UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

AVM – FACULDADE INTEGRADA

PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU

A GESTÃO PUBLICA ANTES E DEPOIS DA SANÇÃO DA

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

(LRF 04-05-2000)

Valdemir Pereira dos Santos

ORIENTADOR: Prof. LUIZ EDUARDO CHAUVET

Niteroi 2016

DOCUMENTO PROTEGID

O PELA

LEI D

E DIR

EITO AUTORAL

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

AVM – FACULDADE INTEGRADA

PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU

Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública Por: Valdemir Pereira dos Santos

A GESTÃO PUBLICA ANTES E DEPOIS DA SANÇÃO DA

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

(LRF 04-05-2000)

Niteroi 2016.

3

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus, senhor da vida e da morte e provedor da

sabedoria.

A Nossa Senhora de Nazareth, mãe do senhor Jesus Cristo, cuja Luz é a

força que me impulsiona.

Aos Meus familiares, como exemplo de que você é aquilo que pensa

ser, e o seu sucesso só depende de você.

Especialmente as minhas filhas Athalyra e Yasmim, que são a fonte da

minha esperança e que o presente tem que ser vivido e o futuro só a

Deus pertence.

4

DEDICATÓRIA

A Minha esposa Roziane e aos meus filhos,

Izabel, Tatiana, Lucas, Athalyra e Yasmim

5

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo, mostrar a Gestão Pública Antes e depois da Lei

de Responsabilidade Fiscal, que foi sancionada e entrou em vigor em 04 de maio de

2000 com o intuito de limitar o endividamento da União dos Estados e Municípios, ou

seja, prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o equilíbrio das contas

públicas. Um dos objetivos desse trabalho é demonstrar também a eficácia da Lei de

Responsabilidade Fiscal na gestão dos recursos públicos nos municípios. O

administrador público municipal precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que

planeja o orçamento pautado pela obediência à objetividade e à imparcialidade. A LRF,

ratificou diversas regras adotadas previamente no sentido da obrigatoriedade de

equilíbrio das contas públicas nos diversos níveis de governo. A principal inovação foi

exigir dos governos sub nacionais que perseguissem metas para a geração de superávits

primários. Procurou-se também analisar se a LRF tem sido efetivamente usada pelos

órgãos de controle na análise das contas dos governos municipais.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), trouxe uma série de inovações no controle e

gerenciamento do setor público brasileiro, muitas delas no que tange às limitações no

uso do orçamento da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

6

METODOLOGIA

Para a elaboração deste trabalho monográfico procurou-se pesquisar como base

informações levantadas através de análise e seleção bibliográfica de livros e sites atuais

que abordassem sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, e conceituar a Lei, sua

aplicabilidade, seus impactos e seus objetivos na gestão pública. A pesquisa estendeu-se

ainda em publicações especializadas dos tribunais de contas do Rio de Janeiro, São

Paulo e do estado do Ceará, na própria Lei de Responsabilidade Fiscal, na Constituição

Federal de 1988, na Lei 4.320/64 e publicação do Tesouro Nacional intitulada

“ Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal”.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO............................................................................................................. 9

CAPITULO I .

1. - A Lei de Responsabilidade Fiscal........................................................................... 12

1.1 – Fatores determinantes para a Criação da Lei de Responsabilidade Fiscal........... 14

1.2- Origens e Modelos para a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal................. 15

1.3– Os Impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal................................................... 17

1.4- As Vantagens e Desvantagens da Lei de Responsabilidade Fiscal..................... 17

1.5- As Características e Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal..................... 19

1.5.1 - Objetivos........................................................................................................ 22

1.5.2 - Princípios........................................................................................................ 22

1.5.3 - Equilíbrio Fiscal............................................................................................. 23

1.5.4 – Planejamento.................................................................................................. 23

1.5.5 – Transparência.................................................................................................. 24

.

CAPITULO II

2. – Os Efeitos da Lei. De Responsabilidade Fiscal na Administração Pública

Municipal..................................................................................................................... 25

2.1– O Comportamento Fiscal dos Municípios Brasileiros antes e depois da

LRF................................................................................................................................ 27

2.2– A Administração Pública Municipal e a Lei de Responsabilidade Fiscal.............. 31

2.3- A Responsabilidade do Gestor Público................................................................ 33

2.4– A Transparência na Gestão Pública Municipal..................................................... 36

2.4.1 – Despesa Com Pessoal..................................................................................... 36

2.4.2 – Renúncia de Receita........................................................................................ 37

2.4.3 – Dívida Pública................................................................................................. 38

2.5– Os Instrumentos de Transparência na Gestão Fiscal............................................. 40

2.5.1 – Plano Plurianual (PPA)................................................................................... 41

2.5.2 – Lei de Diretrizes Orçamentária(LDO)............................................................. 42

2.5.3 – Lei Orçamentária Anual(LOA)........................................................................ 43

8

2.5.4 – Relatório Resumido de Execução Orçamentária(RREO)............................... 45

2.5.5 – Relatório de Gestão Fiscal(RGF).................................................................... 45

CAPITULO III

3 – A LRF Conseguiu Atingir Seus Objetivos?........................................................... 47

3.1 - Algumas Mudanças Trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.................. 49

3.2 – O Controle dos Riscos na Gestão Municipal.................................................. 52

3.3 - O Controle dos Gastos na Gestão Municipal. ............................................. ... 54

CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 57

Legislação Consultada / Referencias Bibliográficas..................................................... 59

9

INTRODUÇÃO

A intenção desse trabalho monográfico é demonstrar que através dos

mecanismos de controle estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF) o

Gestor público vem conseguindo atingir boa parte de seus objetivos, como prevenir

riscos e corrigir os desvios que no passado afetavam o equilíbrio das contas públicas,

tendo seu enfoque na gestão pública municipal, onde os três Poderes – Executivo,

Legislativo e Judiciário estão submetidos.

Sendo um instrumento de informações que o cidadão deve adotar para o controle

publico, bem como para a avaliação de seus gestores.

Assim, faz-se necessário uma definição para a palavra fiscalização, que segundo

Ferreira( 1989, p.631), o vocábulo fiscalização tem sua origem no verbo fiscalizar que

por sua vez, significa “velar por vigiar, submeter à atenta vigilância, sindicar, examinar,

verificar uma contabilidade, exercer o ofício de fiscal”. Ao observar semanticamente o

sentido dessa palavra percebe-se que na administração pública, os verbos vigiar,

submeter e verificar são adequados a realidade brasileira.

No Brasil, o desequilíbrio fiscal e os gastos superiores às receitas predominaram

sistematicamente na gestão pública até alguns anos atrás. O desequilíbrio orçamentário

trouxe varias consequências negativas para a economia dos municípios, e em alguns

casos, ocorreram impactos em mais de uma geração na esfera pública.

A inflação descontrolada, a convivência com taxas de juros altíssimas, o

endividamento público expressivo e a carga tributaria relativamente alta, oneravam os

fundos de participação dos municípios, comprometendo significativamente as finanças

municipais, dificultando os atendimentos aos serviços prioritários da administração e a

manutenção dos bens públicos.

Os governos municipais com o agravamento do desequilíbrio fiscal e financeiro,

com aumentos em suas dividas municipais, tiveram que propor acordo para o

refinanciamento.

Essa pratica abusiva de desequilíbrio fiscal que lesava os cofres públicos, levou

o Governo Federal a criar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), representou um

instrumento para auxiliar os governantes a gerir os recursos públicos, com regras claras

e precisas, aplicadas a todos os entes da federação, quer seja federal, estadual ou

10

municipal, com vistas a evitar o endividamento do setor público bem como melhorar a

gestão do patrimônio público.

Essa lei é denominada Lei Completar nº 101 que regulamenta o artigo 163 da

Constituição Federal e estabelece um conjunto de disposições a serem seguidas pelos

administradores públicos de todo o país no campo das finanças públicas(MOTTA et al,

2000, p. 6). Ela apresenta especial atenção no aprimoramento da gestão dos recursos

públicos, mediante o planejamento dos gastos governamentais, ampliando a visibilidade

do processo de execução orçamentária e financeira, aperfeiçoamento dos mecanismos

de controle e responsabilização dos entes públicos e das respectivas autoridades em caso

de descumprimento das normas estabelecidas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, parte do princípio de que o governante não

deve gastar mais do que arrecada, e ainda, no caso da maioria dos municípios

brasileiros. Eles não podem gastar mais do que lhes é repassado pela União, com base

nos princípio de responsabilidade fiscal e transparência da gestão dos recursos. O maior

objetivo dessa Lei é o equilíbrio permanente das finanças públicas.

Desde 5 de maio de 2000, os três poderes – Judiciário, Executivo e Legislativo,

com o respectivo Tribunal de Contas – bem como o Ministério Público, nos respectivos

níveis de governo (federal, estadual e municipal), incluindo os órgãos da administração

direta e as entidade da administração indireta, estão submetidos a uma série de metas,

limites e condições no campo das finanças públicas, com o intuito de assegurar a

responsabilidade na gestão fiscal, de modo que seja possível prevenir riscos e corrigir

desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas.

Além disso, a LRF consagra a transparência da gestão pública como mecanismos

de controle social, através da publicação de relatórios e demonstrativos da execução

orçamentária, apresentando ao contribuinte a utilização de recursos que ele coloca a

disposição dos governantes.

Entre o conjunto de normas e princípios estabelecidos pela Lei, alguns merecem

destaque, tais como:

a) Limite de gastos com pessoal limitando as despesas em relação a receita

corrente líquida para os três poderes e para cada nível de governo (federal,estadual e

municipal);

11

b) Limites para o endividamento público estabelecido pelo Senado Federal por

determinação da Presidência da Republica. Merece destacar que a definição de metas

fiscais anuais: para os três exercícios seguintes são:

a) Mecanismos de compensação para despesas de caráter permanente: o

governante em um ano poderá criar uma despesa continuada (por prazo superior a dois

anos) sem indicar uma fonte de receita ou uma redução de outra despesa;

b) Mecanismos para controle das finanças públicas em anos de eleição: a Lei

impede a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária

(ARO) no último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas com pessoal nos 180

dias que antecedem o final do mandato.

Portanto, a obediência a essas regras vem permitindo um ajuste fiscal

permanente no Brasil uma vez que a disciplina fiscal introduzida pela Lei proporciona o

fortalecimento da situação financeira do setor público em qualquer esfera. Dessa forma,

o cumprimento da Lei possibilita o aumento da disponibilidade de recursos para o

investimento em programas de desenvolvimento social e econômico.

Levando em conta esse pressuposto, este texto monográfico busca demostrar os

impactos causados pela LRF no setor público municipal, abarcando os seus efeitos na

gestão orçamentária do município, demonstrar ainda que houve avanços significativos

notadamente em relação à observância dos limites da despesa com pessoal, marca

também avanços no controle de gastos em finais de gestão ente outros.

12

CAPÍTULO I

1 . - A LRF –Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), nº 101, aprovada em 04 de

Maio de 2000, foi motivada pela necessidade do governo federal integrar os Estados e

Municípios ao ajuste fiscal negociado com o Fundo Monetário Internacional (FMI) no

final de 1998, tendo sido formulada dentro de rígidos princípios de moralidade e

austeridade pública tomando por bases o planejamento e a transparência fiscal.

A LRF foi influenciada pela verdadeira onda neoliberal, doutrina política e

econômica muito forte no final dos anos 1980 e em toda década de 1990, que apregoava

que os entes públicos não devem trabalhar com déficit, o orçamento deve manter-se

equilibrado, tornar-se “mínimo”, interferido quase nada, nas ações de mercado na

economia. Para o Brasil, uma das consequências é que se tem dado mais ênfase aos

cortes nos gastos com investimento a expensas dos gastos com custeio.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementar n° 101, de 04.05.2000, não

se limita apenas a disciplinar o art. 163 da Constituição Federal (o que reclamava uma

lei de finanças públicas): vai além e preceitua certos conteúdos das Diretrizes

Orçamentárias e do Orçamento Anual, sendo que a Lei foi promulgada no sentido de

tornar-se uma importante ferramenta gerencial a serviço da administração pública.

Os pilares básicos são a transparência, o controle e a responsabilidade no trato da

coisa pública, com direcionamento no equilíbrio fiscal, estabelecendo a premissa básica

de que o administrador público não gaste além do que arrecada.

Em seu primeiro artigo, a Lei Complementar nº 101, de 04 de Maio de 2000

dispõe que:

“Art. 1º Esta Lei Complementar n° 101 estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com o amparo no capítulo II de Título VI da Constituição.”

