Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013

CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NO MODELO DE ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE SAÚDE DO

ESTADO DE SÃO PAULO X

Thiago Alvim Camargo Otavio Prado

Renata Bernardo Ana Carolina H. Siqueira Lara

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Painel 13/050 Organizações Sociais de Saúde: A experiência de São Paulo

CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NO MODELO DE ORGANIZAÇÕES

SOCIAIS DE SAÚDE DO ESTADO DE SÃO PAULO

Thiago Alvim Camargo Otavio Prado

Renata Bernardo Ana Carolina H. Siqueira Lara

RESUMO Este artigo tem como objetivo analisar como as temáticas do controle e transparência são tratadas no modelo de Organizações Sociais de Saúde no Estado de São Paulo. Para este primeiro, observou-se como o Estado condiciona sua atuação para o exercício do controle em um modelo que preconiza prioritariamente a flexibilidade do parceiro privado. Já para a segunda temática foram percorridos dois caminhos distintos que se complementam para o alcance de uma visão integral do tema. Pelo lado do parceiro público, foi estudado como o Governo normatizou o tema e qual o nível de transparência ativa adotado pelas agências envolvidas na gestão de parcerias. Já pelo lado do parceiro privado foi realizada uma avaliação dos sítios eletrônicos das organizações sociais com o objetivo de mensurar o grau de transparência das entidades parceiras da Secretaria de Saúde. A conclusão do estudo mostra a necessidade de aprimoramento no controle e a reduzida transparência ativa por parte do Governo e um baixo nível de transparência pelas organizações sociais em uma realidade marcada pela baixa presença de mecanismos institucionais. Este diagnóstico permitiu a elaboração de propostas de melhorias voltadas para o incremento do controle, da transparência e promoção do controle social como elementos estruturantes do modelo de parcerias adotado pelo Estado.

3

INTRODUÇÃO

As páginas que seguem apresentarão um recorte das reflexões sobre

modelos de parceria com entidades sem fins lucrativos para implementação de

políticas públicas a partir do caso das organizações sociais de saúde do Estado de

São Paulo. Tem como eixo central os temas controle e transparência e destaca ao

final as principais proposições de melhoria apresentadas pelo Instituto Publix ao

Governo de São Paulo.

A expansão do modelo de organizações sociais para os níveis

subnacionais teve no Estado de São Paulo a principal iniciativa de execução de

parcerias em parcerias com entidades sem fins lucrativos. Regulamentado pela Lei

Complementar no 846/1998, inicialmente direcionado apenas para as áreas de

Saúde e Cultura, sendo queespecificamente em relação a área da Saúde, o modelo

poderia ser aplicado exclusivamente para novos equipamentos assistenciais, sendo

vedada a transferência de gestão de unidades pré-existentes.

A adoção do modelo de organizações sociais para a área de Saúde em

São Paulo teve motivações concretas. Segundo Taborda et alli (2011)1:

ao finalizar a construção de 14 novos hospitais, em 1998, o Estado não podia contratar novos profissionais de saúde necessários para sua ativação porque estava no limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Camata) pelos Governos Estaduais.

A solução adotada com a regulamentação em nível estadual gerou uma

das experiências de modernização mais bem avaliadas das últimas duas décadas

na área da saúde. O que se impôs pela necessidade se consolidou no Estado e tem

mostrado resultados superiores ao modelo tradicional da administração direta. É o

que aponta o estudo realizado pelo Banco Mundial em 2006: hospitais gerenciados

por Organizações Sociais 30% mais produtivos e 8% mais baratos do que os

gerenciados diretamente pela Secretaria de Estado de Saúde (WORLD BANK,

20062 apud TABORDA et alli, 2011).

1 TABORDA, W.; GOMES, M. C.; PASCHOA, N. F.; BARATA, L. R. B. Organizações Sociais de

Saúde no Estado de São Paulo: Fundamentos e Resultados. In Terceiro Setor e Parcerias na área da Saúde. Editora Fórum. Belo Horizonte, 2011. 2WORLD BANK. Brazil: Enhancing Performance in Brazil’s Health Sector: Lesson form innovations in

the State of São Paulo and the City of Curitiba. March 29, 2006 Brazil Country Management Unit Poverty Reduction and Economic Management Unit Latin America and the Caribbean Region.

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O modelo adotado contempla processo de seleção precedido de

convocatória pública e com exigência de experiência mínima das organizações

sociais interessadas em gerenciar equipamentos públicos de saúde, garantindo a

escolha de entidades sólidas, já experimentadas e com boa reputação. As metas

definidas nos contratos de gestão mesclam indicadores de produção e qualidade

que impactam diretamente no repasse dos recursos para as organizações sociais

em caso de não atingimento dos resultados previstos. Há acompanhamentos

sistemáticos de resultados, que acarretam em eventuais revisões das metas dos

contratos de gestão e permitem identificar o quão realistas e desafiadoras foram as

metas acordadas e realizar os ajustes necessários.

