Dr. WEYDER PORTOCARRERO CÁRDENAS
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JURADO EVALUADOR
________________________________________ Dr. WEYDER PORTOCARRERO CÁRDENAS
PRESIDENTE
_______________________________________ Dra. HILDA CORINA VÁSQUEZ CASTILLO
SECRETARIA
_________________________________ Dr. WADSON PINCHI RAMÍREZ
MIEMBRO
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NOMBRE : AMELIA MARINA MORILLAS BULNES PROFESIÓN : Licenciada en Enfermería TELÉFONOS : (044) 281173 - 949379224
E-MAIL : [email protected]
iv
DEDICATORIA
A mi Padre Celestial
Te doy gracias por tu protección
Tu cuidado, Tu dirección
En Ti confío.
Mi eterna gratitud a mi Papá
Alejandro
Por haberme dejado sus
enseñanzas, logro de mis metas a
quien dedico el presente trabajo
fruto de mi esfuerzo.
A mi mamá Marina
Símbolo de lucha y sacrificio
Quien con su amor y comprensión sirven
de ejemplo y guía para el logro de mis
aspiraciones.
A mis hijos y nietos
por brindarme su cariño
incondicional.
v
AGRADECIMIENTO
Mi agradecimiento especial a mi asesor Dr. WADSON PINCHI
RAMÍREZ, por su calidad profesional y reconcimiento por sus acertadas
orientaciones en la culminación de la presente investigación.
vi
ÍNDICE
Pág. RESUMEN vii
ABSTRACT viii
I. INTRODUCCIÓN 01
Problema 16
Objetivos 16
Marco Teórico: 17
• La Globalización en el Escenario Mundial 17 • La Tendencia Descentralista en el Escenario Nacional y
Latinoamericano 19 • Los Resultados de la Centralización del Estado y sus
proyecciones en el Perú 24 • Importancia de la Descentralización y Regionalización
para el futuro del país 27 • En el ámbito del aparato del Estado; la Descentralización
de la Salud puede ser entendida de varias dimensiones 28 • Plan de Transferencia a mediano plazo en Salud 47
Hipótesis 73
II. MATERIAL Y METODO 74
Material 74
Método 76 III. RESULTADOS 83 IV. DISCUSION 124 V. PROPUESTA 178 VI. CONCLUSIONES 184 VII. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 186
ANEXOS 198
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RESUMEN Autor: Amelia Marina Morillas Bulnes
Participación de las Organizaciones Sociales y el Proceso de
Descentralización de la Salud en la Región La Libertad 2008
Asesor: Dr. Wadson Pinchi Ramírez
Páginas totales: 211
Año: 2009
Institución: Escuela de Postgrado - Universidad Nacional de Trujillo
La presente investigación de tipo descriptiva de corte trasversal correlacional,
se realizó entre los meses de enero a diciembre del 2008 con el propósito de
describir la relación entre la participación de las Organizaciones Sociales y el
proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad llegando a
las siguientes conclusiones:
La participación de los representantes de los grupos funcionales económico y
cultural en el proceso de Descentralización de la Salud en el factor
Mecanismos de Participación lograron un nivel de avance intermedio y los
grupos funcionales Territorial y Social lograron un nivel de avance inicial. La
participación de los representantes de los grupos funcionales Económico,
Cultural y Social en el proceso de Descentralización de la Salud en el factor
Tipo de Participación lograron un nivel de avance intermedio y solo el grupo
funcional Territorial logró un nivel de avance inicial. La participación de los
representantes del grupo funcional Cultural lograron un nivel avanzado en el
proceso de Descentralización de la Salud en el factor Mecanismos de Acceso
a la Información Pública y los grupos funcionales Económico y Social lograron
un nivel de avance intermedio y solo el grupo funcional Territorial logro un nivel
de avance inicial. La participación de los representantes de los grupos
funcionales Económico y Cultural logró un nivel avanzado en el proceso de
Descentralización de la Salud, el grupo funcional Social logró un nivel de
avance intermedio y solo el grupo Territorial logro un avance inicial. Las quince
Funciones asignadas para el proceso de Descentralización de la Salud fueron
ejecutadas a través de 206 Facultades logrando un nivel de avance óptimo de
acuerdo a lo programado en la hoja de ruta (2006 – 2010). La participación de
los representantes de las Organizaciones Sociales tiene relación significativa
en el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad.
Palabras Claves: Descentralización de la Salud – Participación Social
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ABSTRACT Autor: Amelia Marina Morillas Bulnes
Participación de las Organizaciones Sociales y el Proceso de
Descentralización de la Salud en la Región La Libertad 2008
Asesor: Dr. Wadson Pinchi Ramírez
Páginas totales: 211
Año: 2009
This descriptive research of correlation transverse section was performed
between January and December 2008 with the propouse of describing the
relationship between the participation of Social Organizations and the process
of Decentralization of Health in the Region La Libertad coming the following
conclusions:
The participation of representatives of economic and cultural functional
groups in the process of decentralizing health factor in the mechanisms of
participation reached an intermediate level of advancement and functional
groups territorial and social progress achieved an initial level. The
participation of representatives of the functional groups economic, cultural
and social development in the process of decentralizing health factor in the
participation level reached an intermediate level of advancement and
functional group only achieved a level territorial initial progress. The
participation of representatives of the functional group Cultural achieved an
advanced level in the process of decentralizing health factor in the
mechanisms of access to public information and the functional groups
economic and social progress achieved an intermediate level and one
functional group territorial achieving a level of initial advance. The
participation of representatives of economic and cultural functional groups
achieved an advanced level in the process of Decentralization of Health,
social functional group achieved an intermediate level of advancement and
achievement territorial group only initial progress. The fifteen functions
assigned to the process of Decentralizing Health were executed by 206
powers or functions achieving a level of optimal progress as scheduled in the
roadmap (from 2006 to 2010). The participation of representatives of Social
Organizations has a significant relationship in the process of decentralization
of health in the región La Libertad.
Keywords: Decentralization of health - Social Participation
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I. INTRODUCCION
El tema de la Descentralización en Salud se enmarca
necesariamente dentro de la reflexión y la propuesta sobre la
descentralización política del país, antigua aspiración democrática
planteada desde inicios del siglo XX, como respuesta al modelo centralista
y oligárquico vigente; a partir de la segunda mitad del siglo XIX, la
Descentralización en el Perú avanza en democracia y retrocede con las
dictaduras. La Constitución Política del Perú (CPP) de 1993, al igual que
la de 1979, en su artículo 43°, define al Perú como una República
democrática, social, independiente y soberana, cuyo Estado es uno e
indivisible con gobierno unitario, representativo y descentralizado. De
acuerdo a la Carta Magna existen por lo tanto tres características
fundamentales que marcan la organización política del país; su carácter
democrático, su estructura de poder unitario y de gobierno descentralista.
En concordancia con ello, en todos los campos de la vida política del país,
incluyendo la Salud Pública, existe una función de gobierno nacional que
garantiza la unidad y la democracia (CPP 1979,1993; Ugarte, O. 2003).
Así la Descentralización en el Perú se ha reiniciado sobre la base de
varios legados de gobierno de turno. El primero en un Estado que se
achicó y se centralizó simultáneamente, el segundo en un sistema de
partidos políticos que quedó aún más debilitado que en 1990, el tercero,
con una burocracia estatal debilitada en calidad, el cuarto legado con una
nueva estructura económica que apunta a un modelo primario - exportador
y de servicios y el quinto con la estabilidad económica lograda durante los
últimos siete años, pese a la crisis de 1998 – 2002 (De Sevillosa, I. 2000;
González, E. 2003; Ugarte, O. 2003; Atria, R. 2004).
El territorio nacional presenta en su accidentada geografía, una gran
diversidad de áreas y espacios con características específicas en cuanto a
factores físicos y una desigual distribución de los recursos naturales
necesarios y aprovechables para el desarrollo. Dentro de este territorio, a
lo largo de nuestra historia, se han organizado diferentes sistemas
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socioeconómicos con una orientación específica para el aprovechamiento
y explotación del medio, lo que ha propiciado maneras peculiares de
organización del espacio, distribución demográfica, localización y
priorización de las actividades productivas, condicionados por las
diversidades físico – ambientales, económicas y culturales, al interior del
país se han ido conformando áreas que presentan una serie de
desigualdades y desequilibrios (tanto entre ellas como al interior de las
mismas) en estrecha relación con el modelo primario – exportador del
sistema de mercado que se inicia en el periodo colonial (De Sevillosa, I.
2000; Atria, R. 2000).
Las desigualdades y desequilibrios socioeconómicos generados por
el patrón de desarrollo vigente, se manifiesta a través de relaciones de
subordinación entre el centro y la periferia, desigual disponibilidad de
recursos y graves deficiencias de nivel tecnológico; todo lo cual se hace
evidente en una distribución desigual y desproporcionada de la población
y las actividades productivas en el territorio nacional. En definitiva, una de
las características fundamentales del proceso de desarrollo en el país, es
el fortalecimiento y la vigencia en el último siglo, del centralismo y
concentración de las actividades económicas, sociales, culturales y
político – administrativas en Lima Metropolitana y en las principales
ciudades costeras. La referida situación ha determinado la polarización del
crecimiento urbano y demográfico (Barrenechea, C. 2000; Atria, R. 2004).
Durante el Imperio Incaico, Garcilaso de la Vega refiere que sólo la
élite era atendida por los herbolarios” estos eran tenidos como médicos no
para curar a todos sino a los reyes, a los de su sangre, a los curacas y
parientes, la gente común se curaba unos a otros por lo que habían oído
de los medicamentos”. Estos comentarios dejan entrever un Sistema de
Salud elitista y centralizada. Durante el Virreinato, la Ley de Indias (Ley
Primera) de 1680 en su Título Cuarto de los hospitales y cofradías, dicta
que se funden hospitales en todos los pueblos españoles e indios donde
sean curados los pobres enfermos y se ejercite la caridad cristiana, en
este caso el sistema tiene cierto nivel de descentralización e intenta una
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cobertura total, reconociendo en forma implícita el derecho de todas las
personas a recuperar la salud perdida, sería la primera declaración lírica
en nuestra legislación y aparentemente el origen de nuestras hermosas
leyes que no se cumplen (Barrenechea, C. 2000; Guillen, L. 2003;
Laurent, A. 2003; Atria, R. 2004).
Al inicio de la República, en la Constitución de 1823 promulgada
por Don José Bernardo Tagle, el artículo 140 otorga atribuciones sobre
salubridad y beneficencia al régimen municipal. La República delega en
los municipios el tema de la salud. Aquí comprobamos que la
Descentralización estaba dispuesta por lo menos legalmente desde los
albores de la República. Por cierto que esta Constitución fue efímera.
Durante la Colonia e inclusive con la Independencia se mantuvo la
preponderancia de la actividad minera para la exportación; ello significó
una involución de la producción agropecuaria. Posteriormente las
necesidades del mercado externo, fundamentalmente europeo, hicieron
que el guano de la isla y el salitre cobraran mayor importancia que el oro y
la plata inclusive. Este fenómeno, aunado al deterioro del agro, llevó a
reforzar el poder de la costa, principalmente en Lima, acentuándose aun
más las desigualdades y desequilibrios existentes con las áreas serranas.
En este período se producen dos intentos de reorganización política -
administrativa del Estado e indirectamente de la Descentralización, con la
creación de los Consejos Departamentales en 1873, estos intentos
derivaron de algunas funciones y atribuciones menores del nivel central a
los Departamentos, pero sin llegar a cumplir sus objetivos, posteriormente,
desde fines del siglo XIX, aparecieron nuevas exigencias del mercado
europeo y norteamericano en expansión. De esta manera, el guano y el
salitre fueron reemplazados como productos de demanda para la
exportación; primero por el caucho, luego por el cobre y el petróleo; así
como por la lana de ovino y otros bienes industrializados de origen
agrícola, como el azúcar y el algodón. Esta modificación productiva
significó mayores ingresos relativos para aquellos espacios que poseían
dichos recursos o que reunían condiciones para la especialización
productiva (azúcar, algodón, cobre); sin embargo, la mayor concentración
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del excedente por exportación, fue captada en el área metropolitana, que
ya centralizaba las principales actividades económicas y administrativas
(Barrenechea, C. 2000; Buller, E. 2002).
Como respuesta a todo este proceso centralista, durante el siglo
XX aparecen intentos de Descentralización tales como la Reforma
Constitucional de 1919 con los Congresos Regionales; tendrían que
pasar cien años para que la Constitución vuelva a referirse a la salud, así
la Constitución de 1920 promulgada por Augusto B. Leguía en su artículo
55 dice: “El Estado establecerá y fomentará los servicios sanitarios y de
asistencia pública, institutos, hospitales, asilos, cuidar, proteger y auxiliar a
la infancia en las clases necesitadas, es curioso que se vuelva a usar la
palabra fomentar como en las Leyes de Indias y que por primera vez se
declare que el Estado debe de proteger a los niños y pobres, en otras
palabras y según la terminología actual es una atención focalizada, con
esta Constitución se crearon los Consejos Departamentales, en 1935
durante el gobierno de Benavides, mediante la Ley 8124 se crea el
Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Provisión Social, caso curioso que
el Ministerio de Salud nazca unido a la regulación del trabajo y al bienestar
social, con especial énfasis en los asuntos indígenas, al año siguientes
Benavides mediante la Ley 8433 decreta el Seguro Social obligatorio que
no incluía al empleado público, creando la Caja Nacional de Seguro Social
con los aportes del trabajador, el empleador y el Estado (Planas, P. 1998;
Barrenechea, C. 2000; Atria, R. 2004).
Durante la Segunda Guerra Mundial, el mercado internacional
demandó mayores recursos mineros, lo que originó economías de
enclave, posteriormente con la etapa de industrialización, por las mejores
ventajas que ofrecía Lima, las principales industrias se localizaron en la
capital profundizándose el centralismo y a su vez generándose por la
concentración de capital y la tecnología, el debilitamiento de la incipiente
industria regional y el traslado de capital del interior hacía Lima. Sobre el
particular, la transferencia de ingreso que fluía desde las áreas
productivas hacía Lima, así como el incremento de los servicios, el
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desarrollo de la gestión empresarial, y la concentración del financiamiento
posibilitaron un mayor crecimiento de su base económica. Estas
circunstancias sumadas al hecho de la centralización de las decisiones del
Gobierno Central en Lima, motivaron las primeras migraciones masivas a
la capital (Planas, P 1998; Barrenechea, C. 2000; Alcanzar, L. 2001;
Arroyo, J. 2002).
