DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
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UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA PALHOÇA 2018
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UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO
DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
PALHOÇA
2018
VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO
DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
Monografia apresentada ao Curso de graduação em
Ciências Aeronáuticas, da Universidade do Sul de Santa
Catarina, como requisito parcial para obtenção do título de
Bacharel.
Orientador: Prof. Cleo Marcus Garcia , Msc.
PALHOÇA
2018
VLADIMIR THOMAZ DE AQUINO MALVESTIO
DESREGULAMENTAÇÃO NA AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRA
Esta monografia foi julgada adequada à obtenção do título
de Bacharel em Ciências Aeronáuticas e aprovada em sua
forma final pelo Curso de Ciências Aeronáuticas, da
Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça, 21 de Junho de 2018
_____________________________________________
Orientador: Prof. Cleo Marcus Garcia , Msc.
______________________________________________
Profª. Drª. Conceição Aparecida Kindermann
Dedico este trabalho à minha família, pelos momentos de
ausência.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus pela oportunidade de realizar mais esta conquista. Agradeço
também à minha amada mãe,Neide, e a meu amado pai, Mário, pelo apoio e confiança em
minhas decisões.
À minha amada esposa Andréa e meu amado filho Enzo, pelo incentivo e por entender os
momentos nos quais estive ausente.
Agradeço ao meu orientador, pelo apoio e dedicação no desenvolvimento e conclusão deste
trabalho,pelo qual serei eternamente grato.
“Quando tudo tiver parecendo ir contra você,
lembre-se que o avião decola contra o vento, e não a
favor dele”.
(Henry Ford)
RESUMO
Esta pesquisa teve por objetivo demonstrar o processo de desregulamentação em suas fases,
elencando benefícios e malefícios trazidos por esse processo. O trabalho caracteriza-se como
uma pesquisa descritiva, com procedimentos bibliográfico e documental com dados obtidos
por meio de livros, artigos, reportagens, regulamentos e leis. A abordagem utilizada foi
qualitativa. A análise dos dados ocorreu por meio de gráficos e quadros, analisados de acordo
com a fundamentação teórica. Conclui-se que o processo de desregulamentação no Brasil
ocorreu por meio de fases, como na desregulamentação americana. A pesquisa conclui ainda
que como vantagens as vantagens da desregulamentação foram a abertura do mercado para
novas empresas, o livre comércio, a flexibilização e redução de tarifas, o controle privado da
aviação e a contratação de funcionários. Em contrapartida, houve demissões por fechamento
de empresas despreparadas para a competição mercadológica e ainda se tem problemas de
infraestrutura. De um modo geral, o processo de desregulamentação representou um avanço
no modelo de gestão aeronáutica.
Palavras-chave: Aviação. Desregulamentação. Tarifas. Aeroportos.
ABSTRACT
This research aimed to demonstrate the process of deregulation in its phases, listing the
benefits and harms of the process. The study is characterized as an descriptive research, with
bibliographic and documentary procedures, with data obtained at books, articles, reports,
regulations and laws, in a qualitative approach. The data analysis was set in graphs and
tables, according to the theoretical basis of the research. It was concluded that the process of
deregulation in aviation demanded a lot of work and research by the authorities and a
readjustment of the companies, which started to have free competition. It was aconcluded that
the deregulation process in Brazil occurred through phases, as well as it ocurred in American
deregulation. The research also concludes that advantages deregulation were the opening of
the market for new companies, free trade, flexibilization and reduction of rates, private
control of aviation and hiring of employees. On the other hand, there have been layoffs due to
the closure of unprepared companies and there are still infrastructure problems. In general, the
process of deregulation represented a step forward in the aeronautical management model.
Keywords: Aviation. Deregulation. Rates. Airports.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 – Evolução da Regulamentação no Transporte Aéreo Brasileiro.............................13
Grafico 1 – Numero de Passageiros..........................................................................................15
Grafico 2 – Valor Médio das Tarifas Aéreas............................................................................15
Figura 1 – Hub da Delta Airlines..............................................................................................20
Gráfico 3 – Episódio de Entrada no Transporte Aéreo.............................................................24
LISTA DE SIGLAS
ANAC Agência Nacional de Aviação Civil
BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
CAB. Civil AeronauticsBoard
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CONAC Conselho de Aviação Civil
COTAER Comissão Tecnica de Coordenacao das Atividades Aereas
CRS Central Reservation System
DAC Departamento de Aviação Civil
DoT Department of Transportation
MF Ministério da Fazenda
SBDC Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência
SDE Secretária de Direito Econômico
SEAE Secretária de Acompanhamento Econômico
SITAR Sistema Integrado de Transporte Aéreo Regional
VARIG Viação Aérea Rio Grande do Sul
VASP Viação Aérea São Paulo
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................11
1.1 PROBLEMA DA PESQUISA ...........................................................................................16
1.2 OBJETIVOS.......................................................................................................................16
1.2.1 Objetivo geral.................................................................................................................16
1.2.2 Objetivos específicos......................................................................................................16
1.3 JUSTIFICATIVA................................................................................................................17
1.4 METODOLOGIA...............................................................................................................17
1.4.1 Natureza e tipo da pesquisa...........................................................................................17
1.4.2 Materiais e métodos.......................................................................................................18
1.5 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO..................................................................................18
2 A DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANAE A DESREGULAMENTAÇÃO NO
BRASIL..................................................................................................................... ...............19
2.1 DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANA.....................................................................19
2.2 DESREGULAMENTAÇÃO NA REALIDADE BRASILEIRA.......................................21
2.2.1 A Regra da regulamentação (intervenção estatal) nos anos 1950 a 1960.................22
2.2.2 Regulação entre 1973 e 1986.........................................................................................23
2.2.3 Regulação aérea a partir de 1990: uma nova transformação da regulação ............23
2.2.4 A Desregulamentacão economica e seus efeitos ...........................................................25
3 CONCLUSÃO..................................................................................................................... 28
REFERÊNCIAS......................................................................................................................30
11
1 INTRODUÇÃO
Duas grandes reformas regulatórias marcaram o setor de transporte aéreo
domestico no Brasil desde os anos 1990, afirma Oliveira (2009). No período da “competição
controlada”, a primeira reforma implicou “maior cerceamento de estrutura e conduta de
mercado” (OLIVEIRA, 2007, p. 05). A aviação regional foi fomentada pela política pública
que tratou a aviação a partir de “mecanismos de política industrial”, conforme aponta o autor.
