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CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL Frederico Araujo Turolla Thelma Harumi Ohira Maria Fernanda Freire de Lima A Pezco apresenta esse estudo de forma autônoma e independente.
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CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL
Frederico Araujo Turolla
Thelma Harumi Ohira
Maria Fernanda Freire de Lima
A Pezco apresenta esse estudo de forma autônoma e independente.
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“CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL”
CONTEÚDO Sumário Executivo ____________________________________________________ 4
I. Introdução ________________________________________________________ 13
II. Definições Relevantes_______________________________________________ 15
III. Vetores para o Setor de Telecomunicações _____________________________ 17
III.1 – O Vetor Concorrência _______________________________________________ 19 III.1.1 – A Questão da Definição dos Mercados Relevantes e da Concentração em Telecomunicações ______________________________________________________________20 III.1.2 – Posição Dominante e Controle da Última Milha ________________________________22
III.2 – O Vetor Eficiência __________________________________________________ 26
III.3 – O Vetor Universalização/Massificação__________________________________ 28
III.4 – O Status Quo dos Serviços no Brasil ___________________________________ 30
IV. Respondendo aos Desafios: Regulação Ex-ante e Ex-post _________________ 30
IV.1 – O Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e as Telecomunicações ______________ 31
IV.2 – Regulação Ex-Ante e Ex-Post no Brasil _________________________________ 34
IV.3 – Os Papéis da ANATEL e do CADE ____________________________________ 35
V. Elementos Destacados da Experiência Internacional______________________ 36
VI. Desenho de Compromissos de Desempenho em Atos de Concentração _______ 40
VI.1 - Desagregação e acesso às redes ________________________________________ 41
VI.2 - Cessação de práticas e medidas cautelares _______________________________ 43
VI.3 - Compensação pela exclusão de concorrentes _____________________________ 44
VI.4 - Desconstituição da operação __________________________________________ 45
VII - Observações Finais_______________________________________________ 45
Referências bibliográficas______________________________________________ 46
Anexo I – DECRETO Nº 4.733, DE 10/06/2003 ____________________________ 48
Anexo II – Detalhamento dos Dados do Quadro 6 __________________________ 52
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ÍNDICE DE QUADROS Quadro 1 – Segmentação tradicional de redes/serviços ______________________________________16 Quadro 2 – Primeira consolidação: serviços múltiplos na mesma rede__________________________16 Quadro 3 – Segunda Consolidação: qualquer rede para qualquer serviço (Redes de Próxima Geração)17 Quadro 4 – O “cubo mágico”: objetivos de políticas públicas em telecomunicações _______________18 Quadro 5 – Exemplos de possibilidades quanto à definição de Mercados Relevantes_______________20 Quadro 6 – Elevados preços de banda larga sugerem ineficiências alocativas. ___________________25 Quadro 7 – Redes e serviços no Brasil: quais redes carregam serviços convergentes?______________27 Quadro 8 – Indicadores de Acesso a Microcomputador, Internet e Telefone no Brasil, PNAD 2005 ___28 Quadro 9 – Comparação entre Tecnologias em OCDE (2006) ________________________________29 Quadro 10 – Status quo de alguns serviços de telecomunicações no Brasil quanto aos três vetores ____30 Quadro 11 – Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e a Posição Relativa de Serviços Selecionados de Telecomunicações ___________________________________________________________________33 Quadro 12 – Instrumentos de Regulação Ex-ante e Ex-post___________________________________34 Quadro 13 – Exemplos de Multas sobre Operadores Internacionais ____________________________36 Quadro 14 – Cronologia do Unbundling no Reino Unido____________________________________39 Quadro 15 – Evolução do número de linhas unbundled da British Telecom no Reino Unido _________39 Quadro 16 – Continuum de possibilidades de desagregação e acesso a redes_____________________42
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“CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO
SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL”
Sumário Executivo
O presente trabalho foi solicitado pela TelComp para a compreensão
dos temas da concorrência e universalização especificamente para o
setor de telecomunicações no Brasil.
i. O período entre 1997 e 1998 costuma ser lembrado como marco do
setor de telecomunicações no Brasil. O momento atual pode se
constituir em um novo ponto de inflexão, mas desta vez não tão
positivo quanto o anterior. Entre 2007 e 2008, um conjunto de
grandes operações poderá acarretar redução sensível no grau de
concorrência.
ii. Este documento apresenta uma avaliação sobre os desafios do país
em termos de três dimensões da política pública: a concorrência, a
eficiência e a universalização. Apresenta igualmente uma avaliação
de práticas e tendências internacionais em regulação dos serviços de
telecomunicações e o compartilhamento das atribuições regulatórias
entre os sistemas de concorrência e de regulação setorial. Enfatiza o
papel dos compromissos de desempenho a serem implementados nos
atos de concentração que serão levados ao julgamento do CADE e
também a necessidade de julgamento de mérito concorrencial pela
Anatel. Aponta a tendência internacional e a adequação de
instrumentos de separação e desagregação de redes para a promoção
da concorrência no caso brasileiro.
iii. Em particular, o documento propõe medidas nas áreas regulatória e
concorrencial que poderiam evitar o movimento de controle da
última milha hoje em curso, com sugestões do desenho de
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compromissos de desempenho que poderão ser empregados pelo
CADE na análise de um expressivo conjunto de Atos de
Concentração, já realizados ou a serem apresentados ao Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência. Vários destes requerem
medidas cautelares pois têm potencial de produzir efeitos
irreversíveis sobre a concorrência.
iv. A atenção dos operadores do STFC local está voltada hoje para o
controle da última milha, ensejando a manutenção de baixa
contestabilidade sobre o mercado de telecomunicações, ampliando as
ineficiências produtivas e alocativas, preservando margens sem a
necessidade de realização dos investimentos em redes no nível
socialmente desejável.
v. A convergência tem sido citada como bênção concorrencial,
embasando justificativas equivocadas de permissividade quanto a
atos, contratos e condutas cujo escopo é nitidamente anti-
concorrencial, permitindo o controle da última milha em detrimento
do bem-estar dos consumidores.
vi. Este trabalho procura precisar os efeitos da convergência. Em
especial, defende-se que a convergência tecnológica é fonte de
expressivas economias de escopo. Esta ocorre com a otimização da
utilização de redes, o que não ocorre com a utilização de redes
diferentes e sobrepostas. Boa parte dos atos de concentração recentes
não oferece estas economias de escopo por se basear em redes
sobrepostas. Assim, além de eliminar concorrentes e aumentar a
probabilidade de exercício de posição dominante a partir do controle
da última milha, estas operações não oferecem significativas
economias de escopo que poderiam ser obtidas com a real
convergência tecnológica.
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vii. É fundamental ter em mente as três dimensões das políticas públicas
para o setor de telecomunicações, quais sejam, a concorrência (ou
eficiência alocativa), a eficiência/convergência (associada à dinâmica
tecnológica) e a universalização (massificação dos serviços e fonte
de externalidades) e mirar, simultaneamente, a otimização de cada
uma dessas dimensões.
viii. A dimensão da concorrência pode ser avaliada em termos da
concentração, rivalidade e contestabilidade (que constituem as etapas
2 e 3 do Guia da Portaria SEAE/SDE 50). As questões fundamentais
dizem respeito à definição das dimensões territorial e de produto do
mercado relevante, à análise de concentração dos mercados
relevantes, de probabilidade de exercício de poder de mercado na
indústria, de contestabilidade dos mercados relevantes e de
eficiências geradas por economias de escopo.
ix. Há grandes ganhos na presença de redes de grande capacidade,
especialmente fixas e de fibra, mas os investimentos estão sendo
direcionados ao espectro, pois as incumbentes do STFC local estão
ativamente voltadas para se defender da contestação de seu próprio
mercado e buscam dominar os serviços com elasticidade cruzada
positiva em relação aos seus próprios serviços.
x. Assim, a estratégia de controle da última milha pelos concessionários
do STFC lhes permite evitar investimentos em redes de alta
capacidade, que permitiriam forte redução de custo médio e aumento
da penetração dos serviços, p.ex., na Internet banda larga.
xi. O mercado relevante para a análise concorrencial em
telecomunicações no Brasil não é ainda nem o triple play (voz, dados
e vídeo), nem o quadruple play (mercado anterior acrescido da
mobilidade). Os mercados ainda são claramente separados.
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xii. O atributo mobilidade pode afetar em muito as elasticidades-preço
cruzadas do setor, pois na dimensão produto, ainda há dúvida se voz
já é um produto único, já que celulares pré-pagos não são substitutos
perfeitos dos demais serviços de voz, por exemplo. Ou seja, linhas
fixas e linhas celulares, atualmente, são serviços de mercados
relevantes distintos e, dentro do mercado de serviços de telefonia
celular, as linhas de pós-pago e de pré-pago constituem dois serviços
do mesmo mercado relevante, mas aparentam funcionar com
dinâmica de formação de preços separada. No que tange ao mercado
de dados, há uma alta elasticidade-preço da demanda pela velocidade
marginal no serviço de conexão à Internet e o de vídeo é suscetível a
uma definição integrada.
xiii. Do ponto de vista de sua dimensão geográfica, o mercado relevante
de telecomunicações no Brasil não pode ser considerado como
nacional devido à existência de restrições de entrada em mercados
específicos (concessões e autorizações) e às elevadas barreiras de
entrada. Uma provável integração do mercado relevante de dados
com o de voz pode fazer com que tenham a mesma configuração
geográfica, mas isso não ocorre nem em mercados internacionais
nem no nacional ainda. No longo prazo, a tendência é que o mercado
de vídeo se integre ao de voz e dados, mas esta possibilidade está
fora do horizonte da análise concorrencial.
xiv. A existência de essential facility em alguns serviços de
telecomunicações resulta do acesso à última milha ser ainda
praticamente monopolizado pelas concessionárias de STFC local,
fato que pode ser relativizado pela convergência tecnológica. Como
resposta, as concessionárias do STFC local se voltam para o controle
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da última milha, através da aquisição de operadores e de outorgas
que potencialmente contestariam parte de seu mercado relevante.
xv. A redução de contestabilidade sobre as incumbentes do STFC local é
ponto de grande atenção para o CADE, pois estas se utilizam de
argumento falacioso de que o bundling comercial constitui fenômeno
inerente ao ambiente de convergência tecnológica, para a obtenção
de margens elevadas. Um exemplo são os recentes pacotes (bundling
comercial) oferecidos por concessionários, os quais revestem-se de
elevada probabilidade de encerrar prática anti-concorrencial.
xvi. Paralelamente, players de elevado potencial de rivalidade vêm sendo
anulados por operações estrangeiras, com reflexo importante sobre
os mercados relevantes domésticos.
xvii. Os Atos de Concentração recentes no setor de telecomunicações têm
tido por efeito a redução da rivalidade interna no setor com a
eliminação de concorrentes, a redução de potencial de
contestabilidade, o reforço da posição dominante das redes de
concessionários do STFC local, além de não produzirem nem
oferecerem ganhos razoáveis de eficiência ou economias de escopo
significativas.
xviii. Por ser fonte de eficiência produtiva, a convergência tem sido usada
para defender o relaxamento da regulação do setor, uma vez que a
integração de vários serviços numa única rede é fonte de economias
de escopo, deslocando o custo médio do setor e oferecendo a
possibilidade de diluição dos custos de infra-estrutura entre os
diversos serviços oferecidos. As diversas redes operadas por um
mesmo prestador também geram economias de escopo, porém
comerciais, pois integram apenas os processos comerciais e
administrativos, com eficiências limitadas. Assim, não deveriam
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constituir base para o argumento pretendido pelas incumbentes do
STFC local.
xix. Ou seja, não se deve confundir a convergência tecnológica (numa
mesma rede), fonte de grandes economias de escopo, com a
convergência comercial (diversas redes sob o mesmo operador) que
não apresenta economias significativas. A convergência tecnológica,
apesar de tendência importante, é ainda muito limitada no mundo e
no Brasil.
