Introduo ao Oramento Pblico

Ao final deste estudo, voc dever:

Identificar a origem dos recursos para a execuo de obras e prestao dos servios ofertados sua comunidade;

Descrever a importncia dos princpios oramentrios, bem como identific-los no texto constitucional;

Reconhecer as razes da discusso sobre o carter autorizativo versus impositivo do oramento no Brasil.

De onde vm os recursos para a execuo das obras e prestao dos servios ofertados sua comunidade? Vm do oramento pblico que, guardadas as devidas propores, na sua essncia assemelha-se ao oramento familiar. A construo de obras, a prestao de servios, a concesso de benefcios, entre outras aes executadas pelo governo federal, estadual, municipal dependem do oramento pblico. Atravs dele que os governantes estimam o que vo arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. por meio dele, ainda, que so decididas as obras prioritrias, as promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicaes sociais da populao sero atendidas.

A vida da comunidade e a economia em geral so afetadas diretamente pelas tomadas de deciso por parte dos dirigentes, governador ou prefeito.

O estudo do oramento faz parte de uma disciplina mais ampla denominada Finanas Pblicas, cujo objeto de estudo a atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens e servios para atender s necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administrao pblica, ou seja, a interveno do Estado para prover o atendimento das necessidades da populao.

Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos de vrias fontes, dentre as quais a tributao, que representa uma transferncia de recursos da sociedade, pessoas e empresas, para o Estado.

O objeto das Finanas Pblicas , portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas direes: poltica tributria, para captao de recursos, e poltica oramentria, para a aplicao dos recursos.

Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de avaliar, de calcular, em relao previso (realizao de estimativas) do comportamento provvel das receitas e dos gastos, de qualquer atividade econmica de um ente pblico ou privado, num certo perodo de tempo. Sanches (2004, p. 234)

O conceito que ser adotado neste curso : Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execuo do programa de trabalho.

Oramento pblico uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que j gastou. (Baro de Itarar)

anual: o oramento, no Brasil, inicia-se em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. H pases que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da Repblica) deve elaborar a proposta de oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no caso do municpio; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no Congresso Nacional, quando se tratar do Pas.

um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcanados.

Estima os recursos: observe que os recursos so programados para serem arrecadados ao longo do ano; portanto, uma expectativa e no uma certeza de obteno. claro que a estimativa, ou previso, da receita exige um mnimo de tcnica e de conhecimento do comportamento da arrecadao nos anos anteriores. O acerto na estimativa importante para garantir a continuidade dos servios e obras j iniciados e para que no haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.

Fixa a despesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no sentido de que estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado.

obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal; todo estado tem o oramento estadual; e na esfera federal, h o oramento da Unio.

O oramento uma lei - a lei oramentria - que autoriza o Poder Executivo a gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos os rgos e entidades da administrao pblica. A programao e as respectivas despesas que no estiverem autorizadas na lei oramentria no podero ser realizadas. Alm disso, a elaborao do oramento deve seguir determinados princpios.

Princpios oramentrios

Uns esto implcitos nos dispositivos da Constituio Federal, outros derivam da doutrina que rege a matria.

Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

Deve-se recordar que, historicamente, o oramento pblico apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbtrio do governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ao desses governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos cidados.

Pode-se afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para cumprir uma funo de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivao desse controle torna-se necessrio que, no processo de elaborao da proposta oramentria, sejam respeitados determinados princpios oramentrios. Assim, os princpios oramentrios se apresentam como as premissas bsicas de ao a serem cumpridas na elaborao da proposta oramentria.

ANUALIDADE: o princpio estabelece que a previso da receita e a fixao da despesa devem referir-se a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem incio em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro.

A lei oramentria tem um prazo de validade, quer dizer, o oramento fica em vigor por um perodo limitado. Significa que, para o prximo ano, tero de ser tomadas todas as medidas necessrias para a elaborao e execuo de um novo oramento. Na prtica, podem e devem constar as aes e projetos em fase de execuo ao lado de novos projetos e novas aes. Portanto, ateno! O novo significa novos clculos para a receita e para a despesa. Assim, esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior.

UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um oramento. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um oramento para o mesmo perodo.

A histria recente do oramento no Brasil registra poca em que conviviam vrios oramentos, por exemplo: oramento da previdncia, oramento monetrio, alm de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programao e o controle da despesa. Em boa hora a Constituio de 1988 ps um fim nessa histria.

EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria deve conter apenas matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto que no esteja relacionado com a previso da receita e com a fixao da despesa para o ano seguinte.

