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2014 Curitiba

Coleo CONPEDI/UNICURITIBA

Organizadores

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Prof. Dr. VlaDMir oliVeira Da silVeiraProf. Dr. ViViane Colho De sllos-Knoerr

Vol. 10

DIREITO E ADMINISTRAO PBLICA

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2014 Curitiba

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE

Equipe Editorial

EDITORA CLSSICA

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Conselho Editorial

D597Direito e administrao pblica Coleo Conpedi/Unicuritiba.

Organizadores : Orides Mezzaroba / Raymundo Juliano Rego Feitosa / Vladmir Oliveira da Silveira/ Viviane Colho Sllos-Knoerr.Coordenadores : Roberto Correia da Silca Gomes Caldas / Daniel Ferreira / Maria Lrida Calou de Arajo e Mendona.Ttulo independente - Curitiba - PR . : vol.10 - 1 ed. Clssica Editora, 2014.563p. :

ISBN 978-85-99651-98-8

1. Direito administrativo.I. Ttulo. CDD 341.31

Editora Responsvel: Vernica GottgtroyCapa: Editora Clssica

Editora Responsvel: Vernica GottgtroyCapa: Editora Clssica

MEMBROS DA DIRETORIA Vladmir Oliveira da Silveira

Presidente Cesar Augusto de Castro Fiuza

Vice-Presidente Aires Jos Rover

Secretrio Executivo Gina Vidal Marclio Pompeu

Secretrio-Adjunto

Conselho Fiscal Valesca Borges Raizer Moschen

Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa Joo Marcelo Assafim

Antonio Carlos Diniz Murta (suplente) Felipe Chiarello de Souza Pinto (suplente)

Representante Discente Ilton Norberto Robl Filho (titular)

Pablo Malheiros da Cunha Frota (suplente)

Colaboradores

Elisangela Pruencio Graduanda em Administrao - Faculdade Deciso

Maria Eduarda Basilio de Araujo Oliveira Graduada em Administrao - UFSC

Rafaela Goulart de Andrade Graduanda em Cincias da Computao UFSC

DiagramadorMarcus Souza Rodrigues

XXII ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI/ UNICURITIBACentro Universitrio Curitiba / Curitiba PR

Sumrio

APRESENTAO ........................................................................................................................................

A DESAPROPRIAO-SANO EM NOME DA POLTICA URBANA DO ART. 182, 4, INC. III, DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988E O DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (Eduardo Ramos Caron Tesserolli) .........................................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

AS DESAPROPRIAES. ANLISE A PARTIR DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 ...............................

DESAPROPRIAO DO ART. 182, 4, INC. III, DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 COMO INSTRUMENTO DE POLTICA URBANA ....................................................................................................

O REGIME JURDICO SANCIONADOR E A DESAPROPRIAO-SANO ................................................

A DESAPROPRIAO-SANO NA JURISPRUDNCIA DO STF ................................................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

A PARCERIA PBLICO-PRIVADA COMO INSTRUMENTO DE CONSTRUO DA SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES: A REVITALIZAO DA REGIO PORTURIA DO RIO DE JANEIRO (Antonio Renato Cardoso da Cunha) .....................................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

ASPECTOS EVOLUTIVOS DA REGIO PORTURIA DO RIO DE JANEIRO .................................................

AS PARCERIAS PBLICO PRIVADAS (PPP) E SUAS ESPCIES ...................................................................

O PROJETO RIO PORTO MARAVILHA .......................................................................................................

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

A PERDA DO DIREITO DE PRIORIDADE NO DIREITO MINERRIO: ESTUDO SOBRE A CADUCIDADE DETERMINADA PELO ART. 43 DO ATO CONSTITUCIONAL DE DISPOSIES TRANSITRIAS E PELO DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAES DISPOSTAS NO CDIGO MINERRIO (Pilar de Souza e Paula Coutinho Eli e Luiz Antnio Caldeira Falci) .........................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

O SISTEMA DE EXTRAO MINERAL NO BRASIL .....................................................................................

DO DIREITO DE PRIORIDADE ...................................................................................................................

DA CADUCIDADE DOS DIREITOS MINERARIOS. UMA HIPTESE EX TUNC OU EX NUNC DE PERDA DO DIREITO DE PRIORIDADE? ..................................................................................................................


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BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

A PERDA DO OBJETO EM MANDADO DE SEGURANA DECORRENTE DE ADJUDICAO EM LICITAES (Hlio Joo Pepe de Moraes e Ricardo Carneiro Neves Jnior) ...............................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

CONTORNOS GERAIS DO MANDANDO DE SEGURANA ........................................................................

O OBJETO NO DIREITO PROCESSUAL CIVIL .............................................................................................

O OBJETO NO MANDADO DE SEGURANA DERIVADO DE PROCEDIMENTO LICITATRIO ................

CONFRONTO ENTRE OS DOIS PARADIGMAS TEMTICOS DO STJ A AUSNCIA DE PERDA DE OBJETO ......................................................................................................................................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

A PROTEO DO MEIO AMBIENTE COMO UM PODER-DEVER DO ESTADO E O CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS LUZ DO ESTADO DE DIREITO SOCIOAMBIENTAL (Karlla Maria Martini e Jos Edmilson de Souza-Lima) ...............................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

O CONTEXTO DE CRISE SOCIOAMBIENTAL .............................................................................................

O ARTIGO 225 DA CONSTITUIO E A OBRIGAO DO PODER PBLICO E DA COLETIVIDADE NA DEFESA E PRESERVAO DO MEIO AMBIENTE .......................................................................................

A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E TCNICA .........................................................................

DISCRICIONARIEDADE EM MATRIA AMBIENTAL E A NECESSIDADE DE CONTROLE JUDICIAL ............


REFERNCIAS ............................................................................................................................................

ANLISE DA RESPONSABILIDADE POLTICA NO MBITO DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (Alexandre Sanson e Michelle Asato Junqueira) .........................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

ANLISE DA TEORIA DA REPRESENTAO POLTICA .............................................................................

CONSIDERAES ACERCA DA RESPONSABILIDADE ...............................................................................

CONCLUSES ............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

ARBITRAGEM E ADMINISTRAO PBLICA: A INAPLICABILIDADE DA LEI N. 8.666/93 (Laura Mendes Amando de Barros) .......................................................................................................................

CONSIDERAES INICIAIS ........................................................................................................................

NATUREZA JURDICA DA ARBITRAGEM ...................................................................................................

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ARBITRAGEM E ADMINISTRAO PBLICA ...........................................................................................

CAMPO DE INCIDNCIA DA LEI 8.666/93 .................................................................................................

CONCLUSES ............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

AS ESPECIFICIDADES DA PARCERIA PBLICO-PRIVADA COMO UM DOS MECANISMOS DE GARANTIA DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO SOB A OTCA DO ESTADO GERENCIAL (Gustavo Matos de Figueira Fernandes) ..................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO - CONCEITO E EVOLUO ............................................................

ESTADO GERENCIAL - CONCEITO E EVOLUO .......................................................................................

PARCERIAS PBLICO-PRIVADA ................................................................................................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIA ..............................................................................................................................................

AS SANES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (Roseli Borin e Alexandre Barbosa Lemes) .

INTRODUO ............................................................................................................................................

REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO E SUA TUTELA JURDICA ............................................................

LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SEU PRESSUPOSTO TERICO .............................................

SANES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ..........................................................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

BREVES APONTAMENTOS SOBRE A FUNO NORMATIVA DAS AGNCIAS REGULADORAS (Ariane Shermam Morais Vieira e Rosana Ribeiro Felisberto) .................................................................................

INTRODUO E COLOCAO DO PROBLEMA .........................................................................................

PODER, FUNO OU COMPETNCIA NORMATIVA? ...............................................................................

QUESTES SOBRE O FUNDAMENTO DA FUNO NORMATIVA DAS AGNCIAS REGULADORAS ........