En 1948 con Odría emite el Decreto Legislativo 10902 creando el
Seguro Social del empleado para la protección del empleado público y
privado. En la actualidad se habla de una Red Hospitalaria regional y local
para la atención adecuada a los pacientes y a la derivación de estos al
hospital central por vía terrestre o aérea cuando el caso lo requiera; es
decir se establece niveles de atención diferenciados con referencia y
contra-referencia de los pacientes. El Gobierno Militar en la década del 70
quiso sistematizar de alguna forma la centralización existente y creó
Órganos Desconcentrados denominados de Desarrollo con las siglas
“ORDE” estableciendo tantos de ellos como Departamentos existentes;
con algunas excepciones, en los que un ORDE comprendía 2 ó más de
ellos. En 1973, Velasco Alvarado, mediante DL. 20212, unifica los
diferentes Sistemas de Seguro Social, en 1974, se crea las Direcciones
Regionales de Salud por DL. 20733, encargándoles el desarrollo de los
programas de salud y asistencia social en su ámbito geográfico, fue un
nuevo intento de Descentralización, en 1978 se crea mediante DL. 22365
el Sistema Nacional de Servicios de Salud con la finalidad de coordinar los
planes y programas de los servicios prestadores de salud a nivel central,
regional y local. Así se conformó el Sistema de Servicios de Salud con a.-
el Ministerio de Salud b.- el Seguro Social del Perú c.- La Sanidad de las
Fuerzas Armadas y del Ministerio del Interior y d.- el sector no público,
declarando que se debe de dar atención en salud con criterio social,
tendiendo a ponerla al alcance de toda la población, con especial atención
al binomio madre – niño, así mismo que se debe de establecer niveles de
atención desde el hogar y la comunidad hasta niveles de mayor
complejidad, como los hospitales, con la participación social y se
especifica, además con distribución regional. Aparecen los conceptos de
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Red, Participación Comunitaria y Descentralización (Planas, P. 1998;
Barrenechea, C. 2000).
Es recién en la Constitución de 1979 que se dedica el Capítulo III,
en el Título I, a Seguridad Social, Salud y Bienestar. Ahí el Estado
garantiza el derecho de todos a la seguridad social. La Ley regula el
acceso progresivo a ella, su financiación y que todos tienen derecho a la
protección de la salud integral. En la misma Constitución se señala que el
Poder Ejecutivo es responsable de la organización de un Sistema
Nacional Descentralizado y Desconcentrado, que planifica y coordina la
atención integral de la salud a través de organismos públicos y privados y
que facilita a todos el acceso igualitario a sus servicios, con calidad y
tendencia a la gratuidad, así mismo en ésta Constitución de 1979 se crean
las Regiones, pero no fueron puestos en ejecución. Esta Asamblea
Constituyente de 1979 tuvo el propósito de poner término a este
sistemático centralismo e incluyó en la Constitución de ese año sendos
dispositivos que garantizaban un proceso de Descentralización a través de
un conjunto de plazos y cronograma incluido; pero, esto no fue cumplido
en el periodo determinado, sino que primeramente fueron sometidos los
artículos de la Carta Magna a largas discusiones bizantinas para su
interpretación y a deformaciones interesadas como la creación entre 1985
y 1987 las micro-regiones. En 1981, durante el gobierno de Belaunde se
decreta la Ley de Organización del Sector Salud (DL.70), donde se
especifica que el Ministerio de Salud es el órgano central y rector del
sistema, con las siguientes funciones principales: establecer la política
nacional de salud y de asistencia social, normar las acciones de salud del
sector público no público, formular y ejecutar los planes y programas de
atención de la salud y regular la actividad de las entidades que tengan a
su cargo la seguridad social., en sus órganos de línea están las
direcciones regionales de salud como órganos desconcentrados del
ministerio (Barrenechea, C. 2000; Arroyo, J. 2002; Guillen, L. 2003).
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En 1985, el gobierno de García por DL. 351 dicta la Ley Orgánica
del Sector Salud, esta vez se declara como lineamiento de política de
salud la movilización y participación del pueblo, la descentralización
efectiva de los servicios de salud, que dispone que el Ministerio de Salud
establezca un sistema de delegación de autoridad y el logro progresivo de
salud para todos. Por otro lado se responsabiliza al Consejo Nacional de
Salud como órgano asesor de la formulación de las políticas de salud.
Durante el gobierno de García se realizó una tentativa de integración de
los servicios del MINSA con el Seguro Social por Decreto Supremo 022-
SA – 1986. La idea era que las Postas y Centros de Salud estuviera a
cargo del Ministerio y los Hospitales a cargo del Seguro Social, en
realidad, la intención fue utilizar los recursos económicos del Seguro
Social para cubrir las carencias presupuestales para la atención de salud
por parte del Estado, fue un intento fallido; las autoridades de ambas
partes nunca desearon lograr una verdadera integración. Entre 1988 y
1990 se dictan de manera apresurada un conjunto de leyes, resoluciones
y decretos sobre regionalización, que incluye la creación de las Regiones,
la forma en que serían elegidas sus instancias de Gobierno y las normas
de transferencia, de funciones y de recursos (humanos, materiales y
económicos) de los sectores del gobierno Central a los subnacionales
(Planas, P. 1998; Barrenechea, C. 2000; Alcazar, L. 2001).
En el tema de salud a partir de 1985 – 1990 se crean las UDES –
UTES en las Regiones recientemente creadas y con los Gobiernos
Regionales constituidos y en funcionamiento, en la forma señalada en el
acápite anterior, las flamantes autoridades carecían del manejo político -
administrativo y de un personal técnico adecuado que les permitiese
asumir toda la carga de obligaciones de inversión, administración y
ejecución a las que los facultaba la legislación vigente. Este hecho fue
sometido a duras críticas por parte del Ejecutivo, quien señaló que las
Regiones eran entes burocráticos, sin capacidad de gestión (Ames, R.
2006; Valderrama, M. 2006).
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En 1990 García emite el DL. 584: Ley Orgánica del Ministerio de
Salud, el reglamento de organización y funciones del Ministerio en donde
se le encarga, primero.- formular en coordinación con los gobiernos
regionales la política nacional de salud y el plan sectorial de salud,
segundo.- coordinar, regular y evaluar las actividades del Sistema de
Prestación de Salud del Instituto Peruano de Seguridad Social, además se
señala los órganos de concentración, coordinación e integración del
Ministerio y del Sistema Nacional de Salud, el Comité Técnico de
Coordinación Nacional y el Comité Nacional de Integración Funcional, esa
misma ley conforma el Consejo Nacional de Salud con la participación del
Ministerio de Salud, Seguro Social, Sanidad del Ministerio de Defensa y
del Ministerio del Interior, servicios privados, universidades, facultades de
medicina, colegio médico y otros colegios profesionales, gobiernos
regionales, beneficencia, centrales sindicales, organizaciones populares y
organizaciones gremiales del sector; así mismo se decretó la transferencia
a los gobiernos regionales del personal, infraestructura, recursos
materiales y financieros, equipos y acervo documental de los programas,
hospitales de apoyo, atención primaria de servicios básicos de salud y
enfermedades transmisibles (Barrenechea, C. 2000; Monge, C. 2006).
En 1992 Fujimori mediante DS. 002-92-SA, declara “la organización
del Ministerio de Salud por estar pasando por un período de
obsolescencias administrativa, cuyas actividades se encuentran
desfasadas en relación a los cambios estructurales que se vienen
acentuando en el país tendentes a superar la crisis generalizada en la
acción sanitaria”, entonces se encarga al Ministerio de Salud los
siguientes objetivos: a.- la defensa de la vida y la salud de las personas b.-
la democratización de la salud con el fin de facilitar el acceso universal y
equitativo y compartir el conocimiento de la medicina científica con la
medicina tradicional c.- un modelo de atención participatorio, solidario y de
cobertura universal, por otro lado la Dirección Ejecutiva de Participación
Comunitaria es considerada parte de la estructura orgánica como órgano
de línea, lo mismo que la Dirección General de Salud de las Personas. En
la Constitución de 1993 recoge lo dispuesto en la Constitución de 1979, el
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derecho de todo los ciudadanos a la protección de su salud y se reconoce
el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social.
Así mismo esa Constitución declara que el Estado determina la política de
salud y es responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y
descentralizada para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios
de salud (Barrenechea, C. 2000; Monge, C. 2006; Valderrama, M. 2006).
La expresión de subdesarrollo y fundamentalmente la dependencia
de la economía peruana a las exigencias del mercado externo, así como
el desarrollo posterior de la industria de sustitución de importaciones en el
mercado más desarrollado (Lima), ha ido configurando en el país una
estructura socioeconómica en función tanto de las exigencias y demandas
foráneas, como de Lima Metropolitana. Esta situación es la que ha ido
condicionando directa e indirectamente el tipo de producción y su
localización, el consumo de energía, infraestructura, transporte,
localización y crecimiento de los asentamientos humanos del país, al
mismo tiempo que ha marginado la explotación de recursos naturales que
no convenían a los intereses inmediatos de los grupos de decisión. De
este modo se ha condicionado la forma de articulación de los espacios
socioeconómicos regionales y así se fue dando un fenómeno de
nominación y dependencia de Lima respecto al resto del país,
originándose un intercambio desigual de bienes y servicios; dando lugar a
una continúa descapitalización y flujos migratorios del interior del país
hacía Lima (Barrenechea, C. 2000; Atria, R. 2004; Valderrama, M. 2006).
Los sucesos del 05 de Abril de 1992 tuvieron un impacto decisivo
para los Gobiernos Regionales de ese entonces, la recreación del
Ministerio de la Presidencia quien, entre otros, tendría a su cargo, en
forma jerárquica, a los Consejos Transitorios de Administración Regional
(CTAR) creados como órganos de gobierno regional dependientes del
Ejecutivo mientras se reorganizaba el proceso de regionalización y
convertidos ahora en Consejos Transitorios de Administración
Departamental, en virtud de haberse tomado como referencia: un
Departamento es una Región. El Congreso Constituyente democrático
que elaboró la Constitución Política de 1993, actualmente en vigencia,
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aunque no con la claridad conceptual de la Constitución Política de 1979
en el art. 190, señala algunas precisiones sobre las Regiones y la
Regionalización precisando entre otros aspectos, lo siguiente:
Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones
pertenecientes a uno o más departamentos colindantes (CPP 1993). El
territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias
y distritos en cuyos ámbitos se ejerce el gobierno de manera
descentralizada y desconcentrada. La descentralización es un proceso
permanente; no se fija un cronograma (Rivera, J. 2000; Barrenechea, C.
2000). Sin embargo, esta disposición no se materializó en normas
concretas, subsistiendo los CTAR, que actuaron en algunos casos, como
elementos de ejecución de los Planes y Proyectos que formulaba,
aprobaba y/o disponía el Ministerio de la Presidencia con una comisión de
apoyo a la regionalización (ZONADIS). El Decreto Supremo Nº 01-94 –
SA., crea el Programa de Administración Compartida (PAC) con la
finalidad de modernizar el Sector Salud comprometiendo la participación
de la comunidad a través de los CLAS cuyo objetivo es hacer que los
servicios de salud sean operativos y eficientes al servicio de la comunidad
(MINSA,2001).
En 1993 se da la Ley Marco de Descentralización 26922-93 art. 1
y art.2 da las definiciones, hace referencia al Capítulo XIV del Título IV de
la Constitución Política del Perú donde define la Descentralización como
la trasferencia de facultades y competencias del gobierno central y de los
recursos del Estado a las instancias descentralizadas, faltando decisión
política y por intereses centralistas autocráticos de aquel entonces, luego
la Ley de Bases de Regionalización, en 1990 – 1994 se crea la Comisión
de apoyo a la regionalización ZONADIS.
Está situación centralista en demasía se hizo más patente aun
cuando a raíz del Fenómeno “El Niño” en el periodo 1997-1998, el
Gobierno creó una Comisión Especial para el Estudio del Fenómeno “El
Niño” con la suficiente autoridad y autonomía, para iniciar las labores de
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prevención e intervención durante la emergencia y rehabilitación de las
zonas afectadas por el fenómeno referido, a cargo del Primer Ministro y
luego por la misma persona cuando dejó de ser Primer Ministro,
sobrepasando inclusive la finalidad, objetivos y responsabilidades que por
Ley tiene el Sistema de Defensa Civil y los órganos que la integran (el
Instituto Nacional de Defensa Civil, los Gobiernos Regionales, Gobiernos
Locales, autoridades políticas, militares, etc.), el que a su vez es un
componente del Sistema de Defensa Nacional (Rivera, J. 2000;
Barrenechea, C. 2000).
Rivera, J. (2000), refiere que esta situación, que tiene ribetes
históricos, pero que evidentemente tiene y cobra actualidad,
particularmente en la coyuntura presente, una inquietud inicial de
investigación la constituye la presente interrogante ¿Qué hacer para
resolver el histórico y latente problema del centralismo en el Perú?. Este
proceso histórico y dependiente tiene como resultante la existencia de
niveles diferenciados de desarrollo, al interior del espacio nacional, cuya
conformación está relacionada con las siguientes características:
- Orientación de las principales actividades productivas en función
de la demanda externa o de los centros de consumo más
importantes, explotación y tratamiento de los recursos naturales
caracterizado por:
• Conocimiento parcial y selectivo del potencial y sus
posibilidades de explotación.
• Aprovechamiento parcial y sobre-explotación de los
principales recursos naturales, en función de la máxima
rentabilidad, con tecnologías no adecuadas a la realidad
nacional, y que conlleva a la degradación del medio
ambiente natural y a su agotamiento
- Escasa articulación e integración económica a lo largo y ancho del
territorio nacional, con significativo detrimento de las zonas
fronterizas que tienen una importancia especial desde el punto de
vista geopolítico, para el desarrollo y la defensa nacional.
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- Desarrollo y consolidación de la infraestructura vial, en función a
la localización de actividades productivas inducida por el exterior,
lo cual ha definido la conformación de una estructura de
transporte que favorece en forma general a la franja costera y en
particular a los puertos de exportación.
- Creciente localización de las actividades de transformación en la
zona costera en perjuicio de la sierra y selva.
- Degradación progresiva del medio ambiente natural.
- Diferente cobertura y calidad de los servicios prestados por parte
del Estado en el territorio nacional, alcanzando niveles críticos en
áreas rurales, fundamentalmente de la sierra y selva.
- Incipiente estructura de asentamientos poblacionales, con
predominio de las ciudades costeras principalmente de Lima
Metropolitana, que por efectos de la migración crece en forma
asimétrica y desproporcionada.
- Relaciones de subordinación de las áreas y regiones de menor
desarrollo respecto a las de mayor desarrollo relativo y en
especial a Lima Metropolitana.
- Organización Política administrativa concentrada y centralizada en
la capital.
Así mismo la crisis económica que vivían los países de
Latinoamérica tuvo su máxima expresión en la década de los 90 y que
determinó cambios en la organización social, política que tuvo sus efectos
profundos en las formas de vida de los individuos y las comunidades. Este
fenómeno que se manifestó principalmente en menores ingresos de la
población para la satisfacción de sus necesidades básicas (como
alimentación, vivienda, educación y recreación), despertó una mayor
conciencia sobre sus derechos entre ellos el derecho a la salud
(Barrenechea, C. 2000; Atria, R. 2004).
En el marco de este proceso legal por dar contenido a la
descentralización, se puede sintetizar que el objetivo básico central fue
diseñar y encaminar reformas que permitieran reestructurar el Estado. Los
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mecanismos preferentes para ello han sido las reformas políticas,
consistentes en establecer nuevos gobiernos o administraciones de
carácter intermedio. En otro, se privilegia las reformas político-
administrativas mediante las cuales se transferían y delegaban
competencias y funciones de gobierno, capacidad de gasto de la inversión
pública; finalmente, están las reformas de carácter presupuestal a través
de las cuales se transfieren mayores recursos para la gestión del gobierno
(Bossert, J. 2000; Arze, F.; Martinez, J. 2003). En todos estos casos, el
proceso de Descentralización fue diseñado para facilitar la gobernabilidad
de los países latinoamericanos y de esta manera lograr mayores y
mejores términos de estabilidad política. Otros encuentran en la
Descentralización un mecanismo compatible con las políticas
neoliberales. En esta perspectiva, la Descentralización podrá aceptarse
como un elemento reductor del peso del gobierno central y por ende del
tamaño del Estado, capaz de lograr su eficiencia y modernización con la
activa presencia productiva del sector privado (CEPAL, 1998; Bossert, J.
