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CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS Francisco Tonial Gonçalves COMBATE AO TERRORISMO APÓS 11/09: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS GOVERNOS BUSH E OBAMA Santa Cruz do Sul 2015
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CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Francisco Tonial Gonçalves
COMBATE AO TERRORISMO APÓS 11/09: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS
GOVERNOS BUSH E OBAMA
Santa Cruz do Sul
2015
Francisco Tonial Gonçalves
COMBATE AO TERRORISMO APÓS 11/09: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS
GOVERNOS BUSH E OBAMA
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Relações Internacionais da Universidade de Santa Cruz do Sul, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais.
Orientador: Prof. Bruno Mendelski de Souza
Santa Cruz do Sul
2015
RESUMO
Os atentados ocorridos no dia 11 de setembro de 2001, em Nova Iorque, contra as torres do World Trade Center e o Pentágono, redirecionaram a política externa dos Estados Unidos para o Oriente Médio, fazendo com que houvesse uma mudança no foco da atuação do país e gerando guerras e crises políticas. Surgiu o argumento de que as intervenções estadunidenses na região, após os ataques, poderiam ser justificadas pela necessidade de permanência na posição de superpotência global e manutenção da segurança nacional, assim como pelo dever de posse das reservas de petróleo, pois caso outro Estado o fizesse, estaria comprometendo a posição de maior potência mundial ocupada pelos Estados Unidos. Considerando isso, o objetivo do presente trabalho foi investigar as diferenças e possíveis semelhanças nas providências tomadas por George W. Bush e Barack Obama para conter ou prevenir a ameaça terrorista, indicando os fatores internos e externos que influenciaram no processo de tomada de decisão, para, assim, responder o problema de pesquisa, que questiona quais foram essas medidas utilizadas pelos dois governantes. Além isso, buscou-se apresentar as consequências das duas políticas externas para a segurança internacional, bem como os principais grupos que, para o Ocidente, ameaçam a segurança global. A metodologia do trabalho pautou-se pela pesquisa bibliográfica, histórico-descritiva, explicativa e exploratória, com análise predominantemente descritiva e baseada em procedimentos hipotético-dedutivos. Para relacionar as variáveis internas e externas e facilitar o processo de formulação das ações externas dos países, o trabalho teve a teoria de Análise de Política Externa como método de pesquisa, com enfoque no Modelo de Hermann (1990). Como resultados, pode-se destacar que a pesquisa confirmou a hipótese de que as duas políticas externas, ainda que reflitam reações dos Estados Unidos em contextos diferentes e que tenham sido realizadas por dois governantes com visões políticas, convicções e personalidades distintas, não se desvincularam totalmente uma da outra. O uso da força para alcançar um objetivo pré-estabelecido (contenção do terrorismo) esteve presente na Doutrina Bush e na Doutrina Obama, ainda que, na primeira, de forma mais unilateral, e, na segunda, de modo mais discreto e com defesa do multilateralismo e da cooperação. Além disso, pôde-se perceber que os eventos ocorridos, sobretudo, no século XX (como a Primeira e a Segunda Guerra Mundial e a Guerra Fria), contribuíram para o prestígio estadunidense, favorecendo o crescimento econômico, político e militar dos Estados Unidos e, com isso, sua elevação ao nível de única superpotência mundial. Viu-se também que o terrorismo não foi o primeiro “inimigo” na concepção estadunidense, e que ainda que a prática terrorista tenha ganhado destaque no século XXI, as ações caracterizadas como terroristas existem desde o século XVIII, e vão muito além de ataques radicais motivados por princípios religiosos.
Palavras-chave: Política externa estadunidense. Terrorismo internacional. Oriente Médio. Doutrina Bush. Doutrina Obama.
ABSTRACT
The attacks against the towers of the World Trade Center and the Pentagon occurred on September 11th, 2001 in New York redirected the foreign policy of the United States to the Middle East, changing the focus of the country’s actions and generating wars and political crisis. It has emerged the argument that the American interventions in the zone after the attacks could be justified by the requirement of permanence in the global superpower position and maintenance of national security, as well as the duty of possession of the oil reserves, because if another State did it would be compromising the world’s biggest potency position occupied by the United States. Considering that, the goal of the present study was the investigation of the differences and possible similarities in the providences taken by George W. Bush and Barack Obama to contain or prevent the terrorist threat, indicating the internal and external factors that influenced in the decision making process to thereby answer the research problem, that questions which were these measures used by both the leaders. Moreover, the consequences of both policies for the international security were also presented just like the main groups that threaten the global security to the West. The methodology was guided by bibliographic, historical-descriptive, explanatory, exploratory research methods, with descriptive analysis and hypothetical-deductive procedures. To relate the internal and external variables and to facilitate the process of formulation of external actions utilized by the countries, the study had the Foreign Policy Analysis theory as research method, focusing on the Hermann’s Method (1990). As results, the research confirmed the hypothesis that the two external policies, although reflect reactions of the United States in different contexts and both have been accomplished by two rulers with different political views, convictions and personalities, didn’t detach completely from each other. The use of force to achieve a predetermined goal (terrorism containment) was present in Bush Doctrine and Obama Doctrine, although more unilaterally in the first one, and more discreet and with the defense of the multilateralism and cooperation in the second one. Furthermore, the events occurred mainly in the 20th century (like the World War I, World War II and Cold War), contributed to the American prestige favoring the economic, political and military growth of the United States and therewith its elevation to the level of the world's unique superpower. Thus, the terrorism was not the first ‘enemy’ in the American conception, and even if the terrorist practice has gained prominence in the 21st century, the actions categorized as terrorists exist since the 18th century and go far beyond of radical attacks motivated by religious principles. Keywords: American foreign policy. International terrorism. Middle East. Bush Doctrine. Obama Doctrine.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Fluxograma 1 – O papel de arbitragem de processos de tomada de decisão entre
agentes de mudança e níveis de mudanças de políticas .......................................... 44
Fluxograma 2 – O Modelo de Hermann (1990) para a política externa de Bush em
relação ao terrorismo ................................................................................................ 62
Fluxograma 3 – O Modelo de Hermann (1990) para a política externa de Obama em
relação ao terrorismo ................................................................................................ 62
Mapa 1 – Principais áreas de atuação da Al-Qaeda ................................................. 20
Mapa 2 – Áreas de atividade dos principais grupos terroristas ................................. 26
Mapa 3 – Ofensiva contra o terrorismo, sob a perspectiva dos EUA ........................ 27
Mapa 4 – Áreas controladas pelo Estado Islâmico .................................................... 28
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 6
1.1 Problema de pesquisa ........................................................................................ 6
1.2 Hipóteses ............................................................................................................. 7
1.3 Objetivos .............................................................................................................. 7
1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................... 7
1.3.2 Objetivos específicos ....................................................................................... 7
1.4 Justificativa .......................................................................................................... 8
1.5 Metodologia ......................................................................................................... 9
1.5.1 Estrutura do trabalho ..................................................................................... 10
2 O TERRORISMO COMO AMEAÇA AOS ESTADOS UNIDOS ............................. 12
2.1 O terrorismo antes do 11/09 ............................................................................. 12
2.1.1 O terrorismo islâmico .................................................................................... 15
2.2 O terrorismo após o 11/09 ................................................................................ 21
3 BREVE HISTÓRICO DA POLÍTICA EXTERNA ESTADUNIDENSE E A TEORIA
DE ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA ................................................................... 30
3.1 Histórico da política externa dos Estados Unidos ......................................... 30
3.2 Análise de Política Externa ............................................................................... 38
3.2.1 O modelo de Hermann para a análise de alterações na política externa .. 42
4 A POLÍTICA EXTERNA DOS ESTADOS UNIDOS PARA O TERRORISMO
DESDE O 11/09 ........................................................................................................ 45
4.1 A política externa de George W. Bush para o terrorismo (2001 – 2008) ....... 45
4.2 A política externa de Barack Obama para o terrorismo (2009 – atualidade) 54
4.3 Aproximações e distanciamentos das políticas de Bush e Obama para o
terrorismo ................................................................................................................ 59
5 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 65
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 69
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1 INTRODUÇÃO
Mesmo que não haja um consenso sobre o conceito do terrorismo, costuma-
se definir esse fenômeno, exercido, especialmente, por grupos como a Al-Qaeda,
como o uso sistemático da violência contra uma população ou comunidade
específica para criar um ambiente de medo, e, assim, alcançar um objetivo político.
As ações terroristas ganharam maior destaque, sobretudo, após os ataques de 11
de setembro de 2001, contra os Estados Unidos (EUA), considerados, por sua vez, o
maior atentado terrorista de todos os tempos. Após o ocorrido, a adoção de medidas
de prevenção e segurança se fez altamente necessária, não só no país, mas em
todo o mundo, uma vez que os ataques foram contra a maior potência mundial.
Isso fez com que a política externa estadunidense para o Oriente Médio fosse
modificada, ocasionando guerras e crises políticas. Além disso, gerou uma série de
questionamentos a respeito do propósito estadunidense em empreender as medidas
que foram utilizadas para garantir a segurança nacional e a posição de destaque
internacional ocupada pelo país.
Surge, então, a chamada “Guerra ao Terror”, declarada pelo então presidente
dos Estados Unidos, George W. Bush, como parte de uma estratégia global de
combate ao terrorismo. Com a chegada do seu sucessor, Barack Obama, ao poder,
houve uma reformulação na estratégia de segurança estadunidense, que continuou
com o seu objetivo inicial, porém, devidamente adaptada ao governo vigente,
diferindo, em vários aspectos, da adotada no governo anterior. Essas diferentes
abordagens serão analisadas no decorrer deste trabalho.
1.1 Problema de Pesquisa
Quais foram/são as medidas utilizadas pelos Estados Unidos, nos governos
Bush e Obama, para prevenir e/ou combater o terrorismo, após o 11 de setembro de
2001, e quais são as diferenças e possíveis semelhanças existentes entre elas?
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1.2 Hipóteses
Ainda que as duas doutrinas de combate ao terrorismo reflitam deveres da
política de segurança nacional dos Estados Unidos em contextos diversos, dados os
interesses e o lobby de grupos internos como a indústria de petróleo, construção
civil, armamentos e o lobby sionista, é indubitável a interligação dessas doutrinas.
Enquanto a primeira foi a reação direta imediata aos atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001, que extrapolou os limites do uso da força, a segunda, reação aos
efeitos negativos de sua sucessora, foi reduzida e redirecionada a propósitos muito
menos ambiciosos e belicosos (contrapondo-se, parcialmente, à anterior), ocorrendo
em um período em que a crise econômica, a multipolaridade mundial e o crescente
antiamericanismo surgiram como fatores de grande influência na política externa
estadunidense.
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Este trabalho tem por objetivo geral a identificação e análise das diferenças e
possíveis semelhanças nas medidas adotadas pelos dois últimos presidentes dos
Estados Unidos, em seus respectivos mandatos, para combater e/ou prevenir o
terrorismo, após os ataques de 11 de setembro de 2001.
1.3.2 Objetivos Específicos
Este trabalho tem por objetivos específicos:
a) Analisar a política externa de Bush e de Obama, mapeando, discutindo e
identificando a forma como as medidas de prevenção e combate ao
terrorismo foram adotadas pelos dois presidentes;
b) Ponderar os fatores internos e externos que contribuíram para a tomada
das principais decisões de Bush e Obama relacionadas à política externa
dos EUA para o terrorismo;
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c) Identificar os principais grupos terroristas combatidos pelos Estados Unidos
e sua relação com a segurança internacional.
1.4 Justificativa
A questão da adoção do uso da força, pelos dois governos, como principal
estratégia contra o terrorismo, vem sendo constante alvo de críticas desde a
Doutrina Bush, anteriormente, até os dias atuais, na Doutrina Obama, pois se tem a
ideia de que o uso da força gera o acirramento dos conflitos e a multiplicação de
vítimas civis. Por um lado, afirma-se que as duas estratégias diferem somente em
relação ao modo como são empregadas, e, por outro, tem-se a afirmação de que
Obama terminou com a Doutrina Bush.
Visto que os Estados Unidos são a maior potência mundial, e que sua política
externa tem sido objeto de constante discussão, tanto interna quanto externamente,
tem-se este estudo complementar acerca da mesma, abrangendo, também, uma
análise das variáveis internas, visando o enriquecimento do debate sobre o tema –
pertinente e atual. Como os ataques de 11/09 levantaram inúmeras questões (como,
principalmente, a da realidade de vulnerabilidade americana) e invocaram o "Choque
de Civilizações", em que o poder da civilização “ocidental” esteve ameaçado e houve
ascensão da civilização islâmica, esse atentado ocasionou grande mudança nas
relações internacionais, havendo uma alteração na política externa estadunidense,
que gerou guerras, no Afeganistão e no Iraque. Com isso, também se tornou ainda
mais relevante a análise dos atores não estatais violentos, como a Al-Qaeda.
Tendo-se em vista a atualidade de constante ameaça do terrorismo
internacional para o Ocidente, há a importância de ainda se estudar a ação
terrorista, que continua presente na contemporaneidade, ameaçando e
comprometendo a paz internacional (dentro do que as concepções tradicionais de
mundo e das Relações Internacionais entendem como ameaça), constituindo, assim,
um problema essencial das Relações Internacionais.
O estudo do objeto da pesquisa em questão se dá em virtude do interesse do
pesquisador nesta área, por envolver, além de questões políticas e econômicas,
questões culturais e religiosas. Além disso, advém da sua intenção de aprofundar o
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seu conhecimento acerca do tema, bem como o dos demais que, por ventura,
vierem a ler este trabalho.
1.5 Metodologia
Este trabalho utiliza-se do método hipotético-dedutivo – proposto por Karl
Popper (1935) e baseado na formulação de hipóteses para a explicação de um
fenômeno –, partindo de um conhecimento geral sobre a realidade do terrorismo,
para, então, distinguir e classificar as medidas adotadas pelos dois últimos
presidentes dos Estados Unidos (George W. Bush e Barack Obama) como forma de
combate e/ou prevenção ao terrorismo, após os ataques de 11 de setembro de
2001. É identificada a forma como essas medidas foram utilizadas, assim como os
fatores internos e externos levados em consideração para a tomada de decisões
acerca da política externa antiterrorismo estadunidense.
De acordo com Gil (2008), o método hipotético-dedutivo parte do surgimento
de um determinado problema, o que ocorre quando os conhecimentos disponíveis
não são suficientes para explicar algum fenômeno. Para tentar explicar esse
fenômeno, são formuladas hipóteses, das quais são deduzidos certos resultados,
que devem ser testados ou tornados falsos. Em outras palavras, as consequências
das hipóteses formuladas devem ser derrubadas, por meio da procura de evidências
empíricas. Segundo Gil (2008, p. 13), “quando não se consegue demonstrar
qualquer caso concreto capaz de falsear a hipótese, tem-se a sua corroboração, que
não excede o nível do provisório”, pois, apesar de a hipótese superar todos os
testes, tornando-se válida, ela não pode ser definitivamente confirmada, uma vez
que está sujeita a sofrer invalidações a qualquer momento, com o possível
surgimento de novos fatos.
Para melhor compreensão do processo de formulação das ações externas do
governo americano, faz-se uso da Análise de Política Externa (APE), em específico,
do modelo de Hermann (1990), que procura examinar a extensão das alterações de
rumo da política externa das nações e identificar os principais atores e eventos que
provocam tais mudanças. Hermann (1990) defende a possibilidade de
enquadramento das mudanças ocorridas na política externa em um continuum,
abrangendo pequenos ajustes, modificações de objetivos e de programas e, até
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mesmo, alterações no comportamento internacional dos países. As origens dessas
mudanças são agrupadas em quatro fatores: líderes políticos, burocratas,
reestruturação doméstica e choques externos.
Por tratar-se de um trabalho de análise bibliográfica, a exploração do assunto
é realizada em fontes bibliográficas e documentais sobre o tema proposto, com a
finalidade de resolver o problema de pesquisa, dando destaque aos trabalhos de
autoria de Cristina Soreanu Pecequilo, como o artigo A Era George W. Bush
(2001/2007): Os EUA e o Sistema Internacional (2007) e o livro A política externa
dos Estados Unidos: continuidade ou mudança? (2011), bem como às obras de
Erica Simone Almeida Resende, tais como o artigo As condições de possibilidade da
Guerra ao Terror: americanidade e puritanismo nas práticas discursivas da Política
Externa Norte-Americana no pós-onze de setembro (2011), de Luis Fernando
Ayerbe, o artigo Excepcionalidade unipolar às responsabilidades compartilhadas,
Barack Obama e a liderança internacional dos Estados Unidos (2010), além dos
artigos Os Estados Unidos e a Guerra contra o Terror: o uso da força contra o
terrorismo nas Doutrinas Bush e Obama (2014) e Obama e Política Exterior: Novas
Perspectivas para a Guerra contra o Terrorismo? (2008), de Tatiana Waisberg, do
livro O Islã (2001), de Paulo Daniel Farah, do artigo Análise de Política Externa e
Política Externa Brasileira: trajetória, desafios e possibilidades de um campo de
estudos (2013), de Mônica Salomón e Letícia Pinheiro, e da contribuição teórica
baseada no trabalho de Charles Hermann, sobretudo, na obra Changing course:
when governments choose to redirect foreign policy (1990).
Quanto à forma de estudo, esta se dará de modo descritivo, por meio da
observação, análise, classificação e interpretação da realidade. Conforme elucidado
por Gil (2008, p. 28), “as pesquisas deste tipo têm como objetivo primordial a
descrição das características de determinada população ou fenômeno ou o
estabelecimento de relações entre variáveis”.