Em alguns pases, e no Brasil tambm, existiu, por um tempo, um tipo de oramento que recebeu o apelido, ou a denominao, de oramento rabilongo. Quer dizer: o oramento inclua no texto da lei matrias de interesse dos governantes, mas que no diziam respeito propriamente ao oramento. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decises efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis. Como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza de aprovao pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar carter legal a tais atos e corrigir as situaes irregulares?

UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na lei oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de gasto pode ser feita por fora do oramento. Isso vlido para todos os rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta. Toda e qualquer instituio que receba recursos oramentrios ou gerencie recursos pblicos deve ser includa no oramento, com seus respectivos valores e programao, para o perodo de um ano, inclusive os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto na do Estado e do municpio.

PUBLICIDADE: a lei oramentria precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu contedo e saiba como so empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico.

O oramento do Governo Federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os oramentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados nos respectivos dirios oficiais.

At nas prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal prprio ou internet para dar publicidade lei estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela populao ou afixar a lei oramentria em um quadro de avisos entrada da prefeitura.

CLAREZA: de nada adianta dar divulgao ao contedo do oramento se a linguagem for incompreensvel para a populao.

EQUILBRIO: por este princpio, o oramento dever estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

Constituio Federal 1988

O princpio da unidade est implcito no 5 do art. 165 e o 8 consagra o princpio da exclusividade.

Os princpios servem, fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que fornecem as condies para que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela sociedade.

O carter autorizativo do oramento no Brasil e suas controvrsias

A lei oramentria constitui um instrumento de controle poltico do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo.

controle poltico, porque do Congresso Nacional, da assembleia legislativa e da cmara de vereadores a competncia privativa para autorizar, em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar as despesas necessrias ao funcionamento dos servios pblicos e outras que objetivem o bem-estar coletivo.

Apesar de autorizadas no oramento, o prefeito no obrigado a executar as aes previstas no oramento!

No Brasil, o oramento autorizativo, ou melhor, no impositivo, obrigatrio. Na prtica, o prefeito pode executar toda a programao, uma parte dela, ou nada. O dirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento, mas no est "obrigado" a isso.

Contudo, o oramento no totalmente autorizativo, dada a existncia de grande parte da despesa que possui carter obrigatrio. Alis, como se ver adiante, as despesas obrigatrias representam a maior fatia do oramento da Unio.

A execuo das aes includas no oramento, as quais no possuem carter obrigatrio, dependem da vontade poltica do Poder Executivo, uma vez que no so obrigatrias em virtude de lei. Por outro lado, o Poder Executivo queixa-se da rigidez oramentria e de que o oramento extremamente engessado, pois a Constituio Federal, alm de outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receita para despesas especficas, como o caso de educao e sade.

As despesas que, ao contrrio das obrigatrias, o Poder Executivo pode executar livremente so chamadas de discricionrias.

Mdulo II - Receita e Despesa

Ao final do seu estudo, voc compreender o oramento na sua totalidade e estar apto a:

conceituar receita pblica e identificar seus estgios;

conceituar despesa pblica e identificar seus estgios.

A receita o conjunto de recursos que o governo federal, estadual e municipal - espera arrecadar para fazer face s despesas a serem realizadas no exerccio. A maior parte da receita arrecadada de forma compulsria.

A receita engloba todos os crditos de qualquer natureza que o governo tem direito de arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer ttulos de que derivem direitos a favor do Estado. o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar as despesas pblicas.

O oramento da receita constitudo de um quadro analtico com as estimativas de arrecadao de cada um dos tipos de receita, alm de alguns poucos quadros sintticos. Ao contrrio da despesa, que programada, autorizada e controlada, a receita apenas estimada em termos oramentrios, sendo seus demais procedimentos regulados na legislao tributria.

A receita passa pelos seguintes estgios: previso, estimativa do valor que ser arrecadado no ano com base no comportamento da arrecadao efetivada no ano anterior; lanamento, a informao prestada sociedade sobre o valor e a data do pagamento; arrecadao que o efetivo pagamento do imposto e recolhimento, que se d quando os recursos arrecadados ingressam na conta do Tesouro e esto aptos a ser gastos.

Modernamente, a administrao pblica trabalha com o que se convencionou chamar de Conta nica, tanto na Unio quanto nos Estados, Distrito Federal e municpios. uma conta bancria onde ficam depositados os recursos pblicos e de onde sero retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos assumidos.