xx. A própria lógica da Portaria Conjunta SEAE/SDE no. 50 evidencia
que a análise de eficiências não é suficiente para aprovação de um
Ato de Concentração, pois a convergência, por gerar maior
eficiência, não garante não ter efeitos anti-concorrenciais no
mercado. Dessa forma, a convergência tecnológica é a fonte das
grandes oportunidades no setor e esta tem sido muito limitada. Não
se pode confundir ofertas comerciais do tipo bundling comercial com
convergência tecnológica.
xxi. No tocante à universalização do setor, o Brasil tem grandes
deficiências, e seu principal desafio é a banda larga, que ainda tem
baixa penetração e baixa disponibilidade. O acesso por si só, porém,
não é suficiente, sendo igualmente necessário estabelecer objetivos
regulatórios claros que estimulem os investimentos em redes de
grande capacidade.
xxii. O setor de telecomunicações é o mais dinâmico, em termos
tecnológicos, dos serviços públicos e permite um incremento de
competição no setor, especialmente em serviços como os de longa
distância. Nos segmentos com infra-estrutura de custos fixos
elevados e capital específico, a atenção regulatória é fundamental,
mesmo que haja alguma concorrência, pois essa não é capaz de gerar
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o maior bem-estar possível aos consumidores. Assim, é essencial a
regulação ex-ante, por exemplo, através de algum controle de entrada
no setor. Este já é praticada em várias jurisdições maduras que até
pouco tempo possuíam monopólios naturais, eventualmente
transferidos ao setor privado sem a devida concorrência, e que neste
momento transitam em direção a maior concorrência nos mercados
relevantes em função de mudanças tecnológicas que alteram a
configuração dos serviços.
xxiii. Os instrumentos ex-ante se referem à definição de regras do jogo e
incluem a análise de Atos de Concentração, as obrigações de acesso
às redes como unbundling, as ações da Anatel através do desenho de
leilão de freqüências, por exemplo, e o desenho de reestruturação
setorial.
xxiv. Os instrumentos ex-post são aplicados em caso de desvios de
conduta ou práticas indesejadas e incluem os processos
administrativos de conduta e as ações da Anatel por meio de multas e
punições.
xxv. A prática regulatória internacional inclui os dois tipos de
instrumentos, com ênfase maior à regulação ex-post nas jurisdições
mais maduras, mas não com extremo zelo para se evitar os riscos à
eficiência produtiva e à eficiência alocativa.
xxvi. A experiência internacional revela diversos casos de punição e
multas, por abuso de posição dominante e falta de adequação das
incumbentes de telefonia fixa, operadoras que atuam, inclusive, no
Brasil.
xxvii. No Reino Unido, a experiência é ilustrativa quanto ao unbundling
quando o ente regulador britânico decidiu promover a concorrência
de acesso à infra-estrutura, através da implementação do regime de
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desagregação de redes. Os preços de alguns serviços foram reduzidos
de forma drástica, essencialmente os de banda larga que mudaram de
mão e saíram do controle da antiga monopolista. Outro efeito foi o
número de linhas desagregadas que se expandiu de forma
exponencial nos últimos dois anos.
xxviii. Os compromissos de desempenho nos Atos de Concentração são
instrumentos do CADE que podem preservar a concorrência no país.
Os principais incluem a obrigação de desagregação e acesso a redes,
a cessação de práticas anti-concorrenciais, a compensação pela
exclusão de concorrente e a desconstituição da operação em casos
mais graves. A desagregação e acesso às redes têm se mostrado a
melhor política.
xxix. A experiência internacional evidencia que o setor de
telecomunicações oferece condições para práticas anti-competitivas,
o que foi defendido inclusive em parecer da SEAE/MF.
xxx. Note-se que uma provável manifestação de uma das condutas anti-
competitivas que são tipicamente observadas no setor de
telecomunicações. Estas práticas estão possivelmente
consubstanciadas, por exemplo, em ofertas de pacotes (“bundling”
comercial), recentemente praticadas e que podem ter sido
possibilitadas por Ato de Concentração que limita as condições de
competição que possibilitaram a oferta do pacote casado pelo
concessionário, estendendo posição dominante de incumbente do
STFC para mercados relacionados.
xxxi. É notório o cuidado adicional requerido pela posição dominante das
incumbentes em mercados de voz e de dados, que pode ser
transferido, usando-se ou não eventual precificação predatória, para
outros mercados relacionados. Neste sentido, é preocupante a
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permissividade de Atos de Concentração, como os que envolvem
concessionários do STFC local e operadores de televisão por
assinatura, sem o devido resguardo através de uma medida cautelar.
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“CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO
SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL”
I. Introdução
O período entre 1997 e 1998 costuma ser lembrado como um marco do setor de
telecomunicações no Brasil. Naquela época, o advento da Lei Geral de
Telecomunicações (LGT), a privatização do sistema Telebrás, em 1997/98 e mais
alguns eventos importantes moldaram as feições atuais do setor. Vários desafios
permaneceram, mas os avanços no período foram inegáveis.
Coincidentemente, cerca de uma década mais tarde, o setor se encontra em um novo
ponto de inflexão, mas desta vez não tão positivo quanto o anterior. No período entre
2007 e 2008, um conjunto de grandes operações locais e internacionais, com impacto
estrutural sobre a configuração da indústria, poderá acarretar redução sensível no grau
de concorrência.
Os riscos são elevados, em particular, por que a dinâmica da indústria é hoje marcada
por uma sofisticada estratégia, que não se limita mais às infra-estruturas essenciais, mas
volta-se de forma mais ampla ao controle da última milha, por parte dos operadores do
STFC local. Este movimento deverá permitir a alguns operadores a manutenção de
baixa contestabilidade sobre seus mercados, conservando visíveis ineficiências
produtivas e alocativas, preservando margens sem a necessidade de realização dos
investimentos em redes no nível socialmente desejável.
A estratégia de controle da última milha poderá aprofundar as ineficiências hoje
presentes. São reflexos destas, por exemplo, os elevados preços dos serviços de Internet
em banda larga no país. Mesmo um usuário localizado nas pequenas regiões adensadas
do país, dispondo de alternativas de escolha, poderá pagar pelo menos o dobro do que
pagaria um usuário conectado em um país desenvolvido por megabit/segundo de
conexão. Já um usuário localizado em regiões com menor competição poderá arcar com
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preços centenas de vezes maiores se desejar obter Internet banda larga em sua
residência ou escritório1.
A dinâmica tecnológica da indústria poderia contribuir para a criação de concorrência,
mas paradoxalmente tende a agir no sentido contrário. O movimento que se
convencionou chamar de convergência tecnológica, fonte de importantes economias de
escopo, se transformou em poderoso argumento contra a adequada regulação de atos de
concentração e de condutas anti-concorrenciais no setor.
Para muitos, a convergência constitui uma bênção, que redime todos os pecados,
relegando a um segundo plano os instrumentos de regulação e da defesa da
concorrência. A crença na convergência como disciplinador de última instância da
indústria encerra o risco de permitir que se mantenham no país um conjunto de práticas
anti-concorrenciais que vêm sendo registradas em outras jurisdições, algumas já tendo
sido sujeitas à punição através de multas e de compromissos de cessação de prática.
O risco no caso brasileiro é ainda mais elevado pois o país não conta de forma efetiva
com um dos instrumentos mais eficazes para a criação de concorrência: a desagregação
e acesso a redes, que permite acesso à última milha. Em face disso, é fundamental
avaliar o potencial, assim como o horizonte temporal, subjacentes ao movimento de
convergência, o que exige uma definição precisa da sua essência, e habilitar
instrumentos pró-concorrenciais.
Em face dos grandes desafios que se apresentam no atual momento das
telecomunicações no Brasil, este estudo realizou uma avaliação sobre os desafios do
país em termos de três dimensões de política pública: a concorrência, a eficiência e a
universalização. Foi utilizada implicitamente a literatura econômica específica,
provendo fundamentação teórica a questões relevantes do setor de telecomunicações,
notadamente as questões de regulação ex-ante e ex-post, com especial ênfase na
aplicação à defesa da concorrência no setor de telecomunicações. O trabalho incluiu,
também, uma avaliação de práticas e tendências internacionais em regulação ex-ante e
ex-post dos serviços de telecomunicações, assim como do compartilhamento das
atribuições regulatórias entre os sistemas de concorrência e de regulação setorial.
1 Por exemplo, o website da OI Amazonas em julho de 07 informava que o preço da Internet banda larga, para 600mbps, correspondia a R$ 716,50 por megabit/segundo de conexão. Em países desenvolvidos, é comum encontrar conexões a preços que em reais correspondem a valores entre R$ 1,81 e 12,75 por megabit/segundo.
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Finalmente, conclui-se com propostas de medidas nas áreas regulatória e concorrencial
que poderiam evitar o movimento de controle da última milha hoje em curso. A
principal ênfase neste aspecto diz respeito à apresentação de sugestões quanto ao
desenho de compromissos de desempenho que poderão ser empregados pelo CADE na
análise de um importante conjunto de Atos de Concentração, já realizados ou a serem
apresentados ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
Note-se que há um papel fundamental das instituições de defesa da concorrência, assim
como da ANATEL, para a manutenção da concorrência no setor, garantindo também a
universalização/massificação a custos econômicos razoáveis. Este é um desafio
fundamental da sociedade brasileira, que terá papel essencial no nível de crescimento
econômico e no padrão de desenvolvimento social nos próximos anos e, em especial, na
próxima década.
II. Definições Relevantes
Para a consideração do mercado de telecomunicações, é importante distinguir alguns
conceitos relevantes, notadamente os que são apresentados a seguir.
• Meio: qualquer via de comunicação (ex: cabos de cobre/fibra/coaxiais;
radiofreqüências, luz).
• Rede: é a infra-estrutura organizada através de um ou mais meios, destinada a
oferecer um ou mais serviços.
• Serviço: oferece valor percebido pelo consumidor, através de rede própria ou de
terceiros (ex: telefonia fixa, telefonia móvel, acesso à Internet, TV por
assinatura).
• Outorga: autorização, concessão ou permissão para a prestação de um serviço
associado ou não ao uso de uma faixa de freqüências do espectro
eletromagnético, ou para operação de uma rede.
No caso do serviço de Internet banda larga, a União Internacional de Telecomunicações
(UIT) adota como definição de banda larga a capacidade de transmissão que é superior à
taxa primária de ISDN (Integrated Services Digital Network) a 1,5 ou 2,0 Megabits por
segundo2. Entretanto, como no Brasil operadores oferecem o serviço com velocidades
2 Recomendação I.113 do setor de padronização da UIT.
16
inferiores, o serviço de Internet banda larga será doravante referido como uma
designação genérica de sistemas que apresentam altas taxas de transmissão.
O fenômeno da convergência corresponde a uma mudança na relação tradicional entre
redes e serviços (OECD, 2006). A relação tradicional é apresentada no Quadro 1.
Quadro 1 – Segmentação tradicional de redes/serviços
Fonte: OECD (2006)
A compartimentalização dos serviços começou a se quebrar nos anos noventa, quando
se iniciou o movimento de uso múltiplo das infra-estruturas. Na visão de OECD (2006),
está em curso, particularmente em países desenvolvidos, um primeiro movimento de
consolidação, de serviços múltiplos através de um único provedor. Nessa linha, OECD
(2007) avalia que há uma tendência de se pagar por dados, que também transportam
voz, em vez de se pagar por voz. A dinâmica tecnológica poderá levar a uma evolução,
no longo prazo, para uma situação em que qualquer rede poderá carregar qualquer
serviço. Estes movimentos de consolidação são sumariados a seguir.
A primeira consolidação apontada por OECD (2006) corresponde à possibilidade de que
as diversas redes ofereçam todos, ou alguns dos serviços que tradicionalmente eram
oferecidos por redes separadas. O Quadro 2 estiliza a nova relação a partir do primeiro
movimento de consolidação, que está em andamento em várias partes do mundo
desenvolvido e, em estágio bastante incipiente, também no Brasil.