1.5.1 Estrutura do Trabalho
A pesquisa é realizada e organizada em três capítulos. No primeiro capítulo, é
feita uma contextualização a respeito do que vem a ser o terrorismo contemporâneo.
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Já no segundo capítulo, é relatado o histórico da política externa
estadunidense até o início do século XXI. Nesse capítulo, também é apresentada a
teoria de Análise de Política Externa, e, logo após, o Modelo de Hermann (1990),
importantes para o auxílio no entendimento sobre a formulação da política externa
estadunidense.
Por fim, no terceiro capítulo, o trabalho enfoca na análise propriamente dita
das políticas externas de Bush e Obama, objetivando ponderar os fatores externos e
internos que contribuíram para a tomada de decisões relativas à política externa, em
cada contexto, e apontando suas aproximações e distanciamentos. Para isso, tem-
se o auxílio complementar das ideias de pesquisadores da área.
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2 O TERRORISMO COMO AMEAÇA AOS ESTADOS UNIDOS
O multiculturalismo e a diversidade cultural existentes no mundo abrem
espaço para o surgimento de divergências, ocasionando dicotomias e provocando
conflitos entre as partes envolvidas. No caso específico dos Estados Unidos, onde o
aspecto cultural constitui um marco de bastante relevância, e, principalmente pelo
país ter assumido, ao longo dos anos, uma postura autoritária em relação às outras
nações, ao mesmo tempo em que não mede esforços para garantir os seus
interesses particulares, os atritos com as regiões que não concordam com essas
ações passam a ser habituais. Isso gerou dois ataques no território estadunidense e
fez com que novas estratégias fossem formuladas pelos EUA para garantir sua
soberania. Assim, a proposta do presente capítulo é apresentar uma
contextualização histórica acerca do assunto, para que se compreenda onde e de
que forma o terrorismo surgiu, bem como para que haja o entendimento dos
principais motivos pelos quais o Oriente Médio faz parte da agenda da política
externa dos Estados Unidos. Ademais, o capítulo também apresenta as mudanças
que o terrorismo foi tendo, ao longo dos anos, bem como os principais grupos
terroristas combatidos pelos Estados Unidos e a relação dos mesmos com a
segurança internacional.
2.1 O terrorismo antes do 11/09
Dado o seu intenso caráter político e autocrático, o termo “terrorismo” constitui
um método fundamental para a formação social da realidade, trazendo consigo uma
forte problemática, em razão de não haver um consenso internacional a respeito de
uma única definição. Além disso, acarreta uma série de julgamentos prévios que são
formados a respeito do indivíduo caracterizado com o termo, por conta do caráter
negativo que se formou ao redor do conceito de “terrorismo”.
Tem-se o argumento de que a ideia de terrorismo nasceu com a Revolução
Francesa (1789-1799), mais especificamente no chamado “Reino do Terror” (1793-
1794), comandado por Maximilien de Robespierre, líder dos jacobinos1. De acordo
1 Grupo formado por membros da pequena burguesia, que defendiam o ideal de uma sociedade igualitária (VICENTINO; DORIGO, 2008).
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com o que salienta Simioni (2008, p. 27), “a primeira vez que o termo terrorismo
apareceu grafado foi em 1798 no Suplemento do Dicionário da Academia Francesa,
para caracterizar o extermínio em massa de pessoas de oposição ao regime
promovido pela autoridade governamental [...]”.
Nesse período, os líderes terroristas tentavam garantir as conquistas da
Revolução contra as pretensões dos reacionários, que desejavam que o Antigo
Regime retornasse. A nova ordem inaugurada pelos revolucionários no poder
possibilitava a reclusão dos suspeitos de oposição ao regime vigente, ocasionando a
morte de milhares de pessoas na guilhotina (PARRY, 1976).
O termo terrorismo, nesse contexto, possuía uma conotação positiva, uma vez
que, dado o seu contínuo uso político, consistia em um recurso adotado pelo Estado
para reconstituir e manter a ordem. Passou a ter conotação negativa, sobretudo,
após o dia 27 de julho de 1794, conhecido como “9 Termidor”, que designou o fim do
regime do Terror na França e fez com que o termo começasse a ter um caráter
desfavorável, abrindo espaço para o julgamento prévio daqueles aos quais a
característica terrorista fosse atribuída (SIMIONI, 2008). Qualificar alguém ou um
grupo como terrorista passou a significar deslegitimação política.
De forma mais geral, o tipo de terrorismo empregado durante a Revolução
Francesa, conhecido como terrorismo de Estado, consiste na utilização da política
de destruição de minorias étnicas e/ou opositores de um regime, ou seja, o grupo
político que retém o poder faz uso do terror como ferramenta de governabilidade.
Expandiu-se no século XX, podendo-se ainda citar, como exemplos da prática do
mesmo, o regime racista instaurado na África do Sul, causador de ações terroristas
contra a maioria negra do país até o final do apartheid2, no início da década de 1990,
e as ditaduras militares da América Latina, que incrementaram o terrorismo de
Estado, nos anos 1960 e 1970, contra os seus opositores, promovendo a tortura de
várias pessoas e ocasionando milhares de mortes (ESCOLA DE COMANDO E
ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO, 2010).
Contudo, foi no século XIX que surgiu o terrorismo moderno propriamente
dito, originado no contexto europeu, quando grupos anarquistas viam o Estado como
2 Regime de segregação racial instaurado na África do Sul, de 1948 a 1994, e imposto pela minoria branca da população, que comprometeu e restringiu os direitos da maioria negra (VICENTINO; DORIGO, 2008).
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o seu principal inimigo. Nesse contexto, a principal ação terrorista tinha como
objetivo a luta armada para constituir uma sociedade apátrida, tendo o chefe de
Estado como principal alvo, e não os cidadãos. Já ao longo de todo o século XX, o
terrorismo entrou em ascensão, de forma que os grupos que optaram por ele como
forma de luta expandiram-se. Esteve associado aos conflitos de grupos
nacionalistas, como foi o caso do Exército Republicano Irlandês (IRA), e do Euskadi
Ta Askatasuna (ETA), na Espanha. Além disso, surgem também, no referido século,
a organização palestina Hamas, que, embora não seja considerada um típico grupo
terrorista por todos os Estados, provoca o temor na maior parte das organizações
internacionais e dos Estados, o grupo político Talibã, atuante no Paquistão e no
Afeganistão, e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Cabe
ressaltar que, ademais, ainda há existência de dezenas (ou até centenas) de outros
grupos de caráter terrorista menores, que encontram-se dispersos pelo mundo
(PENA, 2015).
Pode-se dizer que o apogeu do terrorismo ocorreu no período da Guerra Fria
(1947-1991), após a Segunda Guerra Mundial. O terror no qual a Guerra Fria se
baseava estava associado à ideia de um sistema de equilíbrio entre dois blocos
oponentes (Estados Unidos X União Soviética), que possuíam enorme poder de
destruição nuclear. Esse entendimento validou o terror como uma forma de
relacionamento entre os Estados. Assim, a denominada "cultura da Guerra Fria" foi o
grande impulso à propagação de grupos terroristas (ESCOLA DE COMANDO E
ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO, 2010).
O terrorismo como um plano político elaborado por grupos defensores de uma
bandeira, que podem fazer uso da violência física e/ou psicológica para impactar um
governo ou um conjunto de habitantes de um determinado local, e no qual os
membros são profundamente convictos de que suas ações são legítimas, pode ser
categorizado como indiscriminado ou seletivo. O terrorismo indiscriminado (ou
aleatório) não possui um alvo pré-estabelecido e procura instaurar o medo na
população de forma geral. Já o terrorismo seletivo, por sua vez, tem um alvo
particular que já é conhecido antes de o ato acontecer, utilizando a chantagem, a
vingança e a destruição de um obstáculo como meios de eliminar esse alvo
(ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO, 2010).
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De acordo com Wellausen (2002), o atentado caracterizado como terrorista
tem o costume de alvejar civis e de não ser um ataque esperado, além de buscar a
maior quantidade possível de vítimas e alta visibilidade. O autor (2002) ainda
destaca que há a possibilidade de o ataque terrorista ser uma tentativa de um
governo de se manter no poder. Finalmente, Wellausen (2002, p. 89) aponta que “o
terrorismo é sempre a quebra da ordem imposta pelo poder dominante”.
A falta de um consenso universal acerca da definição de terrorismo faz com
que os Estados empreguem o termo da forma que melhor lhes convêm, conforme os
seus respectivos interesses políticos. Isso pode ser observado, por exemplo, através
da análise do discurso dos próprios Estados Unidos, que constroem a imagem do
terrorista como sendo um indivíduo desprovido de moral, fanático, danoso, bárbaro e
perigoso. Além disso, pode-se citar o grupo xiita3 Hezbollah, taxado de terrorista
pelas autoridades estadunidenses, mas considerado simplesmente um grupo de
resistência pela União Europeia. Por outro lado, poucas são as organizações que
atualmente se autodenominam terroristas, dado o caráter negativo que o vocábulo
possui.
2.1.1 O terrorismo islâmico
Dentro do terrorismo, há o terrorismo religioso, representado, sobretudo, pelo
terrorismo judaico, pelo cristão e pelo islâmico (ou islamita), sendo este último,
exercido por grupos extremistas que possuem, como base, a defesa do Islamismo, o
mais comum. O terrorismo islâmico é, acima de tudo, contra a cultura imposta pela
globalização, que propaga a disseminação dos princípios estadunidenses para o
resto do mundo. Em outras palavras, seu objetivo consiste em atacar a influência
ocidental no mundo islâmico, livrar os países mulçumanos do que seus militantes
chamam de “influência profana” do Ocidente e substituir o governo desses países
por regimes fundamentalistas islâmicos (ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-
MAIOR DO EXÉRCITO, 2010).
O Oriente Médio, por sua vez, é tido como a maior fonte originária do que as
autoridades estadunidenses consideram como terrorismo universal. A quantidade de
3 Termo usado para designar aquele que é partidário das convicções religiosas e políticas do xiismo (um dos ramos do Islã) (FARAH, 2001).
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grupos terroristas da região vem expandindo-se cada vez mais, e esses últimos vêm
tornando-se ainda mais violentos, sendo o Irã, o Iraque, a Líbia, o Sudão e a Síria os
países encontrados na região do Oriente Médio que são apontados pelos Estados
Unidos como os principais responsáveis pelo terrorismo internacional.
Os movimentos islâmicos conservadores vêm sendo, em algumas regiões, a
forma mais empregada para se obter mudança e melhoria das comunidades,
visando o bem-estar das mesmas e o aumento da participação politica por parte da
população. Em outras partes do mundo, servem para estimular o apoio popular às
razões conservadoras e ao empenho realizado no sentido de estreitar ou suspender
os direitos de membros da sociedade politica. Os movimentos reformistas islâmicos
apresentam-se como um modelo de caráter político, e não simplesmente como um
aspecto integrista da religião, baseando-se na transformação da lei islamita num
esquema metódico de ideias políticas (SILVA, 2011).
Dentre suas principais particularidades, pode-se citar a presença de um
aglomerado de tópicos fundamentais, como o totalitarismo, que compreende e
regulamenta as questões da vida social pública e privada, dada a obrigação da
aplicação rigorosa dos dogmas apresentados pelo Alcorão4. Em outras palavras, os
movimentos são algo intolerante e repressivo, não constituindo um modo alternativo,
mas sim, imposto (SILVA, 2011).
Os grupos Talibã, Hamas e Hezbollah são alguns dos principais
empreendedores desses movimentos. O Hezbollah, organização islâmica xiita e
libanesa, surgiu, em 1982, inicialmente como uma milícia, em resposta à invasão
israelense do Líbano, tornando-se um dos principais movimentos de combate à
presença israelense no Oriente Médio e fazendo uso de ataques de guerrilha, não
somente em Israel, mas também em outros Estados os quais julgam ser
“ocupadores” (como, principalmente, os Estados Unidos). Para Gonçalves (2013, p.
64), a caracterização do grupo “[...] é uma das mais complexas no campo do
terrorismo devido às suas diferentes metamorfoses e pragmatismo”. Além de obter
suporte financeiro oriundo de libaneses xiitas, o Hezbollah ainda conta com o apoio
do Irã.
4 Livro sagrado do Islã (FARAH, 2001).
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O grupo islâmico militante palestino e sunita5 conhecido como Hamas, por sua
vez, foi fundado em 1987, no Egito, como uma extensão da Irmandade Muçulmana6
e com o propósito de eliminar o Estado de Israel, criando, no seu lugar, um Estado
islâmico, ocupando o território que, atualmente, constitui as regiões de Israel, Gaza e
Cisjordânia. Foi eleito, democraticamente, em 2006, para comandar os territórios
palestinos (GRAY, 2010). Contudo, uma vez que o Hamas não é uma célula da Al-
Qaeda, as repercussões do “terror” propagado pelo grupo sunita ecoam muito além
das fronteiras da Cisjordânia e de Gaza. Além de ameaçar a paz e a segurança
regional no Oriente Médio, estimular o conflito árabe-israelense e trabalhar para
enfraquecer iniciativas de paz, a organização ainda contribui diretamente para a
propagação do anti-americanismo por toda a região (LEVITT, 2006).
Por fim, o Talibã, que consiste em um grupo radical islâmico, surgiu no início
dos anos 1990, no Afeganistão, objetivando restaurar a ordem, em um período no
qual as variadas facções mujaheddins7, apoiadas pelos EUA e pelo Ocidente contra
as forças soviéticas, começaram a entrar em desacordo umas com as outras,
levando o Afeganistão a uma situação de caos e ruína ainda mais intensa. Para
alcançar esse objetivo de neutralização e desarmamento das facções, o Talibã
utilizou um programa radical, baseado no regresso aos princípios fundamentais
islamitas, considerados puritanos. Atuando no Paquistão e no território afegão, o
Talibã comandou este último de 1996 até 2001, quando houve a invasão
estadunidense (GOODY, 2005).
Esses grupos apresentam alta eficiência no cumprimento de suas mudanças
radicais, sejam estas de caráter político-ideológico, étnico ou meramente religioso.
Essas transformações constituem elementos de incentivo prevalecentes dos
enfrentamentos irregulares, caracterizados pelo conflito armado entre tropas
militares uniformes, cuja capacitação militar é indubitavelmente maior, e forças
assimétricas de diferentes níveis de capacitação militar (GOODY, 2005).
Além do argumento da defesa de princípios religiosos que esses grupos
utilizam, há também o ódio cultivado nas populações do Oriente Médio, que se deu,
5 Vocábulo que caracteriza aquele que defende o sunismo (ramo do Islã) (FARAH, 2001).
6 Movimento fundado em 1928, no Egito, que atua em diversos países árabes e defende a adoção da lei islâmica (GRAY, 2010).
7 Termo árabe utilizado para designar o indivíduo participante da guerra santa Islâmica (JACKSON, 2008).
18
principalmente, por causa do histórico de intervenções estadunidenses na região,
motivadas por interesses econômicos e políticos (a exemplo da invasão americana
no Iraque, em 2003, que ocorreu sob a alegação de que o então presidente,
Saddam Hussein, mantinha um arsenal nuclear8, o que, para os Estados Unidos,
“comprometeria” a paz mundial). Essas agressões imperialistas, que já ocorriam nos
países de Terceiro Mundo desde os anos 1960 – como foi o caso da intervenção
estadunidense na Guerra do Vietnã9 (1959-1975) – ocasionaram, em geral, mortes
de inocentes muçulmanos, com as quais o governo estadunidense pareceu não se
preocupar, e fizeram com que a violação dos direitos humanos, que também ocorria
dentro dos Estados Unidos, ultrapassasse as fronteiras do país. Junto a isso, houve
a agressão de leis nacionais10 e, até mesmo, internacionais, que acabou por gerar
profunda “americafobia” em parte dos muçulmanos (PECEQUILO, 2011).
Esse descontentamento de parte dos muçulmanos fez com que surgissem
figuras como a do saudita Osama Bin Laden, criador, financiador e ex-líder (1989-
2011) do que viria a ser a organização terrorista conhecida como Al-Qaeda. Bin
Laden, após iniciar os estudos na faculdade de Economia da Universidade de Gidá,
na Arábia Saudita, ficou familiarizado com as ideias islâmicas radicais, formando,
assim, suas posições político-religiosas, que seriam agravadas com os
acontecimentos geopolíticos posteriores (ocorridos entre o final da década de 1970 e
início da década de 1990) nos territórios do Oriente Médio e Afeganistão,
envolvendo guerras e conflitos armados, como, principalmente, a Guerra do
Afeganistão11 (1979-1989) e a Guerra do Golfo12 (1990-1991), resultando, assim, no
surgimento da Al-Qaeda (BAKKER; BOER, 2007).
8 Essas armas nunca foram encontradas, o que gera ainda mais críticas a respeito da invasão estadunidense (PECEQUILO, 2011).
9 Conflito armado entre o Vietnã do Norte (comunista) e o Vietnã do Sul (capitalista), que durou dezesseis anos e contou com a intervenção militar direta estadunidense, por meio do envio de tropas para oferecer apoio ao governo sulista (VICENTINO; DORIGO, 2008).
10 A Declaração de Direitos da Constituição dos EUA, em vigor desde 1791, proíbe a busca e a apreensão sem razão alguma, o castigo cruel e não habitual, e que se force alguém a atribuir culpa a si próprio (VICENTINO; DORIGO, 2008).
11 Conflito armado entre as tropas soviéticas (apoiadoras do governo marxista do Afeganistão) e os insurgentes afegãos (contrários ao regime comunista do país), que durou dez anos e contou com o suporte logístico estadunidense aos grupos que lutavam contra a invasão, ocasionando a derrota do regime marxista afegão e fazendo com que as contradições entre o Afeganistão e os Estados Unidos emergissem (VICENTINO; DORIGO, 2008).
