequada, devendo, por conseguinte, ser mantida nos atos legislativos setoriais específicos em causa. Caso contrário, o orçamento da União Europeia será utilizado para financiar os orçamentos nacionais, em vez de

O Conselho Europeu manifestou-se favorável à elegibilidade, nas condições previstas na legislação nacional sobre o IVA, dos montantes de IVA não reembolsável incorridos no âmbito dos fundos EIE e da contribuição de dez mil milhões de EUR do Fundo de Coesão para o Mecanismo Interligar a Europa. No programa LIFE, chegou-se a acordo sobre o alinhamento das disposições relativas à elegibilidade dos custos de IVA com o Regulamento Financeiro.

Nova questão: no Conselho, alguns Estados-Membros questionaram a não elegibilidade dos custos de IVA suportados pelas autoridades públicas que atuem como tal no âmbito do programa Justiça e dos fundos dos assuntos internos.

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financiar mais projetos, o que poderá ser considerado contraditório face aos objetivos dos instrumentos de financiamento em questão.

Medidas de comercialização (FEAMP)

(artigo 71.º do FEAMP)

(COM(2011) 804 final)

Taxa única de financiamento

O Conselho sugere a supressão da referência ao apoio à «comercialização direta de produtos da pesca por pescadores da pequena pesca costeira» na proposta da Comissão relativa ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP). O Parlamento Europeu manifestou o seu apoio à proposta da Comissão. A Comissão discorda da posição do Conselho, dado que o apoio a pequenos navios de pesca é importante porque estes carecem frequentemente da experiência, conhecimentos ou meios financeiros para participarem na comercialização direta.

A taxa única de reembolso por projeto, bem como a taxa fixa única para os custos indiretos são postas em causa pelo relator do Parlamento Europeu. Além disso, o Conselho introduziu uma exceção à taxa única de reembolso para as entidades jurídicas sem fins lucrativos.

Questão não resolvida.

Questão não resolvida. O Parlamento

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no Horizonte 2020

(artigos 22.º e 24.º das regras de participação)

(COM(2011) 810 final)

A Comissão insiste

nas suas propostas contidas nas regras de participação relativas ao Horizonte 2020, dado estas questões constituírem dois pilares das regras

de financiamento simplificadas no âmbito desse programa-quadro; representam os esforços da Comissão

no sentido de reduzir os encargos administrativos dos beneficiários e as taxas de erro, permitindo simplificar a estratégia de controlo e encurtar o prazo para a concessão do contrato no interesse dos beneficiários.

Europeu continua a pôr em questão a taxa única de financiamento; o Conselho apoia o princípio de uma taxa única, mas introduz exceções.

O Parlamento Europeu rejeita a taxa fixa única para os custos indiretos e, em opção, propõe a reintrodução do método do custo real, mas o Conselho aceitou-a. O Conselho Europeu sublinhou a importância da simplificação dos programas de investigação, educação e inovação da UE para reforçar substancial e progressivamente a eficiência dessas políticas.

Limiar para as garantias de empréstimos do COSME e Horizonte 2020

(anexo II COM(2011) 834 final)

No COSME, o Programa para a Competitividade das Empresas e pequenas e médias empresas, e no Horizonte 2020, no que diz respeito às garantias de empréstimos a favor das PME, a linha de demarcação entre os dois programas foi modificada pelos colegisladores. Esta alteração provoca uma sobreposição entre os dois programas (as garantias de empréstimos inferiores a 150 000 EUR para as PME orientadas para a investigação e a inovação seriam elegíveis ao abrigo de ambos os programas) e teria como resultado

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encargos administrativos importantes para as PME, a diluição de apoio orçamental e um menor enfoque nos objetivos do programa, dado que um menor número de pequenas PME seria apoiado.

Apoio à transferência de conhecimentos ou ações de informação

Definição de beneficiário

(artigo 15.º do FEADER)

O texto revisto da Presidência reintroduz uma referência ao participante na formação como beneficiário de apoio, limitando assim a margem para a redução dos encargos administrativos.

A Comissão considera que o prestador de formação ou de transferência de conhecimentos deve ser o único beneficiário do apoio. Os encargos administrativos podem ser significativamente reduzidos se só o prestador da formação tiver de se candidatar ao apoio e não os participantes.

Métodos simplificados em matéria de custos

Tempo médio de trabalho (fundos EIE, (artigo 58.º))

Foi proposta pelo Conselho uma nova opção para o cálculo simplificado dos custos de pessoal, mediante a divisão do custo anual bruto do posto de trabalho por 1650 horas.

A Comissão continuou a manter a sua reserva quanto a esta proposta, na ausência de um método que a apoie.