Quadro 2 – Primeira consolidação: serviços múltiplos na mesma rede
REDE SERVIÇO
Telefonia Voz fixa
TV a cabo Tv por assinatura
Dados Internet
Celular Voz móvel
REDE SERVIÇO
Telefonia Voz fixa
Tv por assinatura
Internet
Voz móvel
TV a cabo
Dados
Celular
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Fonte: OECD (2006)
Henten, Samarajiva e Melody (2003) lembram que a convergência não é algo novo e
esteve presente em toda a história das telecomunicações. A principal novidade que
trouxe a convergência a uma posição central no debate concorrencial e regulatório é a
possibilidade de digitalização dos conteúdos, que oferece suporte para a convergência
tecnológica e a complementaridade entre meios distintos.
Entre as conseqüências da convergência está a possibilidade de que as empresas de TV
por assinatura e de telefonia passem a oferecer o core service das outras. Isto também
levanta questões regulatórias importantes, em ambos os sentidos. A entrada das
operadoras de TV nos serviços de telefonia tem aumentado a competição nesse mercado
que tradicionalmente apresenta posição dominante ou, pelo menos, grande preocupação
concorrencial. Por outro lado, a entrada das operadoras de telefonia no mercado de
televisão permite a estas evitar uma concorrência potencial contra seu core service.
OECD (2006) prevê um possível segundo movimento da convergência, que somente
deverá se tornar efetivo no longo prazo. Estes são elementos de uma rede de próxima
geração (rede ubíqua).
Quadro 3 – Segunda Consolidação: qualquer rede para qualquer serviço (Redes de Próxima Geração)
Fonte: OECD (2006)
III. Vetores para o Setor de Telecomunicações
Para fins deste estudo, foram escolhidos três vetores como objetivos das políticas
públicas voltadas ao setor de telecomunicações: concorrência (eficiência alocativa);
eficiência produtiva (hoje fortemente associada à dinâmica tecnológica, em especial,
REDE SERVIÇO
FIXA Par trançado Coaxial Fibra Outros
SEM FIO 3G Wi-fi WiMax Satélite Outras
Voz fixa
Tv por assinatura
Internet
Voz móvel
Plataforma IP
18
ao movimento de convergência tecnológica); e universalização/massificação dos
serviços (fonte de externalidades).
O Quadro 4 oferece uma ilustração do triplo objetivo das políticas públicas no setor de
telecomunicações. Como é preciso avançar em direção aos três objetivos
simultaneamente, de forma ideal o policy maker deveria perseguir o ponto assinalado
com uma estrela.
Quadro 4 – O “cubo mágico”: objetivos de políticas públicas em telecomunicações
Universalização/massificação
Eficiência
Concorrência
A estrela representa um objetivo que corresponde a um dado estado-das-artes da
tecnologia. Os limites para as políticas públicas permitem desenhar um cubo
imaginário. Em um ambiente de viva dinâmica tecnológica, o ponto marcado com a
estrela deve se deslocar para fora (em direção a valores mais altos nos três eixos). O
objetivo do formulador de política, portanto, poderia ser representado por um dos
vértices do cubo mágico.
As políticas públicas para o setor de telecomunicações devem, portanto, mirar três
objetivos ao mesmo tempo, visando atingir o vértice mais alto do cubo. Isto corresponde
a dizer que:
• não constitui boa política um estímulo à universalização que produza custos
econômicos elevados, que menos que compensariam as externalidades a serem
geradas, ou seja, em linguagem coloquial se poderia dizer que a universalização
não é um objetivo a ser conquistado a qualquer preço;
• não faz sentido, em nome de suposta concorrência, liberalizar de forma absoluta
mercados que apresentam funções de custo sub-aditivas, definidoras de
19
monopólio natural ou de situações intermediárias, onde a concorrência
tradicional apresenta resultados sociais inferiores aos de decisões regulatórias
como a imposição de restrições à entrada; e
• não há ganho em buscar apenas as economias de escopo advindas da
convergência tecnológica se os operadores são capazes de se apropriar de
rendas dos consumidores, precificando acima do custo marginal, sendo que uma
das aplicações deste princípio está incorporado na análise concorrencial de atos
de concentração, na qual a produção de elevadas eficiências não constitui
elemento suficiente para a aprovação da operação.
Esta forma de representar os objetivos das políticas setoriais tem como importante
conseqüência prática o reconhecimento dos trade-offs envolvidos, entre concorrência,
eficiência produtiva e universalização/massificação. Os itens a seguir analisam aspectos
relacionados aos três vetores em maior detalhe.
III.1 – O Vetor Concorrência
No tocante à concorrência, uma referência útil é o conjunto dos passos de análise
concorrencial preconizados pela Portaria Conjunta número 50 da SEAE e da SDE, em
sua aplicação à análise de Atos de Concentração no setor de telecomunicações.
Em particular, são relevantes:
i) As possibilidades quanto à definição das dimensões territorial e de produto
do mercado relevante para análises de estruturas e condutas no setor;
ii) Uma análise de concentração considerando os segmentos ou diferentes
mercados relevantes passíveis de identificação;
iii) A análise de probabilidade do exercício de poder de mercado na indústria,
incluindo análise de contestabilidade dos mercados relevantes;
iv) Análise de eficiências geradas principalmente por economias de escopo, hoje
bastante associadas à convergência tecnológica. Neste aspecto, é importante
distinguir o potencial de geração de economias de escopo a partir da
convergência tecnológica (uso da mesma rede para múltiplas finalidades)
vis-à-vis as possibilidades mais modestas decorrentes da convergência
comercial (um operador usando várias redes).
20
As questões apontadas acima são discutidas nos sub-itens a seguir, exceto no tocante às
eficiências, que são avaliadas no item III.2.
III.1.1 – A Questão da Definição dos Mercados Relev antes e da Concentração em Telecomunicações A definição dos mercados relevantes é uma questão sensível na análise concorrencial do
setor de telecomunicações. Esta seção não pretende apresentar ou defender uma
definição precisa de mercado relevante para análise de processos na área de
telecomunicações, mas pretende apenas oferecer subsídios para tal definição. Algumas
possibilidades são apresentadas no Quadro 5.
Quadro 5 – Exemplos de possibilidades quanto à definição de Mercados Relevantes
Dimensão produto Dimensão territorial
• Voz STFC • Voz SMP Pré-pago • Voz SMP Pós-pago • Dados em alta velocidade • Vídeo
STFC E SMPs – opções • Áreas de numeração • Estados • Regiões I, II e III do PGO
Dados
• Mesma dimensão do mercado de voz, tendendo à integração
Vídeo
• Cidades (para serviços de vídeo)
Fonte: elaboração Pezco (2007)
Um aspecto fundamental é que a dimensão produto do mercado relevante de
telecomunicações no Brasil não pode ser considerada como sendo o triple play (voz,
dados e vídeo), ou quadruple play, que adiciona o atributo mobilidade. Os mercados de
voz, dados e vídeo no Brasil ainda apresentam baixa elasticidade-preço cruzada entre si,
em função do próprio nível de desenvolvimento das redes.
É possível ainda que não exista um mercado único para os serviços de voz. Cabe
considerar, neste aspecto, pois o atributo mobilidade pode afetar sensivelmente as
elasticidades-preço cruzadas. É pertinente concluir que, no estágio atual, linhas fixas e
linhas celulares sejam serviços pertencentes a mercados relevantes distintos.
No caso específico do mercado de serviços de telefonia celular, a elasticidade-cruzada
entre as linhas de pós-pago e de pré-pago pode não ser tão elevada quanto aparenta à
primeira vista. Assim, uma importante questão concorrencial, que merece estudos mais
aprofundados, diz respeito à consideração dos dois serviços no mesmo mercado
relevante. O pressuposto a ser verificado aqui é se um dos atributos do serviço – a
limitação de chamadas não previamente pagas – poderia fazer com que a elasticidade-
21
cruzada entre os dois tipos de linha seja baixa o suficiente para os consumidores não
realizem migração em resposta a estímulos pequenos porém significativos nas tarifas.
Os dois mercados hoje aparentam funcionar com dinâmica de formação de preços
separada, o que induz ao questionamento apresentado neste parágrafo.
O mercado de dados pode também não ser único. Alguns consumidores, especialmente
alguns grupos residenciais, apresentam alta sensibilidade preço em relação à velocidade
marginal oferecida pela conexão, sendo que, a partir de certa velocidade superior à
velocidade da conexão discada, sua disposição a pagar por altas taxas de transmissão de
dados é relativamente baixa, ou seja, o consumidor apresenta alta elasticidade-preço da
demanda pela velocidade marginal no serviço de conexão à Internet. Isto não deve ser
confundido com a baixa elasticidade-preço que o mesmo consumidor enfrenta em
relação a cada conexão individual. Isto porque a substituição de uma conexão à Internet
por outra envolve elevados custos de mudança (switching costs), que incluem tempo de
instalação, solicitações em call centers, mudança no software e no procedimento de
conexão, entre outros.
Já o mercado de vídeo é mais suscetível a uma definição integrada. Note-se, entretanto,
que o mercado de vídeo aqui referido diz respeito à oferta de programação em vários
canais simultâneos, o que não deve ser confundido as funcionalidades limitadas de short
video ou stream que são oferecidas, por exemplo, através de telefones celulares e
mesmo pela Internet.
Um segundo aspecto fundamental é que a dimensão geográfica do mercado relevante de
telecomunicações no Brasil não pode ser considerada como sendo nacional. Isto não se
deve apenas às restrições de entrada em mercados específicos representados pelas
concessões e outorgas, mas também às elevadas barreiras de entrada que entrantes
enfrentam em diversas áreas do mercado brasileiro. Assim, um suposto monopolista
hipotético seria capaz, em uma região ou estado, de sustentar um aumento pequeno
porém significativo e não transitório em suas tarifas. Em ambiente regulado por preços-
teto, esta aplicação do teste do monopolista hipotético é equivalente à capacidade do
operador de evitar uma redução que acompanha a evolução de seu custo médio,
supondo-se a presença de assimetria de informação que limita a capacidade de
observação do movimento dos custos por parte da entidade reguladora.
Uma tendência frequentemente apontada para o mercado relevante de dados é a
integração com o mercado de voz, que pode levar, no futuro, a que esses mercados
22
tendam à mesma configuração geográfica. Tal tendência ainda não se concretizou nos
mercados internacionais, e tampouco nos mercados brasileiros.
Em um cenário de convergência de longo prazo, no contexto da “segunda consolidação”
prevista por OECD (2007), é possível que a dimensão geográfica do mercado de vídeo
se aproxime do mercado de voz+dados, mas essa integração não começou sequer nos
países mais avançados. Uma manifestação recente da comissária Viviane Reding da
Comissão Européia3 dá conta de que a taxa de aceitação (take up rate) de propostas de
serviços agregados em triple play na União Européia não atinge ainda 2% dos
domicílios4. Mesmo o double play (por exemplo, Internet+TV ou TV+telefone) não
atinge 15% dos domicílios europeus.
Em outras palavras, uma das principais conseqüências do movimento de convergência é
a integração entre os mercados relevantes, tanto em sua dimensão geográfica quanto de
produto, mas esse movimento levará anos ou décadas. O vetor central dessa integração
de mercados relevantes é a digitalização dos conteúdos e a capacidade de transporte dos
mesmos através do IP. Portanto, a análise concorrencial ainda não deve se apoiar em
mercados integrados, tanto do ponto de vista territorial quanto de produto, o que poderia
levar à permissividade quanto a concentrações causadoras de ineficiências alocativas.
III.1.2 – Posição Dominante e Controle da Última Mi lha No Brasil, é possível admitir a existência de infra-estrutura essencial (essential facility)5
no contexto de alguns serviços de telecomunicações. Isto se deve ao fato de que o
acesso à última milha para, por exemplo, a prestação de serviços de internet em banda
larga em algumas áreas, ainda é praticamente monopolizado pela tecnologia ADSL
através das redes controladas pelas concessionárias do STFC local. Entretanto, a
convergência tecnológica tende a suavizar o caráter de infra-estrutura essencial dessas
redes. Para contornar este desdobramento e possibilitar a manutenção da posição
dominante, a estratégia das concessionárias do STFC local se volta, de forma mais
ampla, ao controle da última milha.