A modelagem de financiamento é outra inovação implementada em São

Paulo. A transição do modelo de financiamento padrão do Sistema Único de Saúde,

baseado no faturamento de procedimentos por meio dos sistemas oficiais do

Ministério da Saúde (SIH e SIA), para a modelagem de orçamento global gerou

efeitos benéficos nos processos de planejamento das organizações.O modelo

paulista conta ainda com lócus institucional bem definido (Coordenadoria de Gestão

de Contratos de Serviços de Saúde - CGCSS), como unidade da Secretaria de

Estado de Saúde, que cumpre importante requisito para o sucesso da

implementação de modelos de parcerias para execução de políticas públicas de

forma descentralizada, a qualidade institucional do parceiro público.

Os bons resultados alcançados pelo modelo de organizações sociais no

Estado de São Paulo tiveram como consequência a ampliação recente de seu

escopo em duas vertentes: dentro da área da saúde, com a possibilidade de gestão

de equipamentos de saúde que já operavam anteriormente à Lei Complementar

846/1998 e a ampliação para áreas de esporte e ao atendimento ou promoção dos

direitos de pessoas com deficiência3.

Além da ampliação do escopo previsto na legislação, sua aplicação

também foi multiplicada ao longo dos últimos 15 anos. De solução para implantação

de 14 novos hospitais em 1998, o modelo chegou em 2013 como alternativa para

gestão de 97 unidades de prestação de serviços na área de saúde, envolvendo,

além de hospitais, ambulatórios, serviços de análises clínicas e imagem, um centro

3 Lei Complementar no 1095, de 18 de setembro de 2009.

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de armazenamento e distribuição de insumos e uma central de regulação

assistencial, com um investimento orçado total do Estado no valor R$3,39 bilhões4.

O crescimento observado em relação ao tipo de serviço prestado e no valor

investido foi acompanhada pela interiorização do modelo, principalmente com a

implantação de diversas unidades de Ambulatórios Médicos de Especialidade fora

da região metropolitana.

A ampliação da aplicação do modelo em todas as suas dimensões

(quantidade de unidades, serviços ofertados, valor investido e abrangência

geográfica) demandou a realização de análises e reflexões com o objetivo de

identificar oportunidades de melhoria para o modelo de parcerias com organizações

sociais, tendo como objetivo último a melhoria da prestação dos serviços para

população do estado.

Neste sentido, foi estabelecido contrato com o Instituto Publix para que

pudesse ser realizado trabalho de diagnóstico e proposição de melhorias para

aperfeiçoamento do modelo de organizações sociais na área da saúde. O presente

artigo se utiliza de trechos de relatórios apresentados no âmbito deste projeto, tendo

como foco as proposições de melhoria voltadas para o controle e a promoção da

transparência atrelada às parcerias com as organizações privadas.

CONTROLE EM MODELOS DE PARCERIAS

Os modelos de gestão para resultados pressupõem uma substituição do

modelo tradicional de controle dos meios pelo controle por fins, em que o sucesso do

desempenho do contratado será avaliado principalmente em função dos resultados

atingidos. Entretanto, destaca-se que a exclusividade do controle de fins, preconizada

pelos modelos de gestão para resultados, não se sustenta diante da cultura política

brasileira, marcada por profundos traços de patrimonialismo (Bernardo e Martins,

2012). A completa substituição do controle de meios pelo de resultados poderia

colocar em risco os princípios que regem a administração pública e o uso do recurso

público. Nesse sentido, a insuficiência do controle exclusivamente por resultados

sinaliza para a importância da combinação do controle de meios, controles por

resultados e do controle social (Bernardo e Martins, 2012).

4 Valor orçado em 2012

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Contudo, a constatação da necessidade de, também, se controlar os

meios empregados não pode ser confundida com iniciativas que comprometam a

autonomia administrativa da organização privada e interfira em sua flexibilidade para

gestão dos recursos repassados. Nesse sentido, o ideal é a coordenação dos

diversos tipos de controle, garantindo que a aplicação destes não represente o

engessamento da organização social ou sua submissão às regras do direito público.

Em outras palavras, a efetividade dos modelos de parceria depende do

equilíbrio entre estes dois elementos centrais da lógica de contratualização: o grau

de autonomia concedido e os tipos de controles adotados. Esse equilíbrio é tênue,

permeado por tensões e, como o pêndulo de uma balança, pode privilegiar um ou

outro aspecto, de acordo com fatores relacionados ao desenho do modelo (Bernardo

e Martins, 2012). O controle puramente de resultados gera o risco de uso ineficiente

dos recursos públicos e, por outro lado, o controle exclusivo dos meios leva ao

apego excessivo a formalidades processuais e à imposição dos meios utilizados

pelo parceiro público ao parceiro privado, promovendo seu engessamento.