A segunda grande reforma foi a chamada “Politica de Flexibilizacao” da aviacao
comercial, introduzida no inicio da decada de 1990, e que resultou na quase total
desregulamentação do mercado . No decorrer destas quatro decadas de politicas
governamentais para o setor , pode-se dizer que estes foram os dois marcos
regulatorios mais notaveis , cujas caracteristicas e consequencias econo micas
influenciam fortemente o debate com relacao a regulacao do setor ainda nos dias de
hoje. (OLIVEIRA, 2007, p. 5).
Na primeira fase, então, a aviação teve o Estado como elemento regulador e que
incidiu no desenho da estrututração de uma aviação que começava a despontar no país como
mercado importante e meio de transporte progressivamente mais expressivo e relevante.
A presença do Estado representava muito representava intervenção direta, com participação nas incipientes empresas aéreas, como era o caso das empresas de
transporte aéreo postal nos Estados Unidos e da Vasp no Brasil. Ainda, interferia na
formação da infraestrutura básica do setor: construção de aeroportos, coordenação
de controle de voos e outros aspectos do desenvolvimento físico. Além disso,
representava intervenção indireta, nos moldes mais atuais e conhecidos de
regulação, sob caráter político, econômico e de segurança[…]. (SILVA, 2013, p. 37-
38).
Em outros termos, é possível dizer que o caráter político decorre do fato de o setor
ser estratégico, de defesa interna, conforme aponta Silva (2013).
Considerando o plano econômico, notavelmente a regulação se dava de modo
cíclico, em que períodos de intervenção expressiva eram seguidos por períodos de menor
regulação. Para Silva (2013),
[…]controlava-se a entrada e a saída de empresas aéreas do mercado, os preços
tarifários, eventuais descontos, as linhas aéreas a trafegar, os horários e espaços de
pouso e decolagem nos aeroportos, as cidades atendidas, o número de concorrentes em determinada rota, de forma a impedir a competição ruinosa, além de criar
subsídios públicos para a manutenção de determinadas companhias e rotas
deficitárias[…]( SILVA, 2013, p.39)
12
Na segurança, diminuir ou controlar os riscos era uma precupação. Daí que se
focava a manutenção das aeronaves; a fiscalização tinha caráter permanente: era a “[…] mão
de obra altamente especializada e também intensa supervisão sobre a infraestrutura de apoio
ao voo, focando, por exemplo, a qualidade das pistas nos aeroportos é-o controle de tráfego
aéreo” (SILVA,2013, p. 39)
Na segunda fase, no esteio das políticas públicas e da tendência mercadológica, a
desregulamentação na aviação se impôs como posicionamento nas relações entre o Estado e o
setor aéreo. No cenário internacional, mais especificamente nos Estados Unidos,
[...] o processo de mudança indicando o caminho da desregulação teve início em meados da década de 1970 (ao fim da Domestic Passenger Fare Investigation), depois que o CAB implementou uma moratória sobre as
rotas, impedindo a entrada de qualquer novo concorrente e a expansão das rotas das empresas existentes, realçando a política regulatória. (SILVA, 2013, p. 148).
Na década de 1970, a pressão regulatória aumenta, mas a competição passa a ser
buscada como forma de reduzir custos e perdas advindas de processos regulatórios. No Brasil,
a desregulamentação se deu em um movimento iniciado nos Estados Unidos. O processo de
desregulação do setor aéreo teve início em 1991, ano da realização do V CONAC, refletindo a
tendência liberalizante que avançou em diversos países.
No entanto, no bojo das propostas liberais do início da década de 1990, a
flexibilização no setor aereo “[...] tambem contou com a participação de outros elementos, tal
qual a experiência americana, como a forte pressão exercida pelas empresas atuantes, ansiosas
pela ampliação de seus serviços para além de suas áreas de atuação e em linha de maior
densidade de trafego” (SILVA, 2013, p. 210).
Conforme o Quadro 1, nota-se que, na política econômica setorial, entre 1973 e
2003-2017, o movimento constitui-se de estabelecimento, remoção e retomada parcial da
regulação, refletindo a influência de uma política de flexibilização regulatória, utilizada por
outros países. O Brasil, adotando o mesmo processo, fez adaptações para o seu mercado.