PROPOSTAS PARA O EXERCCIO LEGTIMO DA FUNO NORMATIVA DAS AGNCIAS REGULADORAS

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

CONTROLE JURISDICIONAL SOBRE A REALIZAO DE EXAMES E CONCURSOS PBLICOS NA TUTELA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS (Gabriel Barroso Fortes e Francisco Antonio Nogueira Bezerra)

INTRODUO ............................................................................................................................................

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A SEPARAO DE PODERES E A POSSIBILIDADE DE APRECIAO JUDICIAL DA DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA ......................................................................................................................................

O CONTROLE JURISDICIONAL SOBRE A REALIZAO DE EXAMES PBLICOS ......................................

O CASO DO EXAME DE ORDEM (OAB) ......................................................................................................

A IMPUGNAO JUDICIAL E O CONTROLE JURISDICIONAL SOBRE O CERTAME ..................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIA ..............................................................................................................................................

CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAO FINANCEIRA DO ESTADO: DEMOCRACIA, TRANSPARNCIA E RESPONSABILIZAO COMO FORMAS DE MODERNIZAO DA GESTO PBLICA (Frederico Silva Bastos) ...............................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

RESPONSABILIZAO NA ESTRUTURA TRADICIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA: ORIGENS DA RESPONSABILIZAO E OS MODELOS DE CONTROLE ............................................................................

RESPONSABILIZAO PELOS CONTROLES CLSSICOS: OS CONTROLES PARLAMENTARES E PROCEDIMENTAIS .....................................................................................................................................

RESPONSABILIZAO NA MODERNA GESTO PBLICA: O CONTROLE POR RESULTADOS, O CONTROLE POR COMPETIO ADMINISTRADA E O CONTROLE SOCIAL ..............................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

CORRUPO ADMINISTRATIVA: INAPLICABILIDADE DA OVERBREADTH DOCTRINE LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (JOS ANTONIO REMEDIO e VINCIUS PACHECO FLUMINHAN) ..........

INTRODUO ............................................................................................................................................

A OVERBREADTH DOCTRINE NORTE-AMERICANA .................................................................................

A OVERBREADTH DOCTRINE E O DIREITO BRASILEIRO ..........................................................................

CONCLUSES ............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

DO FREE TRADE AO FAIR TRADE: ADMINISTRAO PBLICA PARA A GESTO SOCIAL DO COMRCIO EXTERIOR (Prof. Dr. Everton das Neves Gonalves e Profa. Dra. Joana Stelzer) ...............................

INTRODUO ............................................................................................................................................

DO FREE TRADE AO FAIR TRADE: PERSPECTIVAS CONCEITUAIS E HISTRICAS ...................................

DA ADMINISTRAO PBLICA DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO ................................................

PANORMICA SOBRE O DECRETO N 7.358, DE 17 DE NOVEMBRO DE 2010: AVANOS PARA UMA POLTICA PBLICA DE COMRCIO EXTERIOR INCLUSORA ....................................................................

PERSPECTIVAS INTERNACIONAIS PARA INSERO BRASILEIRA: ADMINISTRAO PBLICA PARA A GESTO SOCIAL DO COMRCIO EXTERIOR .............................................................................................

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CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

ENCAMPAO DO SERVIO PBLICO PELO DESCUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL DA EMPRESA CONCESSIONRIA (VALENA, Ana Carolina Gonalves e VITA, Jonathan Barros) .....................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

O REGIME JURDICO-ECONMICO CONSTITUCIONAL ..........................................................................

A DEFINIO DO CONCEITO DE FUNO SOCIAL DAS EMPRESAS E A PROPRIEDADE PRIVADA .........

INTERVENO ESTATAL NA CONCESSO DOS SERVIOS PBLICOS .....................................................

A EXTINO DO CONTRATO DE CONCESSO PELA ENCAMPAO: NO CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL E A MOTIVAO DE INTERESSE PBLICO ...................................................................

CONCLUSES ............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

INSTRUMENTOS DE OUTORGA E O CONTRATO DE CONCESSO NO UPSTREAM BRASILEIRO: MODELOS E PROCEDIMENTOS APLICADOS NA 11 RODADA DE LICITAES DE PETRLEO E GS (Alexandre Ricardo Machado e Edson Ricardo Saleme) ..............................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

REGIMES REGULATRIOS ADOTADOS NO BRASIL ..................................................................................

ATRIBUIES DE DIREITOS NOS CONTRATOS DE UPSTREAM NO BRASIL .............................................

INSTRUMENTOS DE OUTORGA NO UPSTREAM NACIONAL ...................................................................

CONCLUSES ............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

O DIREITO INFORMAO COMO GARANTIDOR DO CONTROLE SOCIAL DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS: UMA ANLISE DOS RISCOS ORIUNDOS DESSA PARTICIPAO POPULAR (Cristiana Maria Fortini Pinto e Silva e Ilian Miranda) ................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

O DIREITO INFORMAO NA ADMINISTRAO PBLICA ..................................................................

A PARTICIPAO DA SOCIEDADE NO CONTROLE DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS ..........................

OS RISCOS DO CONTROLE SOCIAL SOBRE AS ATIVIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA ....................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

O PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO FUNDAMENTOS E PERSPECTIVAS (Jlio Cezar Bittencourt Silva) ..........................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

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O PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO ........................................

AS ORIGENS DO PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO ...................

TENDNCIAS ATUAIS DO PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PRIVADO .

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

OS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS E A DEMOCRACIA DELIBERATIVA: LIMITES E DESAFIOS PARA A CONSOLIDAO DESTE INSTITUTO DELIBERATIVO NA ADMINISTRAO PBLICA (Murilo Melo Vale) .....................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

A CRISE DO ESTADO BUROCRTICO E A CONSOLIDAO DA NOVA GESTO PBLICA .............................

LIMITES DO GERENCIALISMO NA GESTO PBLICA ..............................................................................

AS TEORIAS DELIBERATIVAS: PARMETRO PARA A REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA ...........

OS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS A EXPERINCIA MUNICIPAL BRASILEIRA ..........

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

POSSIBILIDADE DE REPARAO CIVIL POR DANOS DECORRENTES DE CONDUTAS OMISSIVAS DO ESTADO AOS DIREITOS DA PERSONALIDADE (Clayton Reis e Okana Yuri Bueno Rodrigues) .................

CONSIDERAES INICIAIS ........................................................................................................................

EVOLUO HISTRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ......................................................

A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO ...............................

DA CONDUTA GERADORA DO DANO DE ACORDO COM O NEXO CAUSAL .............................................

DOS DIREITOS DA PERSONALIDADE E A RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL .......................................


REFERENCIAS ............................................................................................................................................

PRIVATIZAO ADMINISTRATIVA: BREVES CONSIDERAES ACERCA DAS REFORMAS NO ESTADO PROVEDOR OCORRIDAS AO LONGO DO SCULO XX (Antnio Carlos Diniz Murta e Fernando Bretas Vieira Porto) .....................................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

CRISE E REFORMA NO ESTADO: PRIVATIZAO ADMINISTRATIVA .......................................................

FENMENO MUNDIAL: ALIENCAO ESTATAL ......................................................................................

ENFOQUE POLITICO E ECONMICO DO EFEITO DA PRIVATIZAO ......................................................


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REFERNCIAS ............................................................................................................................................REDES DE DORMIR: A DEFESA DO PATRIMNIO HISTRICO-CULTURAL PELA ADMINISTRAO PBLICA (Fernanda Mara de Oliveira Macedo Carneiro Pacobahyba e Maria Lrida Calou de Arajo e Mendona) .................................................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

AS REDES DE DORMIR E SUA IMPORTNCIA NA FORMAO CULTURAL DO BRASIL ...............................

A ATUAO DA ADMINISTRAO PBLICA NA DEFESA DO PATRIMNIO CULTURAL: UMA ATUAO COORDENADA DOS ENTES POLTICOS PARA DESTACAR AS REDES DE DORMIR COMO PATRIMNIO HISTRICO-CULTURAL BRASILEIRO .........................................................................................................