A coordenação e equilíbrio dos controles é muito difícil de obter,

principalmente no âmbito de contratos complexos com múltiplos objetos de

pactuação e uma pluralidade de atores responsáveis por diferentes aspectos do

controle. Cada um deles tende a adotar sua própria lógica de controle, de acordo

com sua percepção sobre o formato mais adequado.

Além de coordenação e equilíbrio é importante que o papel de cada um

dos órgãos controladores sejam bem definidos, porém, por vezes, eles extrapolam

as atividades de sua competência, entrando em conflito com as atribuições definidas

para outros órgãos envolvidos no modelo. Há, ainda, discordâncias entre os próprios

órgãos de controle, o que aumenta a insegurança jurídica do modelo, pois, na

ausência de regulamentação adequada, as discordâncias são supridas pela atuação

intrusiva e restritiva desses órgãos.

A partir das considerações apresentadas, são apresentadas

considerações sobre a formação de um complexo sistema de controle de parcerias

com organizações sociais, o diagnóstico e as oportunidades de melhoria em relação

à atuação do Governo do Estado de São Paulo especificamente em relação às

parcerias na área da saúde.

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O sistema de controle é formado pela execução de forma integrada de

uma série de funções exercidas por diferentes organizações com o objetivo comum

de garantir a boa aplicação dos recursos públicos e a adequada prestação de

serviços para sociedade. A figura abaixo tem o objetivo de apresentar os diversos

atores que compõem este sistema, sendo que em seguida serão abordadas as

principais funções de cada um.

Figura 1:Sistema integrado de controle

Um bom sistema de controle em modelos de parceria com organizações

sociais não poderá prescindir do adequado funcionamento de nenhuma das

instâncias apresentadas na figura acima.

De dentro pra fora, a primeira instância de controle dos recursos e

resultados da parceria é a própria organização social. A entidade deverá

estabelecer processos capazes de garantir a boa aplicação dos recursos, o

cumprimento das metas e a pronta prestação de contas para os demais atores

envolvidos no processo. O controle exercido pela própria organização social é

procedimento interno e autônomo da organização executado para melhoria da

aplicação dos recursos em conformidade com a legislação que regula as parcerias

com o poder público.

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Na linha direta, o órgão estatal parceiro é responsável pelo

monitoramento da execução do contrato de gestão, devendo zelar para que a

sistemática de incentivos seja aplicada corretamente e que sejam tomadas atitudes

em caso de não cumprimento das metas pactuadas. Além dos resultados, cabe ao

órgão estatal parceiro monitorar a aplicação dos recursos, desenvolvendo

sistemática que incentive a boa aplicação, seja capaz de inibir o mau uso e gerar

alertas sobre situações que fogem dos padrões de normalidade.

O controle de conformidade, aqui entendido pela verificação dos

processos de aplicação dos recursos e da observância às normas previstas no

modelo de organizações sociais é realizado pelas instâncias de auditoria: Controle

Interno e Controle Externo do Estado. Neste contexto, mostra-se necessário e

oportuno registrar as diferenças entre o Controle Interno (exercida pela

Administração Direta) e o Controle Externo (exercido pelo Tribunal de Contas do

Estado), uma vez que não se confundem, embora as atividades desempenhadas por

ambos os sistemas guardem alguma similaridade.

O sistema de Controle Interno faz parte da Administração, subordina-se

ao Administrador, tendo por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em

caráter opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a serem desempenhadas

com vistas ao atendimento da legislação.

Já o Controle Externo é exercido por órgão autônomo, independente da

Administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, cabendo-lhe,

entre as funções reservadas pela Constituição, exercer a da fiscalização.

No exercício de sua fiscalização tem o dever de verificar se os atos

praticados pela Administração o foram na conformidade da lei, e esta verificação

deve ser feita de forma abrangente, envolvendo os aspectos contábeis, financeiros,

orçamentários, operacionais e patrimoniais.

Diferença que também se ressalta diz respeito ao resultado do trabalho

de cada sistema. Enquanto o sistema de Controle Interno tem caráter opinativo, não

obrigatório para a Administração, que pode ou não atender à proposta que lhe seja

feita para alterar o modo ou forma de praticar determinado ato, (sem dúvida que ao

não atender estará o Administrador assumindo o risco de sua decisão) no caso do

Controle Externo, tem o Tribunal de Contas poderes para determinar correções que

obrigam a Administração.

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O descumprimento de suas decisões pode ensejar aplicação de sanções,

como multas ou, dependendo da gravidade, até a decretação de penhora de bens e

inelegibilidade do responsável. Entretanto, em todos os atos processuais fica

assegurado o direito de ampla defesa aos envolvidos, não havendo, portanto,

decisões que surpreendam os fiscalizados.

Ponto fundamental para o desempenho do modelo está na colaboração e

troca de informações entre as diversas instâncias de controle, principalmente entre o

órgão estatal parceiro e as unidades de controle interno e externo do Estado.