13

Parágrafo 1º: “A Responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e

transparente, em que se previnem riscos, a corrigir desvios capazes de afetar o

equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas e resultados entre

receita e despesas e a obediência a limites e a condições no que tange a renúncia de

receita, geração de despesa com pessoal, da seguridade social e outras, dívida

consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,

concessão de garantias e inscrição em restos a pagar”.

Na proposta original de Lei fiscal, o anteprojeto, continha dispositivo que

embargava, com mais vigor, o déficit de exercício. Tal preceito era pela cobertura

financeira, quase integral, das despesas que passam o exercício seguinte, o que

doravante teria efeito na responsabilidade da gestão fiscal, em que o planejamento seja

efetivado nas ações desenvolvidas, e que a transparência seja exercida, visando assim

garantir uma gestão que proporcione a melhoria de resultados sociais para a sociedade.

Com o advento desta Lei, houve um grande alvoroço nos municípios brasileiros,

pois todos se viram compelidos a se adequar aos seus dispositivos, haja vista que

sempre foi divulgada pela grande mídia a ocorrência de muitas situações de falta de

planejamento e de prejuízos, causados às entidades públicas, por uma proporção

significativa dos gestores públicos.

Segundo o art. 169 da Constituição Federal (1988), a despesa com pessoal ativo

ou inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não deve

exceder os limites estabelecidos em Lei Complementar. Foram necessários doze anos

para que tal lei saísse das linhas da Carta Magna e viesse disciplinar este e outros

dispositivos, visando exigir maior comprometimento dos administradores na condução

da coisa pública.

Com relação à despesa de pessoal, é de responsabilidade do gestor municipal, a

cada quatro meses, fazer a verificação do cumprimento desses limites, sendo que se a

despesa total exceder 95% do limite estão proibidos os aumentos, reajustes, correção de

vantagens ou adequação da remuneração a qualquer título; a criação de cargos,

14

empregos ou funções, a alteração da estrutura de carreira que implique em aumento de

despesa dentre outras proibições.

Além do controle de pessoal, a LRF também dispõe de forma abrangente sobre o

planejamento, receita e despesa pública, das transferências voluntárias, a dívida e o

endividamento, a gestão patrimonial, a transparência, controle e fiscalização, visando

assim direcionar, através de uma norma legal, as formas de garantir uma administração

pública econômica, eficiente e eficaz.

O Brasil vem há muito tempo encarando desafios e problemas em diversas áreas,

com destaque para as de saúde, educação e segurança que não conseguem estabelecer

uma política pública que se evidencie como de qualidade.

Além disso, diversos escândalos de desvio de recursos e outras formas de má

conduta, envolvendo pessoas ligadas à máquina administrativa, são divulgados pela

mídia, gerando assim, um descrédito com a política nacional e principalmente com

aqueles que são eleitos para representar a população.

A LRF foi criada para auxiliar os governantes a gerirem os recursos públicos de

forma eficiente e com maior transparência, visando também possibilitar uma

fiscalização mais efetiva dos órgãos de controle interno e externo e da própria

sociedade, no sentido de garantir uma gestão fiscal responsável do governante.

1.1 – Fatores determinantes para a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Até meados da década de 1980, as contas públicas brasileiras tinham como

principal deficiência a carência de dados confiáveis sobre a execução orçamentária e

financeira dos governos. As poucas informações existentes eram disponibilizadas

sempre fora do prazo e com níveis de detalhamento inadequado às necessidades de

análise. A situação era mais assustadora no Governo Federal, devido à multiplicidade de

peças orçamentárias.

15

A urgência de informações tempestivas e confiáveis, com vistas ao adequado

gerenciamento das contas públicas a partir das crises fiscais vividas na década de 1980,

coincidiu com o surgimento de novas tecnologias de informação e comunicação. Esse

cenário estimulou uma ampla reforma institucional no governo brasileiro, acompanhada

da introdução de modernas ferramentas de gestão, o que transformou radicalmente a

gestão das finanças públicas brasileiras.

No governo João Batista Figueiredo se iniciaram os primeiros estudos para

reforma das finanças públicas e tiveram forte impulso no governo José Sarney, tendo

sido fundamental nos dois períodos a liderança de Maílson da Nobrega, primeiro na

condição de Secretário-Geral do Ministério da Fazenda e depois Ministro daquela pasta

(ALBUQUERQUE, 2008).

Os governantes dos períodos seguintes deram continuidade à tarefa e a Lei de

Responsabilidade Fiscal, a qual foi o último grande marco desse processo. No início dos

anos 1980, tudo o que o governo podia apresentar para a sociedade e para seus credores

eram as chamadas cartas de intenção, termo que se tornou sinônimo de promessas

vazias, visto que o país não dispunha de instrumentos que propiciassem a governança

das contas públicas.

Hoje, as metas de resultado são discutidas em minúcias. Esse cenário de total falta

de controle na Gestão Pública fez com que o legislador se preocupasse em elaborar uma

lei que orientasse os gestores públicos no sentido de se buscarem resultados positivos

entre receitas e despesas governamentais, cuja finalidade era reduzir o nível de

endividamento e trazer o equilíbrio orçamentário.

O governo federal, ao recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI), em 1999,

assumiu o compromisso de executar um ajuste no setor público, de maneira a garantir

a sustentabilidade e reduzir a vulnerabilidade do País, que enfrentava sucessivas

crises, prejudicando a confiança das instituições financeiras nacionais e internacionais

(DEBUS, 2002).

1.2 - Origens e modelos para a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal

16

A Lei de Responsabilidade Fiscal tem sua origem na Carta Magna, a qual autoriza a

criação de uma Lei Complementar para regulamentar normas gerais de finanças públicas a

serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal.

A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o

estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a

partir de Lei Complementar. A Lei atende ainda à prescrição do artigo 165 da

Constituição, mais precisamente, o inciso II do parágrafo 9°:

“Cabe à Lei Complementar: [...] II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos”.

No que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns

princípios e normas, que serão analisados a seguir, sendo que alguns foram modelos

tomados como referencial para a sua elaboração.

O FMI tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos

países. Este tem como princípios norteadores a transparência dos atos, o planejamento e

a publicidade das prestações de contas e relatórios fiscais (VARGAS, 2007). A

Comunidade Econômica Europeia (CEE) contribuiu com o Tratado de Maastricht o qual

definia critérios para verificação da sustentação financeira de cada governo, como em

uma confederação. Há uma comissão que monitora o orçamento e estoque da dívida

para identificar desvios: há metas e punições (DEBUS, 2002).

Da experiência norte-americana, tomou-se o modelo que exige a limitação da

despesa garantir limites e metas orçamentárias, a compensação da renúncia de receitas e

das novas despesas obrigatórias de reprodução continuada. Da Nova Zelândia, adotou-

se o Relatório de Gestão Fiscal (ALBUQUERQUE, 2008). Assim, elaborou-se a Lei de

Responsabilidade Fiscal, com o auxílio e contribuições de experiências anteriores de

outros países, uma Lei para atender às expectativas da sociedade na busca pela

responsabilidade e pelo bom uso dos recursos públicos.

17

1.3 –Os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal

Segundo os autores Karina Santos Coelho e José Cesar de Faria, em seu trabalho

apresentado no XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Cientifica e IX Encontro

Latino Americano de Pós Graduação na Universidade Vale do Paraíba - A Lei de

Responsabilidade Fiscal não substituiu e nem revogou a Lei nº 4.320/64, vigente no país

há mais de 40 anos. Seus objetivos são distintos. A Lei nº 4.320/64 estabelece as normas

gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos, contabilidade e balanços. A Lei de

Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão

fiscal na sua eficiência e na sua eficácia, que veio suprir uma lacuna da Lei nº 4.320/64,

pois além de estabelecer normas orientadoras das finanças públicas, instituiu, também,

severas punições para aqueles governantes que não souberem administrar os recursos

públicos durante o seu mandato, deixando dívidas para seus sucessores e assumindo

compromissos que sabem, de antemão, não poder honrar.

A Lei nº 4.320/64 passou por algumas alterações como: conceito de dívida

fundada, de empresa estatal dependente, de operações de crédito e tratamento dado aos

restos a pagar.

A Constituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o status de Lei Complementar, mas

existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece à

vontade da Lei mais recente.

A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à Contabilidade Pública novas

funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais

gerencial. As informações contábeis passaram a interessar tanto à Administração

Pública quanto aos seus gestores, e também a sociedade passa a ser participante do

processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas para as tomadas de

decisões, mediante os instrumentos que a Lei incorpora para esta finalidade.

1.4 - As Vantagens e Desvantagens da Lei de Responsabilidade Fiscal

18

Segundo VANESSA PANCHERI(6410162) - A Constituição de 1988 já previa

em seu texto medidas para auxiliar a administração pública no que diz respeito ao

planejamento e orçamento, como vemos nos artigos: 145(tributos que poderão ser

instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios), 165 (normas de gestão

financeira e patrimonial da administração direta, indireta e funcionamento de Fundos),

169 (determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e

inativo dos entes federativos) e até mesmo através da Lei n. 4.320, de 17 de março de

1964, anterior à atual Carta Magna.

Nesse contexto, a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, intitulada

Lei de Responsabilidade Fiscal, além de regulamentar o art. 163 (disposições da lei

complementar prevista) da Constituição Federal, vem atender e aperfeiçoar o que já

estava estabelecido na Constituição atribuindo novas funções ao Orçamento e à Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e, dessa forma, aprimorando o planejamento e a

transparência na gestão e fiscalização dos recursos públicos.

Algumas vantagens da LRF tanto para a administração pública quanto para a

sociedade são: Transparência na Gestão (obrigatoriedade em ter um planejamento e

execução da gestão fiscal transparente e acessível a qualquer pessoa); Racionalização de

Despesas (estabelece parâmetros para controle e contenção das despesas, principalmente

despesas com pessoal e serviços de terceiros); Crescimento das Receitas (uma boa

administração, norteada por princípios de justiça fiscal, buscará uma melhoria na

arrecadação de seus tributos no Município); Herança Fiscal (através da

responsabilização do prefeito a deixar a casa em ordem ao terminar o mandato para que

o prefeito que irá assumir não tenha que pagar dívidas do governo anterior ao assumir).

Entretanto, apesar de ser um excelente instrumento e guia para a administração

dos recursos públicos a Lei de Responsabilidade Fiscal não funciona tão bem quanto o

esperado. Vemos municípios copiando planejamentos anteriores, sem fazerem

consultas, pesquisas e indicadores sobre as reais necessidades locais. Além disso, a

maioria dos municípios não possui corpo técnico qualificado para cumprir as exigências

da LRF, alguns contam apenas com o contador, quando não é apenas o prefeito que

determina os gastos da prefeitura.

19

O problema da falta de corpo técnico qualificado demorará a ser sanada, somos

mais de 5.500 municípios (5.565 prefeituras) e a quantidade de gestores de políticas

públicas ou administradores públicos não suprem essa demanda, mas também não vejo

um fracasso da LRF e sim um começo da organização e da gestão das finanças públicas

no Brasil, com leis, diretrizes e metas. Talvez a principal e única forma de começarmos

a melhorar a gestão dos recursos financeiros do nosso país e o real cumprimento da LRF

será no que vemos a principal vantagem desta Lei, o Orçamento Participativo.

Com o Orçamento Participativo a população pode fiscalizar diretamente onde

será gasto o dinheiro público, bem como sugerir no planejamento quais são as principais

necessidades da população local. Quando o cidadão reconhecer que público não diz

respeito só ao governo e ao Estado, e sim, de ser algo que pertence a ele e a todos ao seu

redor e com isso, reconhecer a importância de auxiliar a administração pública do seu

município no planejamento e na fiscalização, provavelmente teremos melhores

resultados na aplicação das verbas destinadas a políticas públicas, melhorando assim, a

gestão dos municípios e cumprindo o que a LRF já nos obriga, seriedade com o que é de

todos.

1.5 - As Características, Objetivos e Princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal

Segundo, Anna Maria Coimbra, em seu trabalho intitulado - As características e os

objetivos da lei de responsabilidade fiscal – mef12154 – beap - advogada e Pós-

Graduada em Direito Público Pelo CAD-Centro de Atualização em Direito, - A gestão

pública brasileira tem servido de exemplo de ineficiência e incompetência, com raras e

isoladas exceções de sucesso em alguns governos estaduais e municipais. Os

administradores públicos preocupavam-se em apresentar como resultado de uma boa

gestão as suas realizações nos diversos setores (saúde, educação, transporte), quase

sempre exigindo a execução de obras, realizando despesas sistematicamente em

montante superior às suas receitas (MOTA, 2003, p. 497).