REFERNCIAS ............................................................................................................................................

SEGURANA JURDICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO: EXPECTATIVA DE DIREITO, PROTEO DA CONFIANA E DIREITO ADQUIRIDO. O CASO DA LEI N 12.772/2012 (PLANO DE CARREIRAS E CARGOS DO MAGISTRIO FEDERAL) E DA NOTA TCNICA N 1/2013 (Fbio Corra Souza de Oliveira e Larissa Pinha de Oliveira) .........................................................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

EXPLICAO CONCEITUAL: A SEGURANA JURDICA ENTRE A EXPECTATIVA DE DIREITO E O DIREITO ADQUIRIDO ................................................................................................................................

A REGNCIA DA LEI N 12.772/2012 E DA NOTA TCNICA N 1/2013 NA SEARA DOS CONCURSOS PBLICOS PARA O MAGISTRIO UNIVERSITRIO ...................................................................................

APRECIAO DA CONSTITUCIONALIDADE E DA LEGALIDADE DAS HIPTESES ...................................


REFERNCIAS ............................................................................................................................................

TERRITRIO, POBREZA E DIREITO AGROALIMENTAR UMA ABORDAGEM DA REFORMA AGRRIA NO BRASIL (Maria Goretti Dal Bosco) .......................................................................................

INTRODUO ............................................................................................................................................

USO DO TERRITRIO E POBREZA .............................................................................................................

DIREITO AGROALIMENTAR, REFORMA AGRRIA E POLTICAS PBLICAS ............................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

USUCAPIO DE BENS PBLICOS (Amanda Parreira e Luciana Gaspar Melquades Duarte) ........................

INTRODUO ............................................................................................................................................

PROPRIEDADE, FUNO SOCIAL E BENS PBLICOS ...............................................................................

A USUCAPIO E SUAS MODALIDADES .....................................................................................................

A IMPROPRIEDADE DO PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERRESE PBLICO SOBRE O PRIVADO ...

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CONFLITOS NORMATIVOS E TCNICA LEGISLATIVA ...............................................................................

POSSIBILIDADE DE USUCAPIO DE BENS PBLICOS ..............................................................................

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

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Carssimo(a) Associado(a),

Apresento o livro do Grupo de Trabalho Direito e Administrao Pblica, do XXII

Encontro Nacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Direito

(CONPEDI), realizado no Centro Universitrio Curitiba (UNICURUTIBA/PR), entre os dias

29 de maio e 1 de junho de 2013.

O evento props uma anlise da atual Constituio brasileira e ocorreu num ambiente

de balano dos programas, dada a iminncia da trienal CAPES-MEC. Passados quase 25 anos

da promulgao da Carta Magna de 1988, a chamada Constituio Cidad necessita uma

reavaliao. Desde seus objetivos e desafios at novos mecanismos e concepes do direito,

nossa Constituio demanda reflexes. Se o acesso Justia foi conquistado por parcela

tradicionalmente excluda da cidadania, esses e outros brasileiros exigem hoje o ponto final do

processo. Para tanto, basta observar as recorrentes emendas e consequentes novos

parcelamentos das dvidas dos entes federativos, bem como o julgamento da chamada ADIN

do calote dos precatrios. Cito apenas um dentre inmeros casos que expem os limites da

Constituio de 1988. Sem dvida, muitos debates e mesas realizados no XXII Encontro

Nacional j antecipavam demandas que semanas mais tarde levariam milhes s ruas.

Com relao ao CONPEDI, consolidamos a marca de mais de 1.500 artigos submetidos,

tanto nos encontros como em nossos congressos. Nesse sentido evidente o aumento da

produo na rea, comprovvel inclusive por outros indicadores. Vale salientar que apenas no

mbito desse encontro sero publicados 36 livros, num total de 784 artigos. Definimos a

mudana dos Anais do CONPEDI para os atuais livros dos GTs o que tem contribudo no

apenas para o propsito de aumentar a pontuao dos programas, mas de reforar as

especificidades de nossa rea, conforme amplamente debatido nos eventos.

Por outro lado, com o crescimento do nmero de artigos, surgem novos desafios a

enfrentar, como o de (1) estudar novos modelos de apresentao dos trabalhos e o de (2)

aumentar o nmero de avaliadores, comprometidos e pontuais. Nesse passo, quero agradecer a

todos os 186 avaliadores que participaram deste processo e que, com competncia, permitiram-

nos entregar no prazo a avaliao aos associados. Tambm gostaria de parabenizar os autores

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 10 - Direito e Administrao Pblica

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selecionados para apresentar seus trabalhos nos 36 GTs, pois a cada evento a escolha tem sido

mais difcil.

Nosso PUBLICA DIREITO uma ferramenta importante que vem sendo aperfeioada

em pleno funcionamento, haja vista os raros momentos de que dispomos, ao longo do ano, para

seu desenvolvimento. No obstante, j est em fase de testes uma nova verso, melhorada, e

que possibilitar sua utilizao por nossos associados institucionais, tanto para revistas quanto

para eventos.

O INDEXA outra soluo que ser muito til no futuro, na medida em que nosso

comit de rea na CAPES/MEC j sinaliza a relevncia do impacto nos critrios da trienal de

2016, assim como do Qualis 2013/2015. Sendo assim, seus benefcios para os programas sero

sentidos j nesta avaliao, uma vez que implicar maior pontuao aos programas que

inserirem seus dados.

Futuramente, o INDEXA permitir estudos prprios e comparativos entre os

programas, garantindo maior transparncia e previsibilidade em resumo, uma melhor

fotografia da rea do Direito. Destarte, tenho certeza de que ser compensador o amplo esforo

no preenchimento dos dados dos ltimos trs anos principalmente dos grandes programas ,

mesmo porque as falhas j foram catalogadas e sua correo ser fundamental na elaborao da

segunda verso, disponvel em 2014.

Com relao ao segundo balano, aps inmeras viagens e visitas a dezenas de

programas neste trinio, estou convicto de que o expressivo resultado alcanado trar

importantes conquistas. Dentre elas pode-se citar o aumento de programas com nota 04 e 05,

alm da grande possibilidade dos primeiros programas com nota 07. Em que pese as

dificuldades, no possvel imaginar outro cenrio que no o da valorizao dos programas do

Direito. Nesse sentido, importa registrar a grande liderana do professor Martnio, que soube

conduzir a rea com grande competncia, dilogo, presena e honestidade. Com tal conjunto de

elementos, j podemos comparar nossos nmeros e critrios aos das demais reas, o que ser

fundamental para a avaliao dos programas 06 e 07.


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Com relao ao IPEA, cumpre ainda ressaltar que participamos, em Braslia, da III

Conferncia do Desenvolvimento (CODE), na qual o CONPEDI promoveu uma Mesa sobre o

estado da arte do Direito e Desenvolvimento, alm da apresentao de artigos de pesquisadores

do Direito, criteriosamente selecionados. Sendo assim, em So Paulo lanaremos um novo

livro com o resultado deste projeto, alm de prosseguir o dilogo com o IPEA para futuras

parcerias e editais para a rea do Direito.

No poderia concluir sem destacar o grande esforo da professora Viviane Colho de

Sllos Knoerr e da equipe de organizao do programa de Mestrado em Direito do

UNICURITIBA, que por mais de um ano planejaram e executaram um grandioso encontro.

No foram poucos os desafios enfrentados e vencidos para a realizao de um evento que

agregou tantas pessoas em um cenrio de to elevado padro de qualidade e sofisticada

logstica e isso tudo sempre com enorme simpatia e procurando avanar ainda mais.

Curitiba, inverno de 2013.

Vladmir Oliveira da Silveira

Presidente do CONPEDI


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Apresentao

Um dos caminhos para mudar o Brasil , sem sombras de dvida, analisar crtica e

reflexivamente o cenrio contemporneo, inclusive a partir do direito vigente. Nesse sentido,

os artigos que se seguem aprovados (pelo sistema double blind peer review) e defendidos por

seus autores no XXII Encontro Nacional do CONPEDI/UNICURITIBA, realizado em

Curitiba-PR do prova cabal dessa possibilidade, ao permitirem uma reviso de temas de

sobranceira importncia para a gesto pblica.