Por fim, mas não menos importante, o controle social5 merece destaque e

fomento. Com o rol cada vez mais amplo de parcerias, é preciso reconhecer a

insuficiência dos controles tradicionais para garantia da boa utilização dos recursos

públicos. Neste contexto, incentivar a participação da sociedade, facilitar seu acesso

a informação e criar canais de comunicação para efetivação do controle pela

sociedade é ponto central para a gestão pública contemporânea.

A seção seguinte apresenta a avaliação realizada sobre transparência no

modelo de organizações sociais do Estado de São Paulo com foco na postura das

organizações sociais parceiras em relação ao tema, mas também identificando o

posicionamento governamental tanto em relação à regulamentação do dever de ser

transparente e incentivos para adoção de posturas mais transparentes por parte dos

parceiros, como também pela sua própria atitude em relação ao tema.

TRANSPARÊNCIA DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE SAÚDE DO ESTADO DE SÃO PAULO

A partir da proposta inicial de avaliação da transparência das

organizações sociais parceiras da Secretaria de Estado de Saúde de São Paulo,

procurou-se estabelecer uma metodologia de análise dos sítios das OSS para

verificar o grau de transparência apresentado e fornecer subsídios para uma

proposta de melhoria desse processo.

5 Controle Social é definido pela Controladoria Geral da União - CGU como “a participação da

sociedade na gestão pública”, sendo um “mecanismo de prevenção da corrupção e fortalecimento da democracia”. Ainda de acordo com a CGU, “o controle social revela-se como complemento indispensável ao controle institucional, exercido pelos órgãos fiscalizadores.” Para mais sobre controle social ver http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaOlhoVivo/Arquivos/ControleSocial.pdf

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Conforme já apontava Prado (2004; 2009), os modelos de análise e

avaliação de sítios comportam poucos aspectos de avaliação da transparência, não

existindo até o presente momento um modelo que tenha por finalidade específica

analisar sítios sob o enfoque da transparência. Quando se colocam questões como

controle social e cidadania entre os atributos de análise, a limitação dos métodos de

investigação fica mais nítida. Vaz afirma que “a expansão de uma tecnologia de alto

potencial includente, adotada de forma crescente pelo Estado, pode se tornar

excludente, ao reproduzir na apropriação de seus benefícios, desigualdades sociais”

(VAZ, 2003, p. 175) e que “os instrumentos disponíveis concentram sua atenção

preferencialmente nos aspectos de funcionalidade e padrões de uso dos portais”

(Vaz, 2003, p. 454). Akutsu (2002) aponta que a adoção de modelos de classificação

de portais com foco nas possibilidades de interação entre governos e cidadãos e na

avaliação dos serviços e informações oferecidos passa necessariamente pela

avaliação da prestação de serviços via internet, o que nem sempre garante um foco

específico em transparência.

Nesse aspecto se enquadram, de maneira geral, os modelos propostos

pela Organização das Nações Unidas (ONU), por meio das avaliações realizadas

pela “Division for Public Administration and Development Management” do

“Department of Economic and Social Affairs”, cujo programa “United Nations Public

Administration Network” (UNPAN)' é responsável pela realização do Benchmark

Global de Governo Eletrônico (UNITED NATIONS, 2012). Nessas avaliações,

embora a inclusão de aspectos relacionados à situação social, política e econômica

seja considerada intimamente correlacionada ao desenvolvimento dos sítios

avaliados (mesmo que haja exceções, em especial nos países em desenvolvimento

ou com economias de transição), fatores-chave como o regime político, a

infraestrutura de telecomunicações, a força do capital humano, o interesse e

envolvimento dos líderes nacionais, assim como a existência de políticas públicas e

prioridades administrativas, são considerados fatores importantes no

desenvolvimento das novas formas de interação, onde se destaca o uso de portais

governamentais para a publicização de informações, e por extensão, para a

transparência dos atos do governo. Um dos índices utilizados, que se relaciona ao

acesso à informação, é tratado de forma genérica a partir de dois surveys anuais da

Transparência Internacional e da Freedomhouse Internacional. Eles quantificam a

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interação dos cidadãos com os governos. Estas organizações produzem surveys

anuais que procuram medir os componentes democráticos principais que contribuem

para o acesso e disseminação da informação e monitoram o setor público das

nações quanto à corrupção. O índice de acesso à informação combina os dois

surveys anuais e os converte em porcentagens. Vale aqui destacar que o foco

destes surveys, e de quase todas as análises e estudos produzidos pela

Transparência Internacional, estão especificamente voltados para a questão da

corrupção, não havendo maiores preocupações com a transparência governamental

em sentido mais amplo. A partir do benchmark de 2003 (UNITED NATION, 2004),

foram incorporadas análises qualitativas para mensurar o que se chamou de índice

de E-participação, composto pelos índices de E-informação, E-consulta e E-decisão.