20

A autora, segue ainda em seu trabalho mencionando trechos de obras de outros

autores. - No Brasil, sempre predominou a prática de manter os gastos acima das

receitas, gerando um desequilíbrio fiscal. As consequências para a economia são

bastante negativas, e, em alguns casos, têm impacto sobre mais de uma geração

(BRASIL/MP, 2000).

Marcuzzo e Freitas argumentam que sempre houve uma preocupação com o

equilíbrio das finanças públicas, mas que esta vem se tornando cada vez maior, devido

ao aumento dos Estados e do incremento das complexidades das funções públicas. Para

os autores, um dos maiores problemas enfrentados na Administração Pública é o

endividamento (MARCUZZO e FREITAS, 2004).

De certa forma, a própria população exigia esse tipo de comportamento, já que é

praxe avaliar um governante pelo número de obras realizadas em sua gestão (MOTA,

2003).

A ocorrência esporádica de um déficit orçamentário não traz prejuízo para o

controle das contas. Entretanto, se essa situação se tornar comum e persistir por muito

tempo, certamente deverá merecer uma atenção maior, no intuito de corrigir a distorção

existente, por meio da geração de novas fontes de renda ou da redução de gastos

(MOTA, 2003). Entretanto, em muitos casos, as finanças dos entes públicos nem

sempre são suficientes para comportar tais investimentos, sendo necessário, em muitos

casos, a assunção de dívidas. Esses investimentos acrescentam um agravante maior a

essa situação: a elevação dos gastos correntes com a manutenção, conservação e

operacionalização dos novos serviços criados e oferecidos à população. Praticamente,

toda despesa de investimento, que é temporária, gera uma despesa corrente, que é

contínua (MOTA, 2003).

A autora em seu trabalho afirma ainda que por muito tempo, era prática comum

da Administração Pública não atentar para controle do orçamento. Dessa forma, era

constante o déficit público resultante do desequilíbrio fiscal, e isso gerou as grandes

dificuldades econômicas vividas pela União, Estados e Municípios.

21

Segundo a autora, a Lei de Responsabilidade Fiscal, pelo seu teor, procura fazer

com que o gestor público se conscientize da necessidade da adoção de uma gestão

responsável, visando ao equilíbrio das contas governamentais. Assim, nesses termos,

fica muito difícil aceitar um déficit sem uma justificativa plausível (MACHADO JR e

REIS, 2002/2003, p. 25).

A LRF, em seu artigo 11, estabelece que constituem requisitos essenciais da

responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos

os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Vê-se, assim, que a LRF se preocupa com algo inédito nas finanças públicas do

Brasil, que é a definição de critérios, condições e limites à gestão orçamentária,

financeira e patrimonial, implantando novos mecanismos de controle dos gastos

públicos. Essa postura responsável de parte dos administradores, há muito reclamada

por alguns segmentos mais esclarecidos da sociedade, nada mais é do que a aplicação de

um preceito lógico oriundo da necessidade de qualquer empresa ou indivíduo de

sobreviver com seus próprios recursos e meios (MOTA, 2003).

Entre outros objetivos, impõe restrições à obtenção de financiamentos e à

geração de despesas, o que representa uma importante ferramenta no intuito do

saneamento das finanças públicas. Um dos aspectos mais marcantes da LRF é a

extensão da obrigatoriedade de aplicação por parte dos Estados e, principalmente, dos

Municípios, de muitos procedimentos que há algum tempo vinham sendo praticados

pelo Governo Federal, tais como:

• inclusão no orçamento de todas as despesas e receitas relativas à dívida

pública;

• destaque em separado na lei de orçamento do montante de refinanciamento da

dívida pública;

• estabelecimento de programação e cronograma de desembolso logo após a

publicação do orçamento;

• obtenção de

resultados primários positivos para aplicação na redução da dívida;

22

• segregação das disponibilidades financeiras dos regimes de previdência social,

geral e próprio dos servidores;

• publicação bimestral do relatório resumido da execução orçamentária.

A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma mudança de cultura no trato da coisa

pública, mais especificamente, do dinheiro púbico. Estabelece normas orientadoras das

finanças públicas no País e rígidas punições aos administradores que não mantiverem o

equilíbrio de suas contas (MARCUZZO e FREITAS, 2004).

Na história recente brasileira era prática comum o gestor público administrar

sem observar o controle orçamentário, e, consequentemente, promover um déficit

público resultante do desequilíbrio. Fato esse que gerou graves dificuldades para o País

no plano econômico. Assim, reduzir ou eliminar o déficit público passou a ser meta da

Administração Pública brasileira a partir do momento em que o País teve que recorrer

ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e buscar financiamento para assegurar a

estabilização da dívida pública, e preservar a manutenção de níveis do Produto Interno

Bruto (PIB) como instrumento referencial da economia nacional (FIGUEIREDO, 2001).

1.5.1 -. Objetivos

De acordo com Marcos Nóbrega (2002), os objetivos da Lei de

Responsabilidade Fiscal são:

• instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto

continuado e no endividamento;

• prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e, dessa forma, punir

administradores pelos desvios graves e por eventual não adoção de medidas corretivas;

• modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um “choque” de

transparência no setor público, com maior divulgação das contas públicas e, ao mesmo

tempo, tornando-as mais inteligíveis.

1.5.2-. Princípios

23

A LRF, de acordo com Marcelo de Miranda Mont’Alverne (2006), estabelece os

seguintes princípios: equilíbrio fiscal, planejamento e transparência.

1.5.3 -. Equilíbrio fiscal

O compromisso com o equilíbrio fiscal é um dos elementos que somente passou

a fazer parte dos programas de alguns governos com a edição da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Essa lei estabelece regras de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão de receitas, despesas, dívidas, patrimônio público

(MONT’ALVERNE, 2006).

1.5.4 - Planejamento

O princípio do planejamento traduz-se na necessidade de se aplicar os recursos

públicos com maior responsabilidade e com melhor formulação das políticas sociais.

Trata-se de uma dimensão gerencial desenvolvida pela Administração Pública,

estabelecendo rotinas adequadas ao perfeito funcionamento da máquina pública e do

desenvolvimento das políticas sociais (MONT’ALVERNE, 2006).

A Lei nº 4.320/64, que instituiu normas gerais de direito financeiro para

elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios

e do Distrito Federal, preocupou-se com o equilíbrio das finanças públicas, reforçando a

obrigatoriedade, já expressa na Constituição Federal, da elaboração de instrumentos de

planejamento representados pelo plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento

anual, sendo este último, o principal mecanismo para o controle das finanças públicas

(MOTA, 2003).

Entretanto, o gestor público, principalmente o administrador do Município, via

no orçamento outras funções. De modo geral, o orçamento era elaborado apenas para

atender ao dispositivo legal, não chegando a ser utilizado como ferramenta de

planejamento. Dessa forma, era comum a ocorrência de gastos acima dos valores

arrecadados, o que levava ao aumento do endividamento (NÓBREGA, 2008).

24

1.5.5- Transparência

O princípio da transparência impõe ao governante a obrigação de divulgar, de

forma clara e objetiva, o que tem sido feito com a verba pública. O dever de prestar

contas com o cidadão e o direito deste deter acesso às contas públicas constitui ponto

essencial referente ao estado democrático de direito. A LRF, em seu art. 48, dispôs

como a transparência será efetivada, assim como a participação popular, valendo

acrescentar ainda que outros dispositivos (por exemplo, art. 49, art. 9º, § 4º) reforçam a

necessidade de divulgar as contas públicas (MONT’ALVERNE, 2006). Acrescenta

Carlos Maurício Figueiredo (2001, p. 17):

“[...] o grande fator diferenciador da LRF é o de estabelecer um novo padrão fiscal no País, sobretudo do ponto de vista comportamental. Infelizmente, a experiência brasileira tem convivido, muitas vezes, com o despreparo dos governantes, aliado à acomodação e a aprovação tácita da população, gerando muitos casos, que permeiam o imaginário popular, em que o bom político é o tocador de obras ou, em situação mais extrema, o administrador eficaz é aquele que rouba, mas faz. A LRF procura mudar esse estado de coisas, estabelecendo o que para muitos significa um choque de moralidade na gestão pública, ensejando a responsabilização pelos gastos efetuados e buscando conscientizar governos, políticos e sociedade da importância desse tipo de mudança de padrão fiscal”.

Para César Guimarães Pereira (2002), a transparência na gestão fiscal é um dos

“pilares” em que se assenta o sistema instituído pela LRF. A lei determina que o

orçamento seja realizado de forma planejada e que haja a divulgação de informações, a

partir de relatórios minuciosos que os entes públicos devem remeter aos órgãos de

controle. Deve, dessa forma, representar um fator de estímulo ao controle social das

finanças públicas. Além disso, há reforço ao papel desses órgãos de controle,

principalmente os Tribunais de Contas, dos quais se exige participação ativa e atenta e

acompanhamento minucioso da conduta dos entes controlados.

A transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir um controle social

mais efetivo, partindo do pressuposto de que, conhecendo a situação das contas

públicas, o cidadão terá muito mais condições de cobrar, exigir, fiscalizar. Com esse

objetivo, a própria lei estabelece alguns instrumentos importantes para incrementar o

controle social (CORREIA SOBRINHO e ARAÚJO, 2002).

25

CAPÍTULO II

2.- Os Efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal na Administração Pública

Municipal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF), englobou todos os aspectos das

finanças públicas e fornece uma estrutura consolidada de controle sobre a gestão fiscal

das três esferas de governo, colaborando também para garantir um ajuste fiscal para o

setor público consolidado. Segundo Almeida (2005), a LRF tem como objetivo garantir

a disciplina fiscal em todos os níveis de governo e, para tanto, tornou-se necessário

estabelecer fortes restrições às esferas subnacionais frente ao desafio de coordenar o

comportamento fiscal dos governos em um sistema federativo. Dessa maneira, “a nova

lei inegavelmente significou limitação, por meio de lei federal, da autonomia de estados

e municípios na alocação de suas receitas”. Ou seja, um compromisso crível com uma

política de ajuste fiscal não poderia deixar de limitar a autonomia dos governos locais

que, no Brasil, são responsáveis pela execução de mais de 40% dos gastos públicos.

No que tange aos efeitos da LRF sobre as relações federativas, ao tornar mais

rígidas as instituições que regulam o processo orçamentário válido para as três esferas

de governo, esta regulação da gestão fiscal significa, inexoravelmente, limitar a

autonomia dos governos subnacionais na sua função locativa. Segundo Almeida (2005),

a lei fiscal é uma medida centralizadora que impõe limites, regras e punições a fim de

“incentivar” os governantes a cumprirem os compromissos com a disciplina fiscal.

Neste sentido, Abrucio (2005) afirma que a LRF funciona como um mecanismo

de coordenação federativa que estabelece instrumentos de enforcement mais efetivos,

que dificultam uma postura contrária à nova regulamentação, especialmente, por conta

das penalidades. Já Arretche (2009) destaca a ampliação da “extensão em que a União

normatiza o modo como Estados e municípios executam suas próprias políticas e

recolhem seus próprios impostos, afetando todos os membros da federação” (Arretche,

2009, p. 400).

26

Para o FMI, a LRF representa um “divisor de águas”, conforme avaliação

extremamente positiva sobre as contas e práticas fiscais no país, sublinhando o grau de

transparência fiscal alcançado. (Report on the Observance of Standards and Codes -

ROSC, IMF, November of 2001, apud in Leite, 2002). A OCDE também divulgou

análise amplamente favorável à posição fiscal brasileira, com atenção aos avanços da

LRF, ressaltando que os governos subnacionais não mais ameaçam a estabilidade

macroeconômica. (Brazil, OECD Economic Surveys nº 15, Paris, OECD, jun. 2001,

Apud in Leite, 2002).

No entanto, é importante ressaltar que a LRF não foi o único e nem o primeiro

mecanismo de regulação sobre as finanças subnacionais. Defende-se aqui que a LRF

deve ser tratada como a consolidação de um processo de regulação das finanças

públicas que antes era efetuado através de diversos mecanismos, os quais vão desde os

termos dos acordos com a União até as vinculações constitucionais e, com a LRF, a

matéria fiscal passou a contar com um ordenamento jurídico-institucional único, com o

intuito de disciplinar o comportamento fiscal dos governantes, tornando-o mais

permissivo ao ajuste fiscal, a partir da especificação das regras e da previsão de punição

àqueles que descumprirem os limites definidos na LRF.

