DISCUSSÃO SOBRE A NOVA LEI COMPLEMENTAR DE FINANÇAS PÚBLICAS

(SEFAZ/RJ, 14 de setembro de 2012)

Helio M. Tollini e José Roberto AfonsoEspecialistas em Finanças Públicas

Grupo de Gestores Financeiros dos Estados - GEFIN

o Histórico e Contexto

o Iniciativa Parlamentar

o Visão de Médio Prazo

o Legislativo Federal

o Outros Dispositivos

o Transparência

o Gestão Fiscal

o Substitutivo Dornelles

o Conclusão

Apresentação

1964 – Lei nº 4.320: Ousada para a época, implementou no Brasil o regime de competência na despesa, com visão abrangente e instrumentos integrados. Aceita como lei complementar pela Constituição de 1988, até hoje define normas básicas para o orçamento e a contabilidade pública, das três esferas de governo.

Meados dos Anos 80: Separação das atribuições das autoridades fiscal e monetária, com o encerramento da dita conta-movimento no Banco do Brasil (por meio da qual a autoridade fiscal emitia moeda para cobrir gastos sem autorização prévia do Congresso Nacional). Em 1987, com a implementação do SIAFI, integraram-se as administrações orçamentária, financeira e contábil do governo federal, estabelecendo-se ainda a conta única do Tesouro Nacional no Banco Central.

Histórico e Contexto I

1988 – Constituição: Resgatou a atribuição do Poder Legislativo para alterar o Orçamento, cobrindo todas as despesas de cunho fiscal. Instituiu o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que na ausência de nova lei complementar (lacuna institucional para outros governos) tem sido usada para estabelecer regras sobre como deve a União elaborar (e mesmo executar) 0 Orçamento.

1997 – Renegociação das Dívidas dos Estados: A União assume condicionalmente as dívidas de Estados e maiores prefeituras, que ficam proibidos de contraírem novos financiamentos. Tesouro Nacional passa a monitorar “a la FMI” as contas fiscais dos Estados.

2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): A Lei Complementar nº 101 define princípios gerais para finanças públicas, fixa limites para pessoal e dívida, estabelece a revisão sistemática das previsões de receitas e despesas durante a execução, e introduz maiores exigências de transparência (espécie de código de conduta).

Histórico e Contexto II

2009 – Senado Federal: Após diversas tentativas frustradas em anos anteriores, tanto de projetos com origem no Congresso quanto no Poder Executivo, o Senado Federal percebeu a oportunidade histórica de tomar a iniciativa de uma reforma institucional que crie um novo regime de gestão das finanças públicas, a responsabilidade orçamentária.

O Senador Jereissati apresentou projeto de lei complementar que inovava bastante no planejamento e no orçamento. Depois, o Senador Casagrande propôs projeto que avançava na contabilidade, na execução e no controle. Ambos enfatizavam a responsabilidade fiscal, tendo sido apensados a projeto do Senador Colombo, cujo foco principal era a execução orçamentária e a contabilidade.

Após idas e vindas, os projetos passaram a tramitar conjuntamente na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal.

Iniciativa Parlamentar I

Tramitação na Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ): O Senador Virgílio propôs Substitutivo que, considerando opiniões apresentadas em seminários nacionais, mantinha a estrutura básica do projeto Jereissati e incorporava partes dos demais. Em junho de 2010, um segundo relatório Virgílio, que considerava sugestões recebidas de técnicos da SOF, do MPU, do TCU, das consultorias do Congresso e de Estados e Municípios, foi aprovado por unanimidade na CCJ.

Tramitação na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE): Em dezembro de 2010, o Senador Dornelles apresentou relatório que propunha Substitutivo, preparado pela Consultoria de Orçamento do Senado. A pedido do Senador, uma segunda versão de relatório foi preparada e apresentada à CAE em junho de 2012, que agora realizará audiências públicas para debater o novo Substitutivo e o projeto.

A expectativa é que, se o MPOG, o MF e a Casa Civil se juntarem à SOF na discussão da matéria, a proposta de lei complementar possa ser aprovada na CAE e no plenário do Senado em 2013, para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados.