Questão não resolvida.

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Utilização obrigatória dos custos simplificados para pequenos projetos

(FSE, (artigo 14.º))

No caso do FSE, o Conselho propôs que as operações de montante inferior a 50 000 EUR possam também utilizar taxas fixas, para além de montantes fixos e custos unitários.

A Comissão preferia a utilização obrigatória unicamente dos montantes fixos e custos unitários devido ao maior potencial de simplificação.

O Conselho aceitou a utilização obrigatória de montantes fixos ou custos unitários para pequenos projetos, tal como proposto pela Comissão, e acrescentou-lhes as taxas fixas. O Parlamento Europeu concordou com a proposta da Comissão. A Comissão concorda com a inclusão das taxas fixas, além de outras opções de custos simplificados.

Pagamento de montante fixo para os pequenos agricultores

(artigos 47.º a 51.º do Regulamento «Pagamentos Diretos»

Artigos 92.º do Regulamento Horizontal)

Regime para os pequenos agricultores (RPA)

De acordo com o texto revisto da Presidência do Conselho e as alterações adotadas pela comissão parlamentar COMAGRI, a aplicação do regime para os pequenos agricultores (RPA) é facultativa para os Estados-Membros. Tornar o regime opcional poderia eventualmente significar uma simplificação para os Estados-Membros com um número muito limitado de pequenos agricultores, mas os agricultores dos Estados-Membros que decidam optar pela não participação ver-se-iam privados dos benefícios da simplificação do regime. Para além do modelo de montante fixo proposto pela Comissão, a Presidência propõe um método alternativo para o cálculo do

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montante fixo no RPA, em que os agricultores aderentes receberiam os montantes que normalmente teriam recebido ao abrigo de outros regimes de pagamentos diretos em 2014. O montante resultante permaneceria inalterado nos anos seguintes.

Questão não resolvida. O método proposto parece ser simples e poderia resultar em mais explorações a serem abrangidas pelo RPA, se continuar a ser obrigatório para os Estados-Membros. Porém a gestão financeira deve ser reexaminada para evitar mais complexidade.

Regime de pagamento de base, (artigos 18.º a 28.º do Regulamento relativo aos pagamentos diretos)

A Comissão propôs substituir os atuais modelos previstos no regime de pagamento único (RPU) e regime de pagamento único por superfície (RPUS) por um modelo de apoio ao rendimento básico sob a forma de uma taxa fixa a nível regional ou nacional em todos os Estados-Membros.

O Conselho revela uma tendência para evoluir no sentido de uma abordagem que abriria as portas a possibilidades de diferenciação generalizada do modelo e do ritmo de redistribuição interna. Tal pode prejudicar o objetivo de adotar uma

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abordagem simples e harmonizada, como proposto pela Comissão.

Controlo proporcionado

Métodos de auditoria para o FEDER, FSE e Fundo de Coesão

(artigo 140. º do Regulamento dos fundos EIE)

O Conselho propôs alterações que limitam o trabalho de auditoria da Comissão numa escala que não pode ser aceite, por poder pôr em causa a capacidade da Comissão para acompanhar a execução do orçamento da UE e a sua capacidade de responder pela mesma.

Questão não resolvida.

Métodos de auditoria para o FEDER, FSE e Fundo de Coesão (artigo 116. º do Regulamento dos fundos EIE)

O Conselho propôs que os organismos nacionais de auditoria em matéria de política de coesão possam utilizar métodos de amostragem não estatísticos. A Comissão não aceitou esta proposta, porque não fornece necessariamente informações fiáveis e comparáveis entre os Estados-Membros e, consequentemente, compromete a fiabilidade a nível da UE.

Questão não resolvida.

Governação eletrónica Coesão eletrónica para o FEDER, FSE e Fundo de Coesão

(artigo 112. º do Regulamento dos

O Conselho propõe o adiamento do prazo de execução da iniciativa «coesão eletrónica» de 2014 para 2016, adiando em dois anos o que

Questão não resolvida. O Conselho insiste na aplicação da coesão eletrónica a partir de 2016. Embora o debate sobre a coesão eletrónica

PT 35 PT

fundos EIE) constitui uma importante simplificação para os beneficiários. A Comissão não pode aceitar este atraso.

continue em curso, os colegisladores parecem estar de acordo sobre o facto de a transição para o intercâmbio eletrónico de dados ser necessária para uma simplificação significativa para os beneficiários. A Comissão insiste na aplicação da coesão eletrónica o mais tardar até 31 de dezembro de 2014, dado o grande potencial de simplificação desta medida. Estima-se que permitiria uma redução de 11 % dos encargos administrativos agregados a nível da UE.