2000).
En el Perú ha tenido una larga tradición centralista que ha
concentrado las facultades políticas, administrativas y la provisión de
servicios en el gobierno nacional, al no existir una estancia intermedia de
gobierno tímidamente se desconcentraban acciones del poder ejecutivo a
nivel departamental, fundamentalmente en la atención de los servicios de
salud. Un intento descentralizador se plasma con la constitución de 1979
restaurando la autonomía local y se introdujo a las regiones como órgano
intermedio de gobierno, sin embargo al no tener competencia regional
propia sino delegada en el corto tiempo de existencia no constituyeron un
estamento real de descentralización (Benavides, M. 2004).
Alcanzar la meta de salud en los albores de este milenio
presupone el esfuerzo y la participación de todos los sectores y una gran
disponibilidad de recursos; no es posible esperar cambios acelerados a
corto plazo en el panorama económico que por sí mismos resuelvan o
mejoren las deterioradas condiciones de vida y de salud que enfrentar los
14
grandes núcleos de población y cuya intensidad ya es posible
dimensionar en el presente, sin que esto muestre un rostro seguro para el
futuro. Reconocer la magnitud del problema es la mejor forma de
enfrentarlo (Arroyo, J. 2001). Los cambios estructurales llevados a cabo
en el sector salud que aseguren el acceso de los habitantes de todas las
regiones, incluidas las más apartadas a los servicios son, sin duda una de
las estrategias más acertadas para enfrentar esta situación (Revista de la
Academia Peruana de Salud 2000; Acevedo, A. 2006).
Así mismo, para que existan puntos de entrada a los sistemas de
salud, es decir mecanismos por los que el ciudadano de manera individual
o colectiva pueda hacer uso de los servicios, la reforma de los servicios de
salud ha permitido fortalecer las estructuras del nivel local que permitan a
los ciudadanos expresar sus opiniones sobre los servicios de salud.
Algunos de estos mecanismos tiene por objetivo la participación colectiva
de las Organizaciones Sociales tales como los Consejos Municipales de la
Salud (donde suelen participar los representantes de los servicios de salud,
autoridades locales y la población), una limitación a estos mecanismos es
la representatividad de los miembros de la comunidad, porque no hay
formas legales que garanticen su presencia como, por ejemplo elecciones
comunitarias para poder representar en los consejos de salud. Otro
mecanismo que ayuda a implementar es el sistema de quejas y
sugerencias porque favorecen la participación individual. Otro elemento
clave para la participación en este contexto de las reformas de los servicios
de salud es el acceso a la información. La población debe conocer los
servicios que se le ofrece, sus derechos a hacer uso de estos servicios, los
mecanismos por los cuales puede interactuar con el sistema, los precios y
la calidad de los servicios ofrecidos. Es necesario que se facilite la
información suficiente al individuo y la colectividad sobre la actuación de los
servicios de salud y las posibles acciones para poder determinar cuándo,
cómo y quién ha de actuar, Y que además de estar abierta a la
participación, debe de garantizar que exista una respuesta de los servicios
a estas acciones. La participación conlleva una redistribución del poder y
recursos entre distintos grupos implicados en las decisiones de salud. Es
15
decir si se abren espacios para la participación social, las instituciones y el
personal de salud pierden su absoluto monopolio en la toma de decisiones,
que habrán de ser consensuadas entre los diversos agentes sociales. Esto
significa por tanto, un cambio de actitud en el personal de salud, no
siempre fácil de conseguir, los procesos reales de participación social en
salud deberán acompañarse de un desarrollo institucional que incluya
cambios en su estructura y formas de trabajar, que le permita responder a
las necesidades cambiantes de la población.
Realizar hoy un análisis de la situación, cualquiera que sea el
aspecto que deba abordarse, nos obliga a enmarcarlo necesariamente en
la crisis económica que ha afectado en las últimas décadas con gran
intensidad a los países de la región y en particular del Perú. Es también
esta situación de crisis la que promovido por procesos democráticos ha
permitido que la población recupera expectativas y de que las regiones
encuentren una vía para el desarrollo de sus economías que les permita
alcanzar un punto de estabilidad y un crecimiento real (Aetobelli, L. 2003;
Atra, R. 2004). La salud es sin duda, uno de los aspectos más vulnerables
a la situación de crisis, reflejándose en los cambios del perfil
epidemiológico de las últimas décadas (OPS. 2001). Por ello es
importante transparentar el rol que ejerce las organizaciones sociales en
los procesos democráticos de Descentralización de la Salud y siendo este
proceso un instrumento para fortalecer la democracia y consolidar el
desarrollo económico y social de la población; después de la noche oscura
de las dictaduras en nuestro país la democracia local ha sido el cimiente
fundamental para la reconstrucción del sistema político en el país y con la
finalidad de que el poder local tome decisiones y asuma competencias
controladas por la comunidad misma.es importante describir como se está
llevando a cabo este proceso y como la sociedad organizada participa.
Ante esta situación, se plantea la siguiente interrogante:
16
PROBLEMA: ¿CUAL ES LA RELACION ENTRE LA PARTICIPACION DE LAS
ORGANIZACIONES SOCIALES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION DE LA SALUD EN LA REGION LA LIBERTAD 2008.
OBJETIVO GENERAL:
Describir cuál es la relación entre la participación de las Organizaciones
Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La
Libertad 2008.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
1. Describir la participación de las Organizaciones Sociales en
el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La
Libertad 2008.
2. Describir el proceso de Descentralización de la Salud en la
Región La Libertad 2008.
17
La presente investigación se justifica y /o adquiere importancia por las
siguientes consideraciones:
MARCO TEORICO CONCEPTUAL LA GLOBALIZACIÓN EN EL ESCENARIO MUNDIAL
En la sesión inaugural de la 50ava. Asamblea Anual Conjunta del
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Washington,
realizada en años anteriores, ha quedado confirmado los avances de la
economía mundial, remarcando su notable crecimiento, pero también su
altísimo costo social. Por palabras del Secretario General del Fondo
Monetario Internacional, Sr. Michael Camdessus, existe peligro que
grandes sectores sociales se vean excluidos de los beneficios
económicos del crecimiento; hecho que se evidencia por las estadísticas
que publican órganos internacionales sobre el incremento de problemas
de trabajo, salud, educación, etc. con relación al pasado (BID, 1998).
En este contexto, la globalización en la escena mundial todavía es
una relación parcial y particular de algunos espacios económicos
restringidos; este proceso está acompañado del 1) Sistema de libre
mercado y 2) la instauración de reformas institucionales, estructurales del
Estado, basadas en la democracia universal. En el plano económico, la
globalización tiene como expresión el predominio de economía de libre
mercado, que se sustenta en el reconocimiento del mercado como el
único y eficiente asignador de recursos. Por consiguiente, es una
herramienta que permite dotar de eficiencia al conjunto de la economía
(BID, 1998; Buller, E. 2002).
Como consecuencia del establecimiento de las reformas
destinadas a instaurar economías de libre mercado, el debate entre
Estado y mercado ha cobrado vigencia para algunos, el Estado debe
restringirse a sus funciones básicas: Salud, Educación, Seguridad y para
el caso peruano incluir infraestructura vial. El resto es competencia del
18
mercado, de la concurrencia, de la iniciativa, de la actividad privada
nacional y /o extranjera (Rivera, J 2000; Buller, E. 2002; Aetobelli, L.
2003).
La globalización ha mantenido como preocupación central la
integración económica. En los tiempos modernos, el paradigma del éxito
se basa en la generación de constantes y crecientes economías de
escala, las que deben conquistar y satisfacer los términos de las
demandas (calidad y escala) de importantes mercados. De allí, la
preocupación de diversos gobiernos para conformar grandes grupos
económicos o mega mercados. Este efecto integracionista tiene como
consecuencia que país que no integra uno de estos bloques o mercados
estará condenado al fracaso y la marginalidad. Por consiguiente, el
acento económico, de estos tiempos, pasa por el desafío de la integración
en el terreno externo y por la eficiencia y productividad en el plano interno
(Buller, E. 2002; Aetobelli, L. 2003).
Por otra parte la globalización en el terreno político, ha supuesto
profundas reformas en el actuar del Estado, a propósito de la
diferenciación de funciones y ámbitos, entre éste y el mercado, el proceso
ha ido de la mano con la proliferación, sobre todo en países con
hiperinflación, de programas de ajuste estructural, los que a su vez, se
han desarrollado en un entorno proclive y a favor de la democracia, como
sistema legítimo de representación y gobierno. Aún cuando, para el caso
nuestro, ha significado el cierre del parlamento y su interrupción temporal.
Frente a la escala de equidad que presenta una economía de libre
mercado, la justicia social a lograrse requiere de un Estado en
democracia, con participación ciudadana y pluralismo, de esta manera, el
proceso de globalización establece ámbitos de actuación del mercado y
del Estado; el primero gobierna la economía, mientras que el segundo es
la esfera política, o sea el ejercicio del gobierno y de la democracia
((Rivera, J. 2000; Buller, E. 2002; Aetobelli, L. 2003).
19
El tema de Descentralización, Regionalización de la política y la
economía, no es un tema nuevo en la escala mundial. Son diversas las
razones y las circunstancias que obligan a los Estados a adoptar
programas de reforma con ingredientes descentralistas, a fin de reducir
los efectos de la centralización política. Esta tendencia mundial por la
Desconcentración estaría basada en los cambios, que se operan en
sistemas económicos, que a su vez cambian el sentido del desarrollo
regional. Al respecto Mahler, H. (2000) considera que existen 9 cambios,
en esta dirección: 1) Escenarios de menor crecimiento agregado; 2)
Mayores costos energéticos; 3) Distinta concepción del desarrollo; 4)
Disponibilidad de tecnologías eficientes de pequeña escala; 5)
Segmentación geográfica de procesos dentro de unidades empresariales;
6) Escasez de costos de crecimiento; 7) Difícil predictibilidad; 8) Mayor
presión a favor de la participación local; y, 9) Mayor conciencia ambiental.
LA TENDENCIA DESCENTRALISTA EN EL ESCENARIO LATINOAMERICANO Y NACIONAL.
La Descentralización de la Salud surge en Europa de la posguerra
como una necesidad de acercar los servicios de salud a las necesidades
de los ciudadanos, fortaleciendo las funciones públicas y reduciendo el
papel del estado centralista e ineficiente. La perspectiva de alcanzar los
objetivos en todo proceso descentralizador esta íntimamente vinculado a
la viabilizaciòn de las proposiciones de reforma del aparato del estado y al
fortalecimiento de su capacidad conductora del sector a reformar
(Vásquez, L. y col. 2006).
Desde fines del siglo pasado América Latina se encuentra inmersa
en profundos cambios políticos sociales y económicos. El retorno a la
democracia y la necesidad de reforma del estado hace que la
descentralización adquiera una connotación de manutención y
fortalecimiento de la democracia. La Descentralización de la Salud es un
instrumento para fortalecer la democracia y consolidar el desarrollo
económico y social de los países de América Latina, después de la noche
20
oscura de las dictaduras, la democracia local ha sido el cimiento
fundamental para la reconstrucción de los sistemas políticos
latinoamericanos. A la Descentralización definiríamos entonces como el
proceso por el cual se transfiere poder de decisión y competencias del
nivel central hacia los niveles periféricos de gobierno, cambia el lugar
donde las decisiones son tomadas y sometiéndolas al control de la
comunidad. Necesariamente alude a un proceso de rediseño de la acción
del poder. En la mayoría de países latinoamericanos han sido los factores
económicos los que finalmente determinaron el ingreso al proceso de
Regionalización-Descentralización, se buscaba con ello mayor eficiencia y
eficacia en la distribución de recursos públicos, la reducción del gasto, el
ajuste de las finanzas del gobierno central y alentar el autofinanciamiento
a través de los gobiernos subnacionales. De este modo se ha convertido
la descentralización principalmente como un instrumento de política
económica. Calderón, J. (2001). Así como Montecinos, E. (2005) de la
Universidad de los Lagos Chile, dice que en el marco de la globalización y
la revolución científico tecnológico, además de la democratización en
América Latina, el proceso centralizador de la sociedad, la economía y la
política ha dado lugar a su antítesis: la Descentralización se entiende por
aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal y administrativo
desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno. En
América Latina la descentralización se ha entendido como un medio para
alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemos destacar:
profundizar y perfeccionar la democracia, fortalecer el desarrollo “desde
abajo”, contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado
y hacer más eficiente la gestión pública. No obstante, independiente del
objetivo inicial que se adjudique a la descentralización, existe consenso
respecto de que se trata de un proceso político que ha apelado a una
nueva forma de gobernar que va de la mano con la reconfiguración del
Estado e inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en las decisiones
públicas, se propuso fortalecer y consolidar un camino político mas
democrático y eficiente para la región (Alcazar, L. 2001; Wachtenheim, E.
2001; Francke, P. 2004).
21
Sin embargo, la Descentralización no implica la transferencia hacia
los niveles subnacionales del integro del aparato estatal, ni tampoco la
desaparición del gobierno central; lo importante es establecer las
competencias respectivas de modo que coexistan en equilibrio lo
centralizado y lo descentralizado. El resultado final de este balance es lo
que caracteriza el tipo más centralizado o descentralizado de una política
sectorial, si con la Descentralización ocurre la concentración de
competencias en cualquiera de los niveles de gobierno, ésta caracteriza
una tendencia centralizada o descentralizada del estado a ese nivel (OPS,
2001).
En América Latina la Descentralización ha seguido principalmente el
modelo español y francés, con administración central fuerte y
descentralización más tolerada que aceptada, entendiéndose que el poder
local tiene una existencia secundaria, la tradición inglesa del Estado, por
otra parte, incluye las colectividades locales como entes activos en el
cumplimiento de tareas administrativas, con características autónomas e
independientes del poder central, manteniendo simultáneamente
relaciones de competencias compartidas entre los niveles del gobierno
(Rivoir, A. 2000; USAID/PERU2006).
Los Sistemas Europeos han influenciado al continente americano en
muchas formas, países más centralizados se transformaron y adoptaron
sistemas descentralizados, con administraciones autónomas, regionales o
locales y con más de un nivel de gobierno. Sin embargo en muchos
países la relación entre el nivel central y los niveles subnacionales siguió
la tendencia de subordinación y tutela en las iniciativas de
descentralización. El Estado central tiende a mantener unidades
desconcentradas territorialmente, garantizando el control y la actuación
sobre los entes periféricos de gobierno. Estas experiencias de subdivisión
de responsabilidades del estado combinan matices de Descentralización,
Centralización y Desconcentración, esta última es la que más se ha
logrado en la mayoría de las experiencias mundiales (Malher, H. 2000).