E para ns que tivemos o prazer e a honra de coordenar o Grupo de

TrMNMlOo Direito e Administrao Pblica a experincia foi invulgar, porque nos permitiu

observar e discutir, ao vivo e a cores, com pesquisadores a olhos vistos comprometidos com o

desenvolvimento nacional. Para facilitar a experincia de revisitao dos temas e de seus

autores, dividimos este livro de coletnea de artigos em nove partes, a saber: regime jurdico-

administrativo; organizao administrativa, servidores pblicos; servios pblicos; licitaes,

contratos administrativos e instrumentos afins; propriedade e Administrao Pblica; polticas

pblicas; controle(s) da Administrao Pblica e responsabilidade do Estado; responsabilidade

poltica e improbidade administrativa.

Inaugura a obra, bem como sua primeira parte regime jurdico-

administrativo , o ensaio intitulado O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o

privado e seus fundamentos e perspectivas, de lavra de Jlio Cezar Bittencourt Silva, que trata

do devido contedo normativo desse primado e dos novos modos de agir da Administrao

Pblica em face do particular.

Em sequncia, tratando da organizao administrativa, Antnio Carlos

Diniz Murta e Fernando Bretas Vieira Porto comentam a Privatizao administrativa: breves

consideraes acerca das reformas no Estado provedor ocorridas ao longo do sculo XX .

Nesse arrazoado narram alguns acontecimentos histricos, bem como apresentam argumentos e

efeiPos do fenmeno privMPizMo, o esPudo e M compreenso de umM das mudanas

estruturais mais significativas na administrao estatal, tendo por pano de fundo a crise fiscal e


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administrativa aberta nas ltimas dcadas pela assuno do modelo de Estado Social. Por sua

vez, Ariane Shermam Morais Vieira e Rosana Ribeiro Felisberto, em Breves apontamentos

sobre a funo normativa das agncias reguladoras, desenvolvem consideraes acerca do

exerccio de funo normativa pelas agncias reguladoras e a possibilidade de, por meio dela,

criarem direitos e obrigaes para os cidados.

Na terceira parte so apresentadas pesquisas relacionadas aos servidores

pblicos, e, desde logo, o exame da Segurana jurdica no direito administrativo: expectativa

de direito, proteo da confiana e direito adquirido, o caso da Lei n 12.772/2012 (Plano de

Carreiras e Cargos do Magistrio Federal) e da Nota Tcnica n 1/2013 vem a lume no estudo

de Fbio Corra Souza de Oliveira e Larissa Pinha de Oliveira. Nele estuda-se a segurana

jurdica em suas trs dimenses direito adquirido, mera expectativa de direito e expectativa

legtima de direito a partir do exame desse particular caso concreto. De outra banda, Gabriel

Barroso Fortes e Francisco Antonio Nogueira Bezerra abordam O controle jurisdicional sobre

a realizao de exames e concursos pblicos na tutela de direitos fundamentais analisando

desde o legtimo exerccio do controle jurisdicional sobre a discricionariedade administrativa

at a possibilidade de o Poder Judicirio, de fato, apreciar questes atinentes conduta da

Administrao Pblica na execuo dos certames. Defendem que o cidado no pode ter

negado seu direito de ao e de obter adequada tutela judicial sobre seu direito fundamental

liberdade de profisso, utilizando como exemplo o Exame de Ordem.

No mbito dos servios pblicos, Ana Carolina Gonalves Valena e

Jonathan Barros Vita ressaltam a possibilidade de Encampao do servio pblico pelo

descumprimento da funo social da empresa concessionria, a partir dos preceitos da Lei n.

8.987/95, para o que analisam o papel da empresa e o dever de atuar conforme regime

econmico constitucional, inclusive como prestadora de servio pblico.

Na quinta parte da obra assuntos pautados em licitaes, contratos

administrativos e instrumentos afins so criticamente esmiuados. Alexandre Ricardo

Machado e Edson Ricardo Saleme em Instrumentos de outorga e o contrato de concesso no

upstream brasileiro: modelos e procedimentos aplicados na 11 rodada de licitaes de


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petrleo e gs discorrem criticamente acerca da contempornea experincia nacional na

realizao de certame licitatrio para explorao de gs e leo voltado a viabilizar o contrato

de concesso no upstream brasileiro e, afinal, sustentam que ainda no h tecnologia

desenvolvida de maneira satisfatria a permitir uma explorao sustentvel da camada de pr-

sal ou mesmo nas bacias maduras ou no. No artigo A perda do objeto em mandado de

segurana decorrente de adjudicao em licitaes, Hlio Joo Pepe de Moraes e Ricardo

Carneiro Neves Jnior apontam que a adjudicao do objeto no processo licitatrio foi, por

muito tempo, entendida como causa para perda do objeto em Mandado de Segurana que

visasse declarao de ilegalidade e da abusividade de ato administrativo anteriormente

cometido ao longo do certame. No entanto, advertem para o fato de que no prprio mbito do

Superior Tribunal de Justia a questo ainda comporta decises dissonantes e, pior, variando

num ou noutro sentido ao longo do tempo. Tratando de Arbitragem, Administrao Pblica e a

inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93, Laura Mendes Amando de Barros defende a

consensualizao no mbito da Administrao Pblica e, demais disso, sustenta a possibilidade

de adoo da arbitragem para soluo de certas controvrsias, notadamente de natureza

contratual, e para as quais no seria de se cogitar de eleio do rbitro pela formal e burocrtica

via da licitao, porque, a seu ver, inaplicvel ao caso. As especificidades da parceria pblico-

privada como um dos mecanismos de garantia do Estado democrtico de direito sob a tica do

Estado gerencial so comentadas por Gustavo Matos de Figueira Fernandes, a partir da sua

assuno como um dos instrumentos de efetividade do Estado Democrtico de Direito dentro

do contexto jurdico-poltico, em especial dos direitos fundamentais, mediante anlise das suas

modalidades patrocinada e administrativa. Afinal, Antonio Renato Cardoso da Cunha trata da

Parceria pblico-privada como instrumento de construo da sustentabilidade das cidades: a

revitalizao da regio porturia do Rio de Janeiro, demonstrando a evoluo do projeto Rio

Porto Maravilha, as diversas obras que almejaram a revitalizao da regio porturia e a

efetividade das parcerias pblico-privadas, nas suas duas modalidades, como importante

instrumento de desenvolvimento de polticas pblicas e de prticas sustentveis.

Propriedade e administrao pblica so os assuntos que, imbricados,

enriquecem este livro com trs artigos, assim intitulados: A desapropriao-sano em nome

da poltica urbana do art. 182, 4, inc. III, da Constituio Federal de 1988 e o direito


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administrativo sancionador, Usucapio de bens pblicos e A perda do direito de prioridade no

Direito Minerrio: estudo sobre a caducidade determinada pelo art. 43 do ato constitucional

de disposies transitrias e pelo descumprimento das obrigaes dispostas no Cdigo

Minerrio. Eduardo Ramos Caron Tesserolli o autor do primeiro estudo que versa sobre a

utilizao da propriedade segundo as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expostas

no Plano Diretor, as quais, para ele, configuram parmetros para aferio do atendimento, ou

no, da funo social da propriedade urbana. Em caso negativo, lembra ele, aplica-se o

disposto nos incisos I a III, do 4, do art. 182, da Constituio da Repblica, mecanismos

assumidos como essencialmente sancionadores e hbeis a garantir o cumprimento das funes

sociais da cidade e o atendimento da funo social da propriedade, dentre os quais a prpria

desapropriao. Amanda Parreira e Luciana Gaspar Melquades Duarte, por sua vez,

contrariando a maioria da doutrina e mesmo da jurisprudncia, sustentam a possibilidade de

usucapio de bens pblicos, em certas condies, para fins de concretizao do princpio da

funo social da propriedade, da proporcionalidade, e do direito moradia. Pilar de Souza e

Paula Coutinho Eli e Luiz Antnio Caldeira Falci, por fim, aventuram-se a traar as bordas do

direito de prioridade na pesquisa e lavra no Direito Minerrio visando construo de

orientaes que repercutam na situao ftico-jurdica das sociedades empresrias mineradoras

e auxiliem na busca de soluo para situaes altamente gravosas como a de sobreposio de

reas.