A definição de cada um deles é apresentada a seguir:

E-informação: este índice avalia a disponibilidade de informações sobre

políticas, programas, orçamentos, leis e regulamentos, além de outras

informações de interesse público, nos sítios governamentais;

E-consulta: este índice avalia os mecanismos de consulta eletrônica e

as ferramentas de interação à disposição dos cidadãos. Procura avaliar

também como o sítio incentiva a participação dos cidadãos nas

discussões públicas e assuntos do governo;

E-decisão: este índice avalia como o governo utiliza, nos processos de

decisão política, o feedback recebido dos cidadãos através dos

mecanismos de interação do sítio, ao mesmo tempo em que verifica

como os resultados das políticas decorrentes da incorporação deste

feedback são reportados pelo governo. Estes três índices foram criados

com a finalidade de mostrar a relevância e utilidade das feições

observadas nos sítios e a forma como elas estão sendo

disponibilizadas pelo governo.

Nota-se nesse modelo que um estudo sobre transparência deveria, por

pressuposto, não se restringir apenas à divulgação de informações em um sítio, mas

também a forma como essa informação é entendida e apropriada pelos cidadãos.

Um dos poucos modelos que abordam especificamente a transparência

de sítios governamentais é o proposto pelo Cyberspace Policy Research Group. Os

autores deste grupo (DEMCHAK; FRIIS; LA PORTE, 2000) estruturaram um sistema

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de avaliação denominado Website Attribute Evaluation System - WAES, cujo foco é

a avaliação de sítios com base na ideia de abertura para o fornecimento de

informações, entendida como o fornecimento livre e universal de informações para o

seu público-alvo.

A metodologia empregada foi fundada na construção de uma matriz de

indicadores, dividida em duas grandes seções: uma dedicada à transparência e

outra à interatividade e acessibilidade dos sítios. Na seção referente à transparência

são verificados os esforços da agência responsável pelo sítio para tornar as

informações disponíveis. Entre os principais tópicos levantados estão:

existência de informações sobre os responsáveis pelo sítio;

possibilidade de contato com os responsáveis por meio do sítio;

presença de informação organizacional;

presença de informação sobre a própria instituição, seus objetivos e

metas de atuação;

responsabilidades dos cidadãos quanto aos assuntos de competência

da instituição.

Quanto à interatividade ou acessibilidade, o modelo procura observar a

facilidade com que as informações podem ser obtidas nos sítios. Entre os principais

tópicos analisados, estão:

a segurança e o grau de privacidade necessários para interagir com o

sítio;

a possibilidade de contato com a organização, com descrição do grau

hierárquico passível de ser contatado através dos meios

disponibilizados pelo próprio sítio;

a presença de informações sobre a forma como a instituição lida com

seus compromissos;

a presença de informações sobre a atuação da instituição.

Cada um destes tópicos é avaliado por uma série de indicadores, aos

quais são atribuídos valores 1 e 0 (variáveis tipo dummy), segundo a presença ou

não da informação. Os valores totais obtidos para cada conjunto de indicadores são

reunidos em uma matriz e depois somados, resultando numa pontuação que

estabelece um valor total para cada sítio. Para os autores, os sítios que apresentam

maior pontuação tendem a ser mais acessíveis. Apesar disso, não se estabelecem

ponderações de valor entre os indicadores e todos têm peso igual na composição da

nota final (DEMCHAK; FRIIS; LA PORTE, 2000).

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Como revela esta breve análise dos principais métodos de avaliação de

sítios governamentais, existem poucos modelos que podem ser utilizados para a

avaliação da transparência. Com base na proposta original desta pesquisa, a análise

dos sítios foi baseada em uma metodologia que combina dois aspectos distintos de

avaliação. O primeiro relaciona-se à avaliação das informações dos sítios e ressalta

o potencial de transparência desses de acordo com os estudos de Prado (2009).

Para esta avaliação do grau de transparência optou-se por uma adaptação do

método WAES. O segundo aspecto mede o grau de interatividade dos sítios, por

meio do conceito de usabilidade.

Dessa forma, duas categorias básicas são utilizadas na avaliação: a

transparência e a interatividade. Este tipo de análise deriva do conceito de

“openness” governamental e pode ser verificado por meio de visitas estruturadas

aos sítios. O termo openness pode ser definido como a “abertura para o

fornecimento de informação, entendida como o fornecimento livre e universal de

informações para seu público-alvo” (VAZ, 2002). A transparência é, portanto, a

própria informação disponível apresentada e a interatividade mede a facilidade com

que as informações dispostas podem ser acessadas pelos cidadãos no sítio

(DEMCHAK; FRIIS; LA PORTE, 2000).

Na avaliação da interatividade, os critérios utilizados na avaliação dos

sítios se baseiam nos propostos pelo governo federal na cartilha “Padrões Web em

Governo Eletrônico: Cartilha de Usabilidade” (BRASIL, 2010), visto este modelo ser

a referência para os sítios governamentais federais quanto à usabilidade.