Em suma, a LRF se revelou um importante instrumento de regulação das

finanças públicas das três esferas de governo, pois introduziu, por meio de uma

legislação nacional, uma série de regras, punições e incentivos institucionais voltados ao

controle da gestão fiscal, de caráter permanente e independente do partido político de

quem esteja no poder. Por outro lado, a regulação exercida por meio desta legislação

federal afetou as decisões locativas dos governos subnacionais, ao impor restrição à

autonomia dos governos locais nas matérias fiscal e orçamentária.

Neste sentido, qual foi a efetividade deste instrumento de regulação sobre a

gestão fiscal dos governos locais? As influências da LRF se manifestaram

uniformemente nos municípios, independentemente do porte populacional, do PIB

municipal e de outras características estruturais dos municípios? Diante destas questões,

pretende-se avaliar os efeitos da LRF sobre as finanças municipais, a partir da análise da

27

trajetória do indicador fiscal selecionado (resultado primário em relação à receita

corrente líquida (RP/RCL), verificando se a Lei Fiscal estabeleceu uma tendência

convergente em relação ao ajuste fiscal.

2.1 - O comportamento fiscal dos municípios brasileiros antes e depois da LRF.

Segundo Daniel Arias Vazquez, - em seu trabalho, Os efeitos da Lei de

Responsabilidade Fiscal sobre as finanças municipais: divisor d’água ou a

consolidação de um processo?( publicado na Revista Temas de administração

Publica) – menciona que a partir dos dados disponibilizados pelo STN (2008), uma

análise geral das finanças municipais no período 1998-2007 permitiu identificar as

seguintes características, a partir do resultado médio apresentado pelo conjunto dos

municípios brasileiros nos anos estudados: 1-) baixa arrecadação própria,

correspondente, em média, a 35% da receita total bruta10; 2-) alta dependência das

transferências, que respondem pela outra parte (65%) da receita bruta; 3-) elevado grau

de vinculação das receitas (por exemplo, 25% e 15% para a 6 educação e saúde,

respectivamente); 4-) baixo nível de investimento, em média, 10%. Por outro lado, os

municípios brasileiros, em geral, não apresentavam excesso de gasto com pessoal que

respondiam, em média, por 45% da receita bruta; nem elevados graus de

endividamento, cujo nível médio da dívida consolidada líquida correspondia a 26% da

receita bruta e também não recorriam, com frequência, às operações de rédito, que

representaram apenas 1,3% do resultado médio total para o período abrangido pelo

referido estudo.

Segundo ainda Vazquez, - estes são valores agregados médios. Há significativas

diferenças entre os municípios. Por exemplo, aqueles de maior porte apresentam

maiores endividamentos (90% da RCL, em média, nos municípios com mais de 1

milhão de habitantes) e os de menor tamanho possuem maior dependência das

transferências intergovernamentais (as receitas próprias dos municípios com menos de

50 mil habitantes responderam, em média, por menos de 15% da receita bruta).

É importante ressaltar que, além das novas regras na gestão fiscal, a LRF reforça

os mecanismos de planejamento orçamentário, coloca limites ao endividamento público,

28

impõe restrições ao último ano de mandato e amplia a transparência nas prestações de

contas dos governos (Silva, 2005). No entanto, optou-se por avaliar as mudanças na

gestão fiscal dos governos locais, a partir do resultado primário (RP) observado nos

municípios brasileiros. Através da análise deste indicador (RP/ RCL), buscar-se-á

identificar os efeitos da LRF enquanto instrumento de regulação sobre o comportamento

fiscal municipal.

Antes da análise, deve-se justificar a escolha deste indicador em detrimento de

outros, sob os quais a influência da Lei Fiscal é até mais direta, uma vez que o exto

legal trata especificamente de certos itens que não foram selecionados para a análise,

como nos casos da despesa com pessoal e das restrições ao endividamento. Em relação

às despesas de pessoal, a exclusão se justifica porque esta despesa já era regulada cinco

anos antes da Lei fiscal, desde quando entrou em vigor a Lei Camata (Lei complementar

nº 82/1995) que estabelecia um limite máximo de 60% para o gasto com pessoal11. Já a

exclusão da análise sobre o nível de endividamento, justifica-se por uma questão de

foco, já que o debate está centrado sobre a gestão fiscal municipal e, portanto, o

indicador de endividamento ultrapassaria o escopo do estudo. Além disso, não há sérios

problemas de endividamento neste nível de governo, a exceção de algumas capitais

estaduais, por exemplo, a cidade de São Paulo.

Por outro lado, apesar da LRF não tratar diretamente sobre a relação entre

resultado primário/ receita corrente líquida (RP/RCL), pois não há a proibição sobre a

geração de resultados primários negativos, outros dispositivos da lei induzem a um

comportamento mais austero, em consonância com os objetivos macroeconômicos

colocados à política fiscal, a saber: limites às operações de crédito, restrições à renúncia

fiscal e a “regra de ouro” da LRF que destina operações de crédito apenas ao

financiamento de despesas de capital, ou seja, fica proibido. Em suma, espera-se que

com a análise deste indicador para os municípios brasileiros entre 1998 e 2007 seja

possível captar se houve mudanças na gestão fiscal dos municípios após a introdução da

Lei, enquanto mecanismo de regulação sobre as finanças municipais e, por conseguinte,

se a tendência observada permite afirmar se esta regulação foi capaz de estabelecer um

comportamento padrão esperado dos municípios em relação ao equilíbrio fiscal.

29

O período analisado compreende os três últimos anos de uma gestão municipal

(1997-2000), uma segunda gestão completa (2001-2004) e os três primeiros anos de um

terceiro mandato (2005-2007). Como a LRF foi promulgada em maio de 2000, nos

primeiros dois anos do período analisado, os governos municipais não estavam

submetidos às regras de disciplina fiscal impostas pela LRF, logo, é possível assumir

nestes dois anos não há efeitos desta regulação federal sobre as finanças municipais.

Não obstante, outras regulações já eram vigentes, tais como a Lei Camata, que

estabelece um limite para as despesas de pessoal, e também os acordos de renegociação

da dívida de 1997, que abrangeram alguns municípios de maior porte, mas que atingiu

com maior ênfase os governos estaduais.

Nos anos seguintes à aprovação da LRF em 2000, os governos estão

constrangidos pelas normas e limites estabelecidos em lei. Dessa maneira, a análise

permite comparar o comportamento fiscal dos municípios brasileiros antes e depois da

LRF, com intuito de avaliar as mudanças na gestão fiscal e a capacidade deste

instrumento de regulação de estabelecer uma tendência convergente em direção ao

ajuste fiscal.

Os municípios foram agrupados segundo faixas populacionais e por tamanho do

PIB municipal, seguindo a mesma metodologia de STN (2008). Este recorte do universo

foi necessário dado o objetivo de realização de uma análise de trajetória ao longo do

período, a fim de verificar a tendência estabelecida após a introdução da regulação

(LRF). Isto posto, não seria possível fazer comparação intertemporal com um número

diferenciado de municípios em cada ano, portanto, a amostra do STN (2008) foi

construída a partir da identificação dos municípios que apresentavam dados consistentes

em todos os exercícios.

Os municípios da amostra foram divididos em oito grupos, a partir de dois

critérios:

1º) Faixas Populacionais - grupo 1 (Gpop1), maior que 1 milhão de habitantes;

grupo 2 (Gpop2), com população menor que 1 milhão e maior que 300 mil habitantes;

grupo 3 (Gpop3), com população entre 300 mil e 50 mil habitantes e; o grupo 4

(Gpop4), com o maior número de casos, formado por municípios pequenos (menores

30

que 50 mil habitantes); 2º) PIB Municipal - grupo 1 (Gpib1), formado por municípios

com PIB superior a R$ 4 bilhões; grupo 2 (Gpib2), formado por aqueles com PIB

inferior a R$ 4 bilhões e superior a R$ 500 milhões; grupo 3 (Gpib3), composto por

municípios com PIB entre R$ 500 e R$ 50 milhões e; o grupo 4 (Gpib4), que reúne os

municípios mais pobres, com PIB inferior a R$ 50 milhões.

Segundo o relatório do STN (2008), o maior desafio no âmbito das relações

federativas consiste em estabelecer critérios comuns para um conjunto tão amplo e

diversificado de municípios. A separação dos municípios em diferentes grupos (por

população e PIB) revelará estas diferenças, especialmente quanto ao tamanho da

população e ao nível de riqueza (ou pobreza) municipal. A primeira variável é relevante

quando se pretende avaliar a capacidade destas esferas em atender à demanda pelos

serviços públicos determinada em boa parte pelo tamanho da população, assim como a

segunda variável revela a capacidade destas esferas de obter recursos próprios em suas

comunidades.

No exercício de 2000, ano eleitoral e que marcou o início da vigência da LRF,

observou-se um grande esforço fiscal em todos os grupos e, obviamente, no resultado

geral da amostra. No geral, o crescimento anual da receita municipal foi superior a 9%,

puxado pelo crescimento do PIB (superior a 4%), contra uma expansão da despesa

inferior a 4%. Ao contrário do ano anterior, desta vez os resultados mais expressivos

vieram dos 11 municípios mais ricos e populosos, os quais registraram um superávit

bastante elevado (de 10,2% e 8,8%, respectivamente.

Nos dois anos seguintes, Novamente em 2001, primeiro ano de gestão

municipal, todos os grupos alcançaram resultados primários positivos através de um

crescimento da receita maior que a expansão da despesa, com exceção mais uma vez do

grupo de municípios mais populosos (Gpop1), que embora tenha registrado superávit

primário, este foi inferior ao ano anterior, o que se explica por uma expansão da despesa

maior que o aumento da receita. A partir de então, fica ainda mais claro o caráter cíclico

do ajuste fiscal. Nos dois anos seguintes intermediários do mandato, nota-se um

comportamento divergente ao ajuste, só que por vias distintas: em 2002, o arrefecimento

do ajuste ocorreu por meio de um crescimento da despesa maior que o observado na

receita municipal, tal situação ocorreu no resultado total da amostra e de todos os

31

grupos; em 2003, ano de fraco desempenho econômico (crescimento de 1%), houve

uma contração significativa da receita que não foi acompanhada por cortes de gastos na

mesma proporção, o que provocou um déficit primário na média geral da amostra e em

quase todos os grupos.

Em 2004 e 2005, respectivamente, último ano de mandato e primeiro ano da

gestão seguinte, todos os grupos registraram superávits em função de um crescimento

da receita em proporção superior ao aumento das despesas, restabelecendo assim a

tendência convergente ao ajuste. Nos dois anos seguintes (2006 e 2007), intermediários

do novo mandato, novamente fica evidente o afrouxamento do ajuste, quando se nota

que as despesas tiveram expansão superior às receitas, na média geral da amostra e em

quase todos os grupos de municípios (exceto os grupos Gpop4, Gpib3 e Gpib4 em

2007).

Partindo-se de uma análise dos resultados alcançados em cada um dos grupos

mencionados, é possível analisar o comportamento fiscal e os resultados primários

registrados pelos municípios, visando identificar seus determinantes e a direção dos

esforços empreendidos (ou não) em relação ao ajuste fiscal, bem como apontar o

momento em que estes esforços ocorreram e as eventuais diferenças entre os grupos

analisados.

2.2 - A Administração Pública Municipal e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

A maioria dos municípios é dependente de transferências financeiras

governamentais. De um lado temos as transferências constitucionais de direito,

decorrentes de impostos, e de outro, temos as transferências voluntárias, aquelas que

dependem de inclusão no orçamento do Estado ou da União, cuja participação nos

programas correspondentes se dá por necessidade ou fomento econômico, que devem

ser justificados e são motivos de idas e vindas à porta desses governos e de seus

políticos mais influentes.

É preciso manter o município com suas receitas próprias, as diretamente

arrecadadas e as recebidas pelas transferências de impostos, cumprindo os dispositivos

32

constitucionais com a aplicação mínima de recursos nos setores da educação e da saúde,

além da manutenção da atividade-fim. As despesas com pessoal consomem a maior

parte do orçamento e possuem um limite definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por isto, faz-se necessário um planejamento eficiente e eficaz, aliado a um corpo

funcional dotado das necessárias competências e habilidades.

Ainda que isto esteja equilibrado, há, ainda, o anseio popular que deriva do

crescimento econômico e da busca de melhor qualidade de vida. Neste ponto, a saída é a

obtenção de transferências voluntárias para aplicação no município, em creches,

escolas, conservação de mananciais, ampliação de estradas e asfaltamento, etc., de

acordo com o planejado, conforme a ação política de seu governo, e tudo com a

participação da população, de acordo com o estatuto das cidades inclusive.