A interferência macroeconômica foi ativa nos anos 1970, aumentando entre os
anos 1980 e 1990 torna ausente a partir de 2001, o que se explica pelo controle do estado até o
ano de 1992, quando ocorreu o início da política de flexibilização. Entre 1998 e 2001,
influenciada pela instabilidade na taxa de câmbio e a desvalorização do Real perante o Dólar,a
interferência macroeconômica voltou a ser ativa, sendo reduzida após 2001, quando “um
acordo entre o DAC e o Ministério da Fazenda permitiu que a maioria dos mecanismos de
13
regulação econômica que ainda persistiam no setor fosse removida com a interferência
macroeconômica” (OLIVEIRA, 2016, p. 17).
Quadro 1 – Evolução da Regulamentação no Transporte Aéreo Brasileiro.
Fonte: Oliveira (2017).
Essas transformações refletem nas tarifas, pois o DAC começou a impor um preço
de referência e findou por não mais impô-lo. O reajuste dos preços respondeu em momento
intermediário à inflação e acabou por ser ausente nos anos 2000. A entrada de novas
empresas, a competição e a infraestrutura também se transformam ao longo do tempo. O
registro dos preços entre 1973-1992 foi ausente, pois o Estado regulamentava as tarifas, entre
1992-2001,e o DAC exigia que a empresa informasse qualquer variação de preços com
14
antecedência. A partir de 2001 havia apenas um monitoramento dos preços. A banda tarifária
no início foi ausente, sendo utilizada apenas entre 1986-1997, voltando a ser ausente a partir
de 1998.
Conforme aponta a ANAC (2008), as empresas não respeitaram a aprovação dos
níveis pelo governo, e isso fez com o que o Departamento de Aviação Civil tivesse
dificuldades com a fiscalização de empresas que operavam no Brasil serviços regulares.
Como desdobramento,
[...] o entao Departamento de Aviacao Civil realizou no primeiro semestre de 1993
um seminario cujo objetivo foi ouvir , da comunidade ligada ao transporte aereo ,
ideias e sugestoes quanto a questão do estabe lecimento da tarifa para os servicos
regulares de transporte aereo , notadamente no segmento internacional , tendo em
vista nao apenas a conjuntura conturbada observada no mercado brasileiro , mas
tambem a experiência vivida por outros países quando da adoção de políticas
tarifarias mais flexíveis , com vistas a colher subsidios para a elaboracao de politicas para o setor vigentes ate entao . (ANAC, 2008, p. 4).
Disso resultou a recomendação da implantação da banda tarifária. Essa, por sua
vez, contribuiu para a
[...] eliminação da distancia entre a tarifa aprovada e o preço de mercado . A
aplicação do sistema de bandas visou estabelecer o desconto maximo a ser aplicado
sobre as tarifas aereas internacionais de passagem negociadas pelas companhias no
forum multilateral da IATA e aprovadas pelo Orgão Regulador .O que se observou , a
partir dessa normativa , foi que a grande maioria das transportadoras que operam
serviços internacionai s regulares passou a comercializar suas tarifas respeitando os
patamares minimos estabelecidos . (ANAC, 2008, p.4).
Com a entrada de novas empresas, competição e infraestrutura também se
transformam ao longo do tempo. A competição entre as empresas ocasionou um aumento na
oferta de assentos e um barateamento dos preços. Como consequência, ocorreu um aumento
na demanda de passageiros, porém a infraestrutura aeroportuária não conseguiu suportar esse
aumento sendo necessária uma nova política aeroportuária.
Como se pode perceber, houve um trabalho muito grande por parte das
autoridades para a implementação de um sistema “não regulatorio”, possibilitando a
concorrência entre as empresas, bem como uma flexibilização dos preços das passagens, de
modo a facilitar o acesso de pessoas que não tinham o meio de transporte aéreo como parte do
seu cotidiano e cultura. No gráfico abaixo, percebe-se o impacto desse movimento no número
de passagens aéreas no Brasil.
15
Grafico 1 – Numero de Passageiros.
Fonte: notícias.r7.com
Conforme se percebe no Gráfico 1 acima, a partir de 2009, aumenta
expressivamente a quantidade de passagens vendidas, impulsionada pela queda dos preços
ocasionado pela liberdade tarifária. Segundo a reportagem, isso só foi possível devido à
liberdade tarifária, a partir da qual as companhias aéreas aumentaram o controle sobre o
gerenciamento de suas receitas e foi possível diferenciar preços, tornando o mercado da
aviação mais competitivo.
Por sua vez, o valor médio das tarifas caiu, conforme apresenta o Gráfico 2, a
seguir. No ano de 2008, especificamente, o valor das tarifas caem, o que expressa um
aumento do número de passageiros ocasionado pela livre concorrência entre as empresas.
Grafico 2 – Valor Médio das Tarifas Aéreas
16
Fonte: notícias.r7.com (2017)
Conforme é possível entender, o mercado nacional responde diretamente ao
comportamento do mercado do transporte aéreo.
Em termos praticos , uma eventual reducao de precos das tarifas aereas
internacionais causada pela flexibilizacao das bandas tarifarias ora em vigor , podera
promover um aumento no fluxo de pessoas , negocios, comercio e serviços , o que
induziria um aquecimento da atividade economica entre os paises , incentivando
diversas atividades ligadas direta ou indiretamente ao turismo. (ANAC, 2007, p. 13).
Em outros termos, o setor do transporte aéreo não é um sistema isolado, fechado,
mas responde ao mercado nacional e internacional e afeta a dinâmica econômica do país.
Considerando isso, este trabalho visa mostrar como foi o processo de desregulamentação na
aviação nacional, bem como seus benefícios.