A opção de construir a matriz com valores das variáveis tipo dummy

deriva também de uma dificuldade operacional, relativa à atribuição de pesos e da

avaliação de indicadores subjetivos. Conforme Prado (2004) lembra:

“uma dificuldade conceitual para a criação de um modelo de avaliação de transparência reside na atribuição de pesos para cada indicador, já que entendemos que os indicadores propostos devam ter pesos diferenciados em função de sua importância para a transparência. Além disso, é necessário considerar a inclusão de indicadores qualitativos de difícil mensuração, como, por exemplo, a facilidade de interação com o sítio, sua amigabilidade e a inteligibilidade das informações existentes”.

A tabela abaixo mostra os indicadores presentes na matriz de avaliação.

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Quadro 1: Matriz de avaliação

Indicador Ação Itens

Sítio eletrônico

Verificar a existência do sítio e se é fácil localizá-lo por meio de um buscador externo.

- Presença do Sítio

Publicação do estatuto social e dos regulamentos de compras e contratação de serviços, bem como do plano de cargos.

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- Estatuto Social da OSS

- Regulamento de Compras

- Regulamento de contratação de serviços

- Plano de Cargos

Publicação dos nomes dos membros do corpo diretivo

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- Nomes dos membros / informação sobre atual gestão / anteriores

Publicação de balanços financeiros e contábeis

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- balanços financeiros (cumprem a legislação?)

Publicação de editais para realização de compras (suprimentos ou serviços) e seleção de pessoal

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- Editais de realização de compras (que tipo)

- Editais de seleção de pessoal (interno / Unidades Conveniadas)

Publicação dos resultados de editais e do cadastro de fornecedores

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- Resultado de Editais realizados

- Presença de Cadastro de Fornecedores

Publicação do contrato de gestão e dos indicadores e metas pactuados

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- Publicação do contrato de gestão

- Publicação de eventuais aditivos

- Publicação dos indicadores de gestão pactuados

- Publicação das metas pactuadas

Publicação de relatórios de acompanhamento dos indicadores e metas pactuadas nos Contratos de Festão e Aditivos (monitoramento e avaliação)

Buscar informações nos sítios e verificar se podem ser baixados

- Publicação do relatório de indicadores

- Publicação do relatório das metas

Periodicidade de atualização das informações

Verificar em todos os itens. Ela deve ser baseada no que determina o Contrato de Gestão e Aditivos, caso presente

- Verificado em todos os itens

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Grau de acessibilidade das informações nos endereços eletrônicos (informações de fácil compreensão aos cidadãos, inclusive às pessoas com deficiência)

Verificar a Usabilidade dos Sítios

- Verificado em todos os itens

A partir da matriz de avaliação proposta, os sítios foram analisados e

cada item recebeu uma pontuação, correspondendo ao valor 1 a existência de

informação/feição e 0 para inexistência. As unidades que não possuíam sítios, as

informações referentes a ela foram buscadas nos sítios das OSS, mas a pontuação

final foi totalizada por unidade.

É importante frisar que o caráter dessa avaliação não é o de apresentar

um ranking de transparência, mesmo porque uma avaliação desse tipo possui dois

grandes limitantes. O primeiro é o caráter subjetivo da avaliação de alguns

indicadores, em especial os referentes à usabilidade dos sítios. O segundo decorre

da fase de atualização dos sítios, o que pode mascarar eventuais melhorias

efetuadas após o período de pesquisa. Neste ponto, é importante frisar que mesmo

que a pontuação obtida pelos sítios mostre uma “fotografia” do período de avaliação,

ela é fundamental para a construção de uma proposta de melhoria.

A pesquisa envolveu apenas as entidades que mantinham contratos de

gestão / convênios ativos, visto que a pesquisa sobre transparência foi feita nos

sítios das OSS, ou das unidades, quando existentes, e estes, normalmente, não

manteriam informações sobre contratos vencidos. Ao mesmo tempo, entendeu-se

que não seria significativo avaliar possíveis informações de contratos de gestão

finalizados, já que a etapa de avaliação da atualização das informações em

contratos finalizados não faria sentido.

De forma geral, a transparência observada foi baixa como pode ser

observado no gráfico abaixa que apresenta o % alcançado por cada uma das 95

unidades analisadas.

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Gráfico 1:Avaliação do grau de transparência por unidade de saúde

O gráfico acima tem como objetivo apenas apresentar uma visão geral do

desempenho das unidades de saúde na avaliação de transparência, sem o objetivo

de apresentar o resultado individual de cada unidade.

Um olhar pelo grupo de indicadores analisados em cada um dos sites

confirma o mal resultado observado, conforme pode ser verificado nos gráficos a

seguir que demonstra a presença ou ausência de determinados itens nos sites das

organizações sociais.

Gráfico2: Avaliação do grau de transparência por grupo de indicadores

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A conclusão da análise é que as organizações sociais não são proativas

em relação à disponibilização de informações sobre a parceria celebrada com o

Estado. A conclusão pela falta de proatividade se dá pela ausência de

regulamentação do Governo do dever de ser transparente. Como não há nenhuma

determinação ou incentivo para que as organizações sejam transparentes, as

entidades não deixaram de cumprir nenhum dispositivo normativo, apenas não

foram transparentes por iniciativa própria.