Ocorre que não é tão simples manter um município com seus aspectos básicos

equacionados, em perfeito equilíbrio, em razão de inúmeras distorções, pré-existentes

ou não, cujas ações se misturam, ou seja, misturam-se as ações para a manutenção e as

ações para o crescimento.

Ainda assim, a solução ao problema será apresentada com a segregação dessas

ações, devidamente imunizadas do eventual aspecto eleitoreiro, que é grave e contamina

o processo, com a utilização de pessoas que possam, por meio de competências e

habilidades, agir de maneira eficiente e eficaz.

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe a figura da “gestão fiscal responsável”,

impondo imites de gastos - principalmente de pessoal e de endividamento, e exigindo

transparência e participação popular em audiências públicas, cuja fiscalização de seu

cumprimento está a cargo dos Tribunais de Contas. Tudo isto, sem revogar o

regramento já existente.

Não houve intenção de “engessar” a máquina pública, que, aliás, é carente de

dinamização e atualização constante. É disto que trata este estudo: busca esclarecer o

cumprimento das normas que regem a administração pública municipal a fim de

33

possibilitar soluções rápidas e modernas, dentro da gestão fiscal responsável, mormente

aos pequenos municípios, para empreender dinâmica ao serviço público.

2.3 - A Responsabilidade do Gestor Público

Ao discutir a questão da responsabilidade, Motta (2000, 51) esclarece que:

A responsabilidade passa, com a LRF, a ser personificada e personalizada, - sem

prejuízo do princípio da impessoalidade da gestão, - otimizando não só o cumprimento

da vontade do povo, consagrado no orçamento pelos seus legítimos representantes,

quanto pela tutela legal, que se de um lado imputa sanções, - na Lei de

Responsabilidade Fiscal ao ente federado ou empresa estatal dependente que não

cumprir aos ditames da responsabilidade fiscal-, mas dá espaço para a ação do controle

definir o agente que por meio da pessoa jurídica violou a norma e alcançá-lo.

Como referimos, a LRF prevê sanções, tanto de natureza institucional, quanto

individual. Entre as sanções institucionais, destacamos: proibição de recebimento de

transferências voluntárias por parte dos Estados e municípios que deixarem de prever e

arrecadar seus impostos, consoante disposto no parágrafo único do art. 11. O parágrafo

único do art. 22 também explicita uma série de sanções institucionais, se a despesa total

com pessoal exceder a 95% do limite, como é o caso das vedações de criação de cargo,

emprego ou função e de alteração de estrutura de carreira que implique aumento de

despesa.

As sanções denominadas pessoais estão previstas na Lei 10.028/00, o que,

como seria de esperar, trouxe grande intranquilidade para muitos agentes políticos. Esse

documento legal veio à tona por força do artigo 73 da LRF, que determina sejam suas

infrações punidas segundo o Decreto-Lei 2.848/40 (Código Penal), a Lei 1.079/50 (Lei

de Crimes de Responsabilidade), os Decretos-Lei 201/67 (responsabilidade dos

prefeitos e vereadores), a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) e demais

normas de legislação pertinente, além de trazer algumas modificações na legislação

acima mencionada, principalmente quanto ao cumprimento dos limites e dos prazos

para adequação às prescrições da Lei Complementar nº 101/2000. Algumas das penas

mencionadas no projeto de lei incluem: perda do mandato, multa, proibição de exercer

cargo público, bloqueio de bens e até mesmo pena restritiva de liberdade.

34

Como assinalou Castro (2000, p. 32), o que, para a Lei de Responsabilidade

Fiscal, é descumprimento de dever, para o Código Penal, é crime. Castro (2000, p. 34)

acrescenta que todos crimes previstos na Lei de Responsabilidade fiscal ou no Código

Penal (art. 359, A, B, C, D, E, F, G, H) são punidos a título de dolo. Como não há

previsão de culpa, os infratores poderão ter suas penas privativas de liberdade

convertidas em penas alternativas ou substitutivas (restritivas de direito), considerando

que a maior pena cominada em tese é de quatro anos (art. 44 do Código Penal). No caso

do crime previsto no artigo 359E, cuja pena é de três meses a um ano, poderá 1haver a

suspensão condicional da punição, na forma do artigo 77 do Código Penal.

Ao refletir sobre o assunto, parece pertinente a seguinte pergunta: como

responsabilizar o gestor pela inobservância dos dispositivos da lei de Responsabilidade

Fiscal, principalmente quando não alcançadas as metas fiscais, considerando que, em

nosso país, os períodos de estabilidade econômica que permitiriam planejamento fiscal e

orçamentário nunca perduraram por longos períodos? Outro aspecto contraditório

refere-se a que, constatada a dificuldade financeira do ente federado, o mesmo fica

impedido de remediar a situação e até mesmo de recorrer a empréstimo, o que é prática

salutar para prevenção de déficits. Porém, o procedimento é de uso habitual, no âmbito

do ente primaz da Federação - a União, que tem buscado, com frequência, empréstimos

de organismos internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, a fim de obter verbas

para solver suas obrigações.

E, se o administrador anular atos ou contratos administrativos que tenham

ferido as normas da LRF, não desconstituiria o direito ao pagamento pelos serviços

executados ou bens fornecidos pelo contratado, recebidos e aceitos pela administração?

Nesse caso, não se estaria correndo o risco de transgredir um dos princípios inspiradores

da Teoria Geral das Obrigações, que, no direito comum, tanto quanto no público, veda o

enriquecimento sem causa, inclusive da administração? Esta é também a solução

acolhida pelo art. 59, parágrafo único da lei nº 8666/93, que dispõe sobre licitações e

contratos administrativos.

SADDY, André. Lei de responsabilidade fiscal e democratização da gestão pública. Revista Jus Navigandi,

Teresina, ano 8, n. 65, 1 maio 2003. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4006>. Acesso em: 27 out.

2015.

35

Seja qual for a motivação subjacente ao projeto que deu origem à LRF, tem o

povo brasileiro instrumento legal que pode favorecer transformações salutares nas

formas de planejamento, execução e gestão de recursos, obrigatoriamente voltada para o

interesse público e passível de controle sistemático.

Diante de tanto descaso e até mesmo desonestidade no emprego das receitas e na

ausência de políticas sociais consequentes, sempre justificadas pela falta de recursos

públicos, a despeito da pesada carga tributária, não resta dúvida da relevância de uma

legislação para regulamentar e disciplinar o assunto. Por outro lado, é mais do que

tempo de atribuir responsabilidades inclusive penais, àqueles governantes que não

cumprem com suas obrigações. Afinal, o mandato não confere aos gestores públicos o

privilégio da impunidade ou a prerrogativa de isenção de controle e prestação de contas

à sociedade.

Sob essa perspectiva de análise, não há como negar que carecíamos de

instrumentos definidores de princípios, regras e sanções, norteadores das

responsabilidades do poder executivo, no estabelecimento da política fiscal e

correspondente gestão do orçamento da União, dos Estados e dos Municípios.

Por isso, a despeito da persistência de pontos polêmicos, os quais certamente

serão equacionados, a Lei Complementar 101/2000 veio preencher lacuna quanto a

medidas punitivas contra o mau administrador público, que doravante poderá deparar-se

com sérios problemas e ser chamado à responsabilidade por seus atos. A partir da

vigência da LRF, o desequilíbrio orçamentário, o nepotismo, o clientelismo, que

resultam em gasto excessivo com pessoal, as operações irresponsáveis de crédito, o

descuido com o patrimônio público, tudo passa a ser fiscalizado e passível de sanção.

Em suma, a lei é rigorosa; impõe-se, agora, que os responsáveis por sua

efetividade, com destaque aos Tribunais de Contas, Ministério Público e Judiciário

sejam implacáveis no controle, fiscalização, apuração, acusação e julgamento,

respectivamente, dos dados que lhe chegarem às mãos. Assim procedendo, a LRF pode

vir a ser um instrumento para construir um novo modelo de gestão pública nacional; em

caso contrário, pode vir a ser mais um episódio de inapetência para a mudança e

modernização administrativa e transformação social.

36

Além disso, temos consciência de que a lei, embora condição necessária, não é,

por si, suficiente para garantir mudança de mentalidade e, em consequência, os

propósitos de uma administração responsável.

Na condição de operadores jurídicos e cidadãos, cabe-nos exercer nosso direito e

dever cívico de atuar no sentido de que tal diploma legal encontre efetividade,

participando sempre, buscando informações, difundindo-as à população e denunciando

distorções. Assim procedendo, estaremos contribuindo significativamente para garantir

seriedade e responsabilidade no planejamento e acompanhamento da aplicação dos

recursos, além de transparência e eficiência na gestão dos recursos, tendo em vista o

interesse público, particularmente dos segmentos marginalizados de nossa sociedade.

O Executivo e o Legislativo têm o dever constitucional de discutir seriamente o

Orçamento e as incongruências da Lei de Responsabilidade Fiscal. (...) No Estado de

Direito, nada pode ser mais odioso do que a denegação da justiça. Não há indenização

que repare a injustiça de um direito sonegado, suprimido. (...) Não há responsabilidade

fiscal que justifique a intolerância e a irrazoabilidade e o temor reverencial ao

positivismo cego dos valores da cidadania.

2.4 - A transparência na Gestão Pública Municipal.

Segundo Aline Antunes Martins e Heitor Romero Marques, em seu trabalho,

publicado na Revista Controle, sob o título “A Contribuição da Lei de responsabilidade

Fiscal na Gestão Pública”, - Para poder executar uma gestão de forma planejada e

transparente e manter o equilíbrio das contas, o gestor público deve estar atento aos

limites, condições e regras estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, como segue

nos tópicos:

2.4. 1 – Despesas Com Pessoal.

Entende-se como despesa com pessoal a somatória de gastos da entidade com

os servidores ativos, inativos e pensionistas, relativos a vencimentos e vantagens fixas,

variáveis, subsídios, aposentadorias, reformas e pensões, inclusive adicionais, horas

extras, encargos sociais e contribuições; incluindo também as despesas com pessoal

37

terceirizado. A apuração de gastos com pessoal é realizada em um período de doze

meses que devem ser apresentada no Relatório de Gestão Fiscal (RGF). A LRF

estabelece limites distintos para a esfera geral:

I - UNIÃO: 50% da Receita Corrente Líquida;

II – ESTADOS: 60% da Receita Corrente Líquida;

III – MUNICÍPIOS: 60% da Receita Corrente Líquida;

Os limites são repartidos entre os poderes públicos com percentuais específicos

para cada poder dentro das esferas federal, estadual e municipal. Não são consideradas

as despesas com indenizações de qualquer tipo, inclusive as referentes à sentença

judicial transitada em julgado. Além disso, o gestor público fica proibido de ter sua

despesa com pessoal aumentada nos últimos 180 dias do mandato, para que não deixe

uma despesa alta com pessoal ou contratações sem necessidade para o próximo

governante.

2.4.2 - Renúncia de Receita.

O Administrador Público pode renunciar a receita como instrumento econômico

bastante utilizado pelos governantes, cuja finalidade é incentivar atividades econômicas

específicas ou alavancar o desenvolvimento de regiões mais carentes. As formas de

renúncia de receita estabelecidas na LRF são por meio de anistia, remissão, subsídio,

alteração de alíquotas, entre outras.

Para o governante que optar pela renúncia de receitas, a Constituição Federal,

em seu artigo 165, § 6º, dispõe que o orçamento anual se faça acompanhar de um

demonstrativo no qual a administração revele os efeitos fiscais decorrentes de tais

isenções ou qualquer outro benefício de natureza financeira, tributária e creditícia ou

que se demonstrem as consequências fiscais sobre a receita que se deixou de arrecadar.

A LRF, em seu artigo 14, dá maior rigor à questão: Art. 14. A concessão ou

ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de

receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário financeiro no

exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na

lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

38

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na

estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as

metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no

caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação

da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,

concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base

de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros

benefícios que correspondam a tratamento diferenciado

. § 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata

o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em

vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3o O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos

impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu

§ 1o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos

custos de cobrança. Esta se preocupa com o impacto orçamentário-financeiro no

exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois subsequentes, obrigando, ainda,

os governantes a demonstrarem que a renúncia de receitas não prejudicará as metas

propostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou que a perda pela não arrecadação será

compensada por ações que resultem no aumento da receita tributária própria, tal como a

elevação de alíquotas, a ampliação da base de cálculo ou outras decisões que

compensem a perda da receita de modo que não afete o orçamento.