3 UE 12th Implementation Report, 29 March 2007, apresentação da Comissária Viviane Reding. 4 No Brasil, o único operador que oferece serviços em triple play usando a mesma rede é a Net, com penetração muito pequena em relação ao estoque de domicílios. 5 Uma infra-estrutura essencial, ou essential facility, consiste na detenção de em um bem ou serviço que permite acesso a um grupo de usuários ou consumidores, mas cujo custo de duplicação é elevado a ponto de inviabilizar sua duplicação. Trata-se, portanto, de um monopólio natural que deve estar sujeito à regulação.
23
A estratégia de controle da última milha por parte das concessionárias do STFC local
constitui sofisticada estratégia de aquisição de operadores e de outorgas que
potencialmente contestariam parte de seu mercado relevante. Na nova realidade de
telecomunicações, que no Brasil vale apenas para as áreas mais adensadas das grandes
cidades, a obtenção de margens elevadas dependerá da capacidade das incumbentes de
anular o efeito de possíveis entrantes. Necessariamente, esta estratégia depende de obter
o convencimento do regulador setorial sobre o falso argumento de que o bundling
comercial constitui fenômeno inerente ao ambiente de convergência tecnológica.
O movimento de consolidação no mercado internacional de telecomunicações favorece
sobremaneira a estratégia de controle da última milha no mercado brasileiro. Players
com elevado potencial de rivalidade vêm sendo anulados por operações estrangeiras,
com reflexo importante sobre os mercados relevantes domésticos.
Para OECD (2007, p. 14), os recentes desdobramentos do mercado de telecomunicações
atestam que, nos mercados onde há mais concorrência, verificou-se maior redução de
preços e melhora dos serviços. O documento aponta que “a competição pode ser o
produto de intervenção regulatória, como no caso do local loop unbundling, ou pode
ser o resultado de nova competição baseada em infra-estruturas”6. No caso último
caso, o documento da OCDE avalia que a principal fonte de competição se dá entre
provedores de acesso pelas redes fixas tradicionais e sem fio. Entretanto, o documento
reconhece que as duas tecnologias não são perfeitos substitutos e que as redes móveis
estão apenas começando a oferecer alternativa para alguns tipos de serviço em
residências, e que é ainda incerto o potencial desta substituição7.
Aponte-se que, no Brasil, exceto em algumas áreas das grandes cidades não cobertas
por redes de cabos coaxiais, a única infra-estrutura capaz de oferecer tal contestação
tempestiva em relação à rede da incumbente do STFC local, com condições de entrada
tempestiva, é o sistema de MMDS. Eventualmente, novas outorgas de 3G e de WiMax
6 Tradução livre do original “Competition may be the product of regulatory intervention, as in the case of local loop unbundling, or may be the result of new infrastructure-based competition”. 7 O parágrafo completo do documento é apresentado a seguir: “Price decreases and improved services have been the most marked in markets characterised by intense competition. Competition may be the product of regulatory intervention, as in the case of local loop unbundling, or may be the result of new infrastructure-based competition. In particular, competition between traditional wireline and wireless access providers is increasing in telecommunications markets. The two technologies may not be perfect substitutes but flat-rate data offers on mobile networks are beginning to compete with broadband connections to individual homes. The ultimate extent of such substitutability is unclear, as individual demands for bandwidth may outstrip capacity on wireless networks. However, certain data services may clearly be as competitive on mobile networks as fixed”.
24
poderão aumentar esse grau de contestabilidade, mas possivelmente isso não ocorrerá de
forma tempestiva, exceto em algumas áreas de grandes cidades, além de constituir
tecnologia com grau de substituibilidade ainda incerto. Assim, a avaliação de OECD
(2007) traz à luz o foco no controle da última milha, fundamental em mercados como o
brasileiro, onde serviços como a Internet banda larga praticamente não têm substitutos
na maior parte das cidades do país e até mesmo em grande parte da área geográfica das
maiores cidades brasileiras.
Ademais, a concorrência no setor de telecomunicações é marcada por vantagens de
pioneiro. É justamente a presença da rede de telefonia fixa que propicia vantagem de
pioneiro na exploração de serviços de dados e de voz via Internet. No caso europeu,
Deutsche Bank (2005) chama a atenção para o desafio de política de defesa da
concorrência que advém da forte posição das incumbentes fixas, antigas monopolistas,
que dominam os serviços de xDSL e dificultam um salto em direção a uma maior
penetração da banda larga em várias jurisdições européias. Nessa mesma linha, “as
estruturas de propriedade prevalecentes no negócio de linhas fixas significam que a
competição apropriada sem a intervenção regular das autoridades supervisoras não se
desenvolverá antes do estabelecimento de tecnologias alternativas de transmissão”
(Deutsche Bank 2005, p. 8)8.
Trata-se de grande risco à concorrência e, portanto, a questão constitui elemento a ser
enfrentado por avaliações concorrenciais que serão conduzidas em pareceres, relatórios
e votos dos Atos de Concentração que serão submetidos à apreciação do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência. Ademais, como será avaliado no próximo item, a
convergência no Brasil ocorre principalmente no campo comercial, não oferecendo as
grandes economias de escopo que poderiam ser derivadas da convergência tecnológica,
o que potencializa os riscos concorrenciais de se relaxar os instrumentos de regulação
ex-ante e ex-post com base em supostas e inverídicas virtudes da convergência. Cabe,
portanto, situar as vantagens da convergência a partir de sua real magnitude e seus reais
efeitos tecnológicos, econômicos e, especialmente, concorrenciais.
De maneira geral, à luz da consideração desta estratégia de controle da última milha por
parte das incumbentes do STFC local, é possível avaliar, a priori, os efeitos
8 Tradução livre de “The prevailing ownership structures in fixed wire business mean that proper competition without regular intervention by the supervisory authorities will not unfold until alternative transmission technologies are established”.
25
concorrenciais de vários dos atos de concentração que estão sendo apresentados ao
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência:
• Reduzem a rivalidade interna no setor, ao eliminar concorrentes;
• reduzem o potencial de contestabilidade, preservando posição dominante
nas redes de concessionários do STFC local, dentro de sua estratégia de
controle da última milha; e
• não oferecem ganhos razoáveis de eficiência (economias de escopo),
conforme será avaliado no próximo item.
À guisa de ilustração, o Quadro 6 apresenta as diferenças de preços de serviços de
Internet em banda larga no país e no exterior. Os preços em R$ por Mbps foram obtidos
a partir da pesquisa dos pacotes de maior velocidade, portanto com o Mbps mais barato.
No caso das operadoras do Brasil, a pesquisa incluiu igualmente os preços de pacotes de
apenas 1 Mbps, mostrando os elevados preços de serviço de internet em banda larga
pagos pelo consumidor brasileiro. Assim, 1 Mbps adquirido num pacote de 8 Mbps é
bem mais barato que o adquirido isoladamente na mesma operadora. Algumas
operadoras não apresentam variedade de pacotes dando uma única opção ao
consumidor, como é o caso da Oi – Brasil (AM).
Quadro 6 – Elevados preços de banda larga sugerem ineficiências alocativas.
1,8
2,8
4,3
5,0
5,7
12,8
25,0 39.95
25,0 149.9
26,2 159,8
25,0 239.9
55,0 249.5
716.5
Yahoo!BB Japão
TalkTalk - Reino Unido
Tiscali - Italia
Orange - França
FreenetDSL - Alemanha
Time Warner - EUA
Net (SP)
Oi - Brasil (RJ)
Telefonica (SP)
Brasil Telecom - (PR)
Ajato (SP)
Oi - Brasil (AM)
R$/Mbps
* GVT: R$ 399.90 por 10 Mbps
Os pacotes mais populares, de até 1 Mbps,possuem preço por Mbps extremamente altos!
Melhores preços por Mbps no Brasil são de pacotes com mais banda, mas disponíveis em poucos locais .
Fonte: Dados consolidados pela TelComp. Sites das operadoras (ver Anexo II), dados convertidos para
reais pela taxa de câmbio de 10/07/2007.
26
O usuário brasileiro que tiver alternativa de escolha de operadora pagará pelo Mbps
mais barato o dobro do que paga o usuário dos EUA. Em regiões sem competição e de
difícil acesso, como o estado do Amazonas, o preço do Mbps chega a 3 vezes mais que
o Mbps mais caro de uma região mais adensada do país. Ainda que haja diferenças de
acesso a redes, como no Amazonas, esses disparates são devidos às ineficiências
alocativas do mercado de telecomunicações brasileiro e essencialmente à falta de
concorrência no setor na região, assim como de resto nos demais e diversos mercados
relevantes no território nacional.
III.2 – O Vetor Eficiência
A tese da convergência tem sido usada como fundamento para a defesa do relaxamento
da regulação setorial. Entretanto, no Brasil a penetração de incumbentes do STFC local
em outros segmentos é caracterizada por um padrão de “pacotes” (bundling comercial)
que, como será discutido nesta seção, não oferece vantagens sensíveis em termos de
custo médio.
A integração de vários serviços na mesma rede é a principal fonte de economias de
escopo que poderá deslocar o custo médio do setor de telecomunicações no Brasil. Ela
oferece a possibilidade de diluição dos custos de infra-estrutura entre serviços
diferentes.
Há economias de escopo também nas concentrações que envolvem diferentes redes sob
o controle do mesmo prestador, mas esta modalidade oferece economias de escopo
apenas comerciais, com a integração de processos de venda, atendimento, fatura única e
outros elementos administrativos.
Assim, podemos distinguir duas modalidades de convergência, com efeitos
sensivelmente diferentes:
• Convergência tecnológica: uso de rede única para trafegar serviços diferentes
de voz, dados e vídeo. Aqui residem as mais promissoras possibilidades de
obtenção de significativas economias de escopo, tendo em vista que os custos de
infra-estrutura são os mais importantes em serviços públicos.
• Convergência comercial (oferta de “pacotes” ou bundling comercial): um
mesmo operador controla redes diferentes que oferecem ao usuário serviços
diferentes de voz, dados e vídeo. As eficiências decorrentes, portanto, são mais
27
limitadas e se resumem aos benefícios de atos de concentração comuns, que
devem ser sopesados em relação aos custos da operação em termos da
probabilidade de exercício de posição dominante.
Há outros deslocadores do custo médio de longo prazo, como outras fontes de
economias de escopo; economias de densidade; economias de escala (sendo importante,
por exemplo, a redução da ociosidade na primeira milha). Estes podem ser relevantes na
análise de concentrações ou de práticas.
Sob o ponto de vista do potencial de economias de escopo, a integração de redes é
menos importante no caso do espectro, pois como as tecnologias apresentam menor
relação custo fixo/custo marginal a duplicação de redes oferece menores desvantagens
de custo. Ainda assim, a operação integrada oferece redução de custo médio, mas é mais
limitada que quando a função de custo é sub-aditiva, que é característica da situação de
monopólio natural.
A convergência tecnológica, apesar de tendência importante, é ainda muito limitada no
mundo e no Brasil. Em particular, o Quadro 7 avalia quais redes já carregam serviços
convergentes, ou seja, quais redes apresentam economias de escopo pela prestação de
diferentes serviços.
Quadro 7 – Redes e serviços no Brasil: quais redes carregam serviços convergentes?