22
En los regímenes presidencialistas, la Centralización tiene más
fuerza que la Descentralización y los niveles subnacionales aparecen en
gobiernos elegidos por voto directo, esto explica en parte porque las
experiencias iniciales sean más de desconcentración o delegación a pesar
de ser denominadas de Descentralización (delegación es el traslado de
responsabilidad de un nivel de gobierno para que el otro ejecute acciones
en nombre del primero sin autonomía o iniciativa). La selección de la
autoridad de gobierno descentralizado (llamase subnacional o regional)
por medio de voto es fundamental para que el ente descentralizado pueda
obtener independencia verdadera en la toma de decisiones, y este es la
gran riqueza de la regionalización dentro de una perspectiva de
descentralización (Carrión, F. 2001; Banco Mundial 2002).
Frente a estos dilemas que se plantea realizar una Descentralización
o reforma del Estado se puede decir que la transformación del mismo se
hace necesario aunque las perspectivas de una alteración significativa de
los modelos actuales se ven limitados, la historia latinoamericana muestra
reiterados intentos de reforma administrativa que por su carácter
formalista y solamente desconcentrador en la mayoría de los países
resultaron en limitados avances o notables fracasos (Clemente, A. 2003).
La experiencia realizada en América Latina sirve para afirmar que los
cuellos de botella en la capacidad de gestión del Estado permanecieron
intocables, ésta reforma no logró los impactos que se perseguían frente a
la tradición centralista de los estados latinoamericanos acentuada durante
algunos periodos, la Descentralización se constituye entonces en el marco
de la democracia en una estrategia de transformación, pero también
representa un factor de conflicto generador de resistencias que puede
confrontar intereses y también contradicciones políticas (Marciglia, J.
2001; Carrión, F. 2001). Dicha transformación por lo tanto, solo podrá
adquirir un significado valioso si se promueve una profunda reforma del
complejo sistema del Estado y de sus relaciones con la sociedad
sustentada por diversos actores y orientada a lograr un mayor control
social del aparato estatal, la Descentralización estatal es entendida como
23
un proceso de desplazamiento de poder del centro a la periferia del
sistema que aproxima la toma de decisiones a la población, esta
aproximación otorgaría mayor permeabilidad del aparato estatal que
sujeto al control social permitirá viabilizar objetivos de democratización,
legitimización del ejercicio del poder y justicia distributiva, esta es la razón
que define la importancia de la participación de la sociedad civil
organizada (Huerta, M. 2000; Clemente, A. 2003).
El proceso de Descentralización es un rasgo característico actual
de América Latina. En las dos últimas décadas, los gobiernos de la región
han emprendido procesos de desconcentración, delegación y devolución
de competencias y funciones a instancias locales o regionales. Se trata de
un fenómeno político de trascendencia continental que pareciera formar
parte de una tendencia mayor por reformar y modernizar el Estado
(Carrión, F. 2001).
Este proceso de Descentralización en la Región Andina, como
acto de reforma política y de modernización del Estado, en realidad viene
a ser una tendencia reciente, aún y a pesar de la existencia de Estados
Federales, el tema de desconcentrar y delegar funciones de gobierno que
no han estado presente en la tradición, ni en la historia de los gobiernos
de América Latina. En este contexto se podría decir que la
Descentralización marcha a contramano de una tendencia histórica
dominante en la construcción del Estado moderno y que en los últimos
años ha tomado y sigue tomando impulso (Carrión, F. 2001; Benavides,
M. 2004).
Un segundo hecho a resaltar es el escenario político-económico
en los que se han desarrollado los procesos de Descentralización. En los
últimos quince años, los escenarios político-económicos son parecidos,
caracterizados por la restauración del sistemas de elección democrática;
la aplicación de mecanismos de ajuste estructural; creciente globalización
de las economías nacionales y un crecimiento económico variado. Es por
consiguiente, un contexto asignado por una relativa estabilidad social y
24
política; la extensión de la pobreza y la presencia de conflictos sociales,
por un lado y por la otra, alta concentración de funciones;
ingobernabilidad e ineficiencia en el consecuente divorcio entre sociedad
civil y Estado. Esto último, es presumiblemente una razón central que
indujo a las élites políticas a iniciar procesos diversos de reforma del
Estado (Bolis, M. 2003; Benavides, M. 2004).
LOS RESULTADOS DE LA CENTRALIZACIÓN DEL ESTADO Y SUS PROYECCIONES EN EL PERÚ
Los niveles diferenciados de desarrollo que tienen las diferentes
regiones naturales y geo-económicas, tienen una expresión espacial que
evidencia las desigualdades al interior del país. En este sentido, es
posible identificar tipos de zonas con las siguientes características:
(Sifuentes, 2008; Rodríguez, E. 2008)
Zona Hegemónica: Lima Metropolitana, donde se manifiesta mejor
niveles de vida, concentración de capital, concentración de la producción
industrial, mayores fuentes de trabajo, poder de decisión sobre el resto del
país ventajas económicas de escala externa y de innovación y es el
principal vínculo con los mercados externos. Algunas de estas
características se pueden apreciar en indicadores económico-financieros
como la concentración de 68% del valor agregado fabril que se genera en
el país, 75% de la PEA. Industrial, 98.6% de la Inversión Privada (1980);
76% de las colocaciones de la Banca Comercial (1992); 60% de la
exportación no tradicional; 85% de las importaciones y 75% de la
recaudación. Estos son los rasgos aproximadamente más significativos.
Zonas de Mayor Desarrollo Relativo: donde se puede encontrar, con
relación al resto del país; cierto nivel de desarrollo industrial; mayores
niveles de empleo, ingresos y alta concentración poblacional; cierta
diversificación económica; mayor capacidad instalada y desarrollo de sus
mercados internos. Se identifica dentro de esta categoría a las ciudades
de Arequipa, Trujillo y Chiclayo que constituyen áreas de convergencia a
nivel macro regional.
25
Zonas de Mediano Desarrollo Relativo: son aquellas que presentan un
bajo nivel de calidad de vida sobre el promedio nacional y en donde el
sector agropecuario, complementado por el pesquero (hasta antes del
fenómeno del niño) constituye la base de la actividad productiva. La
industria se desarrolla en una o dos ramas de importancia nacional o
regional. El sector terciario es de relevante desarrollo en estos ámbitos y
se concentra en las ciudades. Dentro de esta categoría podemos
identificar a las provincias costeras de los Departamentos de Piura,
Lambayeque, La Libertad, ICA, Lima, Moquegua, Tacna, y la Provincia de
Santa en el Departamento de Ancash, y las ciudades de Huancayo,
Cusco, Iquitos, Pucallpa y Tarapoto. La población de estas zonas se
concentra en los valles y sus ciudades más importantes, superan los 100
000 habitantes.
Zonas de Menor Desarrollo Relativo: son áreas donde existe un
desarrollo económico incipiente, bajos índices en la calidad de vida,
escasa articulación con el resto del país y cuya base económica es
fundamentalmente agropecuaria y forestal.
Zonas con Recursos Agropecuarios y una relativa integración al mercado nacional: Dentro de las zonas de menor desarrollo relativo, son
las que presentan mejores niveles de vida y cierto desarrollo del sector
servicios, principalmente comercio y transporte, y complementariamente
el del sector artesanal. Están conformados por las áreas bajas de los
valles interandinos importantes, y por lo general albergan la ciudad capital
del Departamento.
Zonas en Expansión Económica: son aquellas que presentan una
deficiente atención de los servicios, baja densidad demográfica y escasa
articulación al resto del país. Presentan un buen potencial de recursos
naturales, pero se desconoce la tecnología adecuada para su explotación.
Los ámbitos que conforman esta categoría, son las áreas de Selva Alta y
Baja con excepción de Iquitos, Pucallpa y Tarapoto.
Zonas de Estancamiento: son las que presentan los más bajos niveles
de desarrollo, y en las cuales se asienta una gran cantidad de población
con relación a los recursos existentes, los que por otra parte se
encuentran en vías de deterioro o depredación. Estas zonas se presentan
26
prácticamente desarticuladas al mercado regional o nacional lo que no
impide que exista una creciente absorción por otras regiones de su fuerza
laboral y servicios; por otra parte el patrón de asentamiento es disperso y
la economía es de subsistencia. Hay carencia o insuficiencia en la
prestación de servicios sociales básicos. Pertenecen a esta categoría, las
áreas comprendidas en los espacios alto-medios y altos de los valles
interandinos, las punas, así como las zonas erosionadas de Selva Alta y
algunos espacios de la Costa con deterioro físico-ambiental.
Zonas de Nulo o Escaso Desarrollo: Son aquellas áreas donde el
desarrollo basándose en capital no es aún significativo, con baja
población y escasa articulación al resto del país. Áreas susceptibles de
ser afectadas por la expansión de los países limítrofes. Se identifica en
esta categoría a las zonas de frontera del ámbito de Selva, parte de la
Selva Baja, en zonas de frontera política, áreas donde no se ha dado
desarrollo de capital, susceptible a penetración extranjera, no articulado a
la economía regional o nacional, lo cual afecta también de manera
significativa la defensa nacional.
Los efectos de la dinámica del sistema económico en las
relaciones internacionales e intra-nacionales, definen como orientación
principal, el reforzamiento de los desiguales niveles de desarrollo
alcanzado en las zonas descritas. En este sentido, se identifican ciertas
tendencias a consolidarse, en caso no se adopten medidas que traten de
evitarlo, las que se anuncian a continuación:
Una mayor concentración de las actividades político-económicas-
administrativas fundamentalmente en las zonas de mayor desarrollo
relativo, ubicadas en la franja costera y específicamente en la zona de
Lima Metropolitana; este hecho condicionará la elevación del promedio en
el nivel de desarrollo y calidad de vida en estas zonas con relación a
otras.
La aceleración de los procesos migratorios hacia la franja costera y áreas
urbanas en general, fundamentalmente a aquellas que concentran las
principales actividades del país, con lo cual se tiende a acentuar el patrón
27
de asentamiento poblacional actual, que se expresa en el sobre
poblamiento y tugurización de las urbes de mayor dimensión a expensas
del despoblamiento relativo de los ámbitos de menor dimensión o áreas
rurales en general. El incremento de la concentración poblacional en la
Costa, que del 46% del total nacional en 1984, pasó al 62% en el año
2000, en la Sierra disminuyó al 24% y en la Selva se incrementó al 14%
de la población total. El área Metropolitana de Lima-Callao, pasaría del
27% del total de la población nacional en 1981, al 37% en el año 2000. El
proceso de urbanización inherente a esta ocupación inorgánica del
territorio, acentuaría las desigualdades en el interior de las ciudades, que
no serían capaces de responder a la gran demanda de empleo, de
infraestructura y servicios sociales, acrecentándose los problemas de
expansión urbana, congestión y contaminación ambiental, con mayor
gravedad en el caso de Lima Metropolitana. Reforzamiento de la
concentración de la principal infraestructura y energía en las áreas
mencionadas y en algunos enclaves, determinándose su carencia en los
espacios del interior. En términos generales, en el ámbito nacional se
prevé un deterioro progresivo de la calidad de vida de la población; la
degradación y deterioro del medio ambiente; el incremento de la
población y la mayor concentración relativa en las grandes ciudades, con
los más altos índices de tugurización y contaminación (Alejos, W. 2005;
Monge, C. 2006; Zavala,V. 2008).
IMPORTANCIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN PARA EL FUTURO DEL PAÍS. Un aspecto conceptual importante, es diferenciar la
Descentralización de la Desconcentración, la Descentralización está
referida a un desplazamiento de poder, la Desconcentración está referida
a la transferencia de actividades y tareas sin alteraciones del centro de
poder decisorio. Si bien estas actividades son necesarias a la
Descentralización, no son suficientes para alcanzar una participación
ampliada en el espacio de las organizaciones públicas (Revista de la
Academia Peruana de la Salud, 2001).
28
La Descentralización debería ser siempre entendida como un
proceso dinámico, en posicionamiento relativo a otro proceso igualmente
dinámico y de naturaleza opuesta (centralización), en consecuencia se
identifican tres resultados: la inexistencia de la Descentralización o
Centralización absoluta, la coexistencia de grados variables de ambas
situaciones y la dimensión temporal y mutante de dicha relación. Se
destaca en estos procesos la importancia de los mecanismos de
comunicación entre el centro y la periferia para evitar rupturas entre
ambos polos y la atomización del conjunto, los riesgos de fractura del
sistema se atenúan mediante fortalecimiento de los procesos de
comunicación y coordinación y con una clara definición de los roles de
cada nivel (Arroyo, J. 2002; Atria, R. 2004).
EN EL AMBITO DEL APARATO DEL ESTADO LA DESCENTRALIZACION PUEDE SER ENTENDIDA EN VARIAS DIMENSIONES:
Un primer abordaje, él más propiciado y discutido se refiere a la
relación del poder existente entre los niveles nacional, departamental,
provincial, y distrital y/o municipal de gobierno, el desplazamiento del
poder hacia las instancias locales ha representado un frente en la
conquista y construcción de un sistema democrático y una reivindicación
actual de los gobiernos municipales (Barrenechea, C. 2000; Arroyo, J.
2002). La hipótesis que sustenta esta propuesta es la de que, decisiones
tomadas en el espacio local estarán más próximas al ámbito en que los
problemas ocurren y por lo tanto ellas serán más ajustadas con la
necesidad y las expectativas sociales, esta afirmación será verdadera si
en el plano local existen procesos participativos y de control social, sin ello
las decisiones seguirán teniendo un carácter autoritario o clientelístico
(Planes, P. 1998; Arroyo, J. 2002).
Otra dimensión que se asocia a los procesos de Descentralización
es la desburocratización que se da en oposición al centralismo excesivo.
En este sentido se observa que no existe una relación directa entre
29
ambos fenómenos cuyas determinaciones son diferentes, mientras que el
crecimiento del Estado representa una tendencia universal en el proceso
de desarrollo, el centralismo se asocia con regímenes generalmente de
tipo autoritario, ambos hechos suelen coexistir, sin embargo, la
descentralización no garantiza por sí mismo una reducción de la
burocracia político administrativa, ni la eliminación de distorsiones
burocráticas pudiendo aún favorecer la hipertrofia centralista (Arroyo, J.
2002; Ugarte, O. 2003).
La otra dimensión es la forma de administración de la
Descentralización, la gestión participativa, significa que en cada nivel de
gobierno la toma de decisión desde los niveles superiores hasta los
niveles más locales se hace con la participación de actores claves,
representantes de la sociedad civil organizada, de modo que quien
ejecuta las tareas participa de la planificación y del proceso decisorio
(Aetobelli, L. 2003).
Otra vertiente de la Descentralización está representada por la
reformulación de las relaciones entre los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial, ante la tradición concentradora de competencias a nivel del
ejecutivo que lleva a visualizar los otros poderes como periféricos. Un
proceso de reforma del estado busca el establecimiento de un mayor
equilibrio entre ellos como vía para el fortalecimiento del sistema
democrático; otro, de los componentes de estas reforma, se refiere a la
necesaria acumulación de poder por los sectores de los estados
responsables de las políticas sociales históricamente dependiente de los
sectores económicos (Acevedo, A. 2006).