12 Confronto entre Kuwait e Iraque, motivado por interesses econômicos (comércio de petróleo e reivindicação, por parte do Iraque, de um território kuwaitiano) que contou com a intervenção dos
19
Osama, que vinha de uma família enriquecida financeiramente por meio da
prática da construção civil, disponibilizou seus recursos para a Arábia Saudita
durante a Guerra do Golfo, entre Kuwait e Iraque. Porém, a Arábia Saudita não
aceitou e permitiu que os Estados Unidos colocassem tropas no território saudita
para intervir no confronto (apoiando os kuwaitianos), assegurando a retirada das
mesmas após o término do conflito. Como isso não se concretizou, houve um
rompimento entre a Arábia Saudita e Bin Laden, pois este último, apesar de
hostilizar o governo iraquiano pela invasão ao Kuwait e por considerá-lo um regime
não islâmico, não admitia que as tropas estadunidenses se fizessem presentes na
Arábia Saudita – sede dos principais santuários do Islã (KEPEL, 2003).
Após esse rompimento, Bin Laden foi para o Sudão, onde “[...] diversificou
seus negócios e fundou cerca de trinta empresas; desde laboratórios de alta
tecnologia até a engenharia civil” (GUNARATNA, 2004, p. 107). Transferiu, em 1991,
a infraestrutura da Al-Qaeda, anteriormente localizada no Afeganistão (onde contava
com o apoio do Talibã para desenvolver suas atividades, fazendo uso do livre
acesso ao território dominado pelo grupo, que abrangia campos de treinamento,
armas e equipamentos variados), para esse país, o que fez com que a Al-Qaeda
fosse, cada vez mais, crescendo e expandindo-se internacionalmente, pois foi nesse
período que a sua campanha de atentados violentos começou.
O Mapa 1 apresenta as principais áreas de atuação da Al-Qaeda. A
organização possui células espalhadas por diversas regiões do mundo, tais como o
leste e o norte da África, grande parte da Europa, o território da Ásia-Pacífico e
países como o Iraque e o Afeganistão (BBC NEWS WORLD, 2011).
Estados Unidos (anteriormente aliados do Iraque contra o Irã), que, por sua vez, utilizaram o território da Arábia Saudita para a preparação das tropas para a ação militar, liderando uma coalizão internacional, em uma ação autorizada pelo Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas, mas que causou descontentamento nas populações locais (VICENTINO; DORIGO, 2008).
20
Mapa 1 – Principais áreas de atuação da Al-Qaeda
Fonte: BBC News World (2011).
No período de 1994 a 1996, a Al-Qaeda foi enfraquecida economicamente
(devido à grave situação econômica do Sudão e ao congelamento, por parte do
governo saudita, dos bens de Bin Laden), e acabou sendo transferida para o
Afeganistão, onde ficou até a invasão dos EUA13, em 2001 (GUNARATNA, 2004).
Bin Laden, que fazia campanha contra os estadunidenses, defendendo a ideia
de que estes eram opressores dos muçulmanos e os considerando seus maiores
inimigos, foi conquistando, cada vez mais, influência entre radicais muçulmanos,
advinda da profunda admiração adquirida no território do Afeganistão, pois sua ação
terrorista era fortemente aprovada pelos talibãs. A partir daí, começou a investir nos
primeiros ataques contra bases militares da superpotência, visando à queda na
economia do país e à degradação do seu governo e da sua população
(GUNARATNA, 2004).
A respeito dos ataques da rede, em geral, deve-se destacar o ocorrido em 26
de fevereiro de 1993, no qual houve a explosão de um carro-bomba por terroristas
13
Essa invasão dos EUA ao Afeganistão, após os atentados de 11 de setembro de 2001, ocasionou a captura e a morte de muitos dos líderes da Al-Qaeda, bem como a retirada do Talibã, aliado local da organização, do poder, fazendo com que a Al-Qaeda fosse enfraquecida como organização territorialmente situada e tivesse de mudar o seu formato operacional, passando a não depender de um território para a coordenação de suas ações (GUNARATNA, 2004).
21
árabes islâmicos, no parque de estacionamento subterrâneo localizado debaixo de
uma das torres do World Trade Center, em Nova Iorque (6 mortos e cerca de mil
feridos). A década de 1990 ainda foi marcada por um complô formado para uma
campanha de terror em solo estadunidense, pelas tentativas frequentes dos
extremistas islâmicos de danificar as negociações de paz para o Oriente Médio e
pelos atentados de 1995 e 1996 contra alvos estadunidenses na Arábia Saudita.
Além disso, militantes da Al-Qaeda também explodiram, em 1998, embaixadas
estadunidenses localizadas em Nairobi, no Quênia, e em Dar es Salaam, na
Tanzânia, resultando na morte de centenas de pessoas (dentre elas, 12 cidadãos
estadunidenses), e em 2000, o navio de guerra pertencente aos Estados Unidos,
USS Cole, no porto de Áden, no Iêmen, que ocasionou a morte de soldados
estadunidenses (PINTO, 2003).
2.2 O terrorismo após o 11/09
No dia 11 de setembro de 2001, terroristas suicídas destruíram totalmente as
torres do World Trade Center, utilizando dois aviões, e parte do Pentágono,
localizado nos arredores de Washington, com outro avião. Os ataques foram
realizados com aviões de carreira sequestrados, provocaram quase 3.000 mortes e
objetivaram atingir os símbolos do poderio econômico, político e militar
estadunidense, resultando na morte de milhares de cidadãos. Um quarto avião caiu
em um campo aberto, próximo de Shanksville, na Pensilvânia, após uma tentativa de
alguns dos passageiros e tripulantes de retomar o comando da aeronave dos
sequestradores, que a haviam reordenado na direção da capital estadunidense.
A partir desse dia, com os ataques sofridos pelos Estados Unidos, o
terrorismo ganhou um maior destaque mundial. O Ocidente passou a vê-lo como
uma ameaça internacional, e, desde então, tem-se discutido cada vez mais sobre o
tema.
Conforme Procópio (2001, p. 63) “o sacrifício dos limites impostos pelo estado
de direito e pelo estado democrático na luta contra o terror fere o que há de nobre,
precioso e sagrado na alma da democracia americana”. Essa afirmação leva a uma
reflexão a respeito da visão que o resto do mundo tem dos Estados Unidos, e que os
próprios estadunidenses têm de si mesmos. Pela primeira vez desde o ataque a
22
Pearl Harbor, em 1941, no Havaí, o país sofreu um atentado de tamanha relevância
dentro de seu próprio território, demonstrando uma vulnerabilidade considerável.
Nesse sentido, surge a questão do “medo”, em que cabe citar Francis
Fukuyama (2004, p. 24), que afirma que os atentados mostraram que o novo
terrorismo pode causar "danos significativos aos Estados Unidos e a outros países
desenvolvidos", como, por exemplo, seus aliados na guerra contra o terror. Os
ataques foram um golpe tão forte que fizeram com que os bancos centrais desses
países tivessem de articular suas ações, de modo a evitar que o ocorrido produzisse
efeitos demasiadamente negativos para a economia mundial.
Da mesma forma, novos atentados nunca foram descartados, o que coloca os
Estados ocidentais em uma situação de insegurança. Nenhum país está imune a
essa ameaça global, e o seu combate e prevenção exige, acima de tudo,
cooperação internacional. Segundo Viana (2011, p. 25):
[...] o combate ao terrorismo não se esgota no isolamento e desarticulação das redes terroristas e na destruição da sua capacidade criminosa, ou seja, apenas na saída militar. Ele requer, também, uma política de cooperação internacional multifacetada, capaz de combater eficazmente o subdesenvolvimento, a ausência de Estado de direito e de bom governo, que são os contextos em que germinam e se desenvolvem muitas lógicas terroristas. Isso exige estratégias integradas que combinem ações diplomáticas, econômicas, sociais, de controle financeiro, legislativas, de informação pública, policiais e militares, entre outras.
A justificativa da Al-Qaeda para atacar os Estados Unidos e os seus aliados
(civis e militares) possuía grande embasamento religioso, estando a articulação e a
coesão dos muçulmanos baseadas na luta contra esses inimigos. O conceito de
“jihad14” está diretamente relacionado à ideia de que cabe ao indivíduo de religião
muçulmana disseminar a fé islâmica, com o intuito de buscar o que eles
considerariam uma melhor humanidade. Essa ideia acaba sendo ameaçada quando
o inimigo se faz presente no território islâmico, o que exige que os muçulmanos se
comprometam a combater esse inimigo.
No que diz respeito à batalha dos Estados Unidos contra a Al-Qaeda, essa
está longe de terminar, para Harman (2011, p. 10), “a Al-Qaeda [...] se transformou
em uma organização horizontal com filiados no mundo todo, e, agora, é mais letal do
14
Termo árabe que significa, em geral, “luta”, “esforço” ou “empenho”, mas que não possui uma aceitação universal em relação a essa definição, devido à amplitude do seu conceito.
23
que nunca15". Friedman (2011), citado por Cuéllar (2011, p. 11) por sua vez, tem
uma concepção diferente, dizendo não haver "uma guerra contra o terrorismo [...]
porque essa organização [Al-Qaeda] estava muito mais fraturada e débil do que
nossos líderes acreditavam". Já Hotchkiss (2011), também citada por Cuéllar (2011,
p. 12), destaca que:
A guerra contra o terrorismo é similar à que se trava contra as drogas: uma batalha que não se pode ganhar nem perder. Primeiro porque não há um consenso sobre o que é "terrorismo". Segundo, porque entendemos que um conflito se ganha no contexto de uma batalha entre nações onde estão estabelecidas as maneiras para determinar essas vitórias. Temos que compreender que o terrorismo não pertence a uma religião ou a um grupo étnico. Está sustentado em cometer atos violentos para intimidar as pessoas e promover as crenças políticas do algum grupo. Isso existe por todos os lados.
Porém, várias tendências já observáveis permanecem como linhas de
continuidade no sistema internacional e não se alteraram com tais acontecimentos.
Viana (2011, p. 30) reconhece isso quando aponta que:
Mantêm-se as assimetrias demográficas e de desenvolvimento, a disputa estratégica pelo domínio dos recursos escassos e não renováveis, a crescente propensão para a democratização dos regimes e a emergência de novos polos de poder. Continua a ascensão progressiva da China ao estatuto de superpotência, a crise financeira no Japão e a incógnita quanto ao aprofundamento do processo de integração da Europa. Após um período de recuo estratégico, a Rússia reemerge como potência que afirma a sua esfera de influência, mantendo a paridade nuclear estratégica com os Estados Unidos. Persiste o impasse no Processo de Paz no Médio Oriente. Mantém-se a acrescida importância da dimensão econômica do poder.
Castells (2010, p. 135) afirma que “depois que o centro de comando da Al-
Qaeda no Afeganistão foi destruído, em 2001, redes de contato com lutas locais
tornaram-se cada vez mais importantes”. O objetivo dessas redes era adquirir fontes
alternativas de financiamento, criar contatos com grupos islâmicos locais e fazer com
que pequenas filiais surgissem. Essas novas células da Al-Qaeda, ainda que
atuantes de forma independente e autônoma, foram formadas por indivíduos que
estabeleciam certo contato com a organização, que, por sua vez, continuou agindo
por intermédio de seus grupos associados.
15
Tradução livre.
24
O período de “guerra ao terror”, iniciado em 2001, que ocasionou a queda do
governo Talibã no Afeganistão, acarretou a ascendência da ação militar
estadunidense, promovendo a descentralização da Al-Qaeda e fazendo com que a
organização passasse a atuar clandestinamente, por meio de organizações
associadas (fossem elas reconhecidas como tal pela Al-Qaeda ou não) e, ainda, por
pequenos grupos de pessoas que simpatizassem com os padrões da rede. Com
isso, sua atuação, apesar de ter sido desvinculada da imagem exclusiva de Osama
Bin Laden, continuou diretamente atrelada aos discursos e ao poder de atração
deste último, agindo mais como uma ideologia para ativistas islâmicos do que como
um sistema funcional e rigoroso (CASTELLS, 2010).
Ainda que esse desmantelamento da infraestrutura terrorista afegã tenha
comprometido a capacidade da Al-Qaeda de proporcionar um treinamento de boa
qualidade, a dissipação de seus membros aumentou significativamente as fronteiras
da violência terrorista. No lugar do Afeganistão, o Paquistão e o Iraque emergiram
como os novos epicentros do terrorismo internacional. Quando houve a “caça” dos
terroristas, estes se mudaram para regiões desprovidas de lei ou ordem
(GUNARATNA, 2004).
Pode-se destacar associações como Al-Qaeda na Terra de Dois Rios
(Iraque), Organização da Al-Qaeda na Península Arábica, Al-Qaeda no Magreb
Islâmico e Al-Qaeda no Afeganistão como organizações ou redes reconhecidas
como afiliadas pelo grupo fundado por Bin Laden. Cada uma delas representa uma
fusão da Al-Qaeda com outras organizações locais (BAKER; BOER, 2007).
A Al-Qaeda na Terra de Dois Rios, atuante no território iraquiano, tem sido
responsável numericamente pela maior parte dos atentados da Al-Qaeda, tendo a
expulsão de tropas estadunidenses do Iraque e subsequente implantação de um
governo islâmico na região como seus principais objetivos. A Organização da Al-
Qaeda na Península Arábica, por sua vez, atua na Arábia Saudita e visa derrubar os
governos saudita e iemenita e, da mesma forma atacar alvos estadunidenses no
exterior. Já a Al-Qaeda no Magreb Islâmico centra suas atividades na região da
Argélia e do Magreb, apesar de também ter sido associada a tentativas de ataques
frustrados a alvos do Ocidente. Por fim, a Al-Qaeda no Afeganistão opera com base
no apoio fornecido pelo Talibã, concentrando suas ações para eliminar os Estados
Unidos do território afegão, desde a sua ocupação (BAKER; BOER, 2007).
25
Além disso, há, também, principalmente no Oriente Médio, no Sudeste
Asiático, na África e na Europa, grupos caracterizados (por eles mesmos e por
outros) como atuantes sob o rótulo da Al-Qaeda, operando de forma parcialmente
autônoma. Dentre estes, pode-se citar associações como a Jemaah Islamiyah, na
Indonésia, Abu Sayyaf, nas Filipinas, Al Shabaab e Al-Ittihad Al Islami, na Somália,
Tehrik-i-Taliban, no Paquistão, Lashkar Al-Toiba, no Paquistão e na Índia, e Jaysh
Muhammad e Harakat Al-Ansar, na Índia (BAKER; BOER, 2007).
Com isso, a Al-Qaeda continuou sendo um modelo a ser seguido por outros
grupos praticantes da ação terrorista. Ao longo dos anos, foi compartilhando, através
de meios de comunicação (como a internet) e de visitas de especialistas em táticas
de confronto, a sua experiência e o seu vasto conhecimento em terrorismo, com o
objetivo de intensificar a campanha multinacional terrorista e jihadista contra os
Estados Unidos e seus aliados (GUNARATNA, 2004).
As táticas empregadas pela Al-Qaeda inspiraram ataques como o realizado
em Moscou, em 2002, por grupos chechenos, que sequestraram cerca de mais de
700 espectadores de um teatro, tomando-os como reféns e exigindo que a Rússia
retirasse suas tropas da Chechênia, causando a morte de, pelo menos, 129 pessoas
(U.S. Department of State, 2005). Nessa categoria, também se destacam os
atentados contra quatro comboios da rede ferroviária de Madri, em março de 2004,
em que dez bombas foram detonadas, vitimando 191 pessoas e fazendo com que
mais de 1.700 ficassem feridas, e contra uma escola em Beslan, na Ossétia do
Norte, em setembro do mesmo ano, que resultou em 331 mortos e centenas de
feridos (U.S. Department of State, 2005).
No dia 7 de julho de 2005, em Londres, quatro homens-bomba explodiram-se,
atingindo três trens do metrô e um ônibus, matando 56 pessoas e deixando mais de
700 feridos. Após isso, foi localizado, também na capital inglesa, pelas autoridades
locais, um circuito utilizado em carros-bomba similar aos elaborados na Arábia
Saudita e no Iraque (U.S. Department of State, 2006).
Uma década depois, ainda são registrados ataques semelhantes aos citados
anteriormente, sobretudo nos Estados Unidos, comprovando a continuidade da
influência da Al-Qaeda. Em dezembro de 2009, houve uma tentativa de explosão do
voo transatlântico Northwest Airlines 253, que saía de Detroit, nos EUA, com destino
a Amsterdã, na Holanda. O suspeito, de nacionalidade nigeriana, foi detido pelas
26
autoridades locais (U.S. Department of State, 2009). Além disso, em abril de 2013,
em Boston, houve a explosão de duas bombas durante uma maratona, perto da
linha de chegada (3 mortos e 264 feridos) (U.S. Department of State, 2014). O
atentado, realizado por dois irmãos muçulmanos, reforçou ainda mais o debate de
questões polêmicas nos Estados Unidos, como o problema da imigração, o
tratamento diferenciado levando em conta as diferentes religiões e etnias, o terror de
caráter doméstico e as relações estadunidenses com o Mundo Islâmico. Com isso,
no Mapa 2, tem-se a indicação das áreas de atividade dos principais grupos
terroristas, e no Mapa 3, pode-se identificar a ofensiva contra o terrorismo, sob a
perspectiva estadunidense.
Mapa 2 – Áreas de atividade dos principais grupos terroristas
Fonte: GEOGRAFIA PARA TODOS, 2015.