Serviços convergentes Índice de convergência
(de 1 a 3) REDE PRINCIPAIS
OPERADORES
VOZ DADOS VIDEO ATUAL POTENCIAL
FIXA (cobre e fibra)
STFC local e espelhos
Linha convencional VoIP em xDSL
xDSL: Speedy, Velox
IPTV (só DSL de última geração) ●● ●●●
MÓVEL/ CELULAR (2G, 2,5G)
Operadores em redes CDMA e GSM
Linha celular Zap em CDMA Dados GSM
●● ●●
TV – CATV
Net, TVA NetFone Virtua, Ajato Net, TVA ●●● ●●●
TV – MMDS TVA VoIP Ajato TVA ●●● ●●●
TV – DTH
Sky, TecSat Sky, TecSat ● ●
Outros: WIMAX, 3G
Leilões para outorgas
VoIP Internet IPTV
- ●●●
Fonte: elaboração Pezco (2007)
A principal conseqüência da convergência é a geração de importantes economias de
escopo, gerando maior eficiência. Esta não é, portanto, argumento para garantir que uma
28
concentração de mercado não tenha efeitos anti-concorrenciais. Esta proposição está em
linha com a Portaria 50 da SEAE/SDE, que não identifica a etapa de eficiências como
um elemento suficiente para a aprovação de um ato de concentração.
As grandes oportunidades de economia de escopo estão na convergência tecnológica,
que não está presente na maioria dos recentes atos de concentração que estão sendo
levados à apreciação das autoridades de concorrência no Brasil.
III.3 – O Vetor Universalização/Massificação
A disponibilidade dos serviços de telecomunicações oferece grandes externalidades
econômicas e sociais. O Brasil apresenta deficiências neste aspecto. O Quadro 8
apresenta a situação de acesso dos domicílios brasileiros em relação aos indicadores
constantes da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) em sua última
leitura.
Quadro 8 – Indicadores de Acesso a Microcomputador, Internet e Telefone no Brasil, PNAD 2005
Domicílios particulares permanentes
Classes de rendimento mensal domiciliar (em salários mínimos)
Existência de microcomputador, acesso à Internet e tipo de telefone
(participação no total de domicílios) Total
Até 10 Mais de 10 a 20
Mais de 20
Total de domicílios (milhões) 53 052 621 46 103 172 3 732 393 1 752 732
Microcomputador Tinham 18,56% 12,04% 65,79% 83,51% Com acesso à Internet 13,66% 7,75% 54,39% 76,63% Não tinham 81,44% 87,96% 34,21% 16,49% Sem declaração - - - - Telefone Tinham 71,58% 68,29% 99,08% 99,65% Somente celular 23,48% 25,65% 7,84% 3,18% Somente fixo convencional 12,30% 13,27% 5,63% 2,62% Celular e fixo convencional 35,80% 29,36% 85,60% 93,84% Sem declaração 0,00% 0,00% - - Não tinham 28,42% 31,71% 0,92% 0,35% Sem declaração 0,00% 0,00% - -
Fonte: IBGE, PNAD-2005 (Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios) e Pezco (2006)
Sob o ponto de vista das principais externalidades associadas ao desenvolvimento das
telecomunicações, não basta oferecer acesso universal ou massificado. Um bom
objetivo regulatório consiste em criar estímulos para investimentos em redes de grande
capacidade:
“ Um dólar aplicado em infra-estrutura de
telecomunicações produz um grande impacto na
29
economia dos EUA como um todo. De fato, um
número cada vez maior de pesquisas têm
constatado que os investimentos em
telecomunicações têm uma importância vital no
estímulo ao crescimento econômico e à
produtividade - mais que o dinheiro aplicado na
construção de rodovias, em sistemas de
distribuição de energia ou mesmo educação. Os
ativos de comunicações geram benefícios maciços
ao reduzirem os custos da realização de negócios
na economia. Uma rede de dados de alta
velocidade subitamente torna mais fácil e barato,
para todos os tipos de trabalhadores, classificar
encomendas, atender clientes e conseguir novos
negócios”. Business Week/Spencer E. Ante, trad.
Valor Econômico 03/07/2007, grifos nossos.
O Quadro 9, reproduzido de OCDE (2006), mostra a superioridade da fibra ótica na
comparação entre as tecnologias, nos quesitos de custo por unidade de tráfego e
velocidade. Assim, a expansão dessa infra-estrutura deveria ser objeto de incentivos
regulatórios claros.
Quadro 9 – Comparação entre Tecnologias em OCDE (2006)
Fonte: reprodução de OCDE (2006, p. 12).
30
III.4 – O Status Quo dos Serviços no Brasil A tabela a seguir apresenta o status quo de alguns serviços no Brasil no tocante aos três
vetores de telecomunicações:
Quadro 10 – Status quo de alguns serviços de telecomunicações no Brasil quanto aos três vetores Serviço Grau de
Concorrência Grau de Convergência
Grau de Universalização/
massificação
Telefonia fixa Baixa Média/alta Média/alta
Internet banda larga Baixa Média Baixa
TV por satélite Baixa Baixa Baixa
TV por cabo ou
onda terrestre
Baixa Alta Baixa
Celular pré-pago Alta Baixa (basicamente
só voz e short vídeo)
Média/alta
Celular pós-pago Alta Baixa (basicamente
só voz e short vídeo)
Média/alta
Fonte: elaboração Pezco
Na leitura da tabela acima, note-se que:
• O vetor concorrência diz respeito à presença de vários operadores ou, no caso
de pequeno número deles, a presença de um ambiente de rivalidade entre eles.
• O vetor convergência diz respeito à prestação do serviço através de uma rede
que compartilha custos com outros serviços.
• O vetor universalização diz respeito não somente à disponibilidade do serviço
entre os usuários, mas também à sua utilização efetiva em função do seu custo.
IV. Respondendo aos Desafios: Regulação Ex-ante e
Ex-post
A seção IV.1 apresenta um breve arrazoado teórico para a regulação econômica do setor
de telecomunicações, tendo como objetivo identificar quais segmentos desta indústria
devem estar sujeitos a regulação mais estrita. A seção IV.2 avalia os instrumentos de
31
regulação ex-ante e ex-post disponíveis no Brasil e avalia a razoabilidade do seu uso,
tendo em vista as características de maturidade e de desenvolvimento do setor e do país.
IV.1 – O Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e as Telecomunicações A indústria de telecomunicações, assim como todo o setor de infra-estrutura, tem como
característica mais relevante a presença de custos fixos elevados em capital de utilização
altamente específica. Os custos fixos elevados produzem um dilema entre eficiência
produtiva e alocativa, enquanto a especificidade de capital produz sub-incentivo ao
investimento em infra-estrutura.
A infra-estrutura de telecomunicações é marcada por elevadas economias de escala e de
densidade. As economias de escala correspondem a reduções no custo médio em função
do volume produzido. As economias de densidade correspondem a reduções nos custos
médios de forma inversamente proporcional à distância em que se localizam os
consumidores entre si ou em relação à planta de prestação do serviço. Ou, segundo
Caves, Christensen & Tretheway (1984), define-se como retorno à densidade o aumento
percentual no produto em decorrência de um aumento de 1% nas quantidades de todos
os insumos, mantendo-se fixos os pontos servidos, a distância média da viagem, o
aproveitamento, e os preços dos insumos.
A presença de economias de escala e de densidade, assim como a importância relativa
dos custos fixos faz com que o conjunto de vetores de produção relevantes recaia sobre
a faixa em que o custo médio é declinante. Essa situação, quando considerada em um
contexto de monoprodução, identifica, conforme Baumol (1986), um monopólio
natural. As redes de telecomunicações tipicamente apresentam possibilidade de uma
função de produção com característica multiprodutora.
No esquema de monopólio natural, a maior eficiência produtiva pode ser conseguida
através da operação de um único produtor, embora o critério de eficiência alocativa
torne desejável a presença de mecanismos destinados a limitar o poder de monopólio
resultante e atingir um nível mais alto de bem-estar social. Esses mecanismos que
asseguram eficiência alocativa não necessariamente envolvem a presença de competição
direta, sendo possível, por exemplo, o uso da competição à-la-Demsetz9, na qual se
oferece a outorga de serviços em leilões competitivos.
9 Trata-se de competição pelo mercado em vez de competição no mercado.
32
A situação de monopólio natural não é definitiva em uma indústria. Inovações
tecnológicas podem produzir a superação dessa condição, como de fato vem
acontecendo em várias categorias de serviços públicos. De fato, para a maioria dos
serviços públicos, conforme Shepherd (1990), o ciclo de vida se dá em quatro estágios:
1. Início – o sistema é inventado, sendo em geral protegido por uma
patente. Esse é um período geralmente curto, mas é decisivo para a forma
futura do sistema. No caso da eletricidade, por exemplo, considera-se
que este primeiro estágio durou uma década e meia, entre 1870 e 1885.
Já para a aviação, este período compreende os cinco anos iniciados em
1920. Para o telefone, a duração foi de meia década, entre 1875 e 1880.
2. Crescimento rápido – o sistema é criado e cresce, normalmente tomando
o lugar de um serviço antigo, como no caso em que os ônibus
substituíram os bondes, ou do telefone que suplantou o telégrafo. No
caso do telefone, esse segundo estágio durou de 1880 até o século XX.
Neste estágio, as economias de escala são muito intensas.
3. Maturidade – o sistema cresce e se torna completo em termos tanto de
tecnologia quanto de saturação de mercado. As economias de escala
tornam-se cada vez menos significativas neste estágio, enquanto novas
tecnologias costumam ameaçar partes lucrativas do mercado.
4. Reversão para condições favoráveis à competição – o setor reverte para o
processo competitivo convencional, deixando de ser um serviço público
e perdendo suas características de monopólio natural.
Em alguns serviços públicos, há segmentos que entram mais rapidamente no estágio
quatro. O setor de telecomunicações é o serviço público marcado pela dinâmica
tecnológica mais rápida. Essa dinâmica de inovações vem permitindo um incremento da
competição no setor, especialmente em serviços como os de longa distância. Já os
segmentos que envolvem infra-estrutura com custos fixos elevados e capital específico,
ainda que em grau variado, exigem atenção regulatória especial, mesmo quando já
admitem alguma competição. Note-se que, nesses segmentos, a livre concorrência não é
capaz de propiciar o maior bem-estar possível aos consumidores e algum controle de
entrada é fundamental.
33
Em países que realizam transição de seus monopólios, a ênfase nos instrumentos ex-
ante é ainda mais importante. No ciclo de vida dos serviços públicos, conforme
proposto por William Shepherd, alguns serviços entram mais rapidamente no estágio de
competição, perdendo assim as características de monopólio natural (associado a
funções custo sub-aditiva, gerada por custos fixos elevados em capital altamente
específico). O ciclo de vida dos serviços públicos e a posição relativa de alguns serviços
de telecomunicações são apresentados de forma estilizada no Quadro 11.
Quadro 11 – Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e a Posição Relativa de Serviços Selecionados de
Telecomunicações
1º Estágio
Invenção
do Sistema
2º Estágio
Crescimento
3º Estágio
Maturidade
4º Estágio
Competição
Regulação forte e Regulação forte e restrições restrições exex--anteante
Defesa da concorrência e
restrições ex-post
menor razão custo fixo/custo marginal
Serviço sobre WimaxCelular
Tel fixaLonga distânciaTV assinatura
1º Estágio
Invenção
do Sistema
2º Estágio
Crescimento
3º Estágio
Maturidade
4º Estágio
Competição
Regulação forte e Regulação forte e restrições restrições exex--anteante
Defesa da concorrência e
restrições ex-post
menor razão custo fixo/custo marginal
1º Estágio
Invenção
do Sistema
2º Estágio
Crescimento
3º Estágio
Maturidade
4º Estágio
Competição
Regulação forte e Regulação forte e restrições restrições exex--anteante
Defesa da concorrência e
restrições ex-post
menor razão custo fixo/custo marginal
Serviço sobre WimaxCelular
Tel fixaLonga distânciaTV assinatura
Serviço sobre WimaxCelular
Tel fixaLonga distânciaTV assinatura
Fonte: elaboração Pezco (2007)
Por exemplo, o WiMax encontra-se nos primeiros estágios do ciclo de vida. Para
Faulhaber e Hogendorn (2000, p. 307), “o desenvolvimento de redes de banda larga
pode ser tão significativo quanto o desenvolvimento das redes de telefone no começo do
século vinte, ou dos sistemas de cabo nos anos setenta e oitenta”10. Assim, o WiMax
poderia ser situado como um serviço nos estágios iniciais do ciclo proposto por
Shepherd (1990). Em serviços públicos que se encontram no estágio inicial do ciclo de
vida, como o de WiMax, há necessidade de uma abordagem regulatória, limitando-se a
entrada ou, complementarmente, torna-se útil a chamada competição de Demsetz.