1.1 PROBLEMA DA PESQUISA
O problema de pesquisa é responder ao questionamento: quais foram os métodos
usados no processo de desregulamentação da aviação e seus resultados?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
O Objetivo Geral da pesquisa é demonstrar o processo de desregulamentação em
suas fases, elencando benefícios e malefícios trazidos por esse processo.
1.2.2 Objetivos Específicos
Descrever o processo de desregulamentação
Identificar as vantagens e desvantagens do processo
17
Avaliar os resultados obtidos após o processo de desregulamentação do
Transporte Aéreo Brasileiro
1.3 JUSTIFICATIVA
O transporte aéreo sofreu várias e importantes mudanças nas últimas décadas-
mudanças tecnológicas e regulamentares. Essas mudanças têm sido analisadas em estudos
acadêmicos, sem, entretanto, estar esgotado o tema. Trazendo à discussão acadêmica mais
informações – e de forma mais específica – sobre as mudanças regulamentares, é possível
mostrar quais são os benefícios e/ou entraves e prejuízos para a aviação.
O trabalho aborda o processo de desregulamentação, identificando quais foram as
fases desta, bem como os órgãos envolvidos e a participação destes no processo, mostrando os
efeitos (positivos ou negativos) no modal aéreo de transporte de passageiros, especialmente
quanto à competitividade entre empresas aéreas, tarifas e o acesso de novas pessoas a essa
modalidade de transporte.
O público-alvo do trabalho será estudantes de aviação, pesquisadores e
interessados no tema, de forma que se possa disponibilizar um arcabouço sólido que alimente
novos estudos acadêmicos, o que será de grande valia para a comunidade científica
interessada. Será utilizado como meio de pesquisa livros e materiais disponíveis online que
subsidiem a validade das informações utilizadas.
1.4 METODOLOGIA
1.4.1 Natureza e tipo da pesquisa
A pesquisa caracteriza-se como pesquisadescritiva e se valeu de procedimentos
bibliográficos e documentais. Foram utilizadas obras de referência, teses que abordaram o
tema, artigos com estudos específicos, bem como informações em sites que validaram
perspectivas sobre o tema. O procedimento metodológico foi documental e bibliográfico,
foram buscadas informações de forma profunda e concreta na abordagem do tema da
desregulamentação, e documentos foram utilizados ponderar perspectivas alcançadas.
A pesquisa descritivaaqui realizadaatende aos objetivos de “desenvolver
hipóteses, aumentar a familiaridade do pesquisador com um ambiente, fato ou fenômeno, para
18
a realização de uma pesquisa futura mais precisa ou modificar e classificar conceitos”
(LAKATOS, 2003, p. 188).A abordagem da presente pesquisa é qualitativa por basear-se na
realidade para fins de compreender uma situação única (RAUEN, 2002).
1.4.2 Materiais e métodos
Bibliográficos: Livros e teses que descrevam os processo de desregulamentação na
aviação.
Documentais: documentos da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC),
reportagens sobre o assunto em jornais e revistas.
1.5 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
Este trabalho foi apresentado em capítulos que mostram como o objetivo foi
alcançado.
No capítulo 1 temos a introdução que apresenta o problema da pesquisa, objetivos
dividido em objetivo geral e específicos, justificativa, metodologia, natureza e tipo da
pesquisa e materiais e métodos.
No capítulo 2 temos o referencial teórico, onde encontramos os dados da
desregulamentação nos Estados Unidos e no Brasil que foram utilizados para fundamentar o
trabalho,atingindo o objetivo geral.
No capítulo 3 temos a conclusão do trabalho apresentado as considerações finais
mostrando que há outros temas a serem estudados e sugerindo uma nova pesquisa relacionada
ao trabalho.
Finalizamos com as referências dos materiais usados no trabalho.
19
2A DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANAE A DESREGULAMENTAÇÃO NO
BRASIL
2.1 DESREGULAMENTAÇÃO AMERICANA
Desde o início do funcionamento comercial, o setor aéreo norte-americano no
final da década de 1920 – a princípio, com o serviço postal –, sempre foi um setor
intensamente regulado, pelo menos até a década de 1970, especialmente no que tange ao
controle de preços e barreira à entrada de companhias no setor (SILVA, 2013).
Conforme aponta o autor, em 1938, no cenário do New Deal, a indústria da
aviação civil passou a ser regulada por legislação federal, com a criação do Civil
AeronauticsBoard (CAB). O CAB tornou-se responsável não só pelo controle de preços, mas
também pela estrutura de mercado, estipulando barreiras à entrada e à saída de companhias,
estipulando rotas e suas frequências, bem como o número de companhias e a competição entre
elas, quando possível.
A regulação econômica praticada pelo CAB estipulou, implicitamente,
mecanismos de subsídio cruzado, de maneira que as rotas mais longas (invariavelmente mais
rentáveis) sustentavam financeiramente rotas locais mais curtas, deficitárias. Todavia, tal
política regulatória não necessariamente tinha conexão com os custos das companhias, razão
pela qual não induzia a eficiências de redução de custos ou de maximização de lucros
(SILVA, 2013). Tal desenho regulatório, além dos entraves para a competição das
companhias nas rotas estabelecidas pelo CAB, praticamente eliminava os incentivos às
companhias tendo em vista reduzir custos operacionais, a partir de uma melhor distribuição de
suas malhas e inovar tecnologicamente (SILVA, 2013).