156

2.4.3 -. Dívida pública.

A LRF impõe limites e condições para a dívida pública dos entes da Federação.

No Art. 29 são especificados os casos de dívida pública: Art. 29. Para os efeitos desta

Lei complementar, são adotadas as seguintes definições:

I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem

duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de

leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para

amortização em prazo superior a doze meses;

39

II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos

pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo,

abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens,

recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços,

arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de

derivativos financeiros;

IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira

ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do

principal acrescido da atualização monetária.

§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a

confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das

exigências dos Art. 15 e 16.

§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão

de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.

§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de

prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao

término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado

ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente

realizado, acrescido de atualização monetária

A dívida pública é classificada em dívida flutuante e dívida consolidada (ou

fundada). A dívida flutuante é aquela que o Tesouro contrai por um breve ou

indeterminado período de tempo se para atender a eventuais insuficiências de caixa ou

como administrador dos bens e valores de terceiros (KOHAMA, 2006. Trata-se do

Passivo Financeiro do Balanço Patrimonial correspondente aos valores exigíveis de

curto prazo. São compromissos cujo pagamento independe de autorização orçamentária,

nos quais se enquadram os depósitos em caução, as fianças e consignações

(administração de valores de terceiros), além dos Restos a Pagar e dos Débitos em

Tesouraria. Já a dívida consolidada ou fundada é composta por débitos de longo prazo,

cuja exigibilidade é superior a doze meses, assumidos por contratos ou pela emissão de

40

títulos com o objetivo de atender ao desequilíbrio orçamentário, conforme determina o

artigo 98 da Lei Federal nº. 4.320/64.

Conforme previsto no Art. 30 da LRF, cabe ao Presidente da República

submeter ao Senado Federal, sempre que necessário propostas de limites globais para o

montante da dívida consolidada da União, dos Estados e dos Municípios. Se for

verificado que um ente ultrapassou o limite ao final de um quadrimestre, deverão ser

adotadas medidas para que o nível de endividamento volte ao limite, nos três

quadrimestres seguintes, com a eliminação de 25% do excesso no primeiro período.

Enquanto estiver acima dos limites, o ente federado estará sujeito às seguintes sanções:

1. Estará proibido de realizar operações de crédito internas ou externas, inclusive

por antecipação da receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da

dívida mobiliaria.

2. Obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite,

promovendo, entre outras medidas, a limitação de empenho.

As restrições acima se aplicam imediatamente se o montante da dívida exceder o

limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder

Executivo. Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o

excesso, o ente também fica impedido de receber transferências voluntárias da União ou

dos Estados.

2.5 - Os instrumentos de transparência na gestão fiscal.

A LRF em seu Art. 48 menciona os instrumentos de transparência na gestão

fiscal, os quais dão subsídios para a transparência e o controle para a gestão responsável

das Finanças Públicas. Para obter esse controle, é necessária a elaboração de

determinados instrumentos que propiciam, não só ao gestor público, mas à comunidade,

a transparência da gestão.

ISTA Art. 48. “São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os Planos, Orçamentos e Leis de Diretrizes Orçamentárias; as Prestações de Contas e respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.”

41

Conforme citado acima, os instrumentos de transparência na gestão serão

divulgados, ficando disponíveis, em meios eletrônicos de acesso público, além do

Diário Oficial da Federação. Há dois tipos de instrumentos de transparências na gestão

fiscal: os Instrumentos de Planejamento e os Instrumentos de Controle e Fiscalização.

Como instrumentos de Planejamento temos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei das

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Inicialmente, serão

vistos os instrumentos de planejamento.

2.5. 1 - Plano Plurianual – PPA.

Instituído pela Constituição Federal de 1988 (Art. 165 inciso I), o PPA é um

instrumento de planejamento estratégico das ações de Governo, para um período de

quatro anos e deve estar comprometido com o desenvolvimento sustentável e com a

evolução das estruturas de gerenciamento da administração. É um planejamento de

médio prazo e deve ter sua vigência a partir do segundo ano do mandato do

Administrador Público até o primeiro ano de mandato subsequente (VARGAS, 2007).

No âmbito da esfera federal é um ato legislativo, que deve ser entregue pelo Presidente

da República ao Congresso Nacional, até o dia trinta de agosto do primeiro ano de

mandato, e este tem até o fim da sessão legislativa para aprová-lo.

O Plano Plurianual define de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e

metas da administração pública para as despesas de capital e outras decorrentes desta e

para as despesas de programas de duração continuada. A Constituição Federal (Art.

167§ º), determina que nenhum investimento com duração superior a um exercício

financeiro poderá ser realizado se não tiver sua inclusão no PPA ou sem lei que o

autorize, sob pena de crime de responsabilidade, tendo por objetivos organizar as ações

do governo em programas orientados a um fim específico, promovendo a transparência

na aplicação dos recursos públicos e estimulando a concretização de parcerias com

outros entes públicos e privados, bem como aferir os resultados alcançados por meio de

avaliação de programas e do plano.

42

2.5.2 - Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO.

A Lei de Diretrizes Orçamentária(LDO) tinha como função básica orientar a

elaboração dos orçamentos anuais, além de estabelecer as prioridades e metas da

administração, no exercício financeiro subsequente. Nos termos do Art. 4º, da Lei de

Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funções:

I - equilíbrio entre as receitas e despesas;

II - critérios e forma de limitação de empenho;

III - normas relativas ao controle de custos e à avaliação de

programas financiados com recursos do orçamento;

IV - demais condições e exigências para as transferências de

recursos a entidades públicas privadas;

V - metas fiscais, que constarão de anexo próprio;

VI - riscos fiscais, que também constarão de anexo próprio.

A LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação de recursos no

orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos contemplados

no PPA. Trata-se, de um instrumento que se torna um elo entre o PPA e os orçamentos

anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das disponibilidades

financeiras para determinado exercício financeiro (DEBUS, 2002).

O Art. 35 dos Atos das Disposições Transitórias(ADCT), da Constituição

Federal de 1988, estabelece que o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será

encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e

devolvido para sanção até o encerramento da primeira sessão legislativa. Estes prazos

dizem respeito à União, prevalecendo para Estados e Municípios o que estiver disposto

nas suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas.

A LDO estabelece regras gerais substantivas, traça metas anuais e indica os

rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro. Seu papel é,

de forma resumida em ajustar as ações de Governo, previstas no PPA, às reais

possibilidades de caixa.

Integram a LDO, os anexos de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais, que

fixarão previsões para contingências. O Anexo de Metas Fiscais é um anexo trazido pela

LRF, no qual se estabelecem as metas anuais, em valores correntes e constantes,

43

relativas às receitas, despesas, resultados nominal e primário, previsões do montante da

dívida pública para os três exercícios subsequentes.

Será previsto o que se pretende arrecadar e gastar no próximo triênio, fazendo

com que sobrem recursos, conhecidos como superávit primário, com o objetivo de se

pagar os juros e o principal da dívida flutuante ou permanente. Ao se calcular o

superávit primário, excluem-se todos os valores relativos aos pagamentos ou

recebimentos da dívida pública, haja vista que um dos objetivos da LRF é fazer com que

o superávit primário abata aquela dívida.

No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros

riscos capazes de afetar as contas públicas. Assim, será avaliada a ocorrência de

pagamentos incertos, eventuais, que sobrevêm ao longo da execução orçamentária, bem

como, se informarão quais providências serão tomadas caso venham a se concretizar.

Geralmente esses riscos são representados por grandes demandas judiciais que poderão

resultar em significativas indenizações a serem pagas pela administração em futuro

próximo.

2.5.3 - Lei Orçamentária Anual (LOA).

A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidas

no Plano Plurianual. É um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em

termos financeiros para um exercício financeiro, os planos e programas de trabalho do

governo. É o cumprimento ano a ano da etapas do PPA, em consonância com a LDO e a

LRF (CARVALHO, 2008).

A LOA é o instrumento mais importante de gerenciamento orçamentário e

financeiro da Administração Pública, sua principal finalidade é administrar o equilíbrio

entre receitas e despesas públicas. O projeto de lei orçamentária da União deve ser

encaminhando ao legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício e terá

vigência no exercício seguinte.

A LRF criou regras adicionais a serem respeitadas, tanto no processo de

elaboração quanto no processo de execução ria, bem como nos registros contábeis e na

preparação e divulgação de demonstrativos os quais esta especifica.

A LRF implementou o sistema orçamentário, os demonstrativos de

compatibilidade da programação do orçamento com as metas da LDO previstas no

44

respectivo Anexo de Metas Fiscais, a previsão da reserva de contingência, em

percentual da Receita Corrente Liquida, destinada ao pagamento de restos a pagar e

passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais. A LOA também deverá

apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliaria ou contratual e respectivas

receitas, sendo o refinanciamento da dívida demonstrado de forma separada, tanto na

LOA como nas leis de créditos adicionais.

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível

com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei

Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do

art. 4o;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da

Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao

aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,

definido com base na receita corrente líquida serão estabelecido na lei de diretrizes

orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO).

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos iscais imprevistos. §

1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas

que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e

nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá

superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em

legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com

dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior

a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que

autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição. § 6o

Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco

45

Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive

os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

O disposto no parágrafo 5º do artigo 165 da Constituição federal, determina os

componentes da Lei Orçamentária Anual o orçamento fiscal, o orçamento de

investimento e o orçamento de seguridade social. O Orçamento Fiscal compreende as

receitas e despesas dos Poderes constituídos, seus fundos, órgãos e entidades da

administração direta e indireta. O Orçamento de Investimento se refere ao investimento

das empresas nas quais os entes da federação detenham a maioria do capital com direito

a voto. E o Orçamento de seguridade Social compreende as entidades e órgãos a ela

vinculados, quer seja da administração direta ou indireta, bem como os fundos e

fundações mantidos pelo Poder Público.

2.5.4 - Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO).

Foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (Art. 165, § 3°) que o Relatório

Resumido de Execução Orçamentária deve ocorrer em até 30 dias após o encerramento

de cada bimestre sendo composto por duas peças, o balanço orçamentário que

especifica, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de

execução das receitas e despesas(DEBUS,2002).

O RREO e seus demonstrativos abrangerão os órgãos da Administração Direta,

dos Poderes e entidades da Administração Indireta, constituída pelas autarquias,

fundações, fundos especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista que

recebem recursos dos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social. O RREO será

elaborado pelo poder executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios.

2.5.5 - Relatório de Gestão Fiscal (RGF).

O RGF ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das

atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve

emitir o seu próprio RGF, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução

das metas fiscais e à observância dos limites fixados para as despesas e dívidas (DEBUS,

2002).

46

O RGF dos Poderes e órgãos abrange a Administração Direta, dos Poderes e

entidades da Administração Indireta, constituída pelas autarquias, fundações, fundos

especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos

Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social.

A LRF determina que o RGF conterá demonstrativos com informações relativas

à despesa total com pessoal, dívida consolidada, concessão de garantias e contra

garantias, bem como operações de crédito devendo, no último quadrimestre, ser acrescido

de demonstrativos referentes ao montante das disponibilidades de caixa no dia trinta e um

de dezembro, das inscrições em Restos a Pagar e da despesa com serviços de terceiros.

Também é determinado pela LRF que o relatório deverá ser publicado e

disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos, em até trinta dias após

o encerramento do período a que corresponder. Caso não divulgue o relatório no prazo

estabelecido, o ente da Federação fica impedido de receber transferências voluntárias e

contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal

atualizado da dívida mobiliária.

47

CAPÍTULO III

3. - A LRF conseguiu atingir seus objetivos?

Em 4 de maio de 2015, a Lei Complementar Federal 101/2000, conhecida como

Lei de Responsabilidade Fiscal ou simplesmente LRF, completou 15 anos. Embora

devamos comemorar a consolidação de uma nova cultura de responsabilidade fiscal por

grande parte dos nossos gestores, o momento também é propício para reflexões sobre o

futuro desse diploma.

Antes, porém, cabe uma viagem ao final dos anos 90. Ainda que o Plano Real

tivesse estabilizado a moeda, a realidade do setor público nacional, em especial da

maioria dos Estados e Municípios brasileiros, era de completo desequilíbrio fiscal. Com

o fim do “imposto inflacionário”, que mascarava as contas públicas, veio o choque de

realidade. Eis o quadro: descontrole da despesa com pessoal, que, em muitos casos,

atingia a quase totalidade da receita; concessão de renúncias fiscais sem comprovação

do benefício econômico; endividamento além da capacidade de pagamento;

planejamento orçamentário precário e falta de transparência da gestão.