27
Mapa 3 – Ofensiva contra o terrorismo, sob a perspectiva dos EUA
Fonte: GEOGRAFIA PARA TODOS, 2015.
Por outro lado, com a derrubada do ditador Saddam Hussein, pelos EUA, no
Iraque, em 2003, houve a formação do Estado Islâmico do Iraque (ISI), a partir de
uma filial da Al-Qaeda. Mais tarde, passou a abranger, também, a Síria, vindo a ser
conhecido como Estado Islâmico do Iraque e da Síria (ISIS). Assim, o Oriente Médio,
palco de incansáveis conflitos históricos, testemunhou o aparecimento de um ator
que se tornou motivo de apreensão, tanto interna quanto externa, uma vez que
propaga o extermínio de fronteiras, a queda dos Estados nacionais e a imposição
absoluta da lei islâmica, ou sharia (PALAZZO, 2014).
O ISIS declara autoridade religiosa sobre todos os muçulmanos do mundo e
almeja comandar muitas outras regiões de maioria islâmica, forçando as pessoas
que vivem nas áreas que comanda a se converterem ao Islamismo, além de viverem
conforme a interpretação sunita da religião. Possuindo cada vez mais estrutura e
capacidade de recrutamento, pode-se ver, no Mapa 4, as regiões que o grupo
controla efetivamente, bem como os locais em que o mesmo tem forte apoio:
28
Mapa 4 – Áreas controladas pelo Estado Islâmico
Fonte: Globo.com, 2015.
Seu maior feito, até o presente momento, foi ter assumido o controle, em
junho de 2014, da cidade de Mossul, a terceira maior cidade iraquiana e tida como a
segunda mais importante do país. A partir dessa conquista, as forças do Iraque e do
Curdistão, apoiadas pelo poder aéreo dos Estados Unidos, buscaram retomar o
controle da área. Os extremistas também se dedicaram a ataques contra cidades
perto de Bagdá, visando chegar até a capital, mas foram contidos pelas forças
militares iranianas, por militantes do Hezbollah, milícias e voluntários xiitas e pelo
poder aéreo estadunidense. Ainda assim, o ISIS massacrou adversários e
consolidou seu domínio sobre várias regiões, criando um califado e alterando seu
nome para Estado Islâmico (BBC NEWS WORLD, 2014).
A respeito do capital que os grupos militantes possuem, estima-se que este
último seja o mais rico do mundo. Anteriormente, dependia de doações privadas e
instituições de caridade islâmicas no Oriente Médio, e embora esse tipo de
financiamento ainda seja utilizado para custear o transporte de combatentes
estrangeiros à Síria e ao Iraque, o grupo agora possui capacidade de
29
autofinanciamento. Presume-se que, no ano de 2014, o grupo pode ter arrecadado
um total de US$ 100 milhões, advindos do comércio de petróleo bruto e produtos
refinados para intermediários locais. Ademais, os sequestros cometidos pelo grupo
também geraram pelo menos US$ 20 milhões em pagamentos de resgate, em 2014.
Atividades como roubos, saques, extorsão, imposição de tributos às minorias
religiosas e venda de meninas e mulheres como escravas sexuais também
constituem fontes de renda do Estado Islâmico. Esse tratamento desumano que o
grupo apresenta em relação às minorias religiosas e outros muçulmanos presentes
no território tem uma repercussão internacional bastante negativa, que contribuiu
para a formação da oposição de vários líderes e grupos islâmicos, inclusive para o
rompimento com a própria Al-Qaeda. Apesar disso, continua a ser uma força potente
na região (BBC NEWS WORLD, 2014).
30
3 BREVE HISTÓRICO DA POLÍTICA EXTERNA ESTADUNIDENSE E A TEORIA
DE ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA
Analisar o desenvolvimento da política externa de um Estado é essencial para
compreender que ela não é fixa, sendo representada por fases que vão se alterando
de acordo com os acontecimentos que ocorrem no mundo. A formação da política
externa de uma nação pode ser feita, parcialmente, com base nos costumes e nas
experiências que forem vivenciadas pelo Estado ao longo de sua trajetória. Neste
capítulo, realiza-se uma revisão histórica da política externa estadunidense, com
destaque para o período entre o início da Guerra Fria até o 11 de Setembro. Da
mesma forma, busca-se apresentar a teoria de Análise de Política Externa, e, em
seguida, o Modelo de Hermann (1990), importantes para o auxílio no entendimento
sobre a formulação da política externa dos Estados Unidos.
3.1 Histórico da política externa dos Estados Unidos
Pecequilo (2011) destaca que os Estados Unidos formaram o padrão histórico
de sua política externa entre os anos de 1776, em que ocorreu a independência do
país, bem como a definição da sociedade, da política, da economia e dos elementos
mentores de sua ação externa, e 1945, em que sua posição como potência
hegemônica mundial foi consolidada. Nessa fase, houve, portanto, o surgimento das
bases fundamentais da política externa estadunidense, com a garantia inicial da
estabilização do território e da população e, posteriormente, da segurança e do
interesse nacional.
O período de formação interna e externa da política externa estadunidense,
desde a ascensão do país até a ocupação de sua posição como potência
hegemônica, foi marcado, sobretudo, pela Revolução Americana (1776-1783),
caracterizada, por Pecequilo (2011, p. 38) como “experimento norte-americano” (o
qual separou os Estados Unidos da influência inglesa), pelas medidas de
isolacionismo e unilateralismo que a nação veio a adotar, pela expansão de suas
fronteiras, pelo sistema estadunidense, pela esfera regional e pelo império
estadunidense. Além disso, também se destacaram a política das portas abertas
(“open door policy”), que estava relacionada com a difusão dos interesses
31
econômicos em outras nações para manter e aprofundar um sistema de livre-
comércio (oferecendo, assim os mesmos direitos e possibilidade de ação a esses
Estados), e o wilsonianismo, desenvolvido no governo de Woodrow Wilson (1913-
1921), ao final da Primeira Guerra Mundial, e caracterizado como uma perspectiva
idealista que proporcionaria a sustentação do internacionalismo liberal
estadunidense (baseado na crença de um sentido progressista da história, com a
defesa da cooperação entre as nações para a obtenção da paz) e faria com que a
promoção da democracia e das liberdades individuais se tornassem prioridades da
política externa. Cada uma dessas fases correspondeu a um modo de
comportamento frente ao sistema internacional.
Pecequilo (2011) destaca que, no século XIX, os Estados Unidos começaram
a atuar de forma mais ativa no sistema internacional, como forma de reagir às
mudanças que o cenário sofria na época (como a Guerra Hispano-Americana, em
1898, na qual os Estados Unidos e Espanha passaram a disputar a posse de Cuba e
a nação estadunidense se viu pressionada a modificar o seu modo de atuação na
América Latina, e, da mesma forma, a ampliar suas fronteiras ao Pacífico, depois de
terminada a conquista do continente). Ademais, o progresso interno e as demandas
originadas de sua nova condição doméstica também contribuíram para a mudança
no modo de o país agir internacionalmente, baseado na ideia de que a sua
expansão territorial era justificada pelo dever de disseminação dos ideais de
democracia e liberdade aos locais onde esses padrões não existiam.
A entrada dos Estados Unidos na Primeira Guerra Mundial, em 1917,
salientou a força presente em seus ideais e direitos. A partir daí, vários acordos
internacionais que foram estabelecidos pela comunidade internacional contam com a
presença de princípios e valores estadunidenses. Kissinger (1994, p. 17-18)
reconhece essa influência dos Estados Unidos nas relações internacionais do século
XX quando aponta que:
No século XX, nenhum país influenciou as relações internacionais tão decisivamente e, ao mesmo tempo, tão ambivalentemente como os Estados Unidos. Nenhuma sociedade insistiu mais fortemente na inadmissibilidade da intervenção nos assuntos domésticos de outros Estados, ou mais apaixonadamente afirmou que os seus próprios valores eram aplicáveis universalmente. Nenhuma nação tem sido mais pragmática na condução do dia-a-dia de sua diplomacia, ou mais ideológica na perseguição de suas convicções morais históricas. Nenhum país tem sido mais relutante para se
32
engajar no exterior, mesmo enquanto empreende alianças e compromissos de alcance e escopo sem precedentes
16.
Conforme Pecequilo (2011), a maneira como os EUA, em nome da defesa
dos valores de liberdade e democracia, formaram o seu império e a sua política
externa foi diferente da forma como os países europeus o fizeram. A nação buscou
evitar políticas de conquista e anexação territorial, tornando evidente um equilíbrio
contínuo entre o pragmatismo e o idealismo. Pecequilo (2011, p. 122) ainda destaca
que “isso fundamentalmente se refletiu nos conteúdos de políticas como a defesa do
isolacionismo e do unilateralismo, passando pela afirmação da hegemonia regional,
até chegar à expansão das fronteiras, à construção do império e às portas abertas”.
Pecequilo (2011, p. 52) ainda chama atenção para a presença do realismo na
composição da política externa dos Estados Unidos, apresentando o argumento de
que “[...] a própria estratégia do isolacionismo e unilateralismo é de inspiração mais
pragmática do que idealista, partindo de uma avaliação equilibrada sobre as reais
condições do Estado norte-americano nessa época específica”. Da mesma forma
que existe uma simbiose acentuada no ideal, na política externa estadunidense,
também há uma saliência no real, e essa combinação se fez presente nos padrões
históricos dessa política externa, ao longo das fases da mesma.
Bortoluci (2005) salienta que, até o início do século XX, a política externa dos
Estados Unidos era do tipo isolacionista, tendo sido inaugurada pelo primeiro
presidente estadunidense, George Washington, e por Thomas Jefferson, principal
autor da Declaração de Independência e, posteriormente, terceiro presidente do
país. Essa prática era tida como defensiva e esteve presente desde a independência
estadunidense, em 1776, em que havia o predomínio de valores considerados
fundamentais, como a neutralidade e o não alinhamento aos países europeus, além
da presença da proposta de separação entre “Antigo” e “Novo Mundo”. Os Estados
Unidos não desejavam subordinar-se à Europa e tinham necessidade de focar a sua
atenção ao próprio conjunto de interesses e de desenvolvimento do comando frente
à América Latina. Também ocorreu um crescimento dos investimentos externos
estadunidenses (multinacionais), sobretudo na Europa e na América Latina.
16
Tradução livre.
33
Até o ano de 1944, a política externa estadunidense não esteve fortemente
envolvida com o sistema internacional. As intervenções que ocorriam eram
consideradas meramente periódicas e localizadas, com exceção do wilsonianismo, e
as prioridades na agenda estadunidense eram a preservação e crescimento do
“experimento” dos Estados Unidos, abrangendo as expansões de fronteiras políticas,
estratégicas e econômicas e a garantia do isolamento. Contudo, a experiência das
duas grandes guerras e a mudança da posição relativa e dos objetivos dos EUA
forçaram o surgimento de uma necessidade de maior busca pela participação do
país nas questões e decisões internacionais, alterando, assim, seu perfil tradicional.
Pela primeira vez na história, o país apresentou ao mundo uma ideia de construção
da nova ordem internacional, o que, por sua vez, evidenciou um afastamento da
tradicional política isolacionista (PECEQUILO, 2011).
Dessa forma, pode-se citar o encerramento da Segunda Grande Guerra como
uma ocorrência responsável pela intensa reformulação da política externa
estadunidense. Pecequilo (2011) destaca a inauguração do ciclo expansivo final da
política externa do país, realizada nessa época, e o resgate da construção da nova
ordem internacional, havendo a criação de novos modelos de relacionamento e
comportamento político entre os Estados, com o intuito de evitar um novo conflito de
caráter global. Bortoluci (2005), por sua vez, chama atenção para o esgotamento e o
declínio significativo que o fim da guerra provocou nas nações europeias, no que diz
respeito à sua representação no sistema internacional, bem como às vantagens
econômicas e militares que os Estados Unidos adquiriram, como o crescimento de
sua capacidade industrial, de seu poder aéreo e de sua marinha, considerada a
maior do mundo, que foram responsáveis pelo destaque do país no sistema
internacional e pela elevação ao status de grande potência.
Pertencendo à aliança vitoriosa e tendo sofrido pequenas perdas na Segunda
Guerra Mundial, a nação foi capaz de restabelecer sua economia e continuar
crescendo, além de viabilizar suas estratégias militares e o domínio do mercado de
armas nucleares. Era necessário, porém, que a busca e a ampliação dos interesses
estadunidenses dentro do sistema internacional fosse favorecida. Com isso, a
procura por uma posição hegemônica no sistema internacional abrangeu, de forma
indireta, uma tática que fez uso de condutas tradicionais da política externa
estadunidense. Assim, os movimentos de descolonização, que se instauraram a
34
partir da segunda metade da década de 1950, posteriormente à decadência das
potências europeias, contaram com o apoio dos Estados Unidos, que acabaram
contrariando aliados importantes, como a França e a Grã-Bretanha, de forma a
assegurar o desaparecimento da influência europeia no sistema. Porém, o exercício
da hegemonia estadunidense conduzia à fácil aceitação pelas outras potências,
dada a busca do país pelo domínio e não pela conquista, constituindo, assim, um
modo aberto de exercício que possibilitava a introdução de demandas internas e
fazia com que possíveis contestações não ocorressem (PECEQUILO, 2011).
A partir da Guerra Fria (1947-1991), com a oposição entre o capitalismo e o
socialismo sendo levada ao extremo pela bipolarização política, ideológica e militar,
que fez com que as relações internacionais estivessem submetidas aos interesses
da União Soviética (1922-1991) e dos Estados Unidos, a política externa
estadunidense passou por outra mudança de rumo, passando a enfocar na política
de contenção, sob a administração de Henry Truman (1945-1953). No período da
Guerra Fria, buscou-se definir os paradigmas da política externa dos EUA, no que
diz respeito ao alinhamento ou não aos blocos ocidental e oriental, com o objetivo de
conter a ameaça soviética, o comunismo e proporcionar a expansão da democracia
e do livre-comércio. Nesse sentido, cabe citar Kissinger (1994, p. 23), que afirma
que:
Durante a Guerra Fria, a única abordagem americana para a política externa foi notavelmente apropriada para o desafio. Houve um profundo conflito ideológico, e somente um país, os Estados Unidos, possuía toda a panóplia de meios – políticos, econômicos e militares – para organizar a defesa do mundo não comunista. Uma nação em tal posição é capaz de insistir em seus pontos de vista e consegue muitas vezes evitar o problema que os estadistas de sociedades menos favorecidas enfrentam: que os seus meios lhes obrigam a perseguir objetivos menos ambiciosos do que suas esperanças [...]
17.
Além disso, a Guerra Fria ainda marcou um período de equilíbrio de terror, no
qual as armas nucleares viraram um meio de poder fundamental (que não poderia
ser usado, por conta do risco de destruição em massa). De acordo com Pecequilo
(2011, p. 167) o período ainda passou por diversas fases, sendo elas: “a
Confrontação (1947 a 1962); a Coexistência (1963 e 1969); a Détente (1969 a
17
Tradução livre.
35
1979); a Confrontação Renovada (1979 a 1985) e a Retomada do Diálogo (1985 a
1989)”. Nessas etapas, foram alterados os atores e os cenários, o que delimitou o
progresso da bipolaridade, da inclusão e da política externa estadunidense.
Na fase da Confrontação, houve o estabelecimento dos padrões de
relacionamento entre as duas potências. O enfrentamento anticomunista e o dever
de fortalecer o bloco capitalista deram origem ao programa de investimentos e de
resgate econômico para os países europeus em crise, conhecido como Plano
Marshall, e à Doutrina Truman. Ademais, essa fase contou com a criação da aliança
de países ocidentais conhecida como Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN), no plano político-militar, da Organização das Nações Unidas (ONU), do
Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial (PECEQUILO, 2011).
Paralelamente, ainda ocorria a Guerra da Coreia (1950-1953). Esse conflito,
estabelecido entre a República da Coreia, ao Sul, sob ocupação estadunidense, e a
República Popular Democrática da Coréia, ao Norte, sob domínio soviético e
apoiada pela China, serviu para agravar ainda mais a tensão entre as duas
superpotências (ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO,
2010).
No governo de Dwight Eisenhower (1953-1961), a principal meta da política
externa estadunidense passou a ser formar uma política de caráter mais positivo,
criando uma estratégia de contenção mais ativa e menos preventiva, partindo do
pressuposto de que o comunismo é uma ameaça para o mundo. O presidente
adotou a proposta do “Novo Olhar”, que focava principalmente no poder nuclear e
objetivava o aprimoramento da capacidade de construção e utilização desse tipo de
armamento, buscando evitar a ameaça soviética (PECEQUILO, 2011).
A fase de Coexistência, que passou pelos governos de John Kennedy (1961-
1963) e Lyndon Johnson (1963-1969), foi marcada pela continuidade da disputa por
zonas de influência e pela perda de espaço sofrida pelos Estados Unidos e pela
União Soviética, devido, sobretudo, ao restabelecimento de aliados do bloco
ocidental, à consolidação do bloco oriental e ao aparecimento do Terceiro Mundo
(formado por países neutros em relação ao conflito). Com isso, a prioridade passou
a ser a autopreservação, que fez com que os Estados Unidos e a União Soviética
precisassem começar a perseguir objetivos em comum para preservar as suas
respectivas posições no cenário global (PECEQUILO, 2011).
36
A estratégia da détente, formulada na década de 1970, por Richard Nixon e
Henry Kissinger, trouxe consigo um novo estágio para as relações internacionais
estadunidenses. Foi considerada como uma tática geopolítica de longo prazo, que
se afastava das tradições idealistas e buscava o alcance de um rumo inovador para
a diplomacia dos EUA. Seu apogeu ocorreu até o ano de 1974, após o episódio de
impeachment de Nixon, que fez com que um caráter negativo fosse atribuído à
estratégia (PECEQUILO, 2011).