Além dos sindicatos, as empresas americanas sofreram fortemente com a
desregulamentação de seu mercado, iniciada na segunda metade da década de 1970. O então
presidente Jimmy Carter havia transformado a desregulamentação em uma das plataformas de
seu governo, afirmando que o novo modelo daria às empresas aéreas autonomia para estipular
suas rotas e horários de voos segundo suas conveniências. Até então, elas precisavam pedir
autorização ao governo para definir sua malha (SILVA, 2013).
Como aponta Tilki (2012, s/p), a desregulamentação teve um impacto inicial que
modificou a forma de aproveitamento de voos, que demandou maior gerenciamento de
horários e conexões.
20
Oprimeiro impacto da desregulamentação foi o desenvolvimento do sistema Hub-and-Spoke, que tinha por objetivo tirar o melhor proveito da frota e
ajustar a oferta à demanda. Porém, o uso de aeroportos principais (Hub) e secundários (Spoke) exigia um completo e complexo gerenciamento do tráfego aéreo, pois havia uma concentração de voos chegando em horário determinado, os quais fariam conexões com demais voos da própria empresa (TILKI, 2012, s/p).
Na figura 1, tem-se a apresentação do sistema Hub-and-Spoke, da companhia
americana Delta Airlines.
Figura 1 – Hub da Delta Airlines
Fonte: Silva (2013).
O problema é que tanto as empresas aéreas como os centros de controle de tráfego
aéreo não foram capazes de prover uma operação eficiente, conforme aponta Tilki (2012).
Paralelamente, também motivado pela desregulamentação, houve um enorme aumento na
demanda e na oferta de voos. Como resultado, o acréscimo na demanda, associado a um
sistema ineficiente, levou ao início dos grandes atrasos. O auge desse problema aconteceu em
1997, quando os 33 maiores aeroportos dos EUA ultrapassaram a marca das 20.000 horas de
atraso, que não ocorreu pela falta de infraestrutura ou elevadas tarifas:
[...] ironicamente, os problemas são ligados diretamente às empresas aéreas. Além de possuírem modelos de gestão ultrapassados, frotas antigas e excesso de concorrência, enfrentam entraves associados aos sindicatos dos pilotos, que são considerados extremamente conservadores e fechados, e também à desregulamentação sofrida pelo setor em 1978. (TILK,2012, s/p).
21
Na primeira década de desregulamentação, estabelece-se um quadro desafiador,
de turbulência financeira e de administração de pessoal.
O balanço da primeira década de desregulamentação (1978-88) incide em uma grande instabilidade, com geração de conflitos trabalhistas, greves e endividamentos progressivos. Esse quadro desencadeou um número recorde de falências, fusões e aquisições. O caos foi tão intenso que os benefícios da desregulamentação passaram a ser questionados até pelos seus principais defensores. [...] A ânsia por lucros em curto prazo, aliada às especulações de
Wall Street, resultou em fusões e aquisições que afetaram seriamente a aviação comercial. Kahn afirmou na época que o governo Reagan aprovava todas as fusões sem nenhuma objeção, bastava fazer pedido junto ao DoT (Department of Transportation). Na prática, algumas empresas aéreas faliram, enquanto outras contraíram dívidas que duram até hoje e ainda são empecilho ao crescimento. (TILKI, 2012, s/p).
Nesse sentido, a desregulamentação representou um retrocesso no percurso de
desenvolvimento da aviação nos EUA. Como se pode observar, a interferência do Estado, no
caso dos EUA, resultou negativamente para o setor da aviação.
Outro problema sério na gestão Reagan foi a confrontação com os sindicatos. O
mais conhecido foi a greve generalizada dos controladores de tráfego aéreo, que exigiam
salários maiores e melhores condições de trabalho. O governo respondeu à paralisação com
ameaça de demissão, caso os trabalhadores não voltassem aos seus postos em três dias.
Praticamente 100% dos controladores perderam o emprego, aumentando ainda mais a
instabilidade e gerando uma catástrofe no setor. Passageiros perderam voos, empresas aéreas
foram obrigadas a reduzir as frotas e os custos dispararam. Muitas empresas se tornaram
inviáveis e decretaram falência, deixando dívidas, prejudicando passageiros e tornando ainda
mais arriscado o negócio do transporte aéreo (TILKI, 2012). Como se pode observar, a
interferência do Estado, no caso dos EUA, resultou negativamente para o setor da aviação.
Por sua vez, a aviação brasileira sofria uma regulamentação por parte do governo
e passou por desregulamentação a partir da década de 1990, instaurando-se, assim, fases
diversas nessa modalidade de transporte, como apresentado a seguir.
2.2 DESREGULAMENTAÇÃO NA REALIDADE BRASILEIRA
No Brasil, a implementação dos marcos regulatórios de referência teve
participação essencial não apenas das autoridades que formularam as políticas regulatórias
(Conselho de Aviação Civil – CONAC e Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC), mas
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as autoridades que historicamente monitoravam o setor (Ministério da Fazenda – MF;
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC; Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES, o Ministério do Turismo, dentre outros) também vivenciaram
os desafios e responsabilidade parcial, conforme aponta Oliveira (2007).
2.2.1 A Regra da regulamentação (intervenção estatal) nos anos1950 a 1960
Após a chegada ao país, a fase seguinte da aviação civil doméstica no Brasil
passou a contar com intensa intervenção estatal, resultado das CONACs (Conferências
Nacionais da Aviação Civil).
O modelo de liberdade para constituição e permanência das empresas aéreas chegava ao fim. Sob o condicionamento do interesse público, o governo brasileiro estimulou fusões e estabeleceu um regime de competição controlada. Além disso, o Estado passou a regular fortemente a escolha da malha aérea – os trajetos de voos – e, também, a fixação de valores dos
bilhetes (SILVA, 2013, p. 201).