Iniciativa Parlamentar II

Plano Plurianual

Problemas: Aprovado por lei, abrangente, detalhado e determinista, o PPA federal tornou-se inadequado como instrumento indutor da alocação dos gastos públicos no médio prazo. A base temporal fixa exige mecanismos de revisão e flexibilização. O calendário do primeiro ano é concomitante à LOA e posterior à LDO.

Proposta: Atendimento simplificado da exigência constitucional, com apresentação antecipada para 15/4 de um documento político que reflita o plano de governo do candidato eleito, definindo estratégias e a estrutura de programas.

Visão de Médio Prazo I

Priorização do Gasto

Problema: Falta de um QDMP, com efeitos sobre a efetividade da priorização (tudo é ‘prioritário’) do gasto a médio prazo.

Proposta: Elimina todas as vinculações de receita que não sejam derivadas de mandamento constitucional ou lei orgânica; na ausência de um QDMP, determina que as LDOs indicarão até 20% dos programas constantes do PPA como prioritários no exercício.

Visão de Médio Prazo II

Plurianualidade

Problema: Projetos cuja execução ultrapassa um exercício financeiro comprometem o espaço fiscal futuro para novos investimentos e precisam ser aprovados anualmente pelo Legislativo até o término de sua execução (‘obra inacabada’).

Proposta: Os investimentos serão aprovados por seu custo total, priorizando-se a inclusão, nos orçamentos seguintes, de dotação compatível com o cronograma de execução financeira daqueles cujo período de implementação supere o exercício (inibe ‘obras inacabadas’).

Visão de Médio Prazo III

Controle Fiscal

Problema: Ausência de um QFMP efetivo, que condicione as decisões do presente, o que poderia ser agravado com a proposta de plurianualidade na medida em que os orçamentos futuros fiquem sem espaço para novos investimentos (condenados a pagarem a conta de decisões do passado).

Proposta: Detalha e estende o QFMP a ser definido anualmente na LDO, em anexo contendo tabela fiscal detalhada explicitando o espaço fiscal disponível para novos investimentos em cada um dos quatro exercícios subsequentes.

Visão de Médio Prazo IV

Estimativa das Receitas

Problema: Incentivo à superestimação para viabilizar a inclusão de novos gastos, acarretando na perda de realismo da LOA. Como consequência, o Executivo contingencia a execução orçamentária, gerando insegurança na execução.

Proposta: Estabelece comitê para estimar as receitas que constarão da proposta e da LOA, com membros do Poder Executivo (metade), do Poder Legislativo e da sociedade civil. Eventuais acréscimos identificados durante a apreciação legislativa, a título de “erros ou omissões”, serão apropriados à LOA somente durante a sua execução.

Legislativo Federal I

Emenda de Bancada

Problema: Ausência de restrição financeira; disvirtuamento do propósito original com as “rachadinhas”. Escândalos de corrupção (anões, sangue-sungas, ONGs) envolvendo as emendas parlamentares.

Proposta: Passam a ser assinadas exclusivamente pelos três representantes da bancada de senadores, restringindo-se a uma emenda por Estado ou DF, sendo o conjunto das 27 emendas limitadas financeiramente em valor equivalente a 0,2% da receita corrente líquida. A distribuição dos recursos entre os Estados será decidida anualmente no parecer preliminar da Comissão Mista de Orçamento.

Legislativo Federal II

Emenda Individual

Problema: Excesso de emendas (mais de 10 mil, sem paralelo no mundo...), gerando fragmentação das ações; questão da representatividade; valor crescente, acima da reserva específica para alocação pelo Legislativo (sem paralelo no mundo...).

Proposta: Passam a ser apresentadas exclusivamente por deputados, sendo limitadas a apenas dez por mandato parlamentar, proibida a indicação de entidade privada como beneficiária de emenda individual. Haverá limite financeiro ao conjunto dessas emendas, equivalente a 0,3% da RCL.

Legislativo Federal III

Comissões Temáticas

Problema: As comissões ficam à margem das discussões orçamentárias sobre áreas temáticas que compõem suas atribuições, acarretando na falta de conhecimento específico no processo de apreciação legislativa.