Em 1975, com o fim da Guerra do Vietnã (1959-1975), os Estados Unidos
redirecionaram sua atenção às questões internas, adotando uma política rigorosa de
não envolvimento com. os problemas políticos europeus. Se houvesse a
necessidade de uma intervenção, esta se daria de forma limitada (WESSON, 1978).
O final da estratégia détente ocorreu no governo de Jimmy Carter (1977-
1981). Carter foi responsável por promover um crescimento dos gastos no ramo de
defesa e políticas de pressão frente à União Soviética, com o intuito de restaurar o
prestígio dos Estados Unidos e não obtendo sucesso. Somente após a eleição de
Ronald Reagan (1981-1989) é que a imagem do país diante do mundo foi
melhorada. Reagan, que defendia o neoconservadorismo18, conduziu a nação para o
término da Guerra Fria, podendo sua administração ser dividida em duas fases: a
primeira, de 1981 a 1985, de competição com a União Soviética, chamado de
Confrontação Renovada ou Segunda Guerra Fria, e a segunda, entre 1985 e 1989,
chamada de Novo Diálogo, caracterizada pela colaboração entre as duas
superpotências. Foram retomados, assim, os preceitos da política de contenção,
com o retorno dos Estados Unidos ao ambiente internacional, e a situação de
confronto intenso com a União Soviética passou a ser de cooperação (PECEQUILO,
2011).
Quando a presidência dos Estados Unidos foi assumida por George H. W.
Bush (1989-1993), esperava-se que o bom nível de relacionamento entre os Estados
Unidos e a União Soviética, instaurado na segunda etapa do governo Reagan,
prevalecesse, com as duas superpotências conservando suas posições no cenário
18
De acordo com Pecequilo (2011, p. 362), os neoconservadores que remanesceram na Era Reagan foram “[...] responsáveis por suas políticas neoliberais na economia [...], endurecimento e militarização do setor externo, balizados por uma retórica messiânica e religiosa [...]”. Além disso, viam o fim da Guerra Fria como um momento de crescimento, não de introversão.
37
global e buscando resolver suas diferenças e solucionar os problemas econômicos e
políticos. Todavia, essa nova détente durou apenas até a queda do Muro de
Berlim19, no final de 1989, e a Guerra Fria ainda se estendeu até o ano de 1991,
quando a União Soviética não se mostrou mais capacitada para manter a disputa
com o bloco rival e sustentar a integridade do seu próprio bloco, não possuindo
recursos ou tecnologia suficientes para competir com o poder armamentista dos
EUA e recuando seu poder às suas fronteiras (PECEQUILO, 2011).
Gomes (2007) ressalta que o fim da Guerra Fria representou um choque
externo cuja grande relevância contribuiu para ocasionar inflexões no
comportamento dos atores internacionais e grandes alterações sistêmicas,
modificando significativamente os rumos da atuação internacional estadunidense.
Com isso, os EUA tornaram-se a única superpotência mundial, e a principal
estratégia da política externa estadunidense do governo de George H. W. Bush
passou a ser evitar que um novo rival, de magnitude semelhante à da União
Soviética, surgisse e se estabelecesse. O país passou, então, a atuar de modo a
prevenir que qualquer potência hostil dominasse um local cujos recursos a
capacitariam a se tornar uma grande potência, baseado na doutrina do Destino
Manifesto20.
Com a ascensão de Bill Clinton (1993-2001) à presidência dos Estados
Unidos, sua estratégia foi a de procurar alcançar um maior nível de atuação
estadunidense nas questões mundiais de forma cooperativa, o que chegou a ser
considerado incoerente. O apoio à expansão da OTAN, de acordo com a segurança
cooperativa, e a ação seletiva em alguns assuntos (como o fortalecimento da
fronteira do Kuwait com o Iraque e a relutância em enviar tropas a Ruanda em 1994)
ocorriam de forma simultânea (GOMES, 2007).
Além disso, também se pôde perceber certo antagonismo em ações como os
bombardeios ao Afeganistão, em 1998, como resposta aos atentados às
embaixadas estadunidenses em Nairobi, no Quênia, a Dar Es Salaam, na Tanzânia,
19
Muralha construída, em 1961, no centro da capital alemã, pelo regime socialista (Alemanha Oriental) para simbolizar a divisão do mundo entre o capitalismo e o socialismo, sendo considerado, por muitos, como o principal símbolo da Guerra Fria (VICENTINO; DORIGO, 2008).
20 Essa doutrina expressa a crença de que os Estados Unidos foram eleitos, por Deus, para civilizar a América e o mundo, e que, devido a isso, o expansionismo estadunidense é apenas o cumprimento da vontade divina (PECEQUILO, 2011).
38
em 1998, e à Sérvia, em 1999. Contudo, Clinton obteve apoio universal do
Congresso em bases constitucionais para que os ataques fossem efetivados, em
nome da segurança (GOMES, 2007).
A respeito da questão da segurança, é possível notar que, desde o século XX,
esta esteve diretamente relacionada, sobretudo, ao combate a um inimigo externo
específico, cujo modelo de vida era incompatível com o estadunidense. Na Segunda
Guerra Mundial, o inimigo era representado pelo nazismo alemão, passando a ser,
posteriormente, o comunismo soviético, na Guerra Fria, e, logo após, a ameaça
terrorista. Esse inimigo, por sua vez, acaba tendo um papel peculiar na reorientação
da política externa, atuando como determinante na composição da mesma.
3.2 Análise de Política Externa
A respeito da Análise de Política Externa, teoria selecionada para a análise e
compreensão do processo de formulação das ações externas dos Estados Unidos,
esta surge como uma crítica ao Realismo na disciplina de Relações Internacionais e
se consolida dentro da mesma. Essa consolidação, para Salomón e Pinheiro (2013,
p. 40), pode ser indicada por diversos fatores, tais como:
[...] a existência de revistas especializadas (destacando-se a Foreign Policy Analysis) e de diversos manuais específicos sobre APE e capítulos sobre APE nos principais manuais de Relações Internacionais; a criação de grupos de trabalho ou seções sobre APE nas principais associações acadêmicas nacionais e internacionais de Ciência Política/Relações Internacionais (ABRI e ABCP no Brasil, International Studies Association nos EUA e British International Studies Association no Reino Unido); e a inclusão de disciplinas com essa denominação nas grades curriculares dos cursos de Relações Internacionais em todo o mundo.
A APE parte do pressuposto de que se deve incluir o âmbito doméstico que
se encontra por trás da política externa das nações. Nessa teoria, tem-se a
combinação dos fatores internos e externos que contribuem para as mudanças
nesse processo. Tendo-se em vista que a política externa é dependente de
representações atribuídas ao Estado, ao povo ou, até mesmo, ao interesse que se
busca proteger, bem como à ameaça que se procura eliminar, cabe citar Hansen
(2006, p. 17):
39
As políticas externas são legitimadas como necessárias, em termos de interesses nacionais, ou da defesa de direitos humanos, através de referências a identidades. No entanto, as identidades são simultaneamente constituídas e reproduzidas através de formulações de política externa. As políticas exigem identidades, porém as identidades não existem como narrativas objetivas sobre indivíduos e lugares como “eles realmente são”, mas sim como sujeitos e objetos continuamente reafirmados, negociados e refeitos.
O estudo da APE enfoca ações internacionais de unidades específicas, ou
seja, a política externa de governos particulares, levando em consideração os
determinantes dessa política externa, bem como suas metas, a tomada de decisões
e as ações realizadas que forem anunciadas. Esse estudo parte do pressuposto de
que não somente a estrutura internacional determina a atuação diplomática, mas a
política externa também é formada a partir da interação entre os ambientes interno e
externo.
O enfoque da APE nos processos políticos estatais não faz com que estes
últimos sejam exclusivos para a compreensão da realidade internacional. O papel de
atores não estatais e de ações na política internacional que não tenham o Estado
como principal força atuante não é, obrigatoriamente, desconsiderado pela área de
APE, que também leva em conta os atores existentes dentro e fora do Estado que
influenciam na constituição da política pública. Nesse sentido, Salomón e Pinheiro
(2013, p. 41) afirmam que:
A política externa, com efeito, é uma política pública, embora com uma especificidade que a diferencia do resto das políticas públicas: o fato de ser implementada fora das fronteiras estatais, o que pode levar a uma distância considerável entre objetivos e resultados. Por sua condição de política pública, cabe distinguir a política externa da mera “ação externa”, um conceito mais amplo que inclui todo tipo de contatos, planificados ou não, de um governo com outro ator fora de suas fronteiras. Por sua vez, entender a política externa como política pública leva a considerar seu processo de elaboração, no qual incidem, como em qualquer outra política pública, as demandas e conflitos de variados grupos domésticos.
Além disso, de acordo com White (1989), para que a Análise de Política
Externa, de fato, ocorra, é necessário que haja a distinção da política externa das
demais áreas da atividade governamental. Para isso, o primeiro passo é ter como
conceituais as fronteiras estatais e os limites territoriais, distinguindo a política
externa da interna. Logo após, deve-se reconhecer que essa área representa a
direção e, da mesma forma, uma espécie de política particular, que leva em
40
consideração os interesses securitários vitais do Estado. Para White (1990), essa
análise deve ir além da descrição da política passada e presente, tendo-se de
investigar o porquê de os Estados se comportarem de uma forma e como a política
externa é formada. Segundo Gomes (2007), há outras variáveis importantes, além
da questão da sobrevivência, que são englobadas pela APE, atuando na formulação
desta, tais como o sistema político doméstico, o desenho institucional dos países, os
fatores subjetivos presentes nos tomadores de decisão (moldados pelo ambiente
externo) e o papel que as burocracias governamentais exercem. Assim, atualmente,
o Estado, na função de ator unitário do sistema internacional, tem sido questionado,
já que a realização da distinção entre a política interna e a externa está cada vez
sendo mais dificultada.
Ainda a respeito da formulação da APE, tem-se a personalidade do líder
como um dos principais fatores que devem ser analisados, pois os líderes
governamentais e acadêmicos sofrem influência direta do espaço e do tempo em
que estão inseridos, bem como das percepções que possuem acerca do mundo.
Nesse sentido, Giacomello, Ferrari e Amadori (2009) salientam que, na política
internacional, o ambiente de paz ou de guerra pode não depender do caráter dos
chefes de governo, mas os traços de personalidade destes últimos podem levá-los a
facilitar o entendimento e o diálogo ou, por outro lado, causar hostilidade.
De acordo com Jervis (1968), deve-se repensar a racionalidade dos atores,
levando-se em conta sua credulidade e visão do mundo, bem como o seu estado
psicológico frente às decisões a serem tomadas, e não somente uma objetividade
racional. Já para Neack (2006), quando o tomador de decisão em política externa
está em face da imagem de um oponente ruim por natureza, ele considera
unicamente os atributos negativos deste, excluindo de sua análise as imagens que
revelam maior complexidade ou menor capacidade de destruição do inimigo.
Além disso, surge a ideia da intervenção da opinião pública no
comportamento dos formadores da política externa, que afeta a sua atuação e
também é afetada por ela. No caso específico dos Estados Unidos, pode-se
destacar, através das pesquisas de opinião que foram realizadas no país a respeito
das políticas públicas, duas fases primordiais: uma primeira, que foi do começo da
década de 1940 até o final da década de 1960, em que havia a predominância do
questionamento sobre o papel que o país deveria exercer no fim da Segunda Guerra
41
Mundial, a fim de preservar a sua ascendência no cenário global; e uma segunda
fase, que teve início na Guerra do Vietnã (1959-1975), quando surgiu a preocupação
com as descobertas e proposições da análise de opinião pública do período
antecessor (HOLSTI, 2001).
Segundo Shapiro e Page (1988), a qualidade da opinião pública tende a
refletir o caráter das informações e das opções que são apresentadas ao público. Se
este parece confuso sobre alguma questão, a falha pode estar nos fornecedores de
informação (ou desinformação). Quando os líderes explicam as realidades
internacionais de forma clara e correta, o público, em geral, responde de forma
sensata, com base nos seus valores subjacentes.
Com o aumento do número de países que possuem regimes democráticos,
amplifica-se o debate a respeito da participação de atores não governamentais,
como consumidores, trabalhadores, empresários, donos de terra, líderes de
sindicatos ou de movimentos sociais e representantes das mais variadas
associações civis, no processo decisório de política externa, além da sua influência e
dos canais institucionais para esse acesso. Assim, ocorre a influência dos grupos de
interesse na constituição da política externa.
Hill (2003) destaca que, em termos de áreas temáticas individuais, os grupos
de pressão podem ser eficazes, embora haja muita variabilidade de acordo com o
contexto histórico e nacional. O autor (2003) ainda explica que, na política externa, o
público em geral tem pouca escolha a não ser contar com esses grupos para manter
os governos cientes de atitudes que ocorrem dentro da sociedade em que eles
atuam. Nos Estados Unidos, pode-se perceber a atuação desses grupos,
principalmente, através da relevância do lobby sionista/judaico, tido como o mais
poderoso do país, que promove uma reunião de grupos, organizações e cidadãos,
de modo a redirecionar o governo para o apoio dos propósitos do sionismo ou
nacionalismo judaico, em todo o mundo, mas, sobretudo, na sustentação do Estado
de Israel.
Por fim, tem-se a relação entre regimes democráticos, e a colisão da
alteração de regência na formulação da política externa, bem como o papel do
Executivo e Legislativo no processo decisório. Rogowski (1999) sugere que sejam
analisadas as evidências empíricas por meio de três variáveis para estabelecer a
ampliação das instituições políticas domésticas em relação à política externa: direito
42
ao voto (ou o alongamento da influência das preferências de grupos), representação
(ou a forma de escolha dos votantes) e regras decisórias (de que modo os
representantes se tornam capazes de exercer influência sobre a ação). Além disso,
os partidos políticos também assumem papel significativo em matéria de política
externa, pela sua forma de inserção no sistema político, que opera ao nível da
opinião pública, ainda que tenham tendência a ocultar o meio das realidades
internacionais ou fazer uso deste para simplificar seus artifícios no campo político
interno.
Assim, as instituições podem interferir na política externa por meio da
inclinação da política, afetando a confiabilidade dos compromissos, estimulando e
salientando o poder, dando coerência e firmeza à política, assim como o
estabelecimento de um ambiente estratégico favorável à negociação. As regras
decisórias influenciarão os resultados através da abundância de corpos políticos,
que levam à revisão do status quo, ocasionando atrasos e impulsionando respostas
mais rápidas, tornando os compromissos feitos pelo governo mais plausíveis
(ROGOWSKI, 1999).
3.2.1 O Modelo de Hermann para a análise de alterações na política externa
De uma forma mais específica, surge o Modelo de Hermann (1990),
metodologia que compõe a teoria da APE e busca a identificação dos atores e
acontecimentos que alteram o rumo da política externa dos Estados. Hermann
(1990) baseia-se na ideia de que as mudanças no rumo da política externa dos
Estados ocorrem devido à intervenção e influência de atores e/ou eventos, os quais
ele busca identificar.
Hermann (1990) defende que essas mudanças podem ser alocadas em uma
sequência, que vai desde pequenos ajustes à experimentação de alterações de
programas e objetivos, além de abranger as transformações significativas no
comportamento dos países internacionalmente. Essa sequência é dividida em quatro
categorias, onde as mudanças são agrupadas: (1ª) líderes; (2ª) burocratas; (3ª)
reestruturação doméstica; e (4ª) choques externos. Essas quatro categorias, por sua
vez, podem ser combinadas nas análises de mudanças em política externa.
43
Os ajustes que ocorrem consistem em alterações que atribuem uma maior ou
menor clareza e/ou esforço às metas que a nação busca atingir, e têm tendência a
ser quantitativos. Por outro lado, as alterações nos programas são qualitativas, e,
com a sua realização, tem-se a busca pelas mesmas metas, por meio de novos
métodos que são empregados. Já a redefinição dos objetivos ocorre quando há a
substituição das propostas iniciais por outras novas, sendo as antigas abandonadas
ou mudadas. Por fim, com a reorientação internacional, tem-se a mudança total da
orientação da ação externa do Estado, no que se refere aos seus objetivos
internacionais.
Para Hermann (1990), as principais mudanças têm origem nas ações do líder
político. Dada a influência, a convicção e o poder do mesmo, ele estabelece o seu
posicionamento particular sobre o rumo que a política externa deve seguir.
A respeito do grupo de burocratas como agente de redirecionamento da
política externa, este, de acordo com Hermann (1990), deve contar com o apoio do
chefe de Estado. Isso faz com que haja a obtenção do destaque necessário à
interferência na formulação e no resultado do processo de decisões da política
externa.
A origem das mudanças por meio da reestruturação doméstica, por sua vez,
está atrelada ao apoio de lobbies e grupos de pressão à exigência de
governabilidade. Esse suporte, dadas as suas demandas, tem potencial para causar
transformações na política externa (HERMANN, 1990).
Por último, tem-se os choques externos, que dizem respeito aos eventos
internacionais de grande impacto e visibilidade. Esses acontecimentos também
acabam forçando alterações significativas na política externa (HERMANN, 1990).
As informações apresentadas anteriormente encontram-se sintetizadas por
Hermann (1990) no quadro do Fluxograma 1, a seguir:
44
Fluxograma 1 – O papel de arbitragem de processos de tomada de decisão
entre agentes de mudança e níveis de mudanças de políticas
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Hermann (1990, p. 13).