Na década de 1960, o setor aéreo moldou-se – depois da falência de algumas
empresas, fusões de outras e intervenções estatal – em torno de seis empresas, que dividiam
rotas domésticas e internacionais, em uma configuração que permaneceria durante muitos
anos, mesmo diante do novo desenvolvimento da aviação regional na década de 1970,
conforme aponta Silva (2013).
De acordo com o autor, as seis empresas eram: Varig, operando domesticamente e
em rotas para a América do Norte; Vasp, operando domesticamente de forma exclusiva;
Cruzeiro do Sul, operando domesticamente e em rotas para a América do Sul e Central;
Panair, operando domesticamente e em rotas para a Europa e Oriente Médio; Sadia, operando
domesticamente de forma exclusiva; e Paraense, também operando domesticamente.
A etapa de regulação estrita e de competição controlada, iniciada na década de
1950, teve continuação durante as décadas de 1970 e 1980. Isso potencializou uma política de
regulação com a política industrial e também com a política de estabilização ativa, em razão
dos inúmeros planos econômicos do final da década de 1980 (SILVA, 2013).
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2.2.2 Regulação entre 1973 e 1986
O período mais representativo da era regulatória do setor foi 1973 a 1986, no qual
as autoridades focaram em implementar tanto instrumentos de regulacao economica
propriamente ditos, como mecanismos de política desenvolvimentista (OLIVEIRA, 2007).
Conforme Oliveira (2007), tratava-se, à época , do chamado regime de competicao
controlada, implantado desde a decada de 1960, com um conjunto de encontros setoriais
denominados de Conferencias Nacionais Aviacao Comercial (CONAC), fortalecidos a partir
do Decreto 72.898, de 9 de outubro de 1973, onde as quatro grandes companhias aereas de
ambito nacional era atribuída toda a operação do sistema .
De fato, o referido Decreto listava explicitamente as companhias aereas q ue iriam
operar no segmento de linhas -tronco – linhas aereas mais densas , as mais importantes do pais
(OLIVEIRA, 2007). Durante esse periodo regulatório típico, variaveis como preços e
frequências de vôo eram rigidamente ditadas pelas autoridades , segundo criterios economicos
fixados a priori, como aponta o autor.
O acesso de novas companhias aereas no segmento “tronco” – formado pelas
companhias aereas denominadas de “nacionais” – não era permitido , dado o estrito controle
da entradana indu stria (OLIVEIRA, 2007). Alem disso , a competicao entre companhias
regionais e nacionais nao era contemplada , visto que estas deveriam atuar apenas em ligacoes
“tronco”, em contraposicao as ligacoes alimentadoras (feeder) regionais (OLIVEIRA, 2007).
2.2.3 Regulação aérea a partir de 1990: uma nova transformação da regulação
O processo de desregulação do setor aéreo teve início em 1991, ano da realização
do V CONAC, refletindo a tendência liberalizante que avançava em diversos países (SILVA,
2013), conforme se percebe no Gráfico 3 abaixo. Esse ano, especificamente, marcou a
extinção dos Monopólios Regionais, na linha do SITAR e a política de “quatro companhias
nacionais e cinco companhias regionais’ foi oficialmente extinta” (OLIVEIRA, 2013, p.219).
Isso possibilitou a entrada de novas empresas, porém em 1999 houve um choque cambial
influenciando de forma direta nos custos das empresas ocasionando o fechamento de algumas.
24
Gráfico 3 – Episódio de Entrada no Transporte Aéreo
Fonte: Silva (2013).
Silva (2013) aponta que:
comitês foram criados pela CONAC para avaliar o setor. As recomendações de
flexibilização foram claras: autorização para a criação de novas empresas;
possibilidade de competição direta entre empresas de âmbito nacional e regional; a
extinção da delimitação geográfica das aéreas de atuação. Tais transformações
levaram, na prática, a extinção do SITAR já em 1992. (SILVA, 2013, p. 211).
No período de desregulação podem ser definidas três fases:
(i) Liberalização os política de estabilização inativa ( 1992 -1997 ), baseada em rodadas de negociação com a flexibilização geográfica, de linhas a operar e de
tarifas, sem maiores pressões nos preços( maior estabilidade nos preços a partir de
1994 ) e também baixa instabilidade nos custos, com a taxa de câmbio relativamente
estável no período;
(ii) Liberalização com restrição de política de estabilização ( 1998-2001 ),
período ambíguo, em que houve o aprofundamento quanto às últimas restrições
tarifárias, além do fim da exclusividade às empresas regionais de operarem as linhas
aereas especiais, o que deu ensejo a fenômenos como a “ guerra de preços” e a “
corrida por frequência”, competição que não se via desde a decada de 1960, mas
também de retorno do controle tarifário, por ocasião da crise cambial e do choque
nos custos;
(iii) E, por fim, o período de quase desregulamentação ( 2001-2002 ), resultante
de acordo do Ministério da Fazenda e do DAC com a remoção dos últimos
mecanismo de regulação econômica, flexibilizando os processos de entrada de novas
empresas e de pedidos de novas linhas aéreas, frequência de voos e aviões, período
que culminou com a entrada da Gol no mercado, em janeiro de 2001.