Classificao da receita e as receitas municipais

a classificao por categoria econmica, estabelecida pela Lei n 4.320, de 1964, que divide a receita em:

Receita corrente

Receita de capital

Esta classificao utilizada pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios.

O termo "corrente" significa transferncia de recursos do setor privado para o setor pblico. Ao receber esse tipo de receita, o Estado no se obriga a dar nada em troca, ou seja, no h obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora se saiba que os recursos sero destinados ao financiamento das obras e servios pblicos (impostos, como, por exemplo, o IR, o IPTU, o IPVA, entre outros. Bem como as Contribuies, como a previdenciria, o salrio-educao e outras).

A Receita de Capital formada, principalmente, pelos recursos originados de emprstimos, mais conhecidos como operaes de crdito. Quando o governo necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele pode recorrer a esse tipo de operao. a sociedade famlias e empresas que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. muito comum o emprego desse tipo de operao pelo setor pblico. Certamente, voc j leu ou ouviu falar sobre a dvida pblica, no?

A receita tambm pode ser:

Receita prpria - aquela arrecadada pela prpria unidade da Federao;
Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.

O municpio brasileiro conta com vrias fontes de receita. a CRF que determina os componentes da receita, tanto no mbito da Unio, quanto dos estados, Distrito Federal e municpios.

Receita prpria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como os tributos, e receita transferida a que recebida de outro ente da Federao, ou seja, Estado e Unio.

De acordo com o art. 156 da Constituio Federal, compete aos municpios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a propriedade dos imveis localizados no municpio.

Para as capitais e grandes municpios, o valor arrecadado significativo; contudo, para os pequenos e mdios, o imposto gera pouca receita e de difcil cobrana, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condio do imvel e no se relaciona com a renda do proprietrio.

II - transmisso de bens imveis: o imposto decorrente da transao de compra e venda de imvel. Para que haja a receita, preciso que a prefeitura tome conhecimento da transao. Nesse caso, tambm, a receita insignificante nos pequenos municpios.

III - servios de qualquer natureza, desde que tais servios no estejam sendo tributados pelo estado

A Constituio Federal estabelece que os municpios podero instituir e cobrar taxas pelosservios pblicos prestados ao contribuinte, ou postos disposio, e tambm uma contribuio para o custeio da iluminao pblica.

Enquanto nareceita tributriareceita prpria- o municpio exerce o seu poder de tributar, na receita partilhada ou transferida - ocorre a sua participao no produto daarrecadaode tributos de competncia exclusiva do Estado e da Unio.

Assim, o Estado obrigado a transferir para seus municpios, de acordo com critrios definidos em lei, vinte e cinco por cento daarrecadaodo Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS e cinquenta por cento daarrecadaodo Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA para o municpio onde o veculo est licenciado.

No caso da Unio, o municpio recebecinquenta por cento da receita doImposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR arrecadada no municpio e a parcela de 22,5% daarrecadaodo Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vo compor oFundode Participao dos Municpios - FPM.

OCongresso Nacionalpromulgou aEmenda Constitucional n 55, de 20 de setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM,que entregue aos municpios no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano. A receita do FPM contnua e certa, permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos desembolsos, ou seja, da programao oramentria e financeira. Para a grande maioria dos municpios brasileiros, o FPM a principal fonte de receita sendo os pequenos e mdios municpios extremamente dependentes do FPM.

O FPM tem suascotas calculadas pelo TCU, que tambm atua como rgo fiscalizador dos repasses. A participao de cada municpio determinada pela aplicao de coeficientes que variam de acordo com o nmero de habitantes, reajustados por meio de recenseamento demogrfico geral.

ainda o art. 155 da Constituio Federal que define a competncia dos Estados em matria tributria, estabelecendo que lhes compete instituir:

o ICMS - imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servio de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao;

o IPVA - imposto sobre a propriedade de veculos automotores; e

o imposto sobre a transmisso "causa mortis" e doao de quaisquer bens ou direito.

Os Estados e o DF tambm participam da partilha do IR e do IPI por meio do Fundo de Participao dos Estados - FPE, que recebe 21,5% do total arrecadado pela Unio com os dois impostos.

No Portal do Tribunal de Contas da Unio/Transferncias Constitucionais e Legais, pode-se conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e municpios.

A receita prpria muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar a programao de trabalho, posto que a atividade econmica do municpio pode no ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Da a necessidade das transferncias governamentais, que, se, por um lado, resolve o problema da receita, por outro, agrava a dependncia financeira do municpio.