45
4 A POLÍTICA EXTERNA DOS ESTADOS UNIDOS PARA O TERRORISMO
DESDE O 11/09
Uma vez esclarecidos os padrões históricos da política externa dos Estados
Unidos, apresentar-se-á, no presente capítulo, as diretrizes que a política externa do
país seguiu, em relação ao terrorismo, depois dos atentados do 11 de Setembro.
Para isso, será feita a análise dos governos de George W. Bush e Barack Obama,
levando-se em conta os fatores internos e externos que influenciaram em seu
comportamento, tendo-se o auxílio complementar do Modelo de Hermann (1990).
4.1 A política externa de George W. Bush para o terrorismo (2001 – 2008)
Ao assumir o cargo de 43º presidente dos Estados Unidos da América, após
uma eleição cuja apuração de votos passou por uma série de irregularidades,
havendo sucessivas recontagens, George W. Bush proclamou a reativação militar,
principalmente a montagem de um escudo antimísseis. A instalação desse sistema
possibilitaria, teoricamente, que os EUA pudessem promover um ataque-surpresa e
estivessem aptos a atacar deliberadamente como forma de reação, promovendo,
assim, a garantia de sua superioridade nuclear internacional, num contexto em que o
terrorismo já tinha conquistado o seu espaço na agenda externa estadunidense
(VICENTINO; DORIGO, 2008). Além disso, Gomes (2007, p. 43-44) ainda destaca
que:
[...] no início de seu governo, a administração rejeitou o Protocolo de Kyoto sobre mudanças climáticas; rompeu o Tratado de Mísseis Antibalísticos, firmado com a então URSS, em 1972; congelou o processo de aproximação entre as duas Coreias, além de negar um protocolo de verificação da Convenção de Armas Tóxicas e Biológicas. Tais atos foram vistos como unilaterais por boa parte dos demais países, mas conseguiram apoio interno para sua execução com um discurso calcado em ataques à administração anterior, cuja política teria comprometido o desempenho externo do país.
Com isso, Bush, republicano sustentado pelo pensamento neoconservador,
promoveu, em um período no qual a agenda estadunidense era predominantemente
democrata, uma mudança radical na política do país, visando promover ajustes para
a recuperação do poder perdido no cenário internacional e dos princípios morais da
nação. Pecequilo (2007, p. 7) chama atenção para o fato de que:
46
Nos primeiros meses de governo, os baixos níveis de popularidade mostravam uma população descrente sob o efeito do trauma eleitoral de 2000 e insatisfeita com as novas medidas (rejeição do Tratado de Quioto, o Tribunal Penal Internacional, construção do sistema de defesa anti-mísseis- o novo IDE- tensões com a China, a Europa e a Rússia). Para muitos, a presidência Bush terminara antes de começar, já se construindo cenários para a eleição de 2004. Contudo, esta situação se altera profundamente com 11/09.
Com os ataques do 11 de Setembro, a resposta imediata do governo vigente
na época foi o uso da violência, validando a visão de mundo republicana e tendo por
base a hostilidade e a luta intransigente às “ameaças de civilização”, dando início,
assim, à Doutrina Bush e à “Guerra ao Terror”, que previa, sobretudo, o combate ao
denominado “Eixo do Mal21”. Essa guerra, para Resende (2011, p. 37), deve ser
entendida como “uma prática social pela qual o Estado assume o papel de exclusivo
representante da comunidade nacional ao se engajar num incessante processo de
produção de diferenças frente ao “Outro” externo”.
Em 1999, havia sido aprovada, pelo Conselho de Segurança da ONU, devido,
sobretudo, à pressão dos EUA, a resolução 1267, que ficou conhecida como “Comitê
de Sanções contra a Al-Qaeda e o Talibã”. Mais tarde, surgiu a resolução 1368
(2001), que garante o direito de legítima defesa dos Estados Unidos, em resposta
aos atentados terroristas contra as torres gêmeas do World Trade Center e contra o
Pentágono. A combinação entre essas duas resoluções apresentou uma evidência
firme para o estabelecimento da ligação entre o Talibã e a Al-Qaeda no Afeganistão,
o que legitimou a invasão comandada pelos Estados Unidos e pela OTAN, no
território afegão, em outubro de 2001 (WAISBERG, 2008).
Gomes (2007, p. 44) ainda acrescenta que “o Senado norte-americano [...]
aprovou, em 14/9/2001, a S. J. Resolution 23, autorizando o Presidente Bush a usar
todos os meios necessários e apropriados contra os associados com os eventos de
11 de setembro de 2001”. Da mesma forma, entrou em vigor, em outubro de 2001, a
lei que ficou conhecida como “Ato Patriota” (USA Patriot Act), que trazia a ideia da
segurança acima de tudo, permitindo, que órgãos de segurança e de inteligência dos
21
Expressão utilizada por Bush para agrupar os países que julgava serem favoráveis ao terror (VICENTINO; DORIGO, 2008). Dentre os países caracterizados como tal, estariam Irã, Iraque, Coreia do Norte e, posteriormente, Cuba, Líbia e Síria.
47
Estados Unidos interceptassem ligações telefônicas e e-mails de organizações e
indivíduos, estrangeiros ou não, supostamente envolvidos com o terrorismo.
Assim, com a criação da ideia de que o “Outro” era ameaçador, fanático e
intolerante, e, partindo dessa concepção, o governo estadunidense aproveitou-se da
situação após o 11 de Setembro para aumentar o controle sobre as atividades das
pessoas, tanto em âmbito local quanto em âmbito nacional. Levou pessoas,
anteriormente mantidas em liberdade, aos tribunais, empreendeu detenções de
estrangeiros e cidadãos americanos e deteve suspeitos de prática terrorista de forma
indefinida, sem julgamento ou mesmo assistência de advogados. Chevigny (2004, p.
145) reconhece essa invasão de privacidade quando afirma que:
Os governos federal e local se aproveitaram do temor do público depois do 11 de Setembro para permitir um grau maior de invasão da privacidade, quer por meios eletrônicos, quer recorrendo a informantes e infiltração, não apenas na esfera da inteligência internacional, mas, igualmente, em casos criminais e contra os ativistas políticos nacionais.
Com isso, a disposição a violar direitos e liberdades civis para maior
segurança cresceu e o patriotismo foi exacerbado. Além disso, a união da resposta
de violência estadunidense e da cultura do medo que foi instaurada ocasionou
diversas ações xenofóbicas, tanto por parte do governo, que efetuou a captura de
centenas de pessoas com sobrenome árabe ou muçulmano por pequenos delitos ou
questões de imigração, quanto por parte da população, que desenvolveu um
preconceito em relação aos muçulmanos e reportou uma visão desfavorável da fé
islâmica. Conforme Farah (2001, p. 10):
Vinte e cinco dias após os atentados, o Conselho de Relações Americano-Islâmicas já registrava 1.500 atos de hostilidade contra muçulmanos. As vítimas islâmicas dos atentados à Costa Leste norte-americana – entre 600 e 1.400, segundo estimativas – praticamente não foram citadas.
Ainda que os atentados de 11 de setembro de 2001 tenham tido tamanho
impacto, e suas consequências estratégicas tenham sido de grande relevância, elas
não conduziram a um novo ordenamento internacional, mas deram condições para
que os Estados Unidos adotassem, durante todo o governo Bush, uma política
externa isolacionista unilateral, como forma de demonstrar que seu poder não havia
sido abalado após os ataques. Isso acabou gerando duas guerras (invasão
48
estadunidense no Afeganistão, em outubro de 2001, e no Iraque, em março de
2003) e causando certo isolamento do país, que veio a menosprezar a Organização
das Nações Unidas e os demais organismos internacionais, colocando o seu próprio
soft power em segundo plano (PECEQUILO, 2011).
O conflito iniciado contra o terrorismo, para Bandeira (2008, p. 16-17) ocorreu
“[...] para disfarçar os reais objetivos do presidente George W. Bush, que consistiam
em vencer a resistência e/ou a insurgência islâmica, e controlar a Ásia Central e o
Oriente Médio, com suas enormes jazidas de gás e petróleo”. A política internacional
dos Estados Unidos passou, então, a ser pautada pela convergência dos deveres da
economia global capitalista e pelos interesses das grandes corporações.
Com a ruína militar e decadência do Talibã, após o bombardeio realizado
pelos Estados Unidos no Afeganistão, estabeleceu-se, em dezembro de 2001, um
governo provisório, visando extinguir as diversas facções e reerguer o país, uma vez
que os Estados Unidos tinham, como um de seus principais objetivos, “civilizar” os
Estados que, para o governo estadunidense, não possuíam capacidade para isso.
Contudo, as disputas armadas entre chefes guerreiros regionais continuaram
ocorrendo, bem como o aumento do consumo de entorpecentes, da criminalidade e
do descontrole governamental, dificultando a plena pacificação do Afeganistão
(VICENTINO; DORIGO, 2008).
Ademais, em 2003, Bush transferiu prisioneiros de guerra do Afeganistão para
a base estadunidense de Guantânamo, localizada na ilha de Cuba, além de mandar
centenas de milhares de soldados para locais próximos ao Golfo Pérsico, como
forma de amedrontar seu maior inimigo na época: o Iraque. Mais tarde, em 2004 e
2006, seriam divulgadas fotos de maus tratos e tortura a prisioneiros em bases
militares dos EUA, sobretudo na de Guantânamo, com a justificativa estadunidense
de que essas pessoas mereciam tal tratamento por serem simpatizantes da prática
terrorista transnacional (VICENTINO; DORIGO, 2008).
A invasão dos EUA ao Iraque acabou ocorrendo, após tentativas fracassadas
de negociação, em março de 2003, sem o apoio da comunidade internacional ou do
Conselho de Segurança da ONU. Afirmava-se que, desde a derrota no ano de 1991
e as imposições de sanções contra o país, o Iraque, dono da segunda maior reserva
de petróleo do mundo, não possuía capacidade de agressão e projeção de poder
49
externo (tanto regionalmente quanto internacionalmente), o que foi desconsiderado
por Bush, naquele momento (PECEQUILO, 2011).
Sob alegação de que o presidente iraquiano, Saddam Hussein, possuía
arsenais químicos, biológicos e nucleares, considerados, por Bush, como
comprometedores à segurança internacional, os Estados Unidos convenceram a
Grã-Bretanha a se aliar para atacar o território do Iraque. Assim, fazendo uso de
equipamentos sofisticados e de tecnologia de última geração, as tropas aliadas
bombardearam a capital iraquiana de Bagdá, destruindo-a de modo generalizado e
deixando incontáveis vítimas (VICENTINO; DORIGO, 2008).
O presidente, que pregava, em seu discurso, o início da trajetória do Iraque
para a liberdade, garantiu que a presença estadunidense na reconstrução do país
asiático seria temporária. Todavia, o fim das denominadas “principais operações
militares” não significou o término da hostilidade no território iraquiano ou da
tentativa de conquista do mesmo, como afirma Pecequilo (2011). Paralelamente, a
oposição à presença estadunidense crescia, cada vez mais, dentro do Iraque, e as
forças internas ligadas ao xiismo e ao sunismo brigavam entre si pela ocupação dos
espaços políticos que Saddam havia deixado.
Bush ainda efetivou a alteração do comando das forças de ocupação no
Iraque, buscando diminuir a percepção de suas ações militares no país, tanto pela
população local quanto pelo restante do mundo. Porém, essa troca não resultou na
pacificação das forças internas, e ocasionou o crescimento da violência. Devido a
isso, o presidente se viu obrigado a apostar em outras medidas que compensassem
esses efeitos negativos e fossem capazes de reverter a situação. Sobre isso,
Pecequilo (2011, p. 415) salienta:
A primeira dessas medidas foi o aumento dos efetivos militares, com o envio de mais soldados do país e da Grã-Bretanha. Em segundo lugar, os Estados Unidos abandonaram seu discurso inicial de exclusão de forças daqueles que não haviam participado da guerra, sinalizando um possível retorno ao multilateralismo. A postura republicana passou a afirmar a importância da ONU e dos aliados tradicionais, tentando amealhar apoio político, militar e financeiro para a continuidade das operações no Iraque. Tais tentativas foram inicialmente rechaçadas individualmente por França, Alemanha e Rússia, uma vez que inexistiam sinais de que essa fosse uma mudança real de comportamento da Presidência Bush. No âmbito da ONU, contudo, dois compromissos foram alcançados por meio de concessões norte-americanas: a aprovação da Resolução 1483, que previa o fim das sanções ao Iraque e garantia aos Estados Unidos e Grã-Bretanha (e aos demais membros da coalizão) a responsabilidade pela administração do
50
processo de reconstrução física e política do Iraque até o fim da transição, legando-lhes autoridade completa para a exploração de petróleo; [...].
Pecequilo (2011, p. 405) aponta que “[...] a Coreia do Norte e o Irã pareciam
representar um perigo muito maior à segurança internacional do que o Iraque,
porém, não eram vistos como objetos de uma intervenção militar no curto prazo”.
Além do mais, caso fossem realizadas intervenções militares no Irã, os EUA
entrariam em confronto com uma grande mobilização e com o programa nuclear
iraniano, justificando a opção de iniciar com o Iraque, considerado mais fraco.
Ademais, posteriormente, foi apresentado, pelos inspetores de armas
estadunidenses, um relatório que comprovou a inexistência dos supostos arsenais
no território iraquiano, derrubando o principal pretexto para a realização da guerra.
Bush, por sua vez, reconheceu que a interpretação dos dados que haviam sido
fornecidos, antes da invasão, pela Agência Central de Inteligência (Central
Intelligence Agency – CIA), poderia ter ocorrido de forma exagerada, mas defendeu
a ideia de que a simples suspeita, levando-se em conta o longo histórico de
agressões cometidas por Hussein, justificava a intervenção que fora realizada
(PECEQUILO, 2011). Ayerbe (2005, p. 347) ainda aponta que:
A partir da invasão ao Iraque, tornam-se mais explícitas as controvérsias entre os que veem na intervenção uma exacerbação contraproducente do poderio militar, os que vislumbram mais um sintoma de crise de hegemonia e os que defendem o papel dos Estados Unidos como nação indispensável, única disposta a adotar medidas extremas de acordo com a natureza dos desafios.
No final de 2003, o governo estadunidense efetuou a captura de Saddam
Hussein, e instaurou, no início de 2004, o chamado Conselho de Governo do Iraque
(CGI), que contou com a nominação de pessoas selecionadas pelos estadunidenses
para elaborar uma Constituição provisória para o país. Essa Constituição, que previa
uma reformulação política, tendo, como propostas, a transferência de poder para um
governo soberano, eleições diretas para a Assembleia Nacional e realização de
eleições gerais, entrou em vigor um ano após a ocupação estadunidense. Contudo,
principalmente por não estabelecer um prazo para a retirada dos Estados Unidos do
Iraque, a Constituição provisória não foi aceita pela população iraquiana, e os
conflitos internos continuaram a ocorrer, com ataques da resistência iraquiana e
investidas das tropas estadunidenses (PECEQUILO, 2011).
51
Ainda que esses ocorridos tenham levantado vários questionamentos sobre a
atuação dos EUA, o discurso de Bush acerca de sua eficácia no combate à ameaça
terrorista, bem como a estratégia de desvio da atenção do público para questões de
âmbito social, foram o suficiente para garantir sua reeleição, em 2004. Após reeleito
para um mandato de mais quatro anos, o presidente, de forma mais homogênea e
conservadora, manifestou sua intenção de agravar a guerra contra o terror e a
atuação no Iraque, ameaçando os países do “Eixo do Mal” (VICENTINO; DORIGO,
2008). Acerca desse segundo mandato, conforme Pecequilo (2011, p. 442):
Internamente, as políticas econômicas e sociais sustentam-se nos mesmos patamares, introduzindo o conceito de ownership society. Tal conceito sistematiza a agenda republicana clássica nesses campos (associada à linha neoliberal), defendendo a diminuição do papel do governo, corte de impostos, redução do Estado de Bem-Estar e desregulamentação generalizada dos mercados. Preserva-se o Ato Patriota e as posturas com relação a minorias raciais, sexuais e os imigrantes (legais e ilegais) de isolamento e endurecimento. A essa linha associa-se uma perda da perspectiva secular do Estado em benefício das pressões de grupos religiosos em setores como aborto, pesquisas com células-tronco, defesa da abstinência, proibição do ensino da teoria da evolução (substituído pelo criacionismo) que afeta programas educacionais e de saúde.
Além do mais, procurou-se retomar a proximidade com os aliados tradicionais
da Europa Ocidental, valorizar as parcerias com potências regionais e ajudar nações
falidas a se democratizarem. Todavia, nem mesmo as eleições presidenciais
iraquianas, em 2005, e a execução de Saddam Hussein, em 2006, foram capazes
de conter o índice de violência no Iraque, e o confronto direto com o país continuou
presente na política externa estadunidense (PECEQUILO, 2011). Isso levou o
governo dos EUA a ignorar questões internas como o crescimento da taxa de
desemprego e o retardamento dos mercados imobiliário, de crédito e financeiro
(BANDEIRA, 2008).
Paralelamente, ainda que não tenham existido novas grandes guerras de
2004 até 2008, os Estados Unidos mantiveram a retórica agressiva, sobretudo em
relação ao Irã. Este último, por sua vez, foi conquistando cada vez mais espaço na
agenda estadunidense, sendo considerado o maior patrocinador do terrorismo global
e sofrendo ameaça de guerra preventiva, ao mesmo tempo em que continuava a
desenvolver seus programas de armas de destruição em massa (PECEQUILO,
2011).