(OLIVEIRA, 2007 apud SILVA, 2013, p. 212-213)
25
A politica tarifaria brasileira para o mercado de servicos aereos regulares – tanto
os domesticos quanto os internacionais – foi regulamentada pelo disposto no art. 49 da Lei no
11.182, de 27 de setembro de 2005, em seu Artigo 49, in verbis: “Art. 49. Na prestacao de
serviços aereos regulares , prevalecera o regime de liberdade tarifaria” (ANAC, 2007).
Buscando atender a tal dispositivo , a Comissão Tecnica de Coordenacao d as
Atividades Aereas – COTAER realizou , no decorrer dos anos de 2006 e 2007, um trabalho
interministerial no sentido de revisar a Resolucao no 004/2003, do Conselho de Aviacao Civil
– CONAC, que trata do transporte aereo internacional . Esse trabalho de revisao no ambito da
COTAER contou com a participacao de membros da ANAC e resultou na aprovacao , pelo
CONAC, da Resolucao no 07/2007. Essa Resolucao , no que diz respeito as tarifas
internacionais, continha as seguintes diretrizes:
1.5 Nas negociaçoes de Acordos sobre Serviços Aereos , devem ser buscadas condiçoes que possam promover a modicidade dos preços para os usuarios , por meio
do incentivo a concorrencia entre as empresas .
1.5.1 Considerando o disposto no art. 49 da lei n.o 11.182, de 27 de setembro de
2005, a regulamentacao dos precos para o mercado internacional devera ser revista
pela Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, com vistas a maior promocao da
liberdade de mercado e ao maior acesso dos usuarios ao tra nsporte aereo
internacional. (ANAC, 2007, p. 1).
2.2.4 A Desregulamentacão economica e seus efeitos
A experiência internacional com a desregulamentacao economica mostra que a
introdução de um regime de liberdade para as empresas determinarem seus preços e sua oferta
propiciou a criacao de um ambiente mais favoravel a competicao . Uma maior concorrencia
entre as empresas induziu o estabelecimento de importantes inovacoes , as quais
transformaram a historia do setor , a saber:
i) os sistemas de venda de passagem por computador (CRS); ii) modelo de gerência de malha aerea do tipo hub-and-spoke, permitindo aumento da conectividade e de oferta de voos ; iii) programas de fidelizacao de clientes (milhagens) e modelos de aliancas globais ; iv) companhias lowcost,
lowfare(ANAC, 2007, p. 6).
Enfim, um produto que antes era visto como homogeneo , passou a se diferenciar ,
beneficiando os usuarios com maior possibilidade de escolha e menores precos (BRASIL,
2007).
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Em consonancia com o resto do mundo , o governo brasileiro reconheceu , apos
decadas de debates , que o setor de transporte aereo e potencialmente competitivo , razão pela
qual optou por desregulamentar o setor , do ponto de vista economico .
A Lei 11.182, de 27 de setembro de 2005, que criou a Agencia Nacional de
Aviação Civil , consolidou essas modificacoes que vinham sendo realiz adas no ambito
regulatorio ao retirar as restriçoes a capacidade de oferta das empresas , com observancia
unica das normas regulamentares de prestação de serviço e da capacidade . É importante
ressaltar que a Lei que instituiu a liberdade tarifari a nao contem excecoes e , portanto, deve ser
aplicada tanto no ambito domestico quanto internacional . Todavia, no mercado internacional ,
apenas para a America do Sul foi iniciado o processo de desregulamentacao (ANAC, 2007).
Durante o processo de desregulamentação no Brasil, as companhias aérea
encontraram um problema de infraestrutura aeroportuária, pois com a utilização do método de
Hub-and- Spoke e a liberdade tarifária era necessário que os aeroportos estivessem preparados
para receber um grande número de passageiros e era, também, necessário um investimento no
setor.
Porém, esse investimento vem sendo realizado de forma lenta, com privatizações
e a saída do estado do controle dos aeroportos de maior movimento, passando à iniciativa
privada o investimento e a preparação dos aeroportos para o aumento da demanda. Durante o
processo de desregulamentação no Brasil, as companhias aéreas encontraram um problema de
infraestrutura aeroportuária, pois com a utilização do método de Hub-and-Spoke e a liberdade
tarifária era necessário que os aeroportos estivessem preparados para receber um grande
número de passageiros e era, também, necessário um investimento no setor.
Conforme aponta Lohbauer; Barata; Gallacci (2016), a regulação feita pela
ANAC, a Infraero não e mais “pivô do mercado de aviação”. Uma relação de igualdade se
estabelece entre as companhias aéreas e agentes privados com a incumbência de administrar a
infraestrutura portuária, o que trouxe mudanças significativas. Talvez o exemplo mais
significativo das mudanças propostas seja as cláusulas de consultation e a possibilidade de a
concessionária praticar o chamado “gerenciamento tarifario”:
[...] aqui, sobretudo, tambem se encaixa o “gerenciamento tarifario”, visto que as minutas preveem expressamente a obrigação de consulta para
definição das tarifas a serem adotadas. É dizer, a concessionária poderá praticar descontos e aumentos de até 100% sobre o teto das tarifas aeroportuárias de embarque, conexão, pouso e permanência de aeronaves específicas, assim como de tarifas unificadas de embarque e pouso e de permanência de outras aeronaves, desde que realize a consulta prévia as companhias aéreas. Isso não quer dizer que a fixação das tarifas será feita de
27
modo indiscriminado, tão somente considerando as contribuições recebidas em consulta.