A LRF surge para por ordem neste quadro. Os novos mantras para o gestor

público passaram a ser: 1. Você não pode gastar mais do que arrecada; 2. Planeje muito

bem seus gastos, com atenção especial para a despesa com pessoal e para aquelas

contraídas ao fim do seu mandato; 3. Não dê um passo além das pernas quando for

tomar empréstimos e 4. Preste contas de suas ações com clareza e transparência, tanto

para os órgãos de controle quanto para a sociedade.

O fato é que para a surpresa de muitos, acostumados a ver em nosso país tantas

leis que não saem do papel, ou, no popular, “não pegam”, a LRF, logo nos primeiros

anos, atinge boa parte de seus objetivos, notadamente em relação à observância dos

limites da despesa com pessoal, o que permitiu uma descompressão da receita líquida e

propiciou maior capacidade de investimento público. O regulamento marca avanços

também no controle de gastos em fins de gestão e em relação ao novo papel que as leis

48

de diretrizes orçamentárias passaram a desempenhar. O desconto que pode ser dado

neste ponto é que o equilíbrio deveu-se mais ao aumento nas receitas do que à

racionalização das despesas.

Os Tribunais de Contas do Brasil contribuíram também para os resultados

positivos da LRF ao longo desses quinze anos. Mesmo diante da autonomia

interpretativa dos dispositivos da lei – nem sempre claros, vale dizer -, pode-se concluir

que houve razoável harmonização de conceitos entre os 34 Tribunais de Contas.

Celeuma maior ocorreu em relação à contabilização do gasto com inativos e do imposto

de renda dos servidores no cálculo da despesa com pessoal. Para o bem da lei, a maioria

dos Tribunais de Contas não se inclinou pela flexibilização, posicionando-se,

inversamente, por um entendimento mais austero e restritivo. Vale registrar ainda que a

contribuição dos Tribunais de Contas para a efetividade da LRF não se esgota neste

aspecto. Com efeito, além da prevenção realizada por meio dos alertas de

responsabilização, a verificação de irregularidades graves no cumprimento da LRF

passou a motivar a rejeição das contas dos gestores, o que, a partir de Lei da Ficha

Limpa, vem causando a inelegibilidade de muitos deles, segundo firme jurisprudência

da Justiça Eleitoral.

Não obstante todos os avanços, o momento exige cautela e reflexões. Como toda

debutante, a LRF passa por alguns importantes conflitos existenciais. É quase consenso,

no meio acadêmico e entre os órgãos de controle, a necessidade de seu aperfeiçoamento

em alguns pontos. Repensar a calibragem dos limites de pessoal, por exemplo,

considerando a diversidade federativa dos nossos entes e os dados financeiros de todo

esse período de apuração, é razoável. Reforçar as regras de endividamento com vistas a

banir, com mais rigor ainda, novas tentativas de “pedaladas fiscais”, além de vedar

mutações legislativas em metas fiscais no curso da própria execução orçamentária são

também aprimoramentos necessários contra esses típicos “arroubos da adolescência”.

Há que se ponderar, contudo, sobre o melhor (ou o menos ruim) momento para

os necessários ajustes normativos. A queda do crescimento econômico gera diminuição

da arrecadação e, naturalmente, provoca uma nova onda de pressão sobre os gastos

correntes, incluindo despesas com pessoal. Realizar mudanças permanentes na lei por

conta de circunstâncias excepcionais e episódicas não parece recomendar o bom senso.

Além da crise econômica, o Brasil vive uma grave crise de natureza política, que

49

ocasiona forte tensão institucional entre o Congresso Nacional e o Governo Federal.

Conjugando todos esses fatores, é forçoso concluir que, neste contexto de crise, o risco

legislativo é de que “a emenda possa sair pior do que o soneto”. Por ora, parece ser mais

equilibrado e responsável envidar esforços para conferir eficácia plena aos seus

dispositivos, cuidando para garantir voos mais firmes e sustentáveis ao precioso

“pássaro” que já está em nossas mãos.

Segundo, VANESSA PANCHERRI, em seu texto sobre as vantagens e

desvantagens da LRF, descrito no item 1.4 deste trabalho, a LRF não funciona tão bem

quanto o esperado. “Vemos municípios copiando planejamentos anteriores, sem

fazerem consultas, pesquisas e indicadores sobre as reais necessidades locais. Além

disso, a maioria dos municípios não possui corpo técnico qualificado para cumprir as

exigências da LRF, alguns contam apenas com o contador, quando não é apenas o

prefeito que determina os gastos da prefeitura.

O problema da falta de corpo técnico qualificado demorará a ser sanada, somos

mais de 5.500 municípios (5.565 prefeituras) e a quantidade de gestores de políticas

públicas ou administradores públicos não suprem essa demanda, mas também não vejo

um fracasso da LRF e sim um começo da organização e da gestão das finanças públicas

no Brasil, com leis, diretrizes e metas. Talvez a principal e única forma de começarmos

a melhorar a gestão dos recursos financeiros do nosso país e o real cumprimento da LRF

será no que vemos a principal vantagem desta Lei, o Orçamento Participativo”.

3.1- Algumas Mudanças Trazidas Pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A LRF, ratificou diversas regras adotadas previamente no sentido da

obrigatoriedade de equilíbrio das contas públicas nos diversos níveis de governo. A

principal inovação foi exigir dos governos sub nacionais que perseguissem metas para a

geração de superávits primários.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), trouxe uma série de inovações no

controle e gerenciamento do setor público brasileiro, muitas delas no que tange às

limitações no uso do orçamento da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Como já fora citado anteriormente até meados da década de 1980, as contas

públicas brasileiras tinham como principal deficiência a carência de dados confiáveis

50

sobre a execução orçamentária e financeira dos governos. As poucas informações

existentes eram disponibilizadas sempre fora do prazo e com níveis de detalhamento

inadequado às necessidades de análise. A situação era mais assustadora no Governo

Federal, devido à multiplicidade de peças orçamentárias.

A urgência de informações tempestivas e confiáveis, com vistas ao adequado

gerenciamento das contas públicas a partir das crises fiscais vividas na década de 1980,

coincidiu com o surgimento de novas tecnologias de informação e comunicação. Esse

cenário estimulou uma ampla reforma institucional no governo brasileiro, acompanhada

da introdução de modernas ferramentas de gestão, o que transformou radicalmente a

gestão das finanças públicas brasileiras.

O advento da Lei Complementar nº 101/2000 inaugurou uma nova era de

responsabilidade fiscal para o gestor público na condução das políticas, obras e serviços

públicos, nas palavras do professor Mota:

“A gestão pública brasileira tem servido de exemplo de ineficiência e incompetência, com raras e isoladas exceções de sucesso em alguns governos estaduais e municipais. Os administradores públicos preocupavam-se em apresentar como resultado de uma boa gestão as suas realizações nos diversos setores (saúde, educação, transporte), quase sempre exigindo a execução de obras, realizando despesas sistematicamente em montante superior às suas receitas”. (MOTA, 2003, p. 497).

A LRF introduziu significativas mudanças exigindo o estabelecimento de regras

trienais e seu cumprimento, com previsões de sanções aos seus gestores em caso de

descumprimento.

Impôs redução de gastos para as despesas de pessoal, um dos maiores desafios da

administração, determinou a transparência e acesso da população às informações dos

gastos públicos, deste modo, houve reflexo positivo no equilíbrio das contas públicas e

diminuição das dívidas nos Estados e Municípios.

Com as determinações da LRF muitas coisas mudaram para melhor na gestão

pública, muitos foram os benefícios desta Lei para o Brasil, por exemplo: ocorria com

frequência em troca de governo, a situação em que o anterior deixava muitas dívidas e

obras inacabadas para o sucessor, impedindo que este pudesse implantar políticas

públicas de seu governo por falta de recursos devido às dívidas, com a LRF que trouxe

51

o planejamento, isto não é mais permitido, pois há responsabilização do gestor sobre as

contas e dívidas contraídas, este cenário ao menos não se encontra mais.

Em termos de combate a corrupção, que é um mal difícil de findar, controle dos

gastos públicos e investimento na saúde e educação, também houve melhorias, no

entanto, ainda não foram resolvidos todos os problemas, pois a corrupção tem que ser

enfrentada de todas as maneiras, principalmente pela sociedade, com a exigência de

uma melhor aplicação do dinheiro público, se fazendo ainda necessário muitos

investimentos nas áreas de saúde e educação.

Sendo certo que todo instituto que tem seu lado bom, também tem seus defeitos,

críticas e contras, como não é diferente com a LRF, pois além das críticas à lei, esta, é

questionada em relação à sua constitucionalidade, na ADI 2238-5, sob a alegação de

inconstitucionalidade formal, uma vez que a aprovação no Congresso Nacional não

observou os trâmites do processo legislativo, e que é inconstitucional em sua

integralidade por não ter regulado integralmente o artigo 163 da Constituição Federal.

No entanto, em sede de cognição sumária o STF entendeu que a Lei de

Responsabilidade Fiscal não ofende a Constituição Federal, porém a ADI 2238-5 ainda

pende de julgamento.

Em outro sentido na Folha de São Paulo de 27/06/2012, o presidente do BNDES

(Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), Carlos Lessa, criticou a

LRF:

(...) aos limites impostos na Lei de Responsabilidade Fiscal ao endividamento das prefeituras do país, que estariam impedindo a realização de projetos sociais. Em evento de inauguração de um posto avançado do BNDES em Santo André, região do ABC paulista, ele lamentou a situação de prefeituras que têm capacidade de endividamento, mas acabam impedidas de adquirir novos financiamentos devido à LRF. A lei limita os gastos anuais das administrações municipais, vinculando financiamentos à receita. Afirmando ser "uma sugestão do professor universitário Carlos Lessa", o presidente da instituição chegou a defender uma revisão da lei pelo Congresso Nacional. "Acho que uma revisão da lei deveria flexibilizar para essas situações", disse. O ministro José Dirceu, que concordou com as observações de Lessa, disse que atualmente 2.000 municípios estão adimplentes, mas não podem tomar empréstimos por causa do superávit primário e da LRF.”

52

Tal critica demonstra que a LRF é uma lei respeitada pelos gestores públicos,

capaz de alcançar os objetivos traçados por meios de instrumentos eficientes de aplicação

da lei. Quanto aos efeitos produzidos pode-se afirmar que são positivos em relação à

respeitabilidade às contas públicas e negativos quando em excesso, pois, seguram o

desenvolvimento.

O aspecto negativo merece reflexões, pois afeta diversas áreas, como, por

exemplo, na contratação de servidores públicos, devido ao intenso controle de gastos, não

raras vezes torna-se necessário a contratação de pessoal para atender as demandas sociais,

no entanto, a necessidade esbarra nos limites da lei, isto contradiz o ideal de eficiência,

gera morosidade no serviço público, tornando-se um problema social que impede o bom

exercício da administração e atendimento aos cidadãos.

3.2 – O Controle dos Riscos na Gestão Municipal.

A LRF estabelece em seu art. 4º que a Lei das Diretrizes Orçamentarias(LDO)

atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:

I – disporá também sobre:

a) Equilíbrio entre receitas e despesas.

b) (...)§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas

Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e

constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e

montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois

seguintes.

c) § 2o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de

cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as

fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as

premissas e os objetivos da política econômica nacional;

53

A LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal e determina que a União, os Estados, o DF e os

Municípios deverão elaborar e publicar o Anexo de Riscos Fiscais e o Anexo de

Metas Fiscais que acompanham a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

O § 3º do art. 4º da LRF, transcrito a seguir, determina o que deverá

conter no Anexo de Riscos Fiscais.

§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.”

Nos termos do § 1º do art. 1º da LRF, “a responsabilidade na gestão fiscal

pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem

desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (...)”, razão pela qual o

planejamento é essencial à gestão fiscal responsável. No processo de planejamento

orçamentário, do qual a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – é parte integrante, o

ente deverá avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas

públicas, com o objetivo de dar maior transparência às metas de resultado

estabelecidas, informando as providências a serem tomadas caso tais riscos se

concretizem.

O que são Riscos Fiscais?

Riscos Fiscais podem ser conceituados como a possibilidade da ocorrência de

eventos que venham a impactar negativamente as contas públicas, eventos estes

resultantes da realização das ações previstas no programa de trabalho para o exercício

ou decorrentes das metas de resultados, correspondendo, assim, aos riscos provenientes

das obrigações financeiras do governo.

O Anexo de Riscos Fiscais, como parte da gestão de riscos fiscais no setor

público, é o documento que identifica e estima os riscos fiscais, além de informar sobre

as opções estrategicamente escolhidas para enfrentar os riscos.