52
Apesar de o combate ao terrorismo ter continuado a ser o principal foco, o
presidente Bush foi perdendo popularidade, levando os Estados Unidos ao
enfrentamento de uma profunda crise, o que fez com que os democratas
conquistassem a maioria no Legislativo (PECEQUILO, 2011). Essa derrota dos
republicanos, para Pecequilo (2007, p. 11), “[...] pode ser atribuída ao afastamento
de Bush de parte dos neocons: tanto os mais centristas (Fukuyama, dentre eles)
quanto os mais radicais (religiosos) sentiram-se abandonados pela presidência”.
Porém, cabe ressaltar que nem toda a ação defendida pelo governo Bush
contra o terrorismo internacional violou, em princípio, o Direito Internacional. A
intervenção no Iraque, sob essa perspectiva, pode ser considerada um fenômeno
excepcional, enquanto a alegação do direito de legítima defesa contra organizações
terroristas pode ser tida como regra. Por outro lado, Ayerbe (2005, p. 353) lembra
que “[...] a ação no Iraque articula interesses que vão além do conjuntural, em
termos de garantir a presença de um governo confiável em um país que detém as
segundas maiores reservas de petróleo”.
A ideia de que o governo Bush fracassou em comprovar a conexão entre o
regime de Saddam Hussein e a Al-Qaeda, e, da mesma forma, a existência de
armas de destruição maciça no território iraquiano, empobreceu o argumento do uso
da força estadunidense contra o Iraque. Por outro lado, o ocorrido previamente à
intervenção no Iraque, se equiparado às incontáveis instâncias em que os EUA
atacaram abrigos de organizações terroristas no Afeganistão, no Yêmen, no
Paquistão e na Síria, tornou menos clara a mudança de paradigma posta em
execução pelas reações internacionais aos atentados de 11 de Setembro, e,
principalmente, pela estratégia global de combate ao terrorismo internacional
adotada pelo Conselho de Segurança e pela Assembleia Geral da Organização das
Nações Unidas (PECEQUILO, 2011). Além disso, Pecequilo (2007, p. 9) ainda
lembra que:
[...] a retórica anti-terror serve de justificativa de ações em outros continentes, como a América Latina, a África e a Europa. A construção do escudo antimísseis apesar das objeções de Rússia, China e aliados europeus, os reforços dos laços da OTAN, intervenções em Estados Falidos e a instalação de bases militares incluem-se neste processo. Na América Latina, os EUA combatem o narcoterrorismo na Colômbia, a imigração ilegal, destacam elevada prioridade à Tríplice Fronteira Brasil, Argentina, Paraguai, prosseguem na instalação de uma base no Paraguai e colocaram a Venezuela (a despeito do comércio bilateral de petróleo) na lista dos
53
Estados bandidos. Ou seja, a Eurásia é prioritária, mas não deixaram de existir movimentos paralelos de expansão hegemônica.
Gomes (2007, p. 45), com base no modelo desenvolvido por Hermann (1990),
caracteriza Bush como um “líder predominante sensível (sensitive predominant
leader)”, afirmando que, nesse caso, “[...] o líder monitora o ambiente para procurar
quais grupos são atingidos pelos problemas a serem solucionados e quais são as
suas reações”, de modo a buscar o consenso enquanto lida com a questão tratada
pela política externa. Esse consenso, no episódio do 11 de Setembro, foi
representado pela resposta que a população, como um todo, esperava que o país
desse, de forma a garantir a não impunidade. Bush, então, viu-se em um cenário
demasiadamente favorável para a atuação de forma autônoma, ficando,
aparentemente, sem nenhum constrangimento.
Em suma, Bush estabeleceu uma política externa transformativa que se
aproximou retoricamente do liberalismo internacional, rebuscando as orientações
delineadas por seu antecessor, Bill Clinton (1993-2001). Foi resgatada a perspectiva
relativa à democratização, à utilização da força, à questão do aumento de armas de
destruição em massa, às nações cuja conduta é tida como irregular (de acordo com
o que a comunidade internacional julga como conduta adequada) e à reconstrução
nacional (PECEQUILO, 2011).
A aproximação com o chamado “clintonismo” ficou mais evidente no período
de discussão em torno da intervenção militar no território do Iraque, uma vez que
este último era considerado a fonte da conjugação dos problemas. Mais
precisamente, foi a questão do Iraque que aproximou a visão de Bush (em relação à
política externa) da visão de Clinton (PECEQUILO, 2011).
Sobre a proximidade da Doutrina Bush com as políticas adotadas por Ronald
Reagan, presidente estadunidense no período de 1981 até 1989, no que diz respeito
ao combate ao terrorismo, tem-se a alegação da legítima defesa preventiva e a
discriminação de Estados aparentemente cooperadores e/ou simpatizantes da ação
terrorista (“Eixo do Mal”) como pontos em comum. A eloquência da Guerra Fria,
relacionada ao chamado “império do mal”, além de defender esse pressuposto da
legítima defesa preventiva contra o terrorismo internacional, fez com que houvesse
justificativa para as intervenções (diretas e indiretas) em outros Estados, como parte
54
do método de oposição estadunidense para reprimir a influência soviética,
principalmente na América Latina (PECEQUILO, 2011).
4.2 A política externa de Barack Obama para o terrorismo (2009 – atualidade)
Diante desse cenário internacional, após o término do criticado governo Bush
– o qual resultou em um aumento do antiamericanismo no mundo – e a instauração
de uma profunda crise econômica, semelhante à de 1929, Barack Obama é eleito,
tornando-se o primeiro presidente negro do país e simbolizando o começo de uma
nova situação política, tendo a “mudança” como principal elemento presente em seu
discurso. Para Bandeira (2008, p. 41), “a eleição de Barack Obama, de uma forma
ou de outra, acabou com o sonho de George W. Bush de manter os
neoconservadores do Partido Republicano com o domínio do governo [...]”.
Assim, sua eleição representou uma alternativa de reforma, com base em
uma agenda de governo progressista, que objetivava modernizar a hegemonia e as
relações sociais e econômicas do país. Entretanto, como se verá adiante, as
mudanças não ocorreram de forma radical. A hegemonia estadunidense perante o
resto do mundo, bem como as guerras envolvendo o país, continuaram a existir,
tendo ainda o combate ao terrorismo internacional como prioridade (PECEQUILO,
2011).
O contexto em que houve a eleição de Obama era de início de uma intensa
crise econômica, a qual Bush enfrentou apenas no final de seu governo. O novo
presidente se apresentou, então, como candidato da união, de acordo com
Pecequilo (2011). Porém, dado o início de seu mandato, suas atividades conduzidas
à criação de expectativas favoráveis acerca de sua política externa são
apresentadas como indícios de fraqueza e humilhação. Como exemplos dessas
ações, Gardiner e Roach (2009), citados por Ayerbe (2010, p. 93), destacam:
[...] os reiterados pedidos de desculpas por comportamentos arrogantes do passado com o mundo muçulmano (entrevista à rede Al Arabiya, 27/01/2009), com os aliados europeus (discurso na França, 3/04/2009) e latino-americanos (Cúpula de Trinidad y Tobago em 17/04/2009); sua proposta de um novo começo nas relações com o Irã (Videotape parabenizando o país pelo ano novo Persa, 20/03/2009), reconhecendo e se desculpando pela participação no golpe contra o primeiro-ministro Mosaddek em 1953 (discurso no Egito, 4/06/2009); sua crítica a práticas de tortura a prisioneiros por parte da CIA, que teriam sacrificado valores
55
nacionais essenciais no terreno dos direitos humanos (discurso aos funcionários da agência, Virgínia, 20/04/2009), propondo fechar a prisão da Baía de Guantánamo (discurso na França, 3/04/2009).
Paralelamente, os ajustes previstos por Obama enfrentaram fortes
resistências (entre e intrapartidárias), o que acarretou o surgimento de contradições
e balanços no desempenho da Casa Branca. A oposição criticava a falta de
experiência do presidente e argumentava que este definia sua mudança levando em
consideração apenas o público ao qual se direcionava, sendo ela desprovida de
consistência ou visão estratégica (PECEQUILO, 2011).
Obama prometeu o estabelecimento de um cronograma de retirada do Iraque
e reordenamento de missão, com a intenção de proporcionar uma reavaliação na
operação neste país, caracterizando, naquele momento, a missão no Iraque como
“guerra de escolha” e a no território afegão como “guerra de necessidade”, tendo
esta última se estendido ao Paquistão, que havia virado o santuário da Al-Qaeda.
Com isso, surgiu a proposta de tentativa de diálogo com a Coreia do Norte e o Irã,
de forma a evitar que as armas nucleares se proliferassem e caíssem nas mãos de
terroristas, e afirmando-se que haveria a busca pela reforma do multilateralismo, a
restauração da credibilidade estadunidense e a consolidação dos EUA como um
país que atua por meio da cooperação. Em outras palavras, o rompimento com os
padrões promovidos por Bush, em seu governo (PECEQUILO, 2011).
Neste período, segundo Pecequilo (2011), no Oriente Médio, assim como na
África, a retórica se centralizou na harmonização entre os povos e religiões, na
aceitação das diferenças (respeito às demais religiões, sobretudo ao Islã) e na
reativação do desenvolvimento gradativo do processo de paz entre Israel e
Palestina. Contudo, a revisão da missão no Afeganistão (que, até então, contava
com o aumento sucessivo de tropas na região, buscando combater o terror) apenas
foi anunciada no fim de 2009, em meio a um constante crescimento da violência
nesse país, resultado do ressurgimento do regime talibã e da Al-Qaeda.
A reformulação das missões no Iraque e no Afeganistão, com o ajuste de
datas limites para as forças militares se retirarem das respectivas regiões, gerou
certa controvérsia, uma vez que pareceu não depender dos resultados dessas
missões. Pecequilo (2011) chama atenção para o caráter político, ao invés de
estratégico, que as datas possuem, dada a necessidade de réplica aos setores
56
pacifistas e isolacionistas, que se chocou com o papel dos EUA no Oriente Médio,
dividido entre negociações ou pressões (multilaterais e unilaterais) ou, ainda,
operações militares. Com a demonstração que a Casa Branca realizou a favor do
engajamento do Irã, buscando conter o seu programa de armamento nuclear,
ocorreram diversas críticas por parte de neoconservadores, defensores de uma
intervenção militar, no território iraniano, e contrários à tentativa de diálogo.
Em 2010, conforme Ayerbe (2010), ao mesmo tempo em que lista o
crescimento econômico dos Estados Unidos e a redução do déficit como desafios
para se renovar a supremacia do país internacionalmente, Barack Obama, ao
divulgar a Estratégia de Segurança Nacional, alavanca o fenômeno do terrorismo,
que, por sua vez, passa a fazer parte de uma agenda mais extensa, tendo sua
magnitude relativizada com relação ao período de governo de Bush. Na concepção
de Obama, a globalização, que se expandiu pelo mundo, ainda que tivesse trazido
consigo um aspecto muito positivo, sobretudo em relação aos avanços na
propagação da democracia, da liberdade e do crescimento da paz entre os Estados,
também aumentou a possibilidade de alastramento de ameaças transnacionais,
como o terrorismo.
A chamada Doutrina Obama, instaurada no mesmo ano, permitiu que o
governo estadunidense retomasse a iniciativa política, em meio às pressões que
ocorriam naquele momento. Foram claramente definidos como “inimigos” a Al-Qaeda
e seus aliados, abandonando-se o conceito de terrorismo transnacional e a noção de
"guerra global contra o terror" de Bush. Loy (2011), citado por Jesus (2014), ainda
resume as estratégias de Obama para o combate ao terrorismo, citando, entre elas,
a utilização de um aparato de inteligência aprimorado, o uso de uma cooperação
intensificada com aliados acerca do terrorismo, o estabelecimento de relações
cordiais com povos muçulmanos (a fim de conter ações terroristas) e um foco no
impedimento da posse de armas de destruição em massa por terroristas.
Ainda em 2010, desconsiderando as críticas republicanas e com a sensação
de dever cumprido, o presidente declarou encerrada a guerra no Iraque, afirmando
que o fim do conflito, iniciado em março de 2003, seria do interesse de iraquianos e
estadunidenses, vindo a retirar as tropas estadunidenses da região, em 2011, e
colocando, assim, a responsabilidade pelo futuro do país nas mãos dos próprios
iraquianos. Por outro lado, intensificou a presença militar dos Estados Unidos no
57
Afeganistão, justificando que as forças afegãs ainda não possuíam a capacidade
necessária para comandar a segurança do país, tomado pelo Talibã e pela Al-Qaeda
(BBC NEWS WORLD, 2010).
O fim de 2010 ainda contou com o começo de uma onda de protestos no
Oriente Médio e no Norte da África, que ficou conhecida como “Primavera Árabe” e
objetivava a queda dos governantes e consequente instauração da democracia nas
regiões. Após o início das manifestações, surgiram opiniões, por parte de analistas e
legisladores, sobre qual deveria ser o papel estadunidense na Primavera Árabe,
defendendo-se, por um lado, a ideia de que o país deveria agir de forma
intervencionista para tratar dos dilemas árabes, por outro, o pensamento de que
esses dilemas foram origem das agressivas políticas de intervenção estadunidenses,
e, por fim, a opinião de que a intervenção simplesmente não estava entre os
interesses estadunidenses. Porém, a postura geral dos Estados Unidos durante as
revoluções resumiu-se, predominantemente, em passividade, vindo a agir, de forma
lenta, no Egito, na Síria e na Líbia (HAMID, 2011).
No início de 2011, após instaurada uma crise institucional na Líbia, que
resultou em uma rebelião interna contra o ditador Muammar al-Gaddafi, ocorreu,
autorizada pelo Conselho de Segurança da ONU, uma intervenção dos Estados
Unidos na região, por meio de forças exclusivamente aéreas. Com isso, aeronaves
não tripuladas (drones) foram usadas para atingir instalações de defesa do governo
líbio, possibilitando que uma zona de exclusão aérea fosse efetivamente executada
no país em conflito. Obama, reafirmando o não envio de tropas terrestres para a
região, buscou construir um modelo explicativo que alocasse a participação dos
Estados Unidos em uma ação militar limitada, não em uma guerra. Ademais,
posteriormente, os EUA abdicaram da linha de frente dos ataques aéreos e
transferiram a liderança da operação para a OTAN (DAMIN, 2012).
Em 2011, Obama prorrogou a vigência do Ato Patriota até junho de 2015,
argumentando que, sem tal legislação, os estadunidenses se encontrariam em um
cenário de insegurança. Porém, não houve atualizações significativas nas medidas
controversas de invasão de privacidade. Ainda que os memorandos de
autorização/redefinição de tortura, empregados durante a gestão de Bush, tenham
sido suspensos, não ocorreu o julgamento dos prisioneiros e nem o fechamento de
58
Guantânamo22, que continuou em funcionamento devido à falta de definição de um
status legal dos acusados de cometer algum crime, ainda que não mais recebesse
novos detentos (PECEQUILO, 2011).
O governo estadunidense modificou a lei, fazendo com que fossem adotados
os métodos de escutas telefônicas e de investigações na internet de milhões de
cidadãos, inclusive líderes de outras nações. Na área militar, os drones tornaram-se
populares pelo seu uso sistemático, ainda que já existissem na Era Bush. De acordo
com Bataoel (2011), citado por Damin (2012), de 2009 até 2011, o governo Obama
realizou 180 ataques com drones, vitimando 1.131 militantes e 209 pessoas
desconhecidas. Bush, entre 2004 a 2008, executou 42 ataques do mesmo tipo,
matando 241 militantes e 153 desconhecidos.
Sendo assim, pode-se afirmar que a Doutrina Obama, ao mesmo tempo em
que se baseia, teoricamente, no conceito de “desengagement”, ou seja, na intenção
de recuo da influência do exército estadunidense de regiões tidas como estratégicas
durante o governo Bush (principalmente forças ocupantes do Afeganistão e do
Iraque), fornece uma agenda pacifista, presente nos discursos presidenciais que se
referem à guerra contra o terror, o que ocasiona medidas diversas, abrangendo a
crescente utilização maciça dos drones nas regiões do Afeganistão, do Iêmen e da
Somália (WAISBERG, 2014).
Contudo, o foco excessivo na proteção de nacionais estadunidenses ameaça
a continuação de uma guerra mundial ao terrorismo, anteriormente relacionada a
princípios ocidentais, em contexto mais extenso. A defesa de uma agenda seletiva
de luta contra o terror é legitimada em função dos gastos excessivos que ocorreram.
Além disso, tem-se o suposto risco de conquistar novos inimigos ao favorecer a
intervenção militar em Estados onde organizações terroristas se fazem presentes. O
foco nacionalista e a continuidade da defesa do uso unilateral da força em casos
específicos representam, conforme Waisberg (2014), uma contradição entre a
agenda pacifista e a afronta ao sistema de segurança coletiva da ONU. A falta de um
22
Até o presente momento, o presidente não efetuou o fechamento da prisão de Guantânamo, que constituía uma de suas propostas iniciais, alegando que os detentos não poderiam retornar aos seus países de origem, havendo a possibilidade, ainda, de eles reincidirem na sua prática extremista. Da mesma forma, Obama, que havia anunciado a retirada das tropas estadunidenses do Afeganistão em 2016, a reagendou para 2017, utilizando a mesma justificativa adotada, por ele, anteriormente: de que as forças afegãs ainda não estão fortes o bastante.
59
documento único que estabeleça a doutrina de segurança nacional no governo
Obama favorece ainda mais o reforço das divergências patentes na atual política
estadunidense de segurança nacional de combate ao terrorismo.