10 Tradução livre do original “The deployment of broadband networks may be as significant as the deployment of telephone networks in the early part of the twentieth century or of cable systems in the 1970s and 1980s”.
34
Embora o WiMax seja um caso que exige regulação mais estrita, a maioria dos
segmentos de telecomunicações ainda não se encontra no estágio que permite a
liberalização completa. Os segmentos de longa distância e de telefonia celular já
permitem menos controles regulatórios, mas ainda assim não dispensam a mão firme do
regulador, além dos instrumentos de defesa da concorrência.
IV.2 – Regulação Ex-Ante e Ex-Post no Brasil O conjunto de instrumentos de regulação no setor de telecomunicações pode ser
classificado segundo dois tipos gerais: os instrumentos ex-ante e os instrumentos ex-
post. Tipicamente, os primeiros se referem à definição de regras do jogo, enquanto os
últimos são aplicados em caso de desvios de conduta ou práticas indesejadas. O Quadro
12 sumaria os principais instrumentos disponíveis no Brasil.
Quadro 12 – Instrumentos de Regulação Ex-ante e Ex-post
REGULAÇÃO EX-ANTE REGULAÇÃO EX-POST
Julgamento de Atos de Concentração pelo
CADE nos termos dos atos e contratos do art.
54 da lei 8.884/94
Julgamento concorrencial pela ANATEL nos
termos dos arts. 70 e 71 da Lei 9.472/97
Obrigação de acesso às redes (Ex:
Unbundling)
Ações ex-ante da agência reguladora (ex:
desenho de leilão das frequências 3,5 e 10,5
com restrição de STFC local)
Desenho da reestruturação setorial
Processo administrativo de conduta no SBDC
Ações ex-post da agência reguladora (multas,
punições, compromissos de desempenho, etc)
Fonte: elaboração Pezco
A prática regulatória internacional inclui os dois tipos de instrumentos, em proporções
variadas. Avalia-se, preliminarmente, que em diversas jurisdições maduras existe
tendência de aumentar a ênfase dada à regulação ex-post, reduzindo-se
proporcionalmente o peso da regulação ex-ante. Entretanto, mesmo nas economias mais
maduras, essa transição tem sido feita com extremo cuidado, para evitar riscos à
35
eficiência produtiva e à eficiência alocativa, que em muitos casos não pode ser obtida
através de processo competitivo tradicional.
Note-se que há necessidade de uma qualificação do próprio discurso dos que defendem
pró-regulação ex-post, já que o controle de estruturas, que constitui regulação ex-ante,
não tende a ser descartado nem mesmo nas jurisdições maduras, sendo elemento próprio
da infra-estrutura institucional de defesa da concorrência em todo o mundo. No caso
brasileiro, é indispensável o recurso a instrumentos de regulação tanto ex-ante quanto
ex-post, o que pode ser reforçado pelas imperfeições de mercado que levam, na
atualidade, à oferta de serviços com penetração relativamente baixa a preços
sensivelmente mais elevados que os valores modais praticados em países desenvolvidos
e mesmo em países em similar estágio de desenvolvimento.
IV.3 – Os Papéis da ANATEL e do CADE Em seção posterior, argumenta-se que os vários atos de concentração que foram ou
serão notificados constituem, no seu conjunto, inequívoca oportunidade de promoção de
concorrência no setor de telecomunicações no Brasil. Entretanto, cumpre frisar que a
legislação setorial não atribui competência exclusiva neste sentido ao CADE ou ao
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, porquanto atribui obrigações ao
regulador setorial quanto a este mesmo aspecto. A ANATEL, portanto, tem importante
papel a cumprir quanto à análise de concentrações e na vedação de operações que
possuem caráter anti-concorrencial, ainda que de forma preventiva ou cautelar para
preservação da reversibilidade de atos que possam vir a ser avaliados como nocivos à
concorrência.
A Lei Geral de Telecomunicações (Lei Nº 9.472, de 16 de julho de 1997) é explícita
quanto ao papel do regulador setorial no tocante à promoção da concorrência, como se
depreende da leitura do art. 70, reproduzido a seguir.
Art.70º - Serão coibidos os comportamentos prejudiciais à competição livre, ampla e justa entre as prestadoras do serviço, no regime público ou privado, em especial:
I - a prática de subsídios para redução artificial de preços;
II - o uso, objetivando vantagens na competição, de informações obtidas dos concorrentes, em virtude de acordos de prestação de serviço;
III - a omissão de informações técnicas e comerciais relevantes à prestação de serviços por outrem.
36
Note-se ainda que o art. 71, destacado a seguir, atribui de forma inequívoca
competência à Agência reguladora no tocante ao julgamento de atos de concentração,
no que pode se considerar uma competência concorrente em relação às do órgão
judicante da concorrência, o CADE.
Art.71º - Visando a propiciar competição efetiva e a impedir a concentração econômica no mercado, a Agência poderá estabelecer restrições, limites ou condições a empresas ou grupos empresariais quanto à obtenção e transferência de concessões, permissões e autorizações
Assim, no sistema de competências concorrentes que vigora na regulação concorrencial
do setor de telecomunicações no Brasil, o CADE terá importante papel a cumprir em
sua atribuição judicante, mas a agência reguladora setorial não deverá se furtar de usar
seus instrumentos em prol da concorrência setorial e do bem-estar dos usuários dos
serviços de telecomunicações no Brasil. Revestindo-se de reconhecidas externalidades
sobre a Produtividade Total de Fatores que impactam diretamente o crescimento
econômico, uma postura regulatória pró-concorrencial reflete sobremaneira o interesse
nacional.
V. Elementos Destacados da Experiência Internaciona l
A experiência internacional oferece lições úteis para a consideração do caso brasileiro,
em aspectos como as práticas anti-concorrenciais já condenadas em outros países, sendo
algumas delas praticadas por operadores que estão no mercado brasileiro; e também a
positiva experiência de unbundling no Reino Unido.
No tocante às punições de práticas consideradas anti-concorrenciais, o Quadro 13
apresenta exemplos de multas já cominadas sobre operadores internacionais.
Quadro 13 – Exemplos de Multas sobre Operadores Internacionais
Ano Ente regulador Empresa e
Valor
Razão
Ago
2007
Autoridade de
concorrência de
Portugal
Portugal
Telecom
€ 38 milhões
Abuso de posição dominante, impedindo o
acesso de concorrentes a sua rede no período
2003-2006
37
Jul
2007
Comissão Européia Telefónica
€ 151 milhões
Abuso de posição dominante em DSL
Mai
2007
CMT – Comissão do
Mercado das
Telecomunicações
Telefónica
€ 13 milhões
Falta de adequação do Sistema de Gestão de
operadores entre 2002 e 2007, atrasando a
concorrência de outras operadoras (Orange,
Jazztel, Superbanda e Tele2)
Jan
2006
CFC – Comissão
Federal da
Concorrência
Telmex
US$ 430 mil ou
(MXN 4,5
milhões)
Abuso de posição dominante: Recusa de
fornecimento do serviço de cobrança através
da conta telefônica para a SCE, empresa que
opera um número de telefone destinado à
comunicação dos habitantes de uma cidade
com os serviços de emergência. Sem o
serviço, a SCE não pode operar.
2004 TDC – Tribunal de
Defesa da
Concorrência
Telefónica
€ 57 milhões
Abuso de posição dominante: a empresa
dificultava a pré-seleção de chamadas por
seus clientes.
2003 CE – Comissão
Européia
Deutsche
Telekom
€ 12,6 milhões
Conduta anticoncorrencial no acesso a sua
rede de telefonia fixa.
2003 CE – Comissão
Européia
Wanadoo
(France
Télécom)
€ 10,4 milhões
Abuso de posição dominante em ADSL: abuso
do domínio nas interligações locais e nos
serviços de Internet.
Fonte: elaboração Pezco
No tocante a experiências positivas, é frequentemente citado o caso do Reino Unido, o
órgão regulador britânico Ofcom promoveu a concorrência de acesso à infra-estrutura,
através da implementação do regime de unbundling. O grupo British Telecom, como
ex-monopólio de telecomunicações, controla a maioria das linhas telefônicas e já
reduziu seus preços de forma drástica em alguns de seus produtos unbundled –
notadamente aqueles nos quais somente o acesso à banda larga mudou de mãos e onde o
BT continua mantendo o controle no serviço de voz.
38
O Ofcom entende que um mercado de Local Loop Unbundling - LLU11 que funcione
bem é um componente de competitividade de linha fixa de mercados de
telecomunicação. Significa que provedores de banda larga alternativos podem controlar
suas próprias redes e preços de varejo assim como oferta de serviços mais próximos das
necessidades dos clientes, oferecendo potencial para preços mais baixos e bandas largas
mais rápidas.
Em junho de 2005, foram identificados os seguintes objetivos:
• Baixar os preços das chamadas, conexões e serviços para o consumidor
doméstico e de negócios;
• Patrocinar a inovação como a banda larga mais rápida, vídeo e voz por Internet;
• Prover segurança regulatória para provedores e investidores;
• Repensar a regulação, quando necessário, para ter pontos e contrapontos,
através de incentivos e sanções;
• Suspender a regulação onde a concorrência for efetiva;
• Assegurar nível de proteção necessário ao consumidor.
Em setembro deste mesmo ano, foi criado um novo marco regulatório de acesso à infra-
estrutura operada pelo grupo BT. Para promover a concorrência no mercado de banda
larga, o OFCOM fixou um teto no preço que o grupo BT poderia cobrar de seus
competidores para alugar uma rede completa e unbundled. O propósito era se ter a
segurança que o grupo BT cobrasse seus serviços de forma justa, em termos razoáveis e
orientada a custo.
Os resultados foram, em março de 2006, mais de 300.000 linhas unbundled no Reino Unido e ao final do ano, 1,3 milhão de linhas unbundled residenciais de banda larga, o equivalente a 10% de todas as conexões (em 2005, o número de linhas equivalia a 2% das conexões). Já para agosto de 2007, o número total de linhas desagregadas totalizava mais de 2,9 milhões. O
Quadro 14 a seguir apresenta a cronologia deste processo.
11 O LLU é um processo pelo qual o provedor local dominante é fisicamente desconectado de sua rede e conectado a outras redes de provedores. Permite a outros provedores, que não a incumbente BT, tenham total controle da conexão com o consumidor final e prover serviços competitivos de voz e dados sobre estas conexões.
39
Quadro 14 – Cronologia do Unbundling no Reino Unido
2001 Poucas empresas aproveitam a oportunidade do unbundling da British Telecom em
função da:
⇨ falta de confiança das empresas operadoras e da
⇨ queda da atividade econômica
2004 Ofcom faz BT baixar seus preços para as concorrentes
Jun.2005 68 mil linhas unbundled no Reino Unido
Ago. 2005 BT reduz voluntariamente seus preços de acesso à rede, com aprovação de OFCOM
Dez. 2005 Mais de 180 mil linhas unbundled no Reino Unido
Dez.2006 1,3 milhão de linhas unbundled residenciais de banda larga: 10% de todas as conexões
(em 2005, eram 2%)
Ago. 2007 2,9 milhões de linhas unbundled no Reino Unido
Fonte: elaboração Pezco
O Quadro 15 a seguir ilustra a evolução exponencial do número de linhas desagregadas
do grupo BT no Reino Unido após a medida tomada pela Ofcom quanto à fixação de
teto de preço de uso da rede do grupo BT.