A pouca transparência também foi identificada quando analisada a

postura do próprio Estado, especificamente em relação às parcerias na área da

saúde. Neste tema, além da falta de regulamentação e incentivos para que as

organizações sociais atuassem de forma mais transparente, também faltou

transparência ativa por parte do Governo, que é quando o Estado disponibiliza

informações sem a necessidade de ser demandado.

A Lei Complementar 846 / 1998, mesmo com suas atualizações, não faz

nenhuma menção à internet como forma de promover a transparência no modelo de

organizações sociais a ser adotados pelas diversas áreas do Estado. Em seu texto,

aparecem cinco menções que indicam a obrigatoriedade de publicações, apenas, no

Diário Oficial.

Embora seja também uma forma importante de garantir transparência e

dar publicidade às ações do Estado, o Diário Oficial tem limitações em relação à

promoção efetiva da transparência. Desde a maior dificuldade para realização de

buscas pela informação até a não formação de um repositório organizado de

publicações sobre determinada unidade. Se o Diário Oficial é indiscutível quanto a

garantia da integridade da informação publicada, que não poderá ser alterada sem

nova publicação, já não é tão eficaz para construir o histórico de um projeto e

facilitar o controle da sociedade.

Na área da Saúde, apenas o Contrato de Gestão menciona a internet,

mas apenas como meio para envio de informações diretamente para a CGCSS e

não para disponibilização de informações abertas para a população. Além disso,

prevê a publicação do Contrato de Gestão na íntegra apenas no Diário Oficial do

Estado. Já as Secretarias de Cultura e da Pessoa com Deficiência avançaram com a

previsão utilização da internet para publicação do regulamento próprio para compras

e contratações de obras e serviços, para ampla divulgação de todas as contratações

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de obras, serviços e compras da organização, divulgação das convocações para

assinatura de novos contratos de gestão e publicação de relatório completo de

atividades ao final do exercício.

O sítio da Secretaria de Saúde apresenta apenas um descritivo do

programa sem grande relevância, não havendo disponibilidade para informações

adicionais por meio de link. Por meio de busca realizada dentro do sítio da

Secretaria foi possível acessar o sítio do Conselho Estadual de Saúde que, por sua

vez, apresenta em sua página principal um link6 para os relatórios de avaliação das

organizações sociais.

O Portal da Transparência do Estado de São Paulo apresenta em sua

página inicial um link para acessar informações sobre organizações sociais onde

disponibiliza a íntegra de contratos e termos aditivos recentes. Vale ressaltar que

para ter acesso às informações de uma determinada unidade de saúde é necessário

saber qual organização social é responsável por sua administração, o que restringe

a transparência pelo quesito da acessibilidade.

Em análises de experiências de parceria foi possível identificar posturas

mais abertas tanto do órgão público como de entidades parceiras, com destaque

para o modelo de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público em Minas

Gerais e a experiência de parcerias com Organizações Sociais do Ministério de

Ciência, Tecnologia e Inovação do Governo Federal.

Outra experiência relevante nessa área é a da Agência Nacional de Saúde

Suplementar que publica informações detalhadas sobre o desempenho das

operadoras privadas que podem ser consultadas individualmente ou de forma

comparativa. Na página “Informações e avaliações de operadoras” que pode ser

acessada por meio do menu principal do sítio, são disponibilizadas informações sobre

o Programa Qualificação da Saúde Suplementar, sobre o Índice de Reclamações e o

Programa de Acreditação de Operadoras, além da seção Consultar dados, onde

podem ser consultadas informações específicas de cada operadora.

A análise do sítio da ANS demonstra um quantitativo bastante amplo de

informações das operadoras são divulgados, gerando por iniciativa do órgão público

regulador um modelo mais transparente do que o observado no Estado de

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http://www.saude.sp.gov.br/conselho-estadual-de-saude/homepage/destaques/relatorio-de-avaliacao-da-execucao-dos-contratos-de-gestao-com-organizacoes-sociais

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São Paulo em relação às Organizações Sociais e mesmo em relação a outras

experiências, avaliadas nessa pesquisa, que já se mostraram mais transparentes

que a paulista. A ANS organizou a informação em seu próprio sítio e a apresenta

para população de forma comparativa, por meio de índices e rankings, superando o

formato limitado dos documentos em formato “pdf” encontrados nas demais

experiências analisadas.

A análise da transparência nas parcerias do setor público com entidades

privadas sem finalidade lucrativa deve ser analisada tendo como pano de fundo a

evolução da legislação que obriga a própria administração pública em ser

transparente. Desde o lançamento do modelo de organizações no Estado de São

Paulo, em 1998, três leis mudaram a forma como o Estado lida com suas

informações: a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como

Lei de Responsabilidade Fiscal, em seguida a Lei Complementar Nº 131, conhecida

também como Lei da Transparência, e a mais recente, de 2011, a Lei nº 12.527/11,

conhecida como Lei de Acesso à Informação. De forma geral, essas Leis colocam a

prestação de contas como uma obrigação de qualquer órgão público, ao mesmo

tempo em que permitem que qualquer cidadão tenha acesso às informações

atualizadas diretamente nos seus sítios na internet dos órgãos e entidades.