Proposta: As comissões da Câmara apreciariam as emendas propostas nas suas respectivas áreas temáticas e proporiam alterações de natureza programática; caberia à CMO a coordenação macroeconômica e a sistematização da tramitação do PLO no CN.

Legislativo Federal IV

Execução Mandatória

Problema: Exigência quase consensual dentro do Congresso Nacional, desde os anos 90 tem impedido a aprovação de uma nova lei complementar de finanças públicas.

Proposta: Executivo Federal fica obrigado a executar todas as emendas parlamentares que demonstrem viabilidade técnica, econômica e ambiental, e que estejam dentro dos limites financeiros estabelecidos para cada conjunto das emendas de bancada e das individuais.

Legislativo Federal V

Banco de Projetos: Conterá as obras com estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental concluído (horizonte de vinte anos).

Classificadores Orçamentários: Padrões mínimos nacionais, simplifica atuais exigências para a União (auxiliares apenas na execução) sem acrescer exigências aos Estados.

Fundos: Introduz restrições para a sua criação e manutenção, e regras específicas conforme tenham ou não personalidade jurídica própria.

Restos a Pagar: Inscrição limitada ao saldo da disponibilidade por destinação e sujeitos a regras de cancelamento diferenciadas (três meses custeio; seis meses investimento, exceto operações de crédito, licitação internacional e plurianuais de grande vulto).

Outros Dispositivos I

Contabilidade: Separação da contabilidade patrimonial daquela relativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação e mensuração do ativo e do passivo e para as demonstrações contábeis.

Prazos de Encaminhamento: Para a LOA, institui encadeamento por nível de governo (União: 31/08; Estados: 15/9; e Municípios: 30/9).

Regras Permanentes: Incorpora inúmeras regras que deveriam constar de legislação nacional permanente, mas atualmente são repetidas todos os anos nas LDOs da União.

Outros Dispositivos II

Critérios e Fórmulas: Assegura a publicidade dos critérios e das fórmulas a serem utilizados pelo Poder Executivo na execução dos gastos públicos, explicitados no PPA para os programas e na LOA para os projetos.

Participação Popular: Institui incentivos para o controle social, como audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos.

Matéria Tributária: Exige lei específica aprovada por maioria absoluta para a concessão de anistia, remissão, parcelamento de débitos ou refinanciamento.

Sistemas Informatizados: Exige a adoção, em cada ente, de sistema informatizado integrado de planejamento, orçamento, tesouraria e contabilidade, inclusive por entidades da administração indireta, com especificações contábeis e tecnológicas de padrão mínimo nacional (com acesso irrestrito, para fins de consulta, aos cidadãos).

Transparência I

Tribunais de Contas: Exige ampla divulgação das decisões, pareceres, alertas, instruções, relatórios e votos, inclusive da manifestação das unidades técnicas que compõem a instrução dos processos. Estabelece regras para o parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo e determina a apreciação de ofício pelos tribunais dos relatórios exigidos pela LRF. Demonstrativos: Cria o Relatório de Gestão Administrativa e novos demonstrativos na LDO, no Relatório Resumido de Execução Orçamentária e no Relatório de Gestão Fiscal, inclusive quanto ao impacto e custo fiscal das operações do Banco Central. Padroniza os relatórios exigidos pela LRF.

Transição Governamental: Cria relatório sintético e regras de final de mandato para disponibilização plena de informações relativas às contas públicas do ente.

Transparência II

o PPA: Constitui o núcleo da planificação integrada, para impedir a proliferação de programas pela administração pública; define programas e ações, com ênfase no acompanhamento e na avaliação.

o LOA: Para controle da autorização de gastos, estabelece mecanismos de compensação que atuarão sobre os restos a pagar e a abertura de créditos adicionais (inflexibilidade...).

o Execução: Estabelece a Ordem de Pagamento como fase de realização da despesa (Argentina...).

o Transferências: Disciplina e simplifica os conceitos.o Não trata de: QDMP; LDO como instrumento fiscal de

médio prazo; plurianualidade dos investimentos; participação do Poder legislativo; banco de projetos; critérios e fórmulas; transparência e alterações à LRF.