Quadro 15 – Evolução do número de linhas unbundled da British Telecom no Reino Unido
40
2,06
1,30
0,97
0,560,19
2,87
0,070,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
jun/05
jul/0
5
ago/
05
set/0
5
out/0
5
nov/0
5
dez/0
5
jan/0
6fev
/06
mar
/06
abr/0
6
mai/
06
jun/0
6jul
/06
ago/0
6se
t/06
out/0
6
nov/0
6
dez/0
6
jan/
07
fev/0
7
mar
/07
abr /0
7
mai/
07
jun/
07ju
l/07
ago/0
7
Milhões de linhas
Fonte: Openreach-BT – Elaboração: Pezco
Em julho de 2007, processo semelhante envolve a Telecom Itália – TI, operadora
dominante nos mercados de telefonia fixa de varejo e de atacado. Como forma de
incentivar a competição nas telecomunicações na Itália, a AgCom, agência reguladora
local, pede a separação de controle das redes da TI, promovendo o unbundling. Com
isso, pretende realizar o que foi feito com o grupo BT, colocando a infra-estrutura de
telefonia fixa da TI sob uma administração independente e garantindo o acesso justo à
infra-estrutura para todas as empresas do setor.
VI. Desenho de Compromissos de Desempenho em
Atos de Concentração
O setor de telecomunicações, no Brasil assim como em âmbito mundial, passa por
importante mudança na estrutura dos mercados relevantes subjacentes. Essas mudanças
geram Atos de Concentração em diversas jurisdições afetadas, tanto a partir de
operações locais quanto a importantes reflexos domésticos gerados por atos e contratos
ocorridos em países-sede de grandes grupos internacionais.
Este movimento constitui oportunidade de promoção de concorrência no Brasil. Para
que isso ocorra, é importante que o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência,
assim como o regulador setorial, não tomem os atos e contratos, bem como eventuais
41
condutas, como fenômenos isolados, mas que observem o conjunto da dinâmica da
indústria. Importante passo neste sentido vem sendo dado pelo CADE com audiências
periódicas sobre o tema Convergência e Concorrência. Porém, a abordagem sistêmica
dos eventos setoriais relevantes deve se desdobrar na avaliação individual dos diversos
Atos de Concentração que já se encontram sob análise ou que ainda deverão ser
apresentados ao CADE no horizonte próximo.
A avaliação da ação antitruste no setor de telecomunicações tem como importante
elemento a identificação de remédios ou compromissos de desempenho ótimos que
poderiam ser empregados, sob a ótica concorrencial, no julgamento de casos
concentrações ou de práticas anti-competitivas neste setor. Assim, os compromissos de
desempenho a serem desenhados pelo CADE no julgamento dos vários Atos de
Concentração que já foram ou estão sendo apresentados à autoridade serão cruciais para
a promoção da concorrência no país.
Os itens a seguir apresentam exemplo de possíveis compromissos de desempenho que
podem ser aplicados a operações claramente anti-concorrenciais, notadamente:
desagregação e acesso às redes; cessação de práticas; compensação pela exclusão de
concorrentes; e desconstituição da operação. A tendência internacional e a razoabilidade
econômica sugerem que seja dada uma preferência à desagregação e acesso às redes.
VI.1 - Desagregação e acesso às redes De maneira geral, este compromisso pode consistir na escolha de uma opção dentro de
um continuum de possibilidades. Estas são apresentadas, com base no seu grau de
complexidade, no Quadro 16. A seta indica a evolução do grau de complexidade, do
maior para o menor.
42
Quadro 16 – Continuum de possibilidades de desagregação e acesso a redes
Separação funcional/estrutural
Revenda
unbundlin
gBitstream
Line sharing
Full unbundling
Separação funcional/estruturalSeparação funcional/estruturalSeparação funcional/estrutural
Revenda
unbundlin
gBitstream
Line sharing
Full unbundling
Revenda
unbundlin
gBitstream
Line sharing
Full unbundling
Fonte: elaboração Pezco
Os compromissos podem consistir na implementação efetiva das formas previstas na
legislação setorial, que correspondem a full unbundling, bit-stream e line sharing. Em
particular, o art. 155 da Lei Geral de Telecomunicações é destacado a seguir.
Art.155º - Para desenvolver a competição, as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão, nos casos e condições fixados pela Agência, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo.
Adicionalmente, o texto do Decreto Presidencial 4.733 de 2003 foi reproduzido no
Anexo I deste documento, tendo em vista sua relevância para a matéria sob comento.
Note-se que, apesar de previstos na legislação, estes instrumentos têm tido efetividade
limitada e não têm contribuído de forma significativa para a promoção da concorrência.
Uma lição importante é que a existência do instrumento ou da obrigação não garante a
sua efetividade, o que exige cuidados adicionais na implementação.
Deve ser considerada, neste tipo de compromisso de desempenho, a questão não trivial
de precificação do acesso, que deve, necessariamente, refletir custos marginais de longo
prazo. Sob a ótica concorrencial, precificação inadequada pode ser equivalente a
restrição de acesso.
Note-se que este compromisso de desempenho constitui tendência entre vários
reguladores internacionais, sendo que um dos exemplos de sucesso é o caso do Reino
Unido apresentado em seção anterior. A bem sucedida experiência prévia torna este
instrumento especialmente atrativo como estratégia de promoção da concorrência no
setor de telecomunicações no país.
43
Há uma razão adicional para se preferir este instrumento. A estratégia de controle da
última milha pelos concessionários do STFC lhes permite evitar investimentos em redes
de alta capacidade, que permitiriam forte redução de custo médio e aumento da
penetração dos serviços, p.ex., na Internet banda larga. Abrindo-se as redes obter-se-ia
aumento da penetração e incentivos para redes de maior capacidade, especialmente sob
a isenção de redes de fibra da obrigação de unbundling, ou alternativamente, a
consideração de preços diferenciados para esta finalidade. Assim, uma obrigação de
desagregação e de acesso a redes tem o potencial de geração de grandes externalidades
pelo incentivo ao investimento em redes de grande capacidade.
VI.2 - Cessação de práticas e medidas cautelares A experiência internacional evidencia que o setor de telecomunicações oferece
condições para práticas anti-competitivas. No Brasil, exemplos desses indícios estão
presentes na Averiguação Preliminar n° 08012.001851/2004-84, relatada no parecer n°
06036/2006/DF da SEAE/MF. Tal averiguação tem como representante a Embratel e
representadas a Brasil Telecom, Telemar e Telesp e se refere à alegação de que as
representadas estariam agindo em conluio para: impedir a concorrência em suas regiões
de concessão no STFC local e nas ligações interurbanas, além de dividir mercados de
concorrências públicas para contratação de STFC e para serviço de transmissão de
dados, o mercado de comunicações de dados e o de backbone Internet. O parecer da
SEAE (2006, p. 28, grifo nosso) aponta que:
“O fato de esta SEAE não ter encontrado indícios
das condutas mencionadas não significa que as
mesmas não são prováveis e/ou viáveis, pois o
exposto neste parecer demonstra que o setor de
telecomunicações apresenta características e
condições para condutas anticompetitivas” .
Ademais, o mesmo parecer SEAE aponta que (p. 22):
“Apesar de não ter encontrado indícios que
comprovassem a divisão de mercado nos moldes
mencionados, esta Seae encontrou indícios de
acordos para (i) divisão de mercado na prestação
de serviços de internet de banda larga e (ii) oferta
44
de condições comerciais semelhantes para acesso
à infra-estrutura por parte dos provedores de
internet (...)”
O parecer da SEAE recomendou a abertura de processo administrativo referente aos
mercados de Internet banda larga e de provedores Internet.
Assim, a análise de atos de concentração no setor de telecomunicações não pode deixar
de levar em consideração a probabilidade de condutas anti-competitivas, que podem ser
evitadas se houver adequada consideração sobre a estrutura do mercado. Note-se que a
tendência internacional em termos de criação de concorrência tem mostrado uma
preferência pelos instrumentos de desagregação e acesso a redes que foram listados na
seção precedente. Estes instrumentos são efetivos e, quando não estão presentes por
política regulatória, podem ser introduzidos na oportunidade de um Ato de
Concentração julgado pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
Note-se que uma provável manifestação de uma das condutas anti-competitivas que são
tipicamente observadas no setor de telecomunicações podem estar consubstanciadas em
pacotes comerciais oferecidos por concessionários do STFC local. Cumpre verificar
neste aspecto, por exemplo, se Ato de Concentração envolvendo operador de TV por
assinatura não protegido por medida cautelar, possibilite tais efeitos, criando as
condições de limitação de competição que logra a incumbentes do STFC estender sua
posição para mercados relacionados. É notório o cuidado adicional requerido pela
posição dominante das incumbentes em mercados de voz e de dados, que pode ser
transferido, usando-se ou não eventual precificação predatória, para outros mercados
relacionados. Neste sentido, é preocupante a permissividade de Atos de Concentração
envolvendo, por exemplo concessionários do STFC local e operadores de televisão por
assinatura.
VI.3 - Compensação pela exclusão de concorrentes A análise de atos de concentração deve se voltar para a estratégia exclusão de
concorrentes e de redução de contestabilidade que se tornou tendência entre
concessionárias do STFC local no Brasil. Assim, o desenho de compromissos de
desempenho deve se voltar para que estas evitem a contestação de seu próprio mercado.
Um compromisso poderia ser a obrigação de vender outorga de serviço ou rede para um
novo entrante. Entretanto, para o desenho de compromisso de desempenho desta
45
natureza é fundamental atentar para o tipo de compensação, pois em alguns casos o
compromisso pode se tornar irrelevante. Seria o caso, por exemplo, da obrigação de
vender uma rede sem fio cujo custo de reprodução seja viável. Assim, a priori, a
obrigação de desagregação e de acesso a redes constitui compromisso com maior
probabilidade de sucesso que a compensação pela exclusão de concorrente. Entretanto,
vale considerar este último como um compromisso complementar, útil em vários casos.
VI.4 - Desconstituição da operação A desconstituição é opção para operações que prejudiquem a concorrência quando
compromissos de desempenho não são factíveis, o que é especialmente importante em
operações voltadas para a exclusão de concorrente ou redução do potencial de
rivalidade. Em outras operações, o enfoque poderia estar em abertura de redes e/ou
compensação pela exclusão de concorrente, especialmente na primeira estratégia.
VII - Observações Finais A estratégia de controle da última milha pelos concessionários do STFC local tende a
produzir efeitos anti-concorrenciais importantes. Esta estratégia vem se beneficiando da
onde de fusões e aquisições na indústria nos últimos anos. Entretanto, a mesma onda de
atos de concentração constitui oportunidade para a promoção da concorrência no país.
As autoridades de regulação e de defesa da concorrência dispõem de instrumentos
adequados e suficientes para a análise sistêmica dos movimentos estruturais da indústria
e para a introdução de contrapontos que poderão trazer grandes benefícios aos usuários
e à toda a sociedade brasileira. Neste parecer, enfatizou-se o papel dos compromissos de
desempenho a serem implementados nos atos de concentração que serão levados ao
julgamento do CADE, como instrumentos que terão papel crucial neste sentido.
46
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48
Anexo I – DECRETO Nº 4.733, DE 10/06/2003 Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no uso das atribuições que lhe conferem os arts. 76 e 84, incisos II e IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 1o e 2o da Lei no 9.472, de 16 de junho de 1997,
DECRETA:
Art. 1o As políticas públicas de telecomunicações, abrangendo a organização da exploração dos serviços de telecomunicações e, entre outros aspectos, a indústria e o desenvolvimento tecnológico, nos termos dos arts. 1o e 2o da Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997, obedecerão aos objetivos e às diretrizes estabelecidos neste Decreto.
Art. 2o Os órgãos da Administração Pública Federal, inclusive suas entidades vinculadas, observarão, no exercício de suas competências, o disposto neste Decreto e em outras normas que versem sobre políticas para o setor de telecomunicações.