Também merece destaque o envolvimento indireto dos Estados Unidos na
guerra civil da Síria (promovida para tirar o presidente Bashar al-Assad do poder),
que ocorre desde 2011 até o presente momento, para combater a Irmandade
Muçulmana e a "franquia" da Al-Qaeda denominada Al-Nursa, apoiadores da revolta
armada. O país norte-americano fornece apoio a parte dos rebeldes e, desde 2014,
promove bombardeios contra o Estado Islâmico.
Além disso, no ano de 2015, Irã e EUA, inimigos históricos, firmaram um
acordo nuclear. Nesse acordo, que vinha sofrendo resistência de políticos
conservadores dos dois países, o Irã aceitou reduzir o seu programa nuclear, em
troca de alívio nas sanções impostas ao país nos últimos anos. Como parte da
negociação, Obama impôs a remoção, por parte do Irã, de dois terços das
centrífugas instaladas e o armazenamento das mesmas sob supervisão
internacional, bem como o extermínio de 98% do urânio enriquecido que o país
possui. Além disso, ressaltou-se que as sanções podem voltar a ser aplicadas, caso
o acordo seja violado (BBC NEWS WORLD, 2015).
4.3 Aproximações e distanciamentos das políticas de Bush e Obama para o
terrorismo
A política externa do governo de Barack Obama, ao contrário da do governo
antecessor, dá ênfase à oposição ao intervencionismo estadunidense da Doutrina
Bush, condenando os efeitos de anos de envolvimento no Afeganistão e no Iraque.
Essa condenação, para Waisberg (2014, p. 6), sugere uma “manipulação do
discurso de segurança nacional dos Estados Unidos, ofuscando a manutenção da
defesa do uso da força unilateral no combate ao terrorismo”. Já para Ayerbe (2010,
p. 96), “[...] a atuação de Obama vai ao encontro de concepções que nortearam seus
antecessores Nixon, Carter e Clinton, diferenciando-se da trajetória assumida por
Reagan e George W. Bush”.
Em contrapartida, apesar de criticar a Doutrina Bush, Obama manteve
algumas diretrizes de seu antecessor republicano. Com a sua eleição, esperava-se
60
que fosse estabelecido um maior diálogo com a ONU e que a prisão de
Guantânamo, onde, na época, aproximadamente 250 suspeitos de atos terroristas
estavam mantidos presos, fosse fechada, o que não veio a ocorrer. Obama, assim
como Bush, não considerou indispensável o apoio do Conselho de Segurança das
Nações Unidas, bem como não pôs fim à prisão, alegando que não haveria
possibilidade de transferência dos detentos. Isso acabou levantando dúvidas não
somente acerca de sua credibilidade, mas também do tamanho de seu
distanciamento do governo anterior.
Assim, o discurso de Obama acerca da política externa estadunidense, que
sai em defesa do multilateralismo e da diplomacia como estratégias a serem
utilizadas, não tem plena credulidade para uma parte considerável da população
(americana e mundial), e, principalmente, perante os republicanos, conservadores e
liberais intervencionistas. O antiamericanismo, decorrente de mais de uma década
de guerras, surge como ponto negativo na luta pelos interesses nacionais, ao
mesmo tempo em que a pressão (sobretudo, por parte dos lobbies sionista, da
indústria armamentista e da indústria do petróleo) para que o governo estadunidense
aja de forma que suas ações tenham devida relevância cresce cada vez mais.
Com Obama, há um enfoque na sofisticação dos métodos. O governo de
Bush tinha um modo indelicado de executar o Ato Patriota, e na gestão de Obama, a
deterioração é menor e a eficácia considerada maior. Contudo, Bush não faz tanta
distinção entre o terrorismo em geral e o islâmico. Sob Obama, a definição de
terrorismo passa a contemplar exclusivamente a Al-Qaeda e seus aliados. Ademais,
Bush declarou guerra ao Iraque e ao Afeganistão, e Obama tirou o foco da região
iraquiana e focou apenas na afegã.
George W. Bush, estando alocado na categoria de líder predominantemente
sensível, conceito sugerido por Hermann (1990), tem seu comportamento
caracterizado pela preferência à prática, à tomada de ações, não sendo considerado
reflexivo, o que fez com que Bush jamais cogitasse a possibilidade de isolacionismo
ou protecionismo, optando pelo unilateralismo. Com os ataques de 11 de setembro
de 2001 (choque externo), Bush passou a ter uma visão mais realista, vendo o
mundo como um lugar hostil e perigoso.
No caso das medidas antiterrorismo adotadas pelos EUA, após o 11 de
Setembro, as mudanças ocorridas na Era Bush podem ser alocadas na categoria de
61
“alteração de programa”, conforme o conceito de Hermann (1990). Nesse período,
houve o surgimento de uma maior necessidade de se combater o “Terror” e o “Eixo
do Mal”, e o governante (Bush) reformulou e reestruturou a política de segurança
nacional dos EUA, fazendo uso da força bélica para alcançar um objetivo
previamente estabelecido (enfrentar a ameaça terrorista). Assim, a partir do governo
Bush, tem-se a ação militar como uma nova maneira de garantir aquilo que os
grupos interessados na política externa dos EUA gostariam que ocorresse.
Além disso, Bush afirmava que a ele caberia o fornecimento das diretrizes
para a elaboração da política externa, à medida que seu gabinete ficaria responsável
por transformar as metas em realidade. Esteve, portanto, amparado por um conjunto
de assessores, que tiveram importância fundamental para o formato final da Doutrina
Bush, bem como para a construção dos meios para se alcançar o objetivo.
Ocorreu, no governo Bush, a influência dos think tanks23 no
neoconservadorismo estadunidense (fator ideológico) e dos lobbies sionista e de
empresas – sobretudo, dos ramos militar e energético – junto ao parlamento,
interessadas na política externa do governo (fator econômico) como variáveis
internas, que acabaram influenciando a tomada de decisões na política exterior, de
uma forma geral. Como principal variável externa, tem-se a ação militar,
expressivamente caracterizada pelas guerras (intervenção no Afeganistão e Guerra
do Iraque).
No governo Bush, ainda percebe-se que, com o final da Guerra Fria, a opinião
pública deixou de se preocupar tanto com a política externa estadunidense, o que
mudou radicalmente com os atentados do 11 de Setembro. A brutalidade com que
os ataques foram realizados e as mortes que ocorreram fizeram com que se
formasse um cenário de medo no país, gerando um alto nível de preconceito dos
estadunidenses para com os árabes e muçulmanos. Com a subsequente aprovação
de leis que permitiam ao país atuar no combate ao terrorismo, ficou claro que os
Estados Unidos possuíam autonomia para elaborar sua estratégia sem nenhum
constrangimento interno ou externo.
23
Organizações ou instituições sem fins lucrativos, atuantes na área dos grupos de interesse, que promovem discussões acerca de assuntos estratégicos, de modo a influenciar no surgimento de transformações sociais, políticas, econômicas ou científicas.
62
As definições expostas anteriormente, acerca da política externa de Bush
para o terrorismo, são ilustradas no Fluxograma 2, abaixo:
Fluxograma 2 – O Modelo de Hermann (1990) para a política externa de Bush
em relação ao terrorismo
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Hermann (1990, p. 13).
Obama, por sua vez, enfrentou o início da crise econômica de 2008, como
principal fator interno, e o antiamericanismo decorrente dos anos que sucederam o
seu governo, como fator externo. Com a mudança de governo, esperava-se que
Obama, com a sua ideologia e concepção de mundo diferente das de Bush,
alterasse totalmente os meios empregados na busca do objetivo, o que também
constituiria a “alteração de programa”, prevista por Hermann (1990). Como o
governante não abandonou o uso da força, mantendo a essência do mesmo modelo
econômico, e apenas intensificando os meios para alcançar o objetivo inicial, a
mudança esteve alocada na categoria de “pequenos ajustes”.
Como forma de facilitar o entendimento dessas informações acerca da política
externa de Bush para o terrorismo, tem-se o Fluxograma 3, a seguir:
Fluxograma 3 – O Modelo de Hermann (1990) para a política externa de Obama
em relação ao terrorismo
63
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Hermann (1990, p. 13).
Na gestão de Obama, como se pode perceber no Fluxograma 3, houve a
permanência da influência dos grupos de pressão (lobbies). A pressão dos lobbies e
as resistências com que Obama se deparou dentro do aparelho de governo e do
Congresso constituíram, desde o início de seu governo, entraves para que ele
alterasse substancialmente suas diretrizes.
Porém, o presidente, enquanto comandante ou como ator obediente às
resoluções da ONU, não necessitou de um ato do Congresso que o autorizasse a
levar o país à guerra com outras nações, como foi o caso da intervenção na Síria.
Seguindo essa lógica, Obama poderia atuar com as forças armadas em qualquer
tempo ou lugar, sem a obrigação de uma autorização congressual prévia. Mas, por
outro lado, o Congresso poderia cortar o financiamento das tropas, o que resultaria
numa retirada dos contingentes.
Ao mesmo tempo, ainda que, com Obama, houvesse a busca pelo resgate da
multipolaridade e do multilateralismo, não se abriu mão totalmente do unilateralismo
de Bush. A intensificação dos ataques no Afeganistão com os drones constituiu uma
política unilateral, e a intervenção na Líbia, por sua vez, foi tratada de forma não
tradicional, uma vez que os EUA abriram mão da liderança da operação,
transferindo-a para a OTAN. Porém, apesar disso, Bush trabalhou mais com as
coalizões, e Obama prioriza a passagem pelas instituições.
Contudo, apesar da mudança de Obama para ações mais direcionadas contra
a Al-Qaeda, enquanto o Iraque foi a decisão essencial de Bush em sua guerra global
contra o terror, o uso sistemático dos drones, que já ocorria no governo Bush,
64
aumentou no governo Obama. Com isso, abriu-se mão da forma de guerra mais
tradicional, que antes levava as tropas estadunidenses aos campos de batalha
principalmente por vias terrestres.
65
5 CONCLUSÃO
O presente trabalho procurou demonstrar que as táticas empregadas nas
doutrinas Bush e Obama de combate e prevenção do terrorismo, ainda que
apresentem aspectos da política externa dos Estados Unidos em contextos diversos,
não se distanciaram totalmente, embora tenham existido mudanças significativas. A
primeira formou-se como resposta aos atentados terroristas que ocorreram em 11 de
setembro de 2001, trazendo a utilização da força unilateral como principal forma de
alcançar os seus objetivos políticos. Já a segunda, por sua vez, ocorreu como forma
de reagir diretamente às consequências desfavoráveis da primeira, principalmente
provenientes da invasão do Iraque, realizada em 2003.
Tendo o terrorismo contribuído de forma significativa para o reordenamento
da política externa estadunidense e constituído o principal foco dessas ações, foi
feita, no primeiro capítulo, uma retrospectiva, de modo geral, sobre sua história,
começando pelo seu surgimento, na Revolução Francesa (1789-1799), e indo até a
contemporaneidade, onde passou a ser, mais do que nunca, um problema para os
Estados Unidos. Da mesma forma, apresentou-se a problemática do conceito de
“terrorismo” pela falta de um consenso universal em torno do vocábulo, bem como
as distinções entre as práticas consideradas terroristas, os acontecimentos
internacionais de maior destaque ligados ao tema e, por fim, a identificação dos
principais grupos que atuam nessa modalidade, que constitui um dos objetivos
centrais da presente pesquisa.
No que tange à prática terrorista, percebeu-se que está diretamente
relacionada à propagação do medo para o alcance de um objetivo específico,
fazendo-se uso da violência física e/ou psicológica. Além disso, viu-se que a ação
está atrelada, sobretudo, a questões religiosas e políticas. Religiosas no sentido de
defesa de uma determinada bandeira (religião) e políticas em relação à sua
utilização, por parte de um Estado, como ferramenta de governabilidade, visando
manter a ordem.
Já no capítulo subsequente, partiu-se de um relato histórico acerca da política
externa dos Estados Unidos, em diferentes épocas e sob diversos governos. Com
isso, pôde-se perceber que a posição de única superpotência global, hoje
conquistada pelo país, foi uma consequência dos mais variados acontecimentos
66
internacionais ocorridos nos últimos séculos, que ocasionaram meios favoráveis
para a supremacia estadunidense, e, somados às decisões e os aspectos internos
dos EUA, possibilitaram a sua ascensão. Dentre eles, destacam-se a Primeira
Guerra Mundial (1914-1918), na qual o país pertenceu ao bloco vitorioso, a Segunda
Guerra Mundial (1939-1945), que trouxe vantagens econômicas e militares à nação
(crescimento da capacidade industrial, do poder aéreo e da marinha), e a Guerra
Fria (1947-1991), que incapacitou outra grande potência (União Soviética) de
concorrer com o poderio dos EUA.
Além disso, buscou-se apresentar a teoria de Análise de Política Externa,
utilizada para investigar a política externa de governos específicos, levando em
conta os seus determinantes, os objetivos, a tomada de decisões e as ações que
forem efetivamente realizadas. Em outras palavras, se fez uso dessa teoria e,
sobretudo, de uma de suas metodologias, conhecida como Modelo de Hermann
(1990), para promover a associação entre as variáveis internas (como a crise
econômica de 2008 e a influência dos lobbies e da opinião pública) e externas (como
o crescimento do “antiamericanismo” no mundo), objetivando alcançar um maior
nível de compreensão do processo de formulação das ações externas dos Estados
Unidos.
Por fim, analisou-se as políticas externas em questão, objetivando solucionar
o problema de pesquisa proposto, o qual questiona as principais medidas que Bush
e Obama utilizaram contra o terrorismo, e os demais objetivos deste trabalho, que
incluem a ponderação dos fatores que influenciaram na tomada de decisões dos
dois governantes e as consequências de suas ações para a segurança internacional.
Dessa forma, constatou-se que a Doutrina Bush está frequentemente associada a
duas noções primordiais: a alegação da legítima defesa preventiva e a depreciação
de atores que aparentemente colaboram com o terrorismo internacional,
classificados, por Bush, como “Eixo do Mal”. Em contrapartida, Obama parte de uma
concepção diferente, também priorizando o combate à ameaça terrorista, porém,
fazendo uma maior distinção entre os Estados considerados inimigos.
Contudo, a agenda de segurança nacional no governo Obama, ainda que
atrelada a fins pacíficos, não reflete abandono total do isolacionismo estadunidense
de Bush. O aumento da utilização dos drones e a oposição às intervenções militares
diretas para o combate ao uso de armas de destruição em massa demonstram
67
continuação do uso da força unilateral, desagregada da abordagem global
relacionada à proteção dos direitos humanos. Além disso, se por um lado, com
Bush, o combate ao terrorismo se deu de forma mais radical, com as invasões no
Iraque e no Afeganistão, objetivando a eliminação das organizações terroristas,
como forma de prevenir o seu alastramento, com Obama foi redefinida a
caracterização de “inimigo”, houve a retirada das tropas do Iraque e enfoque nas
missões no Afeganistão e no combate à Al-Qaeda e aos seus aliados.
A respeito do Ato Patriota, que torna legítimas as ações dos Estados Unidos
na guerra contra o terrorismo e foi instaurado no governo Bush, cabe reforçar a
manutenção pela qual ele passou, posteriormente, com Obama. Se durante a gestão
de Bush, se fazia, de forma drástica, uso de métodos unilaterais, de invasões a
países suspeitos de resguardar terroristas, de prisões controversas e de meios para
interrogatório (sobretudo, em Guantânamo), no governo Obama, essas medidas
estratégicas se dão de forma mais discreta (ainda que com a utilização dos drones),
por meio de escutas telefônicas, espionagem, monitoramento de informações e
intenções de diálogo.
Ademais, a crítica de Obama ao intervencionismo na Doutrina Bush oculta a
conservação da defesa do uso da força unilateral no combate ao terrorismo, cada
vez mais separado do discurso dos direitos humanos no âmbito internacional. Por
conseguinte, as orientações da doutrina Obama apresentam aumento no abandono
do apelo ao papel de chefia estadunidense em instituições de cooperação militar e
na prática de ações de segurança coletiva permitidas pelo Conselho de Segurança
da ONU.
Também ficou clara a intenção de Obama de diminuir a incidência de
intervenções diretas em conflitos internacionais, conservando somente o suporte
financeiro e logístico, sem ameaçar a segurança das tropas estadunidenses. Com
isso, a tática de combate ao terror renega o discurso de inclusão e restrição,
deixando de evidenciar a guerra internacional contra o terrorismo. Essa concepção,
associada ao argumento em favor de uso unilateral da força, sugere regressão a
princípios da Doutrina Reagan (utilização indireta da força em conflitos periféricos e
alternativa de operações unilaterais específicas). Consequentemente, o apelo a
convicções estadunidenses é estruturado para justificar intervenções em casos
excepcionais.
68
Pode-se concluir, portanto, que as semelhanças entre Bush e Obama, para o
terrorismo, estão representadas pela defesa da democracia e da liberdade, pela
necessidade de intervenção em assuntos externos (sobretudo, que envolvam a
prática terrorista) e, principalmente, pela defesa do extermínio da ameaça terrorista a
todo custo, em nome da segurança nacional e mundial. A respeito das diferenças,
tem-se, sobretudo, a personalidade de cada um como fator determinante da maioria
das ações de combate ou prevenção que foram realizadas, como é o caso da forma
de fazer uso da força para eliminar o terrorismo, da caracterização do mesmo e da
própria percepção de mundo que cada um dos dois governantes possui.
Deve-se ressaltar, também, que nem todas as ações externas dependem
única e exclusivamente do chefe de Estado. Bush enfrentou a crise econômica,
ocorrida no ano de 2008, apenas no final de seu mandato, ao contrário de Obama,
que a enfrentou desde o início de seu governo e ainda lida com um crescente
antiamericanismo do mundo.
69
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