Questionando a respeito das polticas pblicas, Murilo Melo Vale

aborda Os conselhos gestores de polticas pblicas e a democracia deliberativa: limites e

desafios para a consolidao deste instituto deliberativo na administrao pblica e os

apresenta como gestores de polticas pblicas que tm por desafio satisfazer a necessidade dos

cidados em participar dos rumos da gesto pblica. O trabalho prope desenvolver o dualismo

que se encontra entre os anseios democrticos defendidos pela teoria deliberativa e as

limitaes apresentadas pelo gerencialismo na gesto pblica. A festejada e assaz conhecida

dupla Everton das Neves Gonalves e Joana Stelzer trata do Free Trade ao Fair Trade:

Administrao Pblica para a gesto social do comrcio exterior identificando os reptos a

serem enfrentados pela Administrao Pblica para que se possa transitar de uma estratgia do

sistema tradicional de comrcio exterior em vigor, o Free Trade (Comrcio Livre), para outra,


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denominada de Fair Trade (Comrcio Justo), a qual consiste em um fluxo comercial, baseado

no cumprimento de critrios de justia, solidariedade e transparncia, e que tem a relao de

troca orientada pela promoo de condies dignas de trabalho em toda cadeia produtiva, a

prtica do preo justo, a preservao do meio ambiente, o consumo tico e a responsabilidade

social corporativa. Territrio, pobreza e direito agroalimentar, uma abordagem da reforma

agrria no Brasil o ensaio veiculado pela autora Maria Goretti Dal Bosco, no qual se relata a

utilizao equivocada do territrio na produo agrcola, por conta das deficincias da reforma

agrria, da ausncia de polticas pblicas eficientes de apoio produo de alimentos, mantida

em sua grande parte por pequenos produtores da chamada agricultura familiar no Brasil, e da

pobreza registrada no campo, local onde os seus maiores ndices so encontrados em razo da

falta de acesso por parte dessa populao educao, participao nas decises que lhe

afetam, alm de bens pblicos necessrios sua qualidade de vida, como a sade, entre outros.

Encerra a stima parte, utilizando o ttulo Redes de dormir: a defesa do patrimnio histrico e

cultural pela Administrao Pblica, ensaio de Fernanda Mara de Oliveira Macedo Carneiro

Pacobahyba e Maria Lrida Calou de Arajo e Mendona no qual so identificadas as redes de

dormir enquanto patrimnio cultural brasileiro, objetos genuinamente brasileiros e que

acompanham toda a historiografia nacional, pelo que reclamam uma atuao positiva da

Administrao Pblica, em especial do IPHAN, no sentido de identificar tal importncia e dar

a esse patrimnio a tutela que lhe devida.

Analisando o(s) controle(s) da Administrao Pblica e a

responsabilidade do Estado, Karlla Maria Martini e Jos Edmilson de Souza-Lima

investigam o surgimento do Estado de Direito Socioambiental e os impactos de sua

institucionalizao, em estudo cujo ttulo objetivamente fala por si, qual seja A proteo do

meio ambiente como um poder-dever do Estado e o controle judicial dos atos administrativos

discricionrios luz do Estado de direito socioambiental. Num outro momento, Cristiana

Maria Fortini Pinto e Silva e Llian Miranda, em O direito informao como garantidor do

controle social das atividades administrativas: uma anlise dos riscos oriundos dessa

participao popular, discorrem acerca do acesso informao e da atuao pblica

transparente que aproximam o Estado sociedade civil, sem olvidar que a participao

popular, mediante a atividade de controle, pode acarretar riscos a prpria Democracia. O


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controle social da administrao financeira do Estado: democracia, transparncia e

responsabilizao como formas de modernizao da gesto pblica conta com a participao

de Frederico Silva Bastos explanando sobre a evoluo histrica da responsabilizao e, em

especial, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Acesso Informao, a temtica da

Democracia e da transparncia com foco na responsabilizao pela participao social. A

Possibilidade de reparao civil por danos decorrentes de condutas omissivas do Estado aos

direitos da personalidade fruto dos acordes de Clayton Reis e Okana Yuri Bueno

Rodrigues. Nele se explora a evoluo da responsabilidade civil estatal, desde a

irresponsabilidade at o momento em que o Estado passa a se obrigar reparao de danos, por

ao ou omisso, inclusive os atinentes aos direitos de personalidade.

Finaliza esta edio, em sua nona parte, um tema bem hodierno,

responsabilidade poltica e improbidade administrativa. A Anlise da responsabilidade

poltica no mbito da Democracia representativa foi pautada por Alexandre Sanson e Michelle

Asato Junqueira e se mostra prestante para diagnosticar a natureza da representao poltica,

bem como do prprio mandato eleitoral, que se tornam elementos essenciais na construo da

anlise da Democracia representativa e o seu repensar dentro do cenrio contemporneo,

caminhando para a responsabilizao do agente pblico no apenas na rbita da

responsabilizao poltica, mas tambm de ordem civil, penal e administrativa. Jos Antonio

Remedio e Vincius Pacheco Fluminhan arrazoaram a respeito da Corrupo administrativa:

inaplicabilidade da overbreadth doctrine lei de improbidade administrativa, discutindo a

aplicao de severas sanes no caso de prtica de atos de improbidade administrativa. O

trabalho analisa a Overbreadth Doctrine e busca demonstrar sua inaplicabilidade em relao ao

Direito Brasileiro, reconhecendo a pujana da Lei n 8.429/92 que se sustenta, inclusive, no uso

de conceitos jurdicos indeterminados para estipulao de atos de improbidade administrativa.

Encerrando, Roseli Borin e Alexandre Barbosa Leme se debruam sobre As sanes da lei de

improbidade administrativa reconhecendo que com a simples ameaa das mesmas no se visa

a evitar apenas o prejuzo ao errio e o enriquecimento ilcito, mas tambm a simples violao

dos princpios administrativos que tm se mostrado importantes para o bom fluir da existncia

do Estado e da prpria Administrao Pblica.


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Em suma, esta obra consolida valorosos estudos no entorno do Direito e

da Administrao Pblica que foram submetidos, aprovados e sustentados por pesquisadores

de todo o territrio nacional, de graduandos a ps-doutores, os quais pela pluralidade,

atualidade e relevncia de assuntos e abordagens merecem nossa sincera recomendao.

Deseja-se, portanto, uma boa leitura!

Coordenadoras do Grupo de Trabalho

Professor Doutor Roberto Correia da Silva Gomes Caldas PUC SP

Professor Doutor Daniel Ferreira UNICURITIBA

Professora Doutora Maria Lrida Calou de Arajo e Mendona UNIFOR


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A DESAPROPRIAO-SANO EM NOME DA POLTICA URBANA DO ART.