Gonzáles, E. (2003); Atria, R. (2004), definen a la
Descentralización del aparato del Estado con distintos grados de
amplitud:
Una definición estrecha se enfoca en la dimensión territorial y concibe la
Descentralización como aquella acción del estado que subside el territorio
en áreas a ser cubiertas bajo responsabilidades de acción o agencias
30
específicas, en esta definición el contenido de la descentralización es
sinónimo de agencias sobre territorio o más bien de la regionalización
territorial de las acciones de una agencia. La definición intermedia de la
Descentralización incluye la dispersión territorial de la regionalización de
las acciones pero añade y enfatiza la distribución de la autoridad sobre las
decisiones y los recursos a través de un espacio administrativo, la
Descentralización se debe ver como la transferencia del gobierno central
a sus organizaciones de campo, unidades administrativo locales,
organizaciones autónomas, gobiernos locales u organizaciones no
gubernamentales, bajo esta definición la Descentralización consiste en la
diversificación de estructuras administrativas para constituir espacios de
autonomía relativa en la toma de decisiones, dichos espacios pueden o
no coincidir con una dispersión territorial. La definición amplia de la
Descentralización se entiende como la participación social para la
negociación de las decisiones, la descentralización se define entonces
como el grado en que el Estado confiere poder a los grupos sociales.
La Descentralización del poder se manifiesta no tanto por una
autonomización sino por el grado en que los grupos locales logran influir
sobre la gestión estatal para conseguir sus propósitos; a la inversa de la
centralización que se establece por el incremento en el poder real de las
elites, funcionarios o representantes en la cúspide de la jerarquía formal;
esta definición de la Descentralización incluye los espacios del territorio y
de la administración, puesto que la influencia local se consigue solo
cuando hay una regionalización o una transferencia de responsabilidades
al nivel local (Arroyo, J. 2001). Cada dimensión y definición de la
Descentralización lleva a perspectivas distintas de la realidad, cambios
que en la intensidad de la tarea gubernamental pueden ser descritos
como descentralizadores bajo una definición pero centralizadores bajo
otra.
La Descentralización se refiere al estado de una relación entre
ordenes de gobierno, entre gobierno y gobernados, el fenómeno es por
tanto relativo a cambios históricos o políticos en uno u otro polo, no
31
obstante con frecuencia se piensa en la Descentralización como la
concesión unilateral de la autoridad sin analizar el papel que tienen las
unidades subordinadas para aumentar su cuota de responsabilidad o de
poder, también es frecuente escuchar una equivalencia entre
Descentralización y Autonomización, se dice que con la autonomía se
abandona el campo de la Descentralización en cuanto deja de existir la
relación de influencia directa entre ordenes de gobierno al considerar el
carácter revertido de la descentralización (Ugarte, O. 2003; Bolis, M.
2003).
Bustamante, L. (1996) refieren que el crecimiento económico que
caracteriza al país en el último siglo, se han profundizado los
desequilibrios y la marginación interna. El centralismo, el retraso y la
debilidad del crecimiento del interior del país, constituyen las mayores
limitaciones para lograr un desarrollo equilibrado y dinámico. Para superar
el problema del centralismo, se requiere de acciones múltiples e
integrales, de amplia trascendencia. En este sentido, la Descentralización
y Regionalización por constituir en sí misma un instrumento necesario e
indispensable para alcanzar el desarrollo nacional, no servirá únicamente
para atender a los reclamos de las provincias, sino que su objetivo es el
de evitar que el crecimiento atrofiado y desigual continúe minando el
esfuerzo nacional; deteriorando las áreas aparentemente privilegiadas en
la actualidad y obstaculizando la racional explotación del potencial de
recursos.
En este contexto la Descentralización y Regionalización otorgan viabilidad
y hace operativo el desarrollo del país a partir de las siguientes
consideraciones:
- El espacio, sus características y manejo (región) como elemento
central en el desarrollo.
- Las unidades menores, con un sistema de gobierno, que permita
la participación de la mayoría de la población en sus decisiones y
en la administración de sus propios recursos. Es decir, un sistema
32
de gobierno que promueva la Descentralización política,
económica y administrativa, y la transferencia de recursos y
decisiones del centro a la periferia.
- Las áreas interiores del país y su integración de tal manera, que
se superen las desigualdades económicas-sociales existentes
dentro de cada región y entre las regiones. La meta final del
tratamiento de las áreas interiores del país es la integridad y la
unidad como Nación.
La Regionalización y Descentralización, deben permitir el
encauzamiento de las acciones del Estado en dichos ámbitos y propiciar
el acceso de la población a las decisiones político-económicas, a fin de
compensar las desventajas de los agentes de desarrollo en las provincias,
a partir de la cual se podrá consolidar su fuerza y modificar su condición
actual de estancamiento, y estimular el asentamiento estable de la
población en dichas áreas, por lo tanto la Descentralización es un proceso
de cambio y de reformas para reducir las desigualdades espaciales de
desarrollo, que provienen de un poder económico desigualmente
distribuido en el espacio y para redistribuir el poder político concentrado
en los niveles altos de gobierno hacia los gobiernos subnacionales o
regionales. La Descentralización debe permitir modernizar y democratizar
sociedades como la peruana y reformar el Estado para reducir las
desigualdades y divergencias económicas regionales y locales, así como
permitir la igualdad de los derechos políticos y ciudadanos. Sin embargo.
Este proceso que de por si, es complejo debe de cambiar viarias
estructuras económicas, políticas, institucionales y culturales, por lo que
resulta indispensable una concertación de esfuerzos durante varios años
entre todos los sectores de la población, pero este proceso debe
realizarse como una política de Estado. (De Sevillosa, I. 2000; Revista de
la Academia Peruana, 2001; González, E. 2003).
Es importante tener enfoques analíticos claros sobre lo que se
entiende por Descentralización para orientar bien los esfuerzos y
encaminar adecuadamente las políticas. La Descentralización es
33
principalmente un medio para reducir los problemas generados por la
centralización económica y por el centralismo político. Como hemos visto
ambos problemas están muy conectados y bajo ciertas circunstancias, se
retroalimentan y generan desigualdad de oportunidades entre quienes
viven en el centro (Lima) y la periferia (el resto del país) y entre la ciudad –
eje y su entorno rural en cada región. Se han comenzado a extender
sistemas de base democrática, donde la población puede elegir sus
representantes y hay un reclamo generalizado por participación creciente.
Los pueblos esperan tener influencia real y en aumento en los esquemas
de toma de decisiones y hay un amplio movimiento hacia la constitución
de formas nuevas y activas de organización de la sociedad civil
(OPS.1999; OPS. 2000; Foro Salud, 2001; Arroyo, 2002).
En este acápite se pretende otorgar una idea genérica acerca de
las opciones y posturas para organizar el territorio, basados en
concepciones derivadas del Derecho Constitucional que se refiere
inevitablemente al tema que nos ocupa: la Descentralización. En esta
óptica se presenta las conceptualizaciones sobre estas formas de
organizar el territorio de un país, particularmente las que han ocupado
algún espacio en el discurso nacional, formalmente existen tres grandes
tipos de Estado: el Estado Unitario, Estado Federal, y la Confederación,
aunque los dos primeros son los más comunes. El Estado Unitario se
caracteriza por ser indivisible, en contraste con el Estado Federal, que se
organiza como la suma de estados o entidades políticas previamente
existentes. El Estado unitario tiene un único ordenamiento constitucional, y
un solo poder constituyente, que ejerce la soberanía popular a nombre de
la nación. En cambio, el Estado Federal tiene dos ordenamientos
constitucionales simultáneos, que se encuentran deslindados en la
Constitución de la Unión. Mientras que el Estado Unitario sería el prototipo
del Estado-Nación, el Estado Federal aparecería como la sumatoria de
sus estados-miembros (Huerta, M. 2000; Marciglia, J. y col.2001).
Desde una perspectiva más jurídica, la principal característica del
Estado Federal es la existencia de Estados, provincias o cantones,
provistas de autonomía constitucional cada cual con su constitución
34
estatal o provincial, con su trilogía de poderes y con capacidad de
organizar y dictar su ordenamiento jurídico interior, sin otra limitación que
la no contradicción del ordenamiento general federal. Tal constitución
provincial emerge como la cúspide de su particular ordenamiento. Así
dentro de un Estado Federal, la provincia o estado miembro tiene también
su Poder Ejecutivo (Gobernador), su Poder Legislativo (Legislatura) y su
Poder Judicial, con su respectiva Corte Suprema Provincial.
Por esta razón, el ciudadano del Estado Federal está vinculado a
ambos ordenamientos jurídicos, aquel que afecta al ciudadano como
integrante de la Unión y aquel que lo afecta sólo como integrante del
estado miembro. Distinta figura es la de un Estado Unitario, que puede
tener estructura centralizada o convivir con organismos territoriales
autónomos, cada cual con cierta autonomía normativa. En tal caso,
estamos ante un Estado descentralizado.
Centralismo y Estado Unitario no son conceptos identificables,
aunque muchas veces se presenten bajo una misma faz. Como vimos, el
Estado Unitario se distingue del Estado Federal porque tiene un único
centro, desde donde nace el ordenamiento jurídico fundamental de la
nación. Tal es sólo su génesis mas no su organización ni estructura. Que
exista un Estado Unitario no significa centralizar potestades y
competencias en un único órgano central. Precisamente, el Estado
Unitario admite diversas formas descentralizadas, mediante órganos
autónomos cuyas características mínimas serían su dimensión territorial
inmediata (entre los municipios provinciales y el gobierno central), su
potestad normativa, su autonomía económica y administrativa (con rentas
propias) y muy especialmente, su carácter electivo o representativo.
Bajo estas características, pueden encontrarse diversas
modalidades de Descentralización, según el conjunto de atribuciones que
les sean reconocidas a los respectivos órganos, bien sea en disposiciones
de la propia Constitución y/o en una Ley de Descentralización. En su
historia constitucional, el Perú ha conocido varias modalidades. Es el caso
35
de las Juntas Departamentales de 1823, 1828, 1856 y 1886, así como de
los Concejos Departamentales de 1873 y de 1933. También sería el caso
de los Gobiernos Regionales de 1979, más no así de los Congresos
Regionales de 1919, que carecían de atribuciones administrativas y de
rentas propias (Sifuentes, C. 2008; Zavala, V. 2008).
El Tercer tipo de Estado era la Confederación, que en los tiempos
iníciales de la República era identificado como “federación”, y su doctrina
como “federacionismo”. La Confederación es la unión o federación de
Estados soberanos que mantienen su soberanía aun después de estar
integrados. La diferencia entre la Confederación y el Estado Federal es
sustantiva. Como los Estados conservan su soberanía, la integración se
produce mediante un tratado internacional, sujeto a las normas del
Derecho Internacional Público, y puede ser objeto de rescisión unilateral,
si así lo ha previsto el propio tratado; es decir, como el Estado es
soberano, puede, en ejercicio de su soberanía, separarse de la
Confederación. En cambio, en el Estado Federal, la separación es
imposible; se considera “secesión” tal como aconteció en Estados Unidos,
cuando se desencadenó la guerra de ese nombre en virtud de la proclama
que hicieron los estados rebeldes del Sur. Los Estados miembros están
sujetos de por vida al Estado Federal a través de la Constitución de la
Unión, que es norma de derecho interno, que los estados miembros no
pueden alterar, ni tergiversar la Constitución ni la Legislación Federal. Si
bien gozan de una amplia autonomía constitucional, carecen de
soberanía, que es atributo exclusivo del Estado Federal. A su vez, en un
Estado Unitario, la intención de una provincia o departamento de
despegarse del Estado recibe el nombre de “separatismo”.
Si dos o más Estados soberanos deciden integrarse y formar un
solo Estado, con la previa renuncia a sus propias soberanías y, por ende,
integrarse y formar como Confederación, estaríamos ante una fusión, que
es un proceso distinto al confederativo. La fusión implica la desaparición
de los Estados precedentes y la creación de uno nuevo, cuya
organización interna bien podría ser unitaria o federal. Finalmente, los
36
múltiples procesos de integración económica y jurídica propias del siglo
XX, si bien se sustentan en ciertas auto restricciones a la soberanía,
concluyen hacía organismos supranacionales, apoyados en el Derecho
Internacional mediante tratados o pactos. Es decir, no concluye en un
organismo estatal, aun cuando esta entidad posea un órgano directivo,
apoyado por una red de funcionarios burocráticos, y se encuentre
autorizada para emitir decisiones de ámbito continental o universal.
De acuerdo a la Constitución vigente (1993), el territorio de la
República está dividido en regiones, departamentos, provincias y distritos,
en los que, por medio de los respectivos gobiernos se ejerce el gobierno
unitario de manera descentralizada y desconcentrada, dentro de un
proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del
país. Dentro de sus respectivas jurisdicciones, a las Regiones les
corresponde la coordinación y ejecución de los planes y programas socio-
económicos regionales, así como la gestión de actividades y servicios
inherentes al Estado conforme a ley. Las Regiones constituyen la primera
división política del estado peruano y contiene a los tres elementos
constitutivos del estado: Pueblo. Territorio y Poder, representado este
último por el gobierno regional. Por ende bienestar integral y defensa
nacional, son aplicables a cada región, ya que en síntesis, estos existen
para perfeccionar el bienestar general bajo el ideal del bien común y
preservar y garantizar la seguridad integral necesaria (Alejos, W. 2005;
Centerno, 2006).
De esta forma, tenemos que cada región tendría la
responsabilidad de conocer profundamente su realidad, de prever sus
conflictos y luchas, así como de desarrollar todos los planes necesarios
para superar dichos conflictos en armonía con todas las acciones
destinadas a promover un constante desarrollo en todos los campos y
actividades. Los órganos de gobierno regionales tienen la responsabilidad
de lograr el bienestar y la seguridad regional, valiéndose para ello de
todos los medios materiales y financieros con que cuenta su región y los
proporcionados por el Gobierno Central (Ugarte, O. 2003).
37
Las Regiones, por ser parte integrante del Perú y debido a que el
Estado es uno e indivisible y porque su gobierno es unitario, deben
cumplir con la Constitución vigente y con las leyes de la República, dentro
de este marco, los órganos de Gobierno Regionales deben realizar el
ejercicio de sus responsabilidades haciendo intervenir todos los
elementos antes descritos, considerando la adecuada y permanente
interrelación entre la descentralización, que es un proceso permanente
que tiene como objetivo el desarrollo integral del país y las acciones que
desarrolle en la defensa que deberán ser concordantes y
complementarios al del resto de regiones, dentro de este contexto y por
mandato constitucional y administrativo en los asuntos de su competencia
(Bolis, M. 2003; Ugarte, O. 2003).
Entre 1989 y 1991, se constituyeron Gobiernos Regionales en la
mayoría de los casos integrando a dos o más departamentos a los cuales
les fueron transferidos competencias sectoriales y recursos físicos. En el
caso del Sector Salud, además de las competencias que establecía la ley
de Descentralización de esa época, se transfirió a las Direcciones
Regionales de Salud los activos físicos, los recursos humanos y el
presupuesto correspondiente a los servicios de salud existentes en cada
región. Pero, a partir de abril de 1992 el proceso quedó trunco y se revirtió
lo avanzado, los Gobiernos Regionales fueron disueltos y sus funciones
fueron asumidas por los Consejos Transitorio de Administración Regional
(CTAR), aunque en el caso de salud y educación los activos físicos, los
recursos humanos y los presupuestos de las Direcciones Regionales no
revirtieron al Ministerio de Salud ni al Ministerio de Educación sino al
Ministerio de la Presidencia, en ese contexto las Direcciones Regionales
de Salud eran funcionalmente órgano desconcentrados del Ministerio de
Salud, aunque administrativamente dependían de los CTAR y del MIPRE
(Ugarte, O. 2003; Zavala, V. 2008).