As regras da minuta de contrato estipulam que a diferenciação das tarifas deverá ser baseada em critérios objetivos e não discriminatórios, tais como horário, dia e temporada. A Anac interferirá para garantir que as áreas não congelem as tarifas dos aeroportos. Do outro lado, seja qual for o critério adotado, há previsão para que os operadores aeroportuários não pratiquem tarifas extorsivas, haja vista que o valor médio da tarifa arrecada deverá ser igual ou inferior ao teto estabelecido pela Anac. (LOHBAUER; BARATA; GALLACCI, 2016, s/p).
Viajar de avião no Brasil não é mais símbolo de pertencimento a classe social,
mas simboliza como a falta de planejamento e investimento faz com que que ainda mais gente
não possa voar. A oferta de assentos nos aviões não consegue acompanhar o crescimento do
mercado aéreo doméstico, e a causa principal é a precária infraestrutura aeroportuária (G1,
2018).
28
3CONCLUSÃO
O objetivo do trabalho foianalisar o processo de desregulamentação em suas fases,
elencando benefícios e malefícios trazidos por esse processo. Especificamente, buscou-se
descrevê-lo, identificandosuas vantagens e desvantagens, avaliando os resultados obtidos após
o processo de desregulamentação do Transporte Aéreo Brasileiro. Este trabalho constitui uma
reflexão importante na área da pesquisa em aviação, pois ajuda a entender como foi todo o
processo de desregulamentação na aviação comercial brasileira, em contraste com o processo
ocorrido no Estados Unidos, local onde a desregulamentação teve início, servindo como
referência para a implementação brasileira.
O processo de desregulamentação, como aqui apresentado, consistiu, em toda sua
abrangência, num avanço no modelo de gestão aeronáutica. Iniciado no Estados Unidos na
década de 1970, esse processo teve grandes dificuldades em sua implantação, pois não havia
um preparo por parte das empresas aéreas, bem como das partes que administravam os
aeroportos. No Brasil o processo não foi diferente; passou pelas mesmas dificuldades em sua
implementação. As companhias aéreas tiveram liberdade de tarifa, estipulando preços que
cobriam suas despesas e, posteriormente, entraram novas empresas no mercado que estava
anteriormente fechado.
No meio aeroportuário, essas mudanças estão acontecendo de forma mais lenta,
porém já ocorrem mudanças. O Estado está passando o controle para a grupos particulares e
esses grupos estão fazendo investimentos em melhorias em razão do aumento de passageiros e
de voos.
Desse processo decorreram efeitos positivos e negativos para a aviação nacional.
Entre os positivos, podemos citar a flexibilização das tarifas, na qual os preços tarifários
foram reduzidos, aumentando a demanda de passageiros, o que obrigou empresas a
aumentarem a oferta de assentos, havendo também entrada de novas empresas no mercado,
com contratação de mais funcionários. Conforme visto, as vantagens relacionam-se à
liberdade de concorrência entre as empresas, uso de tarifas que cobriam os custos
operacionais, antes não considerados, bem como a entrada de outras empresas, gerando mais
empregos e aumentando a oferta para cobrir o aumento da demanda, o que ocasionou a
redução de preços.
Por outro lado, a desregulamentação também trouxe efeitos negativos, pois houve
o fechamento de empresas que não estavam preparadas para uma competição, com a chegada
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de novas empresas com uso de tarifas flexíveis, ocorrendo demissões e o não pagamento de
direitos, mesmo que muitos funcionários tenham sido absorvidos por essas empresas.
Ademais, ocorreram (e ocorrem ainda) atrasos devido à falta de infraestrutura, apesar de que
esta vem melhorando com o processo de privatização dos aeroportos.
Quando se pensa em desregulamentação, é preciso ter em mente que a
infraestrutura é de grande importância. Essa peça-chave, no entanto, não conseguiu
acompanhar o desenvolvimento. No caso dos EUA, foi criado o sistema Hub-and-Spoke,
sistema que centraliza voo proveniente de aeroportos secundários; porém, os aeroportos não
estavam preparados para receber o aumento de voos, ocasionando uma grande quantidade de
atrasos e cancelamentos. No caso do Brasil, os aeroportos eram controlados pelo estado e não
sofreram modificações necessárias para suportar o aumento da demanda de voos e
passageiros, sendo necessárias, portanto, melhorias no investimento de recursos, situação que
vem ocorrendo com a privatização de alguns aeroportos brasileiros.
Neste trabalho, foi possível sintetizar o processo de desregulamentação na aviação
comercial brasileira, demonstrando-se que isso é um processo longo e árduo, que tem ocorrido
com dificuldades, e apresenta entraves em sua implementação. As empresas aéreas e parte de
infraestrutura aeroportuária não estavam preparadas para a mudança. Porém, lentamente o
processo está alcançando seu objetivo. Nesse sentido, o estudo alcançou os objetivos
propostos, pois conseguiu demonstrar o processo, bem como suas vantagens e desvantagens.
Conclui-se, a partir da pesquisa que o tema é de extrema relevância para um
melhoramento na aviação comercial brasileira, e que o processo de desregulamentação que
teve início no Brasil em 1992 ainda está sendo implantado. A partir do estudo, verifica-se que
novas pesquisas aprofundando o tema são necessárias. Especificamente, será necessário
ampliar a pesquisa estudando o processo de privatização dos aeroportos, bem como seus
efeitos no planejamento das malhas aéreas. Contemplados esses aspectos, estar-se-ia
considerando de modo mais produtivo e esclarecedor a interação entre política e aviação, a
partir de seus benefícios para a economia nacional.
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