OPORTUNIDADES DE APERFEIÇOAMENTO NO MODELO DE SÃO PAULO

De uma forma geral, o diagnóstico realizado pelo Instituto Publix

identificou resultados positivos alcançados a partir da aplicação do modelo de

Organizações Sociais na área da Saúde no Estado de São Paulo. Como regra, as

metas pactuadas são cumpridas tanto no quesito quantitativo como qualitativo, os

custos se mostraram adequados quando comparados com a administração direta e

o modelo conta também com avaliação positiva do órgão de controle interno do

Estado, para o qual os problemas identificados nas auditorias realizadas

apresentaram sensível redução com o passar dos anos.

Embora os resultados sejam positivos, diversas oportunidades de

melhoria foram identificadas e após passarem por um processo de priorização pela

equipe técnica do Governo conformam as linhas gerais de um plano de ação que

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deverá ser colocado em prática ao longo do biênio 2013-2014. A seguir são

apresentadas as proposições que se relacionam diretamente com os temas do

Controle e Transparência.

Como ponto central, a necessidade de inclusão no arcabouço normativo

do modelo a obrigação de ser transparente, de forma clara e detalhada. A

obrigatoriedade deve se aplicar aos dois lados da relação, com o detalhamento dos

deveres tanto do Órgão Estatal Parceiro como das organizações sociais parceiras

do Estado. A regulamentação do dever de ser transparente é a medida central da

estratégia de transparência radical proposta como marco para aperfeiçoamento do

modelo de organização social. Embora a simples regulamentação não garanta os

resultados, sua ausência fragiliza os esforços em busca da implementação de uma

estratégia ousada de transparência.

Em relação à capacidade da Secretaria de Saúde para gestão das

parcerias, para fazer frente à ampliação das parcerias, a estrutura da CGCSS

precisa ser fortalecida, principalmente para gestão de tecnologias da informação,

fundamental para o aprimoramento e integração das ferramentas existentes e

desenvolvimento de novas.

A intensificação do uso de tecnologia de informação para monitoramento

dos contratos deve ser seguida da ampliação do intercâmbio de informações com os

órgãos de controle que devem ter acesso aos sistemas já implantados e os futuros

para que a capacidade de auditoria e controle das parcerias também seja ampliada.

Ao longo do processo de seleção das organizações sociais, a

transparência deve estar presente em todos os momentos do processo, desde a

publicação no site da Secretaria de Saúde da agenda com a previsão dos próximos

processos seletivos acompanhadas de todas as informações relevantes até o

resultado da seleção. Ao longo da parceria deverão estar disponíveis tanto

documentos oficiais (contrato de gestão e relatórios de monitoramento e avaliação)

como painéis que apresentem de forma simplificada e comparativa o desempenho

das unidades de saúde tanto em termos de produção, como qualidade e custos.

A obrigação de ser transparente também deverá ser regulamentada e

fazer parte do pacto com as organizações sociais. Estas deverão manter sítio

eletrônico individualizado para cada uma das unidades de saúde, no qual deverão

conter todas as informações sobre a parceria, com detalhes sobre desempenho e

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aplicação dos recursos. A criação de portais individualizados por unidade de saúde

deverá facilitar o acesso às informações pelas sociedade, que assim poderá exercer

de forma mais adequada o controle social sobre os recursos repassados e,

principalmente, sobre as metas pactuadas.

As medidas apontam para a necessidade de adequação do modelo à

evolução da administração pública em relação à transparência. Buscam ampliar o

acesso da população a todas informações relativas às parcerias, tanto em relação

aos resultados assistenciais como em relação aos recursos públicos aplicados.

Neste ponto, a quantidade e a qualidade das informações disponibilizadas ao

público é ponto chave para o exercício do controle social, que, por sua vez,

representa uma das dimensões centrais da gestão pública contemporânea.

REFERÊNCIAS

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(Doutorado em Administração de Empresas) - Escola de Administração de

Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 2003.

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AUTORIA

Thiago Alvim Camargo – Consultor do Instituto Publix. Endereço eletrônico: thiago.alvim@institutopublix.com.br Otavio Prado – Pesquisador na Fundação Getúlio Vargas/SP. Endereço eletrônico: otavioprado@gvmail.br Renata Bernardo – Chefe de Gabinete na Fundação Clóvis Salgado, Endereço eletrônico: renata.bernardo@fcs.mg.gov.br Ana Carolina H. Siqueira Lara – Coordenadora de Organizações Sociais na Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro. Endereço eletrônico: siqueiracaca@gamil.com