Por lo tanto, el nuevo proceso de Descentralización en Salud no
empezaba de cero sino de un importante nivel de desconcentración previa
38
en cuanto a recursos y funciones. Esto significa que el nuevo proceso
implica:
- Formalizar la trasferencia definitiva de aquellas funciones
que ya estaban desconcentradas en el nivel regional.
- Transferencia de las funciones que estaban siendo ejercidas
por el nivel nacional pero que corresponden al nivel regional
y local.
- Transferencia de los recursos correspondientes a las
funciones que se transfieren.
- Coordinación de los tres niveles de gobierno con relación al
ejercicio de las funciones que son compartidas entre ellos.
El marco legal vigente hasta antes del proceso de
Descentralización e la Salud que se inicia con la instalación de los
Gobiernos Regionales el 1 de enero del 2003, establecía que las
principales competencias de gobierno en salud eran ejercidas por el
Ministerio de Salud. Dicho marco legal estaba definido por la Ley General
de Salud de 1997, la Ley Orgánica del Ministerio de Salud del 2002 y su
reglamentación aprobado el mismo año. La Ley de Reforma
Constitucional Nº 27680 de marzo del 2002, la Ley de Bases de
Descentralización Nº 27783 de Julio del 2003, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales Nº 27902 y la nueva Ley Orgánica de
Municipalidades de Mayo 2003, configuraba una redistribución de
competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno (Arroyo, J.
2002; Ugarte, O. 2003; Aetobelli, L. 2003).
Con base en el marco legal de la Descentralización, el primer
paso fue definir las características propias de este proceso en salud en el
país, una característica importante a diferencia de otros procesos
latinoamericanos como Bolivia, y Chile, es que, constitucionalmente se
diferencian tres niveles de gobierno: nacional, regional y local y no solo,
los niveles de gobierno nacional y local como en los países mencionados.
Esta diferencia no es meramente formal, porque cuando se trata de solo
dos niveles de gobierno la asignación y transferencia de competencias al
39
nivel local es básicamente de provisión de servicios, es decir de gestión
de hospitales, centros de salud y puestos de salud, reteniendo a nivel
nacional las funciones de rectoría que incluye regulación, conducción y
financiamiento. Pero cuando se trata de tres niveles de gobierno es
inevitable que el nivel nacional transfiera al nivel intermedio o regional
parte de las funciones de rectoría. Por tanto, en el caso peruano, el
fortalecimiento de los Gobiernos Regionales, se constituye en un factor
clave para garantizar el conjunto del proceso de Descentralización
(Ugarte, O. 2003; Gonzales, E. 2003; CND, 2006).
Con el advenimiento del régimen democrático, la Descentralización se
presenta como un requerimiento de las provincias, en marzo y Junio del
2002 se aprueban la Ley de Elecciones Regionales y Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización respectivamente, en esta última se
establece el proceso de transferencia de competencias incluyendo los
servicios de salud sin clara especificación de sus características, dejando
para las leyes futuras su establecimiento (González, E. 2003).
Sin embargo en los lineamientos de política del Sector Salud, no
consideran a la Descentralización en ninguno de los puntos y aún más el
Plan Estratégico 2001-2006 no lo establece. Este olvido es subsanado
posteriormente con la presentación y socialización de la conformación del
Sistema Coordinado y Descentralizado que también está reconocido por
ley y que desarrolla básicamente la parte estructural de la
Descentralización en Salud del Perú (MINSA. 2001).
40
Grafico N° 01
Redistribución de Competencias y Funciones entre Niveles de Gobierno
Ley Orgánica de Ley Orgánica de
Gob. Regionales Municipalidades
Ley Orgánica de
Municipalidades
Sin embargo todavía hay imprecisiones legales que están dadas por lo
siguiente:
a. La mayoría de las funciones específicas de los Gobiernos Regionales
en Salud, establecidas en el artículo 49 de su Ley Orgánica, son
funciones compartidas con el nivel nacional y en algunos casos
también con el nivel local, pero no está definido cómo se comparten
dichas funciones.
Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Gobierno Municipal
41
b. La ley Orgánica de Municipalidades confiere nuevas funciones a los
Gobiernos Locales en Salud, como es la “GESTIÓN DE LA
ATENCIÓN PRIMARIA”. En el entendido que esta competencia se
refiere a la gestión del primer nivel de atención, de hecho debe ser
compartida con los Gobiernos Regionales que tienen competencia en
la organización, funcionamiento y mantenimiento de todos los
establecimientos públicos de salud de su ámbito. Pero la ley tampoco
define cómo deben compartir esta función ambos niveles de gobierno
(Ugarte, O. 2003; Santos, E. 2003; Bardales, C. 2004).
Por estás razones fue indispensable definir claramente un mapa
de competencias y funciones para cada nivel, de tal manera que la
transferencia de las mismas pueda hacerse efectiva, así como la viabilidad
y sostenibilidad futura que la Descentralización requiere para la
delimitación de competencias y funciones a transferir, sea concertada
entre los actores interesados (MINSA, 2001; Ugarte, O. 2003).
Desde el año 2003, diversos Gobiernos Regionales como los de
Lambayeque, La Libertad, San Martín, Ucayali y otros, propusieron
realizar un trabajo concertado con el Ministerio de Salud, para arribar a
acuerdos que superasen los vacíos del Marco Legal de la
Descentralización en Salud. Inicialmente esto no fue atendido por el
Ministerio de Salud, pero con la gestión iniciada por la Dra. Pilar Mazzetti
desde febrero 2004 se concretó un proceso concertado entre el nivel
nacional y el nivel regional a través de encuentros nacionales trimestrales
y una fluida coordinación. El resultado de este proceso fueron dos
productos muy importantes:
a. El Mapa de Competencias y Funciones en Salud del nivel nacional,
nivel regional nivel municipal.
b. La Hoja de Ruta del proceso de Descentralización en salud, que
incluyó el Plan de Transferencia de Mediano Plazo 2005 – 2010.
42
Gráfico N°02
Proceso de Concertación Ministerio de Salud – Gobiernos Regionales Año 2004
Aprobación por
Propuesta de 22 DIRESAS en
Lambayeque, Taller de
La Libertad, Regiones
San Martín
y Ucayali
Noviembre 2004
Abril – Setiembre 2004
Diciembre 2004 Febrero 2005
Abril – Noviembre
2004
Diciembre 2004
a. El Mapa de Competencias y Funciones en Salud del nivel nacional,
nivel regional y nivel municipal.
Como ya se mencionó, la existencia de vacíos legales como la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo que se subsanó en el año 2008 al
promulgarse la referida ley, la imprecisión de cómo se ejercen las
funciones compartidas entre los diferentes niveles de gobierno, se
Propuesta del MINSA Elaborada por Equipo Técnico
Taller Nacional aprueba
propuesta conjunta de Plan de
Mediano Plazo
Propuestas de Mediano Plazo
de los GR, presentadas
al CND
Encuentro Nacional MINSA – Gobiernos Regionales aprueba
Plan de Transferencia 2005
Plan de Mediano Plazo del MINSA
presentado al CND
43
hizo necesario que se desarrolle un proceso de concertación entre el
Ministerio de Salud y los Gobiernos Regionales para resolver dichos
vacíos. La elaboración del Mapa de Competencias y Funciones
permitió identificar 14 grandes competencias o procesos en Salud
Pública, que se desagregan en funciones específicas o facultades
para el nivel nacional, el nivel regional y el nivel local. El referido
proceso de concertación fue fundamentalmente entre el nivel
nacional y el nivel regional; y recién está iniciándose la definición de
las funciones y facultades del nivel local (Bardales, C. 2004; Ugarte,
O. 2004; Alejos, W. 2006).
En el nivel nacional y regional se han definido los siguientes
procesos y facultades:
44
Tabla N°01 Procesos en Salud Pública y Facultades Nacionales y Regionales
PROCESOS EN SALUD PÚBLICA
Grandes Competencias
FACULTADES
Nacionales Regionales
1. Planeamiento 11 10
2. Promoción de la Salud 11 5
3. Prevención (epidemias y
desastres)
16 8
4. Protección y recuperación de
salud
17 10
5. Organización 8 5
6. Aseguramiento en salud 9 9
7. Medicamentos 9 11
8. Salud ambiental 25 14
9. Financiamiento en salud 7 7
10. Inversión en salud 7 6
11. Desarrollo de recursos humanos 19 15
12. Logística 11 8
13. Información 14 9
14. Investigación 8 7
TOTAL 172 124 Fuente: Ministerio de Salud 2006
Esta definición conjunta de los roles que deben cumplir los
diferentes niveles de gobierno ha sido muy importante para el proceso de
descentralización en salud, porque ha facilitado la identificación de las
124 facultades que deben ser transferidas a los gobiernos regionales a lo
largo de todo el proceso. A partir de este acuerdo se definió la
denominada Hoja de Ruta del proceso y el Plan de Transferencia de
Funciones de Mediano Plazo.
45
b. Hoja de Ruta y Plan de Transferencia de Mediano Plazo a
Gobiernos Regionales
En el caso de la transferencia de funciones a los Gobiernos
Regionales, el Ministerio de Salud elaboró su denominada Hoja de
Ruta que agrupa las competencias a transferir en tres bloques y en
un proceso de 3 etapas. Las funciones descentralizables, según
cada proceso y subproceso, han sido agrupadas por bloques con el
objetivo de articular la secuencia del proceso.
o Bloque 1: funciones que ya vienen siendo desarrolladas de
forma desconcentrada o delegada en los niveles
subnacionales de gobierno; funciones cuyo presupuesto es
ejecutado subnacionalmente o funciones que no requieren
mayores capacidades normativas y humanas adicionales.
o Bloque 2: funciones que requieren capacidades desarrolladas
parcialmente en los niveles descentralizados pero que pueden
subsanarse con programas a implementarse por algunos de
los niveles de gobierno a costos bajos.
o Bloque 3: funciones que requieren capacidades actualmente
poco o nada desarrolladas en los niveles descentralizados y
que requieren importantes procesos de capacitación o
desarrollos normativos en los niveles subnacionales.
A su vez, las funciones por bloques se han ordenado de acuerdo
a la estrategia de Descentralización de manera que se ha elaborado un
plan de transferencia de las principales funciones de cada proceso
ubicando las funciones por bloque en tres etapas:
Etapa 1: 2004 – 2005
• Transferencia o delegación de todas las funciones del bloque
1.
• Transferencia de parte de las funciones del bloque 2 vía
convenios de delegación y acreditación.
46
• Se debe indicar los requerimientos de desarrollo legales
genéricos y las fuentes de recursos genéricos de la etapa.
Etapa 2: 2005 – 2006
• Transferencia plena e irreversible de todas las funciones del
bloque 2.
• Transferencia de parte de las funciones del bloque 3 vía
convenio de gestión y acreditación.
• Se debe indicar los requerimientos de desarrollo legales
genéricos y las fuentes de recursos genéricos de la etapa.
Etapa 3: 2006 – 2010
• Transferencia del resto de funciones del bloque 3.
• Se debe indicar los requerimientos de desarrollo legales
genéricos y las fuentes de recursos genéricos de la etapa.
Asimismo, se plantearon para cada proceso una serie de
decisiones de Descentralización, en las que se han considerado los
actuales problemas de gestión, los criterios de acreditación específicos,
los indicadores de desempeño para medir el avance de la acreditación,
los recursos humanos y fiscales requeridos y las especificidades en el
caso de Lima y Callao (Ugarte 2003; Bardales 2004).
Al elaborarse el Plan de Transferencia de Mediano Plazo tuvo que
adaptarse los 14 procesos en Salud Pública, a las 15 funciones en salud
previstas en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. El
cuadro siguiente muestra el referido Plan de Transferencia de Mediano
Plazo en Salud, que ha sido la base para la elaboración tanto del Plan de
Transferencia del 2005 como del 2006.
47
Tabla N°02 Plan de Transferencia de Mediano Plazo en Salud
Decreto Supremo 052-2005 - PCM
FUNCIONES FACULTADES TOTAL 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1. Aprobar políticas de la salud a la región 3 0 1 1 1 0 0
2. Formular y ejecutar el Plan de Desarrollo Regional de
Salud. 18 0 6 6 6 0 0
3. Coordinar las acciones de salud integral en el ámbito
regional 24 0 1 4 8 7 4
4. Promover y ejecutar las actividades de promoción y
prevención de la salud 12 0 3 4 4 1
5. Organizar los niveles de atención de salud del Estado,
en coordinación con GL 6 0 0 2 2 2
6. Organizar y mantener los servicios de salud en
coordinación con GL 21 0 7 7 7
7. Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y
privados 6 0 2 2 2
8. Conducir la prevención y control de riesgo de
emergencias y desastres 18 0 3 6 6 3
9. Supervisar y controlar la producción, comercialización
y consumo de medicamentos 24 0 6 8 8 2
10. Promover y preservar la salud ambiental de la región 33 0 11 11 11
11. Planificar, financiar y ejecutar proyectos de
infraestructura y equipamiento en salud 24 0 5 8 8 3
12. Promover información útil sobre la gestión, oferta y
servicios de salud 12 0 3 3 3 3
13. Promover la formación, capacitación y el desarrollo
de los recursos humanos 52 0 5 15 17 13 2
14. Evaluar de manera sistemática los logros alcanzados
en materia sanitaria 9 0 2 2 3 1 1
15. Ejecutar, en coordinación con los GL, acciones para
elevar niveles nutricionales. 3 0 0 1 1 1
TOTAL 265 54 80 87 36 7
48
El diseño concertado del proceso de Descentralización Sectorial
tomando en cuenta el Plan de Transferencia de Mediano Plazo
concertado entre el Ministerio de Salud y los Gobiernos Regionales, en el
año 2005 se inició el proceso de Descentralización en Salud con la
transferencia de 37 facultades, pero en ese año no se logró dicha
trasferencia sino hasta el año 2006 donde se transfirieron 54, por ello ese
hizo una reprogramación de transferencia de facultades hasta el año 2010
y está prevista su continuidad hasta completar las 265 facultades
(DS.N°052-2008).
a. Plan de Transferencia de Funciones en Salud 2005
El año 2005 fue el primer año en el cual se incluyó al Sector Salud como
parte del proceso de Descentralización. El Decreto Supremo 052-2005 del
27 de julio del 2005 que aprobó el Plan de Transferencia de
Competencias y funciones a Gobiernos Regionales y Locales, incluyendo
la transferencia de 37 facultades en salud, del total de 124 que deberían
transferirse a los Gobiernos Regionales en los próximos cinco años.
Igualmente, fue el primer año que se aplicó la Ley de Acreditación, que
establecía que los Gobiernos Regionales y Locales deben cumplir con
determinados requisitos específicos en recursos humanos, recursos
materiales y normatividad, para que se les pueda transferir las funciones o
facultades previstas en el plan de transferencia. El cronograma aprobado
estableció que durante los meses de noviembre y diciembre del 2005
debía darse el proceso de certificación de requisitos, luego del cual el
Consejo Nacional de Descentralización (CND) procedía a acreditar a cada
gobierno regional y local como apto para ejercer las funciones que
hubiese certificado (Ugarte, O. 2003; Bardales, C. 2004; Acevedo, A.
2006).