Art. 3o As políticas para as telecomunicações têm como finalidade primordial atender ao cidadão, observando, entre outros, os seguintes objetivos gerais:
I - a inclusão social;
II - a universalização, nos termos da Lei no 9.472, de 1997;
III - contribuir efetivamente para a otimização e modernização dos programas de Governo e da prestação dos serviços públicos;
IV - integrar as ações do setor de telecomunicações a outros setores indispensáveis à promoção do desenvolvimento econômico e social do País;
V - estimular o desenvolvimento industrial brasileiro no setor;
VI - fomentar a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico do setor;
VII - garantir adequado atendimento na prestação dos serviços de telecomunicações;
VIII - estimular a geração de empregos e a capacitação da mão-de-obra; e
IX - estimular a competição ampla, livre e justa entre as empresas exploradoras de serviços de telecomunicações, com vistas a promover a diversidade dos serviços com qualidade e a preços acessíveis à população.
Art. 4o As políticas relativas aos serviços de telecomunicações objetivam:
I - assegurar o acesso individualizado de todos os cidadãos a pelo menos um serviço de telecomunicação e a modicidade das tarifas;
II - garantir o acesso a todos os cidadãos à Rede Mundial de Computadores (Internet);
III - o atendimento às necessidades das populações rurais;
49
IV - o estímulo ao desenvolvimento dos serviços de forma a aperfeiçoar e a ampliar o acesso, de toda a população, às telecomunicações, sob condições de tarifas e de preços justos e razoáveis;
V - a promoção do desenvolvimento e a implantação de formas de fixação, reajuste e revisão de tarifas dos serviços, por intermédio de modelos que assegurem relação justa e coerente entre o custo do serviço e o valor a ser cobrado por sua prestação, assegurado o equilíbrio econômico-financeiro do contrato;
VI - a garantia do atendimento adequado às necessidades dos cidadãos, relativas aos serviços de telecomunicações com garantia de qualidade;
VII - a organização do serviço de telecomunicações visando a inclusão social.
Parágrafo único. Para assegurar o disposto nos incisos II e VII: (Incluído pelo Decreto nº 5.581, de 2005)
I - o Ministério das Comunicações fica incumbido de formular e propor políticas, diretrizes, objetivos e metas, bem como exercer a coordenação da implementação dos projetos e ações respectivos, no âmbito do programa de inclusão digital; (Incluído pelo Decreto nº 5.581, de 2005)
II - a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL deverá desenvolver instrumentos, projetos e ações que possibilitem a oferta de planos de serviços de telecomunicações, observando as diretrizes e metas estabelecidas pelo Ministério das Comunicações e o regime de tratamento isonômico como instrumento para redução das desigualdades sociais. (Incluído pelo Decreto nº 5.581, de 2005)
Art. 5o As políticas relativas à indústria de telecomunicações deverão contribuir para a absorção e desenvolvimento local, norteando-se pelos princípios e objetivos descritos nas Leis nos 9.998, de 17 de agosto de 2000, e 10.052, de 28 de novembro de 2000.
Art. 6o As políticas relativas ao desenvolvimento tecnológico das telecomunicações objetivam:
I - a promoção da pesquisa e o desenvolvimento de soluções tecnológicas voltadas, preferencialmente, para as necessidades e condições sócio-econômicas da população;
II - a aplicação prioritária dos recursos do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações - FUNTTEL e de outros estímulos existentes em projetos e programas que contemplem as soluções tecnológicas mencionadas no inciso I;
III - o aproveitamento das oportunidades geradas pelas transições e pelo processo de convergência tecnológica, para ampliar a tecnologia nacional no setor de telecomunicações;
IV - a garantia de que o desenvolvimento tecnológico do setor esteja diretamente destinado ao benefício social de seus resultados; e
V - o incentivo às instituições de pesquisa a desenvolverem novas tecnologias de acesso a serviços de telecomunicações.
Art. 7o A implementação das políticas de que trata este Decreto, quando da regulação dos serviços de telefonia fixa comutada, do estabelecimento das metas de qualidade e da definição das cláusulas dos contratos de concessão, a vigorarem a partir de 1o de janeiro de 2006, deverá garantir, ainda, a aplicação, nos limites da lei, das seguintes diretrizes:
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I - a definição das tarifas de interconexão e dos preços de disponibilização de elementos de rede dar-se-á por meio da adoção de modelo de custo de longo prazo, preservadas as condições econômicas necessárias para cumprimento e manutenção das metas de universalização pelas concessionárias;
II - a definição do reajuste das tarifas de público será baseada em modelo de teto de preços com a adoção de fator de produtividade, construído mediante a aplicação de sistema de otimização de custos a ser implementado pela agência reguladora;
III - a definição e a classificação de Localidade, para efeito de serviços de telecomunicações, deverão considerar os critérios adotados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;
IV - o conceito de Área Local levará em conta o crescente processo de urbanização da população e as peculiaridades regionais;
V - o acesso ao enlace local pelas empresas exploradoras concorrentes, prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, será garantido mediante a disponibilização de elementos de rede necessários à adequada prestação do serviço;
VI - a revenda do serviço de telecomunicações das concessionárias deverá ser garantida às empresas exploradoras concorrentes;
VII - as modalidades de serviço de telecomunicação - local, longa distância nacional e longa distância internacional - terão contabilidade separada;
VIII - a possibilidade de ser assegurada aos assinantes de serviço de telecomunicações, residenciais e não residenciais, a portabilidade do número local;
IX - a possibilidade de ser assegurada, em todo o território nacional, a portabilidade dos códigos não geográficos;
X - a fatura das chamadas locais deverá, com ônus e a pedido do assinante, ser detalhada quanto ao número chamado, duração, valor, data e hora de cada chamada;
XI - a fatura das chamadas de longa distância nacional e internacional deverá, sem ônus para o assinante, informar o número chamado, duração, valor, data e hora de cada chamada;
XII - independentemente da quantidade de exploradoras envolvidas na prestação do serviço, deverá ser assegurada ao assinante a emissão de fatura única;
XIII - ao assinante serão assegurados meios de aferição dos serviços efetivamente utilizados; e
XIV - as participações acionárias, diretas ou indiretas, de pessoas jurídicas nacionais ou estrangeiras, em empresas exploradoras de serviços de telecomunicações deverão ser transparentes, de modo a permitir o conhecimento da composição de seu capital e a verificação do atendimento, entre outras, das exigências legais relacionadas com a competição efetiva, a desconcentração econômica do mercado, a idoneidade para a contratação e a exeqüibilidade do contrato;
XV - a viabilidade econômica da prestação do serviço em regime público será assegurada, em âmbito nacional, regional, local ou em áreas determinadas, quando concomitante com sua exploração em regime privado.
§ 1o O modelo a que se refere o inciso I deste artigo será construído mediante a aplicação de sistema de otimização de custos, a ser implementado pela agência reguladora,
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considerando os custos de amortização dos investimentos realizados para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e as tarifas de interconexão das redes de suporte aos diversos serviços de telecomunicações, de forma sistêmica e balanceada, abrangendo todos os segmentos socioeconômicos e geográficos.
§ 2o Na fixação dos casos e condições em que se dará o acesso ao enlace local referido no inciso V deste artigo, bem como para a revenda mencionada no inciso VI, a agência reguladora, para garantir a justa competição, observará, entre outros, o princípio do maior benefício ao usuário, o interesse social e econômico do País e a justa remuneração da prestadora do serviço no regime público.
Art. 8o A Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL ao proceder à análise dos atos a que se refere o art. 7o, § 1o, da Lei no 9.472, de 1997, deverá dar-lhes transparência e publicidade, estimulando a concorrência, nos termos da regulamentação, respeitadas as garantias de confidencialidade das informações.
Art. 9o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 10 de junho de 2003; 182o da Independência e 115o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Miro Teixeira
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Anexo II – Detalhamento dos Dados do Quadro 6 Website Provedor do serviço Mbps Preço - R$ Moeda local Nota R$/Mbpshttp://yahoobb.ojaru.jp Yahoo!BB Japão 8 51,92 3,366 Yens Para clientes NTT (leste) 6,49
Yahoo!BB Japão 8 77,72 5,038 Yens Para não clientes NTT 9,72Yahoo!BB Japão 50 90,67 5,878 Yens Para não clientes NTT 1,81
http://www.freenet.de/freenet/dsl/order/index.html?pid=15511 FreenetDSL - Alemanha 2 64,79 24,95 Euros 32,40
FreenetDSL - Alemanha 6 77,78 29,95 Euros 12,96FreenetDSL - Alemanha 16 90,76 34,95 Euros 5,67
http://abbonati.tiscali.it/adsl/offerte/ Tiscali - Italia 4 38,82 14,95 Euros Web & Mail 9,71Tiscali - Italia 4 38,82 14,95 Euros Fins de semana 9,71Tiscali - Italia 10 90,76 34,95 Euros Jogos (Gaming) 9,08Tiscali - Italia 12 77,78 29,95 Euros Flat 6,48Tiscali - Italia 24 103,75 39,95 Euros Flat 4,32http://abonnez-
vous.orange.fr/residentiel/hd/hdtv.aspx?md=5 Orange - França 1 64,66 24,90 Euros 64,66Orange - França 8 77,65 29,90 Euros 9,71Orange - França 18 90,36 34,90 Euros 5,02
http://www.ukbroadbandguide.com TalkTalk - Reino Unido 8 22,57 5,89 Libras R$ 11,49 pela conexão 2,82Plus Net - Reino Unido 8 38,29 9,99 Libras 4,79Virgin - Reino Unido 8 38,33 10,00 Libras 4,79Eclipse - Reino Unido 8 57,46 14,99 Libras 7,18Tiscali - Reino Unido 8 69,05 17,99 Libras 8,63BT - Reino Unido 8 69,05 17,99 Libras 8,63Telefonica - Brasil (FIT) 0,25 44,9 179,60Telefonica - Brasil (Light) 0,25 29,9 119,60
https://www.speedy.com.br/ Telefonica - Brasil (Power) 0,5 79,90 159,80Telefonica - Brasil (Turbo) 1 109,90 109,90Telefonica - Brasil (Nitro) 8 209,90 26,238
http://www.velox.com.br/portal/site/Velox/menuitem.30bb6d35b2a0ab5fb61d3955c8ac02a0/?vgnextoid=42910a2b1f57a010VgnVCM10000090cb200aRCRD&vgnextfmt=secondView&RGO=34 Oi - Brasil (Minas Gerais) 1 149,90 Minas Gerais 149,90
Oi - Brasil (Bahia) 1 159,90 Bahia 159,90Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 1 62,90 Rio de Janeiro 62,90Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 2 79,90 Rio de Janeiro 39,95Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 4 99,90 Rio de Janeiro 24,98Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 8 199,90 Rio de Janeiro 24,99Brasil Telecom - Brasil 0,25 59,90 Distrito Federal 239,60Brasil Telecom - Brasil 0,4 79,90 Distrito Federal 199,75Brasil Telecom - Brasil 0,6 99,00 Distrito Federal 165,00
http://www.brasiltelecom.com.br/turbo/frame.jsp?frame=http://www.brasiltelecom.com.br/turbo/pre_br/main.jsp Brasil Telecom - Brasil 2 99,9 Paraná 49,95
Brasil Telecom - Brasil 4 139,9 Paraná 34,98Brasil Telecom - Brasil 8 199,9 Paraná 24,99
http://netvirtua.globo.com/produtos/residencial/index.jsp?pdt=2m&preco=1 Net 2 79,9 39,95
Net 4 99,9 24,98Net 8 199,9 24,99
http://www.ajato.com.br/produtos/InternetBandaLarga/Ajato/VelocidadesePrecos.jsp Ajato 0,2 49,9 249,50
Ajato 0,4 59,9 149,75Ajato 0,6 69,9 116,50Ajato 0,8 79,9 99,88Ajato 1 99,9 99,90Ajato 2 109,9 54,95
http://ecare.timewarnerla.com/allnone/index.cfm?prioritycode=WB5 Time Warner - EUA 1,5 64,86 34,95 Southern california 43,24
Time Warner - EUA 4 83,43 44,95 20,86Time Warner - EUA 8 101,98 54,95 12,75
Fonte: pesquisa fornecida pela TelComp a Pezco