182, 4, INC. III, DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O DIREITO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

THE EXPROPRIATION-SANCTION ON BEHALF OF URBAN POLICY AND THE

SANCTIONING ADMINISTRATIVE LAW

Eduardo Ramos Caron Tesserolli1

RESUMO:

A Administrao Pblica municipal tem o dever de promover as polticas de desenvolvimento urbano, dentre as quais, a destinao das propriedades urbanas ao atendimento das funes sociais da cidade e ao bem-estar dos habitantes. Nesse contexto se insere a utilizao da propriedade segundo as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expostas no plano diretor, as quais sero os parmetros para aferio do atendimento, ou no, da funo social da propriedade urbana. Como forma de dar cumprimento a essa norma, a Constituio Federal de 1988 contm em seu bojo, mais precisamente nos inc. I a III, do 4, do art. 182, mecanismos sancionadores hbeis a garantir o cumprimento das funes sociais da cidade e o atendimento da funo social da propriedade: parcelamento ou edificao compulsrios; o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. A desapropriao prevista no inc. III do dispositivo supracitado tem carter sancionatrio e sua aplicao deve se adequar ao regime jurdico do direito administrativo sancionador. Por isso, adotou-se a nomenclatura desapropriao-sano e foi elaborou um conceito na tentativa de delinear a conduta infracional que dever acarretar a aplicao da desapropriao-sano, nos termos do art. 182, da Constituio Federal. Palavras-chave: Planejamento Urbano. Funo social das cidades. Funo social da propriedade urbana. Desapropriao-sano.

ABSTRACT:

The municipal public administration has a duty to promote urban development policies, among which the allocation of urban properties to meet the social functions of the city and the welfare of the inhabitants. Appears in this context the use of property in accordance with the fundamental requirements of the city ordinance set out in the master plan, which will be the parameters to measure attendance or not, the social function of urban property.

1. Advogado. Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar. Professor de Direito Administrativo e Direito Municipal da Universidade Tuiuti do Paran - UTP. Pesquisador do Grupo de Pesquisa Atividade Empresarial e Administrao Pblica, vinculado ao programa de Mestrado em Direito Empresarial e Cidadania do Centro Universitrio Curitiba UNICURITIBA.


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In order to comply with this standard, the 1988 Federal Constitution contains within itself adept sanctioning mechanisms to ensure compliance with the social functions of the city and meeting the social function of property: compulsory parceling or construction, the property tax and land territorial urban progressive over time; expropriation with payment and debt securities issued previously approved by the Senate, with redemption period of up to ten years in annual installments equal, consecutive, ensuring the real value of compensation and legal interest , all provided in I to III, 4, art. 182 (CF/88). The expropriation (art. 182, 4, III, CF/88) has character sanctions and their implementation must conform to the legal sanctioning of administrative law. It was elaborated a concept to try to delineate the offense conduct that should result in the application of expropriation-sanction pursuant to art. 182 (CF/88). Keywords: Urban Planning. Social function. Urban property. Expropriation-sanction.

INTRODUO

A propriedade urbana deve realizar a sua finalidade constitucional: a funo social

prevista no art. 182 da Constituio Federal de 1988.2 Para tanto, o Plano Diretor determinar

os parmetros que o uso estas propriedades dever observar para propiciar a concretizao do

pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e, com isto, garantir o bem-estar dos

habitantes.

O constituinte entendeu necessrio estipular algumas sanes pelo desatendimento

da funo social da propriedade urbana nos casos de no edificao, subutilizao ou no

utilizao suficientes a promover seu aproveitamento apropriado, nos termos dos requisitos

estabelecidos no Plano Diretor (Art. 182, 1, da CF/88). Desse modo, o art. 182, 4, da

CF/88 criou as sanes previstas nos inc. I ao III para os casos de uso inadequado da

propriedade urbana, quais sejam: parcelamento ou edificao compulsrios (inc. I), imposto

sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo (inc. II) e a

desapropriao para fins de desenvolvimento urbano (inc. III).

O objeto deste estudo a desapropriao-sano prevista no inc. III, 4, art. 182, da

CF/88, tendo em vista que no h, na doutrina, conformao do seu regime jurdico segundo o

2. Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. (destaquei).


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Direito Administrativo Sancionador. Os autores estudam a forma de pagamento da

indenizao decorrente da desapropriao pagamento por meio de ttulos da dvida

aprovados previamente pelo Senado Federal , mas, at ento, no se preocuparam em

conceituar a conduta infracional que justifica a desapropriao criada pelo dispositivo ou,

ainda, qual o objeto da sano se a perda da propriedade pelo desatendimento funo

social ou se o pagamento da indenizao em valor inferior ao do bem expropriado, partindo-

se de anlise da Constituio Federal.

A Carta Magna prev outras hipteses de desapropriao, quais sejam, por

necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, desde que mediante o pagamento de

justa e prvia indenizao (art. 5, inc. XXIV, da CF/88)3, as quais no correspondem a

sanes administrativas a serem aplicadas pelo Estado em razo de sua prerrogativa de

garante da realizao, da concretizao do interesse pblico.

A escolha do tema se deu em razo dos seguintes motivos: da necessidade de

diferenciar a desapropriao-sano prevista no inc. III, 4, do art. 182 daquelas previstas no

art. 5, inc. XXIV, todos da Constituio Federal de 1988; e do tratamento insuficiente

conferido pela doutrina acerca do tema, pois esta modalidade de sano no teve seu regime

jurdico e a conduta tpica infracional delineados e conceituados.

1. AS DESAPROPRIAES. ANLISE A PARTIR DA CONSTITUIO FEDERAL

DE 1988

A desapropriao forma de aquisio da propriedade pelo Estado, manifestao

clssica da supremacia do interesse pblico sobre o privado, a qual se justifica por decorrer de

preceito constitucional, e foi inserida no mbito do rol de direitos e garantias fundamentais do

art. 5 da Constituio Federal de 1988.

Evidentemente, a perda da propriedade no se trata de direito fundamental do

cidado, mas, sim, a existncia de um procedimento para que tal ato ocorra, denotando-se o

carter de exceo da desapropriao. Basta ler os inc. XXII e XXIII, do art. 5, da

Constituio Federal de 1988 para concluir que a proteo da propriedade uma garantia ao

3. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio; (...).


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direito de ser proprietrio, a qual est atrelada verificao do atendimento ao princpio da

funo social da propriedade.4

Caio Tcito ensina que a desapropriao noo de um domnio eminente do

Estado, irradiao do interesse geral, que se pode sobrepor ao domnio privado, permitindo a

transferncia da propriedade particular ao patrimnio pblico, mediante plena

compensao.5

E, conforme os preceitos da Constituio Federal, Clvis Beznos leciona que:

Outrossim, verificada a situao ftica prevista na hiptese normativa legal, configuradora da necessidade, utilidade pblica ou interesse social, deve-se dar a desapropriao, com o perecimento do direito de propriedade e a consequente substituio do mesmo pela indenizao. Assim, concretiza-se verdadeiro sacrifcio do direito de propriedade, que cede passo ao interesse pblico, ensejando a concluso de que os contornos do direito de propriedade encerram a possibilidade de seu exaurimento diante de circunstncias assim determinantes ou seja, a concluso no sentido de que o direito de propriedade, tal como o concebe a Constituio Federal, traz nsita a possibilidade de seu sacrifcio em dadas circunstncias previstas na lei.6

A Constituio Federal estabeleceu o perfil da desapropriao, o qual se subsume

inteiramente ao texto daquela. O direito de propriedade se exaure diante da necessidade,

utilidade pblica e interesse social, tal como a lei venha a dispor, com os limites lgicos que

compreende a relao de adequao com a estruturao da atividade administrativa, no

objetivo da realizao do interesse pblico, (...).7

No entanto, a Carta Magna criou outra forma de desapropriao, a qual somente

poder ser utilizada em razo da promoo da poltica urbana. A hiptese normativa

constitucional est prevista no inc. III, 4, art. 182, da CF/88.

Para que ocorra essa modalidade de desapropriao a qual denominamos, neste

trabalho, desapropriao-sano8 basta que o proprietrio no edifique, subutilize ou no

4. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXII - garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atender a sua funo social; (...). 5. TCITO, Caio. Problemas atuais da desapropriao. In: Temas de Direito Pblico (estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 1014, 1 vol. 6. BEZNOS, Clvis. Desapropriao em nome da poltica urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (comentrios lei n 10.257/2001). 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 119-120. 7. BEZNOS, Clvis. Op. cit., p. 120. 8. Conforme terminologia adotada por Hely Lopes Meirelles em seu monumental Direito Municipal Brasileiro. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.