En el caso de salud, de los 103 requisitos específicos necesarios
para la transferencia a los gobiernos regionales de las 37 facultades
programadas, 16 gobiernos regionales aprobaron la certificación de todos
los requisitos en el primer intento; donde se incluyó a la Región La
49
Libertad y otros 7 pasaron a un segundo proceso de revalidación. En este
segundo proceso, cuatro gobiernos regionales aprobaron todos los
requisitos específicos; uno aprobó 33 facultades; y sólo dos gobiernos
regionales no aprobaron, hasta ese momento, el proceso de acreditación
(Arroyo, J. 2002; Buller, E. 2002; Ugarte, O. 2003).
Esto pone en evidencia que el aspecto clave en el proceso de
Descentralización es el desarrollo de los recursos humanos, por lo tanto,
el gobierno nacional y los gobiernos descentralizados deben priorizar el
desarrollo de capacidades, no sólo para el proceso de acreditación
durante la transferencia sino principalmente para el ejercicio pleno de las
funciones transferidas. Esto es válido tanto para el nivel nacional, que al
transferir diversas funciones necesita especializarse en aquellas de
conducción, regulación y financiamiento que le son propias; así como para
los niveles descentralizados, que asumen nuevas funciones (Acevedo, A.
2006; FORO- SALUD, 2006; Ugarte, S. 2007).
La experiencia muestra que hay dos condiciones para resolver el
desarrollo de recursos humanos, con relación al proceso de
Descentralización en Salud. La primera de ellas es que el Ministerio de
Salud y el CND deben articular un programa de desarrollo de los actuales
recursos humanos, acorde con el plan de transferencia de funciones de
mediano plazo; de tal manera que la acreditación no se convierta en un
mecanismo de freno a las aspiraciones de los gobiernos regionales y
locales, sino en un mecanismo de verificación de éxito en la creación de
condiciones para favorecer el proceso. La segunda condición es la
necesaria flexibilización de los mecanismos de contratación de personal
por parte de los diferentes niveles de gobierno, de tal manera que se
pueda incorporar profesionales con capacidad de cubrir carencias que hoy
puedan existir para el cumplimiento de determinadas funciones. Esta es la
única forma de lograr mayor eficiencia en los servicios, fortaleciendo los
órganos de gobierno descentralizados y una nueva relación del Estado
con la sociedad civil, que en última instancia son los objetivos de la
Descentralización en el país (BM/BID. 2002; Acevedo, A. 2006).
50
b. Plan de Transferencia de Funciones en Salud 2006
Para el año 2006, el Ministerio de Salud incorporó otras 38 facultades en
el Plan Anual de Transferencia aprobado por el DS 021-2006 del 27 de
abril del 2006, con lo cual se estaría cubriendo el 60% del total de
facultades a transferir hasta la culminación del proceso; a fines de junio
de ese mismo año, el CND aprueba los requisitos específicos para la
acreditación de funciones y la acreditación de las instituciones que
cumplieran con los requisitos específicos, a partir de enero 2007 se
efectivizó las transferencias de 45 funciones más (Bardales, C. 2004).
Las principales recomendaciones para la profundización del proceso de
Descentralización en Salud están contenidas en el Acuerdo de Partidos
Políticos en Salud (APPS), suscrito en el mes de marzo del 2006 por 16
partidos políticos, entre ellos el Partido Aprista Peruano, que es el
partido del gobierno de turno, tales acuerdos fueron:
1. Culminación del Plan de Transferencia 2006 Compromiso 6.1 del
APPS, que dice:
“Afianzaremos el proceso global de
Descentralización recogiendo las experiencias en su
implementación y la participación de la ciudadanía
contribuyendo a la gobernabilidad del país”.
2. Revisión concertada del Plan de Transferencia de
Mediano Plazo
Compromiso 6.2 del APPS:
“Revisaremos y mejoraremos el plan de transferencia de
mediano plazo, fortaleciendo los mecanismos de concertación entre
los diferentes niveles de gobierno, enfatizando la participación de
los gobiernos locales, y realizando los ajustes necesarios a partir de
la experiencia en su aplicación”.
51
Esto permitirá hacer reajustes al plan vigente y sobre todo llevar
adelante la concertación entre cada Gobierno Regional y los respectivos
Gobiernos Locales de su jurisdicción, con el fin de promover la
adaptación del plan de mediano plazo al ámbito regional. Como dice el
Compromiso 6.9:
“Promoveremos la definición de roles y la concertación entre los
gobiernos regionales y los gobiernos locales para el cumplimiento
de los planes regionales de salud y la gestión de servicios de
salud”.
De acuerdo a lo previsto, deberá iniciarse la transferencia de funciones a
Gobiernos Locales en el año 2007, en el marco de una relación
coordinada entre el nivel regional y el nivel municipal para el ejercicio de
las funciones compartidas.
3. Plan de desarrollo de capacidades nacionales, regionales y locales
Compromiso 6.6 del APPS, que dice:
“Fortalecemos las capacidades de los gobiernos regionales y
locales para asumir adecuadamente las funciones a ser
transferidas”.
También el compromiso 6.11 remarca la importancia del desarrollo de
capacidades en la descentralización:
“Propiciaremos el desarrollo de capacidades locales en la gestión
sanitaria, como un proceso democratizador y de modernización del
Estado para el logro de los resultados sanitarios”.
Este plan deberá incluir el desarrollo de capacidades de conducción
política, gerencial y técnica, como parte del desarrollo de los recursos
humanos en salud. Esto requiere promover la participación en está tarea
52
de las universidades públicas y privadas, nacionales y regionales,
vinculándola con la docencia y la investigación.
4. Plan de desarrollo organizacional de mediano plazo del MINSA,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
El proceso de Descentralización de la Salud, al establecer nuevos
roles en los tres niveles de gobierno, requiere introducir importantes
cambios organizacionales para el ejercicio de las funciones que les son
propias en cada nivel: (Ugarte, O. 2003; Bardales, C. 2004; Acevedo, A.
2006).
En el nivel nacional ya no serán prioritarias las funciones de
prestación de servicios de atención, sino las normativas, de conducción,
regulación y financiamiento. Por lo tanto, no es un cambio simple de
funciones. Se requiere una especialización progresiva en esas funciones
propias del gobierno nacional, tanto para la conducción del subsector
público como para ejercer funciones de gobierno en salud para todos. Esto
conduce a profundos cambios organizacionales que permitan un mejor
ejercicio de dichas funciones, sobre todo porque varias de las funciones
nacionales en salud no venían siendo ejercidas por nadie.
En el nivel regional el rediseño organizacional es un reto todavía
mayor, debido a que las funciones sectoriales requieren ser incorporadas
dentro de un enfoque territorial. Esto es particularmente importante para el
ejercicio de las funciones sociales como educación, salud, nutrición,
saneamiento y otras que, como sabemos, son sinérgicas y tienen un alto
impacto en la lucha contra la pobreza. Además, el nivel regional es
históricamente nuevo en el país y recién se encuentra en un período inicial
de implementación.
En el nivel local, pese a existir como instancia administrativa
desde la época de la colonia, la municipalidad requiere transformarse en
53
verdadero gobierno local; es decir, con funciones de gobierno que no ha
venido ejerciendo normalmente y que varias de las funciones en salud son
compartidas con el Gobierno Regional y necesita adecuar su organización
para un ejercicio concertado de las mismas. Todo ello demanda un
rediseño organizacional que deberá adaptarse a las características
heterogéneas de las provincias y distritos del país.
Durante los veinticinco años posteriores a la conferencia de Alma
Atta en 1978, en la que se formalizó el concepto de participación social en
salud, ha habido un nutrido debate sobre la definición de “participación”.
Dicho debate dio como resultado recientemente, una aceptación
generalizada de su importancia y de su inclusión en el discurso general de
la Salud Pública. Aunque la mayoría de peruanos no lo saben, el Perú es
uno de los pocos países en el mundo que tiene un programa
gubernamental de salud con participación comunitaria legalizada,
regulada e institucionalizada (Silverman, J. 1993; Lenz, A. 2000; Buller, E.
2002).
Debemos entender que la declaración de Alma Atta como uno de
los hitos mayores para la Salud Pública en el siglo XX. Hasta ese
momento, la tendencia de los países pobres había sido replicar el sistema
de salud de los países industrializados con sus grandes hospitales,
tecnología avanzada y médicos especializados. A partir de Alma Atta,
hubo un nuevo enfoque sobre las necesidades básicas de salud y sobre la
prevención de enfermedades en lugar de la atención recuperativa
centrada en hospitales. Fue una estrategia nueva de desarrollo integral de
las comunidades para fines de salud y desarrollo, que contemplaba
además, los principios de equidad, inclusión de los pobres, prevención,
promoción y, sobre todo, participación social. Para entender las causas de
los principales riesgos de salud se requiere que el concepto de la APS se
extienda más allá del sector salud para incorporar a “todos los sectores y
aspectos de desarrollo nacional y comunitario”, “exigiendo los esfuerzos
coordinados de todos esos factores”. La importancia de la APS descansa
54
en el hecho de que el 80% de los problemas son resueltos a ese nivel
(OPS., 1999; OPS/OMS., 2001).
Aetobelli, L. (2003) Refiere que la Participación Social en salud
es parte de los derechos humanos, es inclusiva y plural e incluye la
mejora y el fomento de la participación de la población en la toma de
decisiones en los planos nacional, regional y comunitario; en la promoción
de la salud, la prestación de servicios preventivos y curativos, y en la
organización de los servicios de salud, incluyendo la participación en las
políticas públicas y presupuestos. Incluye la transparencia y la rendición
de cuentas; el desarrollo de mecanismos sectoriales de participación y
exigibilidad de derechos; la remoción de barreras para la participación, la
construcción de capacidades y la ampliación de oportunidades para una
participación inclusiva, plural e intercultural.
La Participación Social es un aspecto central, de importancia
estratégica en el proceso de Descentralización de los servicios por
cuanto es la garantía de un compromiso de la sociedad en la
identificación de los problemas, en la propuesta de soluciones, en la
gestión de los servicios y en la fiscalización de los mismos En las últimas
décadas hay innumerables experiencias de participación ciudadana tanto
en salud como en educación tales como los comités de salud, los agentes
comunitarios, impulsando en las última década los Comité Locales de
Administración en Salud; el desarrollo local y regional se hará por los
comités de desarrollo a este nivel. Desde las diferentes variables
conceptuales, los aspectos generales de la participación de la comunidad
en la construcción de su historia y en particular de su intervención en
aspectos de salud ha sido analizada y debatida para llevar a la práctica u
operacionalizar las propuestas de participación comunitaria (Ugarte, O.
2001; Arroyo, J. 2001; Guillen, L 2003).
La socióloga Rita Zegarra coordinadora del Programa de Gestión
en Salud ha tenido el encargo institucional de acompañar tales procesos y
la inquietud de registrar y sistematizarlos. Hay un consenso bastante
55
avanzado y creciente en la literatura internacional con respecto a que es
esencial la participación de la ciudadanía en el tema de la salud, sin
embargo, esto se manifiesta desde por lo menos dos puntos de vista muy
distintos. En primer lugar, existe la opinión de que la participación es
esencial para un Estado democrático y en segundo lugar para el
desarrollo sostenible de un país pobre. En cuanto a esta
conceptualización, el ganador del Nobel en economía, Amartya Sen,
asevera que la libertad para participar y tomar decisiones en forma
democrática es esencial para el desarrollo. Como contraparte necesaria,
el premiado afirma que es necesario avanzar en el desarrollo (crecimiento
de las capacidades de las personas) para que la gente tenga la libertad
de participar y tomar decisiones (Aetobelli, L. 2003)
La Participación Social también es vista como esencial para una
eficiente implementación de la Atención Primaria de Salud (APS). Este
punto de vista es favorecido para otro grupo de personas, principalmente
epidemiólogos, gerentes de servicios de salud que establecen la política
del sector salud, que por ser más pragmáticos ven la participación como
parte de un modelo utilitario. A este grupo le concierne la operativización,
implementación y evaluación e incluye el rol de la ciudadanía en la
identificación de necesidades locales, en la planificación del gasto y en la
vigilancia del uso de fondos públicos para asegurar la transferencia
mejorando la eficacia del gasto público. También incluye el rol de control
social que la ciudadanía puede ejercer sobre la calidad de atención a
través de la presión sobre los proveedores de salud. Estas formas de
participación son útiles cuando existe poco control y supervisión de parte
de los niveles superiores del sector público, ya sea por razones de
distancia, falta de transporte o de personal. La comunidad juega un rol
imprescindible de supervisión sobre el buen manejo financiero y de
gestión de los servicios públicos (Arrieta, M.; De la Fuente, M. 1998;
Guillén, L. 2003).
El enfoque integrador para conceptualizar a la Participación Social
se ha relacionado los conceptos de democratización de la salud como un
56
derecho y un fin en sí mismo, con la idea de que todo ello, es parte de un
proceso para lograr la meta final de control social sobre los servicios de
salud, la creciente experiencia de salud y desarrollo comunitario alrededor
del mundo presentan un enfoque más integral que demuestra que cuando
la gente recibe apoyo para analizar su situación, seleccionar sus propias
prioridades sobre la base de datos locales, y fortalecer su liderazgo, es
capaz de identificar soluciones creativas más adecuadas para sus
necesidades y recursos, empoderándose para implementar y mantener
las soluciones en forma más sostenibles (Aetobelli, L. 2003; Santos, E.
2003).
Muchos autores reconocen que “la participación trata sobre el
poder” y que, al crear poder, se podrían fomentar disputas, “la
participación comunitaria raramente ha logrado satisfacer las expectativas
de los planificadores y profesionales de la salud alrededor del mundo. La
razón de esta falla es que se ha concebido la participación comunitaria
como un paradigma que la considera una varita mágica que puede
resolver problemas cuyas raíces se encuentran tanto en la salud como en
el poder político. Por estas razones, es necesario usar un paradigma
distinto que considere a la participación como un proceso iterativo de
aprendizaje...”. Se requiere expectativas más realistas hacia la
participación y, a la vez, se hace necesario un reconocimiento más
profundo de las relaciones de poder existente dentro de una comunidad.
Aparte de los diferentes enfoques de lo que significa “participación”, hay
también distintos tipos de comunidades en las que las relaciones de poder
influyen significativamente sobre las variaciones en la forma de
participación comunal (Buller, E. 2002; Aetobelli, L. 2003).
En el Perú, hay por lo menos tres grandes tipos de comunidades
según su nivel de complejidad o diversidad: bajas, medianas y altas. En
un análisis de la experiencia del FONCODES, se ha mostrado que la
estructura sociopolítico sencilla y piramidal de una comunidad indígena
implica un tipo y una cierta potencialidad de participación muy distinta a
aquélla de una comunidad más compleja con varios grupos sociales,
57
mayor independencia social y económica entre sus miembros (Arroyo, J.
2001; Ccoyllo, J, 2008).