Recomenda-se que a política de gestão de riscos fiscais seja adotada

gradualmente, iniciando pela identificação dos riscos e evoluindo até o seu

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monitoramento, concentrando-se nas áreas com maior risco de perda. À medida que a

gestão de riscos fiscais for aperfeiçoada, o Anexo de Riscos Fiscais tornar-se-á um

documento mais complexo e completo, e a gestão fiscal será mais transparente e terá

melhores condições de atingir os resultados pretendidos.

É importante ressaltar que riscos repetitivos deixam de ser riscos, devendo ser

tratadas no âmbito do planejamento, ou seja, devem ser incluídas como ações na Lei de

Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual do ente federativo. Por exemplo,

se a ocorrência de catástrofes naturais – como secas ou inundações – ou de epidemias –

como a dengue – tem sazonalidade conhecida, as ações para mitigar seus efeitos, assim

como as despesas decorrentes, devem ser previstas na LDO e na LOA do ente

federativo afetado, e não ser tratada como risco fiscal no Anexo de Riscos Fiscais.

Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade de as obrigações explícitas

diretas sofrerem impactos negativos devido a fatores tais como as receitas previstas não

se realizarem ou à necessidade de execução de despesas inicialmente não fixadas ou

orçadas à menor.

3.3 – O Controle dos Gastos na Gestão Pública Municipal.

A necessidade de se buscar uma compatibilidade nas contas das instituições

públicas é uma realidade brasileira, e a sociedade como um todo, tem grande influência

e responsabilidade sobre esta questão. Os desmandos; a corrupção desenfreada que

assolava e que ainda persiste no nosso país, trouxe suas consequências, e, junto com ela

a resposta positiva à sociedade brasileira, que buscou de forma organizada uma solução

para esta celeuma.

A gestão fiscal responsável, constitui instrumento indispensável para a

manutenção da estabilidade da moeda e para o desenvolvimento nacional, exercendo,

portanto, em virtude de sua magnitude e relevância, tutela e salvaguarda por meio de

modernas normas de natureza penal, voltadas para a repressão de condutas que atentam

contra as finanças públicas e a lei orçamentária.

55

Segundo Greggianin e Oliveira (2000), considerando as inovações

implementadas pela LRF, está o sistema de planejamento, execução orçamentária e

disciplina fiscal, a qual orienta que num prazo de 3 ou 4 anos, os estados e municípios

deverão se preparar para fazer previsões de médio prazo para suas receitas e despesas,

de modo a acompanhá-las mensalmente, além de dispor de um bom sistema de controle

e finanças, principalmente da dívida (Artigos 4 ao 10).

Dessa forma, tais inovações surtiram o receio de muitos prefeitos em assumir

mais responsabilidades na gestão fiscal, pois em média os municípios controlavam

apenas 29% das receitas que gastavam, caindo para 13% nos casos dos municípios com

menos de 50.000 (cinquenta mil) habitantes, o que representa 91% do total. Se algum

problema, político ou econômico, afetasse o volume ou o prazo das transferências de

recursos para o município, eles correriam o risco de pagar pelo não cumprimento da

LRF, sem ter controle sobre o maior montante da receita. (LEITE, 2005).

Dados do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) informam

que em 2000, a situação financeira das prefeituras era péssimas, 55,53% das 5.507

prefeituras municipais existentes estavam deficitárias, ou seja, em termos de déficit

nominal, estavam deficitárias 73% das prefeitura com população entre 500 mil e 5

milhões de habitantes (LEITE, 2005).

Nesse sentido, um dos grandes méritos da LRF foi ter trazido para as finanças

públicas nacionais, a transparência fiscal, o chamado accountability, comemorado e

executado nos países desenvolvidos (NASCIMENTO, 2007).

Verifica-se há algum tempo, a preocupação dos gestores dos diversos níveis da

administração pública brasileira com o aspecto do controle e direcionamento dos gastos.

Com a edição da Constituição Federal de 1988, isso ficou ainda mais evidente, embora

os aspectos da legalidade e da formalidade ainda permaneçam como focos

culturalmente importantes por parte dos órgãos de controle interno e externo.

No Brasil, há muito, não tínhamos motivos para que os gestores públicos se

comportassem com probidade. Havia pouco tipo de sanção que viesse a responsabilizar

gestores ímprobos por conduzir irresponsavelmente os gastos do erário público. A LRF,

acompanhada pela lei de crimes de responsabilidade fiscal (lei nº 10.028 de 19 de

outubro de 2000), veio para mudar esse estado de inércia na administração pública,

56

ademais, esta é uma ferramenta indispensável para o gestor público que busca de forma

idônea conduzir todo o processo de gastos da instituição pela qual é responsável.

Observa-se que a LRF edifica e estabelece limites máximos, por Poder, para as

despesas de pessoal, em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL). No que tange

ao endividamento, determina a relação máxima que os estados e os municípios podem

apresentar da Dívida Consolidada Líquida (DCL) sobre a RCL.

Não obstante, coibir o financiamento dos municípios e dos estados junto ao

Banco Central, como também os empréstimos da União e dos estados aos municípios, a

LRF fez também que os governos fiquem impedidos de levantar recursos por intermédio

das entidades por eles controladas e de antecipar receitas em relação a fato gerador não

ocorrido.

A LRF também proíbe ou coíbe diversos abusos na administração financeira e

patrimonial, particularmente no que se refere à antecipação de receitas orçamentárias

(ARO), à concessão de garantias e à inscrição em restos a pagar, elementos que

estiveram na raiz da crise do setor público na década passada.

No decorrer dos seus mais de se sessenta artigos, percebe-se que as regras

aparecem conjugadas a algum tipo de relatório, demonstrativo ou audiência pública.

O Relatório de Gestão Fiscal deve ser publicado em meio de amplo acesso

público, alguns governantes exibem este relatório em outdoor e na internet, a cada

quatro meses e é assinado pelos chefes de cada Poder, especificando o cumprimento ou

não, os limites ditados pela Lei.

A LRF contém uma série de dispositivos que tratam da escrituração, da

consolidação e da prestação de contas. Determina, por exemplo, que receitas, despesas e

disponibilidades da previdência sejam separadas das do Tesouro Público, sendo

proibido o financiamento dos estados e dos municípios com recursos da Previdência

Social.

Toda a LRF será objeto de fiscalização pelos Tribunais de Contas, pelos

membros do Legislativo e pelo Ministério Público. Fica claro, porém, que os

governantes deverão constituir um sistema de controle interno para auxiliá-los na tarefa

de identificar desvios e de indicar correções de rumo.

57

Entretanto, o principal objetivo da LRF, segundo o caput do art. 1°, consiste em

estabelecer "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão

fiscal".

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal em face

de sua importante contribuição para a melhoria da gestão dos recursos públicos, Se o

objetivo é a eficiência nas ações públicas para o alcance dos melhores resultados, o

rigoroso controle das contas públicas é muito bom, mas pode ser uma barreira

econômica para a execução de benfeitorias públicas. Sendo que, a lei deve se adequar

também com eficiência à realidade, com mais flexibilidade diante das necessidades

sociais apresentadas.

Portanto, por meio desta pesquisa foi possível verificar que a Lei objeto deste

estudo cumpre com seus objetivos, pois conta com instrumentos eficientes para chegar

aos resultados propostos, atende ao interesse constitucional de controle e fiscalização,

mas em razão de seu rigor e estrita observância dos interesses públicos econômicos vai

de encontro com outros valores também de interesse social, e por esta razão, e por todo

um contexto de circunstâncias agravantes, ainda muitos setores da administração

pública padecem da ineficiência no atendimento à sociedade.

A Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101, foi sancionada em 04 de Maio de

2000, é considerada atualmente pelos gestores públicos como um código de conduta e

também como uma ferramenta gerencial que os auxilia na elaboração de um orçamento

mais equilibrado. Suas regras devem ser obedecidas sob pena de severas sanções, de

acordo com os princípios do equilíbrio das contas públicas, havendo assim um

fortalecimento da gestão pública brasileira. Deste modo, a Lei de Responsabilidade

Fiscal passou a exigir dos gestores, informações mais detalhadas no que diz respeito a

sua gestão sobre a administração pública, mediante o controle realizado pelos Tribunais

de Contas, que devem fiscalizar o cumprimento das normas estabelecidas pela mesma

Lei.

A Lei de Responsabilidade Fiscal e seu impacto na gestão pública exigirá uma

nova postura dos gestores públicos, a eles caberá a responsabilidade de transformar a

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Administração Pública em um desafio muito maior do que aquele enfrentado por seus

antecessores antes de a Lei entrar em vigor.

A Lei de Responsabilidade Fiscal define os princípios básicos de

responsabilidade, tem em seu bojo noções de como realizar uma gestão prudente dos

recursos públicos, estabelecendo também mecanismos prévios de ajustes que asseguram

a observância de parâmetros de sustentabilidade fiscal. Neste contexto, os governos

(estadual, municipal e federal) são obrigados a tornar transparente e equilibrada a

diferença entre receitas e despesas. Em contra partida a sociedade juntamente com as

Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores são obrigadas a discutir abertamente

formas de combater o desequilíbrio fiscal.

Em suma, o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade. Estes

são os pilares básicos da LRF. Como todo modelo eficiente, a lei se baseia em um

princípio simples e exige apenas a utilização das operações de soma e subtração para ser

aplicada. Basta não gastar mais do que se arrecada. Instalada como um código de

conduta para os governantes e administradores públicos, seu objetivo maior é a busca e

a manutenção do equilíbrio.

Acreditamos que, através da efetiva aplicação dos quatro pilares em que se apoia

a LRF, disporemos dos sustentáculos para a administração responsável e fundamentada

em princípios éticos.

A lei é rigorosa; impõe-se, agora, que os responsáveis por sua efetividade, com

destaque aos Tribunais de Contas, Ministério Público e Judiciário sejam implacáveis no

controle, fiscalização, apuração, acusação e julgamento, respectivamente, dos dados que

lhe chegarem às mãos. Assim procedendo, a LRF passou a ser um instrumento para

construir um novo modelo de gestão pública nacional; em caso contrário, pode vir a ser

mais um episódio de inapetência para a mudança e modernização administrativa e

transformação social.

Além disso, temos consciência de que a lei, embora condição necessária, não é,

por si, suficiente para garantir mudança de mentalidade e, em consequência, os

propósitos de uma administração responsável.

Na LRF grande ênfase é concedida para o estabelecimento de limites e o

controle com endividamento, despesas de pessoal, restos a pagar e preservação do

59

patrimônio público. Na realidade observou-se que na LRF os gastos decorrentes de uma

administração municipal passam a ser avaliados não pela quantidade, como acontecia

anteriormente, mas pela qualidade do gasto: a obediência aos limites, o equilíbrio das

contas, a aplicação correta dos recursos, os custos envolvidos e a transparência na

execução das despesas. Trouxe a consolidação de uma nova cultura de responsabilidade

fiscal por grande parte dos nossos gestores, o momento também é propício para

reflexões sobre o futuro desse diploma.

Estados e Municípios brasileiros, eram de completo desequilíbrio fiscal,

descontrole da despesa com pessoal, que, em muitos casos, atingia a quase totalidade da

receita; concessão de renúncias fiscais sem comprovação do benefício econômico;

endividamento além da capacidade de pagamento; planejamento orçamentário precário

e falta de transparência da gestão. O fato é que para a surpresa de muitos, acostumados a

ver em nosso país tantas leis que não saem do papel, ou, no popular, “não pegam”, a

LRF, logo nos primeiros anos, atinge boa parte de seus objetivos, notadamente em

relação à observância dos limites da despesa com pessoal, o que permitiu uma

descompressão da receita líquida e propiciou maior capacidade de investimento público.

Segundo Valdecir Pascoal ((atricon@atricon.org.br), o Brasil vive uma grave

crise de natureza política, que ocasiona forte tensão institucional entre o Congresso

Nacional e o Governo Federal. Conjugando todos esses fatores, é forçoso concluir que,

neste contexto de crise, o risco legislativo é de que “a emenda possa sair pior do que o

soneto”. Por ora, parece ser mais equilibrado e responsável envidar esforços para

conferir eficácia plena aos seus dispositivos, cuidando para garantir vôos mais firmes e

sustentáveis ao precioso “pássaro” que já está em nossas mãos.

Legislação Consultada / Referencias bibliográficas

- Constituição Federal de 1988;

- Lei Federal nº 4.320/64;

- Lei Complementar 101/2000

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FIM