Substitutivo Dornelles

Problemas na LRF

Receita Corrente Líquida: Indefinição das contribuições que podem ser deduzidas pela União para a RCL, e o que se considera duplicidade.

Pessoal: Falta de clareza quanto a quais despesas considerar nos limites: interpretações flexíveis não computam parte dos gastos com pessoal (caso de inativos e do IR fonte). Penalização ao Poder Executivo por excesso de gasto com pessoal verificado nos outros Poderes; frouxidão de limite máximo para o DF. Dificuldade de implementação das restrições a que estão sujeitos os entes que não alcançarem a redução de excesso de gastos.

Dívida: Ausência de limites para a União, em relação a sua dívida consolidada e a sua dívida mobiliária.

Conselho de Gestão Fiscal: não criação do CGF, que centralizará definições e regulamentação nacional em finanças públicas.

Gestão Fiscal I

Propostas para a LRF

Receita Corrente Líquida (RCL): Redefine as contribuições que podem ser deduzidas do cálculo pela União, o que se considera duplicidade, e exige a escrituração das receitas pelos valores brutos.

Pessoal: Especifica o que são despesas realizadas (inativos e IR fonte), redefine o limite máximo para gastos com pessoal do DF e desagrega os limites de Poderes e órgãos autônomos (com revisão periódica).

Operação de Crédito: Institui ressalvas a atual vedação à contratação e condições para sua celebração entre entes da Federação.

Dívida: Veda a contratação e institui outras restrições ao ente cuja dívida esteja acima dos limites, com ressalvas.

Conselho de Gestão Fiscal: Impõe a criação do CGF, que centralizará definições e regulamentação com auxílio dos órgãos centrais federais e de três comitês técnicos permanentes.

Gestão Fiscal II

o A responsabilidade orçamentária é uma frente de batalha aberta. É premente reformar o capítulo que trata de Finanças Públicas na CF, ou no mínimo a lei de finanças públicas, que data de 1964.

o A LDO e o PPA nunca foram regulamentados nacionalmente. o A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais

transparente para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva.

o A maioria das emendas parlamentares traduz pleitos pertinentes de Estados e municípios, mas precisam ser formuladas com maior rigor técnico e econômico, e liberadas sem discricionariedade política.

o Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes de tudo acabar com truques como o cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento desequilibrado.

Conclusão I

o A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em relação aos gastos, pois o novo cenário macroeconômico não permitirá seguir aumentando indefinidamente a carga tributária. Os governos, como as famílias, também precisam se guiar pelo princípio de fazer mais com os mesmos recursos.

o Isto implica fomento aos investimentos em modernização da gestão. Muito que já se avançou no lado da arrecadação, precisa ser estendido para o lado do gasto.

o Apesar das brechas e arranhões aqui e ali, do que falta completar e dos avanços possíveis, a responsabilidade fiscal virou mais do que uma lei em nosso país. Plantou a semente de uma nova cultura na administração pública.

o Muito já foi feito, mas ainda há muito por melhorar. Já passa a hora de retomar as mudanças nas instituições fiscais.

Conclusão II

Proposta em Construçãoo Inúmeras sugestões recebidas e por receber.

o Orçamentação por resultados (contrato de gestão e controle).

o Transferências intergovernamentais.

o Subsídios, subvenções, auxílios.

o Carry-over.

o Despesas de exercícios anteriores.

o Nova fase da execução da despesa.

o Etc.

Conclusão III

Projeto de Lei Complementar n° 229/2009 (do Senador Jereissati): http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/59631.pdf.

Projeto de Lei Complementar n° 248/2009 (do Senador Casagrande): http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/59960.pdf.

Projeto de Lei Complementar n° 175/2009 (do Senador Colombo): http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/57426.pdf.

Parecer aprovado pela CCJ (do Senador Virgílio): http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/80208.pdf.

Relatório apresentado na CAE (Senador Dornelles): http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/110241.pdf.

Para ver a íntegra daspropostas no Senado Federal...