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utilize bem imvel urbano. Trata-se de exigncia constitucional para a incluso da funo

social da propriedade urbana como uma premissa da poltica do desenvolvimento urbanstico

e dever servir ao pleno desenvolvimento das funes socais da cidade e garantir o bem-estar

dos seus habitantes, segundo o mesmo inc. III, 4, art. 182, da CF/88.

Pode-se afirmar que, esteado no art. 182 da CF/88, e com base no princpio da

funo social da propriedade, encontra-se o poder pblico no dever de impor uma atuao

positiva ao proprietrio, sob penalidades inscritas no ordenamento, que, logicamente, devem

conduzir extino do uso nocivo ou do no-uso e, se preciso for, com a consequente

expropriao.9

2. DESAPROPRIAO DO ART. 182, 4, INC. III, DA CONSTITUIO FEDERAL

DE 1988 COMO INSTRUMENTO DE POLTICA URBANA

Os preceitos do art. 182, incisos e pargrafos, da Constituio Federal de 1988

demandavam regulamentao legal especfica e, desse modo, foi aprovada e promulgada a Lei

Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, de autoria do ex-

Senador Pompeu de Souza.10

Leciona Angela Cassia Costaldello que:

O "Estatuto da Cidade" enfatiza a garantia do direito propriedade urbana (terra e moradia), ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, participao da populao na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; ao planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio, objetivando a urbanificao, a infraestrutura de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e a ordenao do solo, mediante o controle, uso adequado e compatvel dos imveis urbanos; preservao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico, arqueolgico e das reas urbanizadas, preveno ao adensamento urbano desprovido de infraestrutura e o incentivo ao desenvolvimento socioeconmico do Municpio; diviso eqitativa dos nus e recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; segurana da populao e a regularizao fundiria e, ainda, a igualdade entre os setores pblico e privado "na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social".

9. BEZNOS, Clvis. Op. cit., p. 123. 10. COSTALDELLO, Angela Cassia. A propriedade privada, o urbanismo e as parcerias pblico-privadas: transformaes e perspectivas. In: Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 4, n 21, maio/jun. 2005. Disponvel em: http://bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=29861. Acesso em: 18 de setembro de 2012.


26

Trata de extenso rol, tanto quantitativo quanto em pretenso e contedo, ao procurar cobrir o mais abundante espectro de situaes que podem ser encontradas na ambincia urbana, presente e future.11

No art. 4, do Estatuto da Cidade, esto estabelecidos instrumentos de poltica

urbana, os quais tem o condo de colocar em prtica as diretrizes gerais de execuo da

poltica urbana prevista nos arts. 182 e 183 da Constituio Federal de 1988.12 Diante da

delimitao do tema deste trabalho, importa apontar que a desapropriao-sano est prevista

no art. 4, inc. V, alnea a, do Estatuto da Cidade como um dos institutos jurdicos e polticos

de poltica urbana. Tamanha a importncia dos institutos jurdicos e polticos para o

planejamento da cidade conduziu Adilson Abreu Dallari a escrever o seguinte:

Esta enumerao tambm bastante heterognea, na medida em que contempla instrumentos antigos, tradicionais, de utilizao j sedimentada, ao lado de outros introduzidos no sistema jurdico pela Constituio Federal em vigor, pelo prprio Estatuto da Cidade ou, ainda, em recentes alteraes de leis antigas. Alguns instrumentos so de larga amplitude quanto s possibilidades de utilizao, ao passo que outros so de aplicabilidade bastante restrita. Alguns certamente sero instrumento de acirradas disputas judiciais. Entre os instrumentos j de tradicional e larga utilizao esto a desapropriao, a instituio de servido administrativa, as limitaes administrativas e o tombamento.13

11. COSTALDELLO, Angela Cassia. Op. cit. 12. Confira-se o referido dispositivo: Art. 4o Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: I planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes oramentrias e oramento anual; f) gesto oramentria participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econmico e social; IV institutos tributrios e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuio de melhoria; c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros; V institutos jurdicos e polticos: a) desapropriao; b) servido administrativa; c) limitaes administrativas; d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; e) instituio de unidades de conservao; f) instituio de zonas especiais de interesse social; g) concesso de direito real de uso; h) concesso de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; j) usucapio especial de imvel urbano; l) direito de superfcie; m) direito de preempo; n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso; o) transferncia do direito de construir; p) operaes urbanas consorciadas; q) regularizao fundiria; r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; t) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria; u) legitimao de posse; t) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria; u) legitimao de posse. VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV). 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria, observado o disposto nesta Lei. 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, a concesso de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente. 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. 13. DALLARI, Adilson Abreu. Instrumentos da poltica urbana. In: _____; FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da Cidade (comentrios lei n 10.257/2001). 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 80.


27

Ainda que o art. 182 da Constituio Federal tenha sido regulamentado pelo Estatuto

da Cidade, lei ordinria aplicvel em mbito nacional, pode-se afirmar que a desapropriao-

sano uma criao do constituinte originrio.

Clvis Beznos ensina que o 4 acarretou em incremento de dinamicidade ao art.

182 da Constituio Federal de 1988. 14 E este dispositivo deve ser interpretado

cumulativamente com o 2 do mesmo artigo, o qual prev que A propriedade urbana

cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade

expressas no plano diretor.

A Constituio Federal de 1988, ao definir como se afere o atendimento pleno da

funo social da propriedade urbana, pontuou que dever ser definido pelo plano diretor quais

sero as exigncias fundamentais de ordenao da cidade (art. 182, 2, CF/88). Isso quer

dizer que o municpio, por meio do exerccio da funo administrativa,15 dever verificar se

uma dada propriedade urbana cumpre (ou no) a funo social segundo as exigncias

estipuladas pelo plano diretor. Este agir administrativo est vinculado a determinaes legais

porque o plano diretor aprovado e promulgado por meio de lei previamente fixadas.

Neste tocante, ensina Clvis Beznos:

(...), evidencia-se que a espcie de desapropriao prevista na lei [Estatuto da Cidade, assim como na CF/88] somente se viabiliza ante a existncia de plano diretor, vez que sua desconformidade com o aproveitamento mnimo nele definido que ser determinante desse tipo expropriatrio. Destarte, ainda que no obrigatria a existncia de plano diretor, como se d com as cidades de menos de vinte mil habitantes ( 1 do art. 182 da CF), para que nelas ocorra tal modalidade de desapropriao necessria ser a prvia edio de lei municipal estabelecendo o plano diretor.16

Ainda, ensinam Carlos Alberto Dabus Maluf e Adriana Caldas do Rego Freitas

Dabus Maluf que:

Cabe municipalidade o estabelecimento das normas urbansticas, caraterizadoras dos direitos e limitaes do construir. As construes devem, portanto, obedecer ao gabarito determinado pela administrao, em face do recuo e alinhamento das vias pblicas, do aproveitamento das reas mximas de edificao nas diferentes zonas.

14. BEZNOS, Clvis. Op. cit., p. 124. 15. Celso Antnio Bandeira de Mello ensina que Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 36. Destaques originais. 16. BEZNOS, Clvis. Op. cit., p. 129.


28

Logo, a determinao do direito de propriedade urbana fruto dos planos urbansticos que definem a qualificao urbanstica para cada parcela de terreno determinando-se o objetivo daquela propriedade. A faculdade de edificao do proprietrio nos seus terrenos deriva dos planos e normas edilcias, presentes no Plano Diretor. Sendo presente no Plano Diretor o coeficiente mnimo e mximo da ocupao do solo urbano, Quem estiver abaixo do mnimo, se enquadrar na hiptese da desapropriao sano, e quem quiser utilizar acima desse coeficiente dever pagar prefeitura uma taxa denominada outorga onerosa.17

Desse modo, pode-se concluir que a desapropriao prevista no inc. III, 4, art. 182,

da Constituio Federal de 1988 tem carter sancionador18 pelo no atendimento da poltica

urbana estabelecida pelo Municpio19.

No entanto, o mesmo 4, do art. 182 da Constituio Federal de 1988 define que h

outras duas formas de sano que devero ocorrer antes da desapropriao-sano prevista no

inc. III desse dispositivo: o parcelamento ou edificao compulsrios (inc. I) e o imposto

sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo (inc. II).

Na parte final da redao do 4 preceituou, o constituinte, que tais sanes devem

ocorrer de forma sucessiva, vale dizer, primeiro deve o cidado ser notificado a dar a

destinao prevista no plano diretor. Em seguida, descumprida a notificao, dever a

Administrao Pblica municipal notificar o cidado para que cumpra a determinao de

parcelamento ou edificao compulsrios, insculpida no inc. I do mencionado dispositivo. Se

essa determinao tambm restar descumprida, dever a Administrao municipal instaurar

novo processo administrativo, agora com o cunho de aplicar, ao final, o IPTU progressivo no

tempo, por, no mnimo, cinco anos nos termos do art. 7, caput, do Estatuto da Cidade. Por

fim, aps o decurso do prazo de cinco anos de aplicao da alquota progressiva do IPTU,

dever a Administrao Pblica aplicar a desapropriao-sano, por meio de processo

administrativo prprio.

3. O REGIME JURDICO SANCIONADOR E A DESAPROPRIAO-SANO

Investigar a desapropriao-sano prevista no inc. III, 4, art. 182, da Constituio

Federal de 1988 torna obrigatria sua contextualizao segundo a linha do Direito

Administrativo Sancionador. Antes, porm, de analisar o texto constitucional se faz

necessrio fixar alguns marcos tericos.

17. MALUF, Carlos Alberto Dabus; MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus. Comentrios ao estatuto da cidade: lei n 10.527, de 10 de julho de 2001. So Paulo: Atlas, 2011. p. 72. 18. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito municipal. 3. ed. So Paulo: RT, 2012. p. 254-260. 19. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. p. 437.


29

Hans Kelsen afirma que a sano consequncia do ilcito; o ilcito (ou delito) um

pressuposto da sano. 20 A sano ser aplicada quando a conduta a ser adotada pelo

indivduo (dever jurdico), prevista na norma jurdica, deixar de ser observada por ele.21

O indivduo juridicamente obrigado conduta assim prescrita, mesmo que a representao desta norma jurdica no desencadeie nele qualquer espcie de impulso para essa conduta, sim, mesmo quando ele no tenha qualquer representao da norma jurdica que o obriga na medida em que valha o princpio jurdico-positivo de que o desconhecimento do Direito no isenta da sano pelo mesmo estatuda.22

E arremata o autor austraco:

Com isto fica determinado o conceito de dever jurdico. Este encontra-se numa relao essencial com a sano. Juridicamente obrigado est o indivduo que, atravs da sua conduta, pode cometer o ilcito, isto , o delito, e, assim, pode provocar a sano, a consequncia do ilcito o delinquente potencial; ou o que pode evitar a sano pela conduta oposta.23

A sano, para existir, demanda a existncia de um dever jurdico, de uma conduta

previamente descrita pela lei (norma jurdica kelseniana) com um requisito de existncia.

Assim, exige-se a definio da conduta (dever jurdico) obrigatria a ser observada pelo

proprietrio de bem imvel urbano necessria a afastar a ocorrncia da desapropriao-

sano.

A conduta exigida pelo caput do art. 182 da Constituio Federal de 1988 ao

proprietrio de bem imvel urbano destinar o uso da propriedade para propiciar a realizao

plena da poltica de desenvolvimento urbano, prevista no Captulo II (Da Poltica Urbana), do

Ttulo VII (Da Ordem Econmica e Financeira). Por sua vez, a poltica urbana tem por

objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes das cidades e garantir o bem-estar de

seus habitantes.

O art. 182, 2, da Constituio Federal estipula que a propriedade urbana cumpre

sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade

expressas no plano diretor.

20. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 7. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 43. 21 Ibidem, p. 129-130. 22 Ibidem, p. 130. 23 Idem.


30

E, no 4, do art. 182, da Constituio Federal est definida a conduta oposta a ser

adotada pelo proprietrio urbano: edificar ou utilizar a sua frao de solo urbano, sob pena de

sano pelo desatendimento do comando normativo constitucional. O Municpio somente

poder aferir o no uso, o subuso e a no edificao aps a edio, aprovao e promulgao

da lei municipal que veicule o plano diretor municipal, segundo a exigncia do 2, do art.

182, da Carta Magna.

Portanto, h elementos para se definir a infrao administrativa oriunda do texto

constitucional que acarretar a aplicao da desapropriao-sano: o proprietrio que deixar

de edificar, de utilizar, ou que subutilizar imvel urbano viola a funo social da propriedade

urbana e impede a execuo plena da poltica de desenvolvimento urbano prevista no plano

diretor.

Segundo Daniel Ferreira, infrao administrativa do ponto de vista analtico-

formal, o comportamento, tpico, antijurdico e reprovvel que enseja a aplicao, no

exerccio da funo administrativa, de uma sano de mesma ordem24, de sorte que a

constatao jurdica ou emprica, no bojo do devido processo legal da falta de um desses

elementos importa em sua desnaturao.25

Conclui Daniel Ferreira que Analiticamente, define-se a infrao administrativa

como a conduta tpica, antijurdica e administrativamente reprovvel. Sem qualquer um destes

estratificados elementos do conceito no haver ilcito administrativo, porque

ontologicamente inseparveis.26

Para o mesmo autor, sano administrativa a direta e imediata consequncia

jurdica, restritiva de direitos, de carter repressivo, determinado pela norma jurdica a um

comportamento proibido nela previsto, comissivo ou omissivo, dos seus destinatrios.27

Rafael Munhoz de Mello complementa este conceito com por meio da seguinte definio: a

medida aflitiva imposta pela Administrao Pblica em funo da prtica de um 24. FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 231. Destaques originais. 25. FERREIRA, Daniel. Sanes administrativas: entre direitos fundamentais e democratizao da ao estatal. In: Revista de Direitos Fundamentais & Democracia, Curitiba, vol. 12 n 12, jul./dez. 2012. Disponvel em: . Acesso em: 15 de maro de 2013. 26. FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988. p. 364. Cf, ainda, FERREIRA, Daniel. Sanes administrativas. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 63, e FERREIRA, Daniel. Alternativas legais sano administrativo-ambiental: uma eventual questo de dignidade da pessoa humana e de sustentabilidade da atividade empresarial. In: Revista Jurdica, Curitiba, v. 22, n. 6, 2009. Disponvel em: http://revista.unicuritiba.edu.br/index.php/RevJur/article/view/99. Acesso em: 06 de maro de 2013. 27. FERREIRA, Daniel. Sanes administrativas. p. 25.


31

comportamento ilcito. H, portanto, trs elementos do conceito: (i) trata-se de medida

imposta pela Administrao Pblica; (ii) trata-se de medida aflitiva, com carter negativo;

(iii) trata-se de resposta a comportamento ilcito.28

Por isso, lcito concluir que a desapropriao prevista no inc. III, 4, do art. 182,

da Constituio Federal de 1988 uma sano administrativa porque (i) deve ser aplicada

pela Administrao Pblica, (ii) em razo do exerccio da funo administrativa, (iii) com o

intuito de responder conduta tpica, antijurdica e administrativamente reprovvel (Daniel

Ferreira), (iv) trata-se de medida aflitiva, com carter negativo.

Entretanto, os autores que se debruaram sobre o tema, salvo algumas excees,

afirmam que a sano reside no fato de que a Constituio Federal de 1988, ao estatuir que a

desapropriao ora tratada dever ocorrer mediante o asseguramento do real valor da

indenizao, ao invs de garantir o pagamento da justa indenizao, cujo valor deve ser

mantido pela correo monetria, optou por punir o proprietrio de imvel urbano em

desacordo com o plano diretor, com pagamento da indenizao por meio de ttulos da dvida

pblica, os quais c

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