Un proyecto o programa de “Participación de la Comunidad” debe
considerar que las luchas sobre el poder, en caso de que surjan, no son
necesariamente destructivas. Se ha señalado que “el conflicto puede ser
un factor esencial y creativo para el bien”. Para otros analistas, las luchas
por el poder son cruciales para la viabilidad a largo plazo de las
estrategias participativas. Especialmente cuando se habla de la
participación en programas sociales con nuevos roles que la comunidad
jamás ha tenido la oportunidad de ejercer, se requiere de un proceso de
aprendizaje, a veces largo, tanto de su nueva relación vis-a-vis con el
Estado, como del contenido técnico-administrativo del programa o
proyecto. La duración de este proceso depende tanto de la resiliencia de
la comunidad para aprender, como de la efectividad de los agentes
externos que sirven de nexo entre la comunidad y el Estado. Si los
gerentes de salud anticipan y planean los mecanismos para acomodar,
adecuar el balance de poderes y los posibles conflictos que pudieran
surgir, el proceso sería productivo. Los temas de “Organización Comunal”
y “Resolución de Conflictos” son primordiales y deben ser incluidos en las
capacitaciones dirigidas a todas las personas que trabajan en
concertación con la comunidad, incluyendo especialmente a los
profesionales de salud (Silverman, J. 1993; González, E. 2003; Bolis, M.
2003)
Cabe mencionar que nunca hubo una política nacional del sector
salud que definiera el rol de los agentes comunitarios de salud y las
formas en las que el sector debía hacerse responsable de su
capacitación, supervisión y evaluación. Los logros del sector salud en
temas de salud comunitaria fueron alcanzados básicamente por los
proyectos de financiamiento externo, que poco llegaron a insertarse en el
quehacer de los funcionarios públicos de salud por falta de una política
clara sobre los roles del personal de salud con respecto a la comunidad y
a los agentes comunitarios. Por ende, los programas con agentes
58
comunitarios de salud nunca llegaron a ser sostenibles (Buller, E. 2002;
Arroyo, J. 2002).
Colombia tuvo un programa nacional de promotores de salud
iniciado en 1969, que aseguró a sus 5 mil promotores un salario mensual
equivalente a un sueldo mínimo, pensión, uniforme y todos los derechos
afines. El 90% de sus promotores trabajaron en sus comunidades rurales
en las que cumplieron principalmente un rol de promoción de la medicina
preventiva a través de visitas domiciliarias, los promotores en Colombia
tuvieron un rol muy importante en la extensión de la cobertura de salud en
zonas rurales y aisladas, aun cuando la infraestructura sanitaria con
personal profesional fue expandiéndose cada vez más cerca de esas
zonas (OPS. 1999; Mahler, H. 2000).
La distintas definiciones de Participación Social en salud reflejan
los valores que la sustentan y como deberían expresarse en la práctica de
los servicios de salud. No obstante, como siempre sucede de la manera
esperada y de hecho, a lo largo del último siglo se han implementado
formas distintas con resultados diversos. En general se pude observar dos
formas de aplicación: Participación como un medio para alcanzar objetivos
y participación como un fin en si misma, como un espacio democrático para
el control social de las instituciones. En los Sistemas de Salud de
Latinoamérica se puede encontrar ejemplos de ambos tipos de aplicación,
con un cierto predominio de la participación como medio. Es decir como
una estrategia para contribuir a la mejora de los servicios de salud,
aumentar la calidad y complementar la financiación de los mismos. En una
evaluación realizada en los países de América Latina se encontró que en
Panamá de los numerosos comités de participación en salud creados solo
funcionaban aquellos en que los equipos de salud eran capaces de dar
respuesta a las demandas de la población, En Nicaragua, se definieron
dos tipos de participación social y comunitaria, la participación social se
entendía como el incremento del papel de los diversos agentes sociales en
la mejora de la salud de la población, para ello, se crearon comisiones
multisectoriales en la que participaban sectores relacionados con la salud
59
y los consejos de salud que consideraba a empresarios, movimientos
comunales, sindicatos, ONGs, sociedades jurídicas, la iglesia, personas
notables de la ciudad; en una evaluación realizada se encontró que estos
espacios se habían convertidos en lucha política de los poderes locales.
Las reformas llevadas a cabo en Brasil han creado una variedad de
espacios para la participación social, tanto colectiva como individual, sin
embargo, la implementación de esta políticas enfrenta a algunos problemas
tales como: la redistribución del poder entre las distintas fuerzas sociales
es aún limitada, se sigue manteniendo el control desde los niveles
superiores de gobierno a los inferiores, a nivel de organización de los
distintos grupos, especialmente de las comunidades, es muy variable. Se
ha considerado como comunidades a los habitantes de las distintas
divisiones de los servicios de salud, que son territoriales y abarcan
diferentes grupos organizados o no, Así mismo los niveles de información
sobre el sistema de salud son aún limitados, el conocimiento de las
diversas formas de participación no está muy extendida entre el personal
de salud y la población, Así mismo sus conceptos y opiniones sobre
participación continúan reflejando en gran manera las formas tradicionales
de participación, es decir, el apoyo voluntario de la población al
funcionamiento de los servicios de salud (Vásquez, M. Siqueira, E. y col
2000; OPS. 2001; Boletín PRAES. 2007).
Los Sistemas de Salud en algunos países de América Latina y en
el mundo, experimentan, en la actualidad importantes reformas dirigidas a
elevar la eficiencia, eficacia y efectividad de su funcionamiento, reto que se
proponen los gobiernos con la finalidad de lograr el mejoramiento de su
capacidad para gobernar, en el marco de los procesos de globalización,
modernización y canalización del desarrollo sustentable, en este contexto
la región latinoamericana experimenta, hoy en día, procesos de cambio y
transformaciones sin precedentes, por el reconocimiento entre los
principales bloques de poder y las nuevas reglas de juego en el escenario
mundial, destacan en este escenario procesos de reformas de Estado, para
adaptarse a las nuevas exigencias del entorno y hacerlo mas eficiente en
los diferentes planos societales donde lleva a cabo sus funciones;
60
identificándose la descentralización política administrativa como proceso
clave para el enfrentamiento de la crisis que experimenta Latinoamérica en
los ámbitos: político, económico, social. Desde mediados de la década de
los ochenta, específicamente en el sector Salud, se aprecia la crisis que se
observa en algunos países de la región, expresada en problemas de
accesibilidad y cobertura a los servicios asistenciales y en el deterioro
progresivo de la salud de la población, por lo que se requiere con carácter
de urgencia definir una estrategia de gestión para superarla y lograr la
efectividad de los sistemas de salud latinoamericanos (Vásquez, M.,
Siqueira, E. y col. 2000; Pérez, J. 2006).
En el caso de Brasil por ejemplo la descentralización es un componente de
la reforma sanitaria cuyo discurso propugnó además la unificación del
Sistema de Salud y la Participación Social. Sin embargo en la práctica su
foco se centró en el flujo financiero de los recursos transferidos por
convenios, primero a las provincias y posteriormente a las instancias
municipales. En otras experiencias, la municipalización de la prestación de
la atención primaria es el eje del cambio, en algunas situaciones se ha
intentado reforzar el papel de la distritalización o aún de la regionalización
(Santos; E. 2003; Atria, R. 2004; Pérez, J. y col. 2006).
Cada nación latinoamericana ha construido a lo largo de su
historia una estructura sanitaria que le es particular y que no puede ni debe
ser separada de la propia historia de cada país, si bien es cierto los
modelos sanitarios latinoamericanos pueden entenderse como un todo,
cada país tiene aspectos diferenciales al interior de ellos lo que ha
determinado que en cada país, la propuesta de reforma se haya enfatizado
sobre todo, en los objetivos y en los propósitos elementos muy
diferenciados, esto significa también que la propuesta de Descentralización
tuvo en cada caso el carácter específico y particular de su proceso (OPS.
1999; Ugarte, O. 1999; De Sevillosa, I. 2000).
61
Al realizar un análisis histórico y situacional del sector salud
latinoamericano se debe agregar la comprensión de los rasgos y
dimensiones de la crisis económica social y ética que ha pasado cada país,
la valorización de la democracia se traduce también en presiones, en busca
de participación al poder, en el aumento de la percepción y denuncia de las
carencias materiales y éticas en el espacio político, institucional del sector
salud y en una mayor demanda de calidad y resolutividad de los servicios
de salud; que en el marco de los procesos que ha vivido cada país sobre
todo en las prácticas y en los enunciados políticos de estas nuevas
democracias, llevan a focalizar algunos de los dilemas que se presenta
cuando se espera que la Descentralización sea una contribución sustantiva
para la construcción de nuevos modelos de atención a la salud y que
además sean universales y equitativos (Guillén, L. 1995; Lenz, A. 2000).
En nuestro país, desde el interrumpido proceso de
Regionalización de los finales de la década de los ochenta, ocasionó un
fortalecimiento del centralismo de la Alta Dirección del Ministerio de Salud
(MINSA) recolocando en su actuación nuevamente las funciones que
estuvieron asignadas a los Gobiernos Regionales. En 1994 el MINSA
impulsó el proceso de participación comunitaria a través del desarrollo de
los CLAS, la que sería la experiencia más concreta a la fecha de
Descentralización en Salud. Sin embargo a fines de los 90 no como agenda
nacional sino como exigencia de organismos internacionales (Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo), el gobierno planteó la
Descentralización de los servicios básicos, a través de una transferencia de
Puestos y Centros de salud a las municipalidades del país, presentando en
diciembre de 1999 el proyecto de Ley de Municipalización de los Servicios
de Salud (Arroyo, J. 2002).
Con la reforma descentralista han empezado ha extenderse los
mecanismos de concertación a las regiones y localidades, se trata de un
significativo esfuerzo por modificar la lógica del funcionamiento de nuestro
Estado asentado muy fuertemente en una cultura política mas bien
excluyente, autoritaria y clientelista. Se han dado pasos como la
62
institucionalización de espacios de concertación que forman parte de la
estructura de gobierno en los ámbitos regionales y municipales, la
formación de una significativa red de instituciones y dirigentes involucrados
en estos procesos, así como la mejora de su capacidad de gestión del
desarrollo, incluyéndose por primera vez la participación ciudadana
institucional (González, E 2003; Clemente, A. 2003; Francke, P. 2004).
Una de las principales oportunidades de transformación positiva
del Estado social en los países en desarrollo se halla la Descentralización
de los Servicios de Salud hacia las regiones y municipios, usando
indicadores favorables múltiples, desde el punto de vista de la efectividad
del programas, pueda acercarlos mucho mas a las necesidades reales de
la población a la que se quiere asistir. En una perspectiva estrictamente
gerencial permitirá niveles de eficiencia más altos al abrir posibilidades
mayores de dinamismos, flexibilidad y agilidad en las respuestas. En el
plano de la sostenibilidad de los programas en el mediano y largo plazo,
estimula en principio la articulación de los interés de las poblaciones
receptoras de los mismo favoreciendo la auto sustentación de los esfuerzo,
significa crear condiciones para avanzar en la estructuración de políticas
económicas sociales integradas a nivel regional (Ugarte, O, 1999; De
Sevillosa, I. 2000; Arroyo, J. 2002).
Rondinelli, D. (1989), destaca que el gobierno del centro en el
proceso de Descentralización necesita ser tan fuerte como en una
centralizada, por otra parte señala que para que el proceso de
descentralización tenga éxito es necesario un nivel mínimo de desarrollo
económico con el fin de que los gobiernos locales puedan asumir las
responsabilidades implícitas en un proceso descentralizador, tales como la
promoción, prevención y protección de la salud, en este proceso es
importante la participación social y comunitaria, pues como señala Keijzer
(1992), en los últimos lustros el estado de bienestar ha llegado a su límite
por lo que empiezan los recortes al gasto social y se redescubre el
autocuidado y la participación, no como un derecho, sino como fórmulas
para extender cobertura y bajar costos. Así mismo señala que la
63
participación del individuo se da en diferentes niveles 1.- como individuo en
relación con su propia salud, 2.- como comunidad que atiende la salud a
través de servicios tipo “brigadas sanitarias o campañas preventivas”, 3.-
como comunidad política controlando el sistema de salud, sus
profesionales y la asignación de presupuesto.
La Descentralización generalmente presenta dos ventajas: la
primera es que incrementa la capacidad de respuesta de la
administraciones pública frente a las demandas sociales y la segunda es
que la autoridad central, liberada de la operación de los servicios puede
concentrarse en tareas normativas de supervisión y evaluación; explica que
entre las razones específicas para descentralizar la función pública se
encuentran las siguientes:
a. La Descentralización permite superar las limitaciones de las decisiones
centralizadas, pues delega autoridad a funcionarios que se encuentran
más cerca de los problemas y por lo tanto de las necesidades de las
regiones y grupos heterogéneos.
b. La Descentralización puede disminuir la excesiva burocratización de
los procedimientos, la cual es resultado parcial de la concentración del
poder, la autoridad y los recursos en el gobierno central.
c. Al descentralizar funciones y transferir funcionarios gubernamentales
centrales a las localidades, el conocimiento de los funcionarios y su
sensibilidad a los problemas y necesidades de la población aumenta.
d. La Descentralización permite que los planes centrales penetren con
más facilidad en áreas remotas que tradicionalmente se descuidaban.
e. La Descentralización favorece la participación de grupos políticos y
étnicos en las decisiones, lo cual puede traducirse en políticas públicas
que asignen con equidad las inversiones y los recursos
gubernamentales.
f. La Descentralización favorece la coordinación entre las acciones de
los ministerios o agencias centrales con los líderes locales y
organizaciones no gubernamentales.
64
Actualmente, muchos países en todo el mundo, están llevando a
cabo reformas de sus Sistemas de Salud. Estas reformas, si bien difieren
de acuerdo con las características del país, comparten muchas de sus
políticas y una de estas es la promoción de la participación social en salud.
Con todo, esta política no es una iniciativa nueva en lo que a Organización
de los Servicios de Salud se refiere. A lo largo del último siglo la
colaboración individual o colectiva de la población con los servicios de
salud ha sido fomentada a partir de diversas filosofías y conceptos,
persigue objetivos diversos: desde la búsqueda de la colaboración de la
población para la extensión de la cobertura de los servicios de salud al
fomento de la creación de mecanismos que permitan a la sociedad ejercer
un control sobre la actuación de los servicios, deben confluir diversos
factores, tanto relativos a los servicios como a la población . A pesar de
que los marcos teóricos que han sustentado la Participación Social a lo
largo del desarrollo de los sistemas de salud difieren considerablemente, su
puesta en práctica ha compartido muchos elementos comunes en todas las
épocas, desde la participación como medio para obtener objetivos, a ser un
fin en si misma, como proceso democrático. Esto es también aplicable a la
promoción actual de las políticas de Participación Social en el contexto de
las reformas que se analizan fundamentalmente a partir de los ejemplos de
Colombia y Brasil (Francke, P. 2004; Montecinos, C. 2005; Calderón, J.
2006).
La Descentralización de los Sistemas de Salud ha sido promovida
desde hace décadas y fue enfatizada especialmente durante la década de
los ochenta como uno de los principios de la Atención Primaria de la Salud.
Por medio de la Descentralización se buscaba aumentar la flexibilidad y el
acercamiento de los Servicios de Salud a la población, que estos fuesen
más receptivos a las necesidades locales y favoreciesen la colaboración
con la comunidad. En la década de los noventa, se produce un cambio
fundamental en la orientación de las reformas de los Sistemas de Salud,
que aparece dominado por preocupaciones económicas y en las que, sin
embargo, la descentralización sigue siendo una política ampliamente
difundida. En este contexto, se fomenta la participación del usuario como
65
cliente o consumidor, para que expresando su opinión contribuya a mejorar
la calidad y cantidad de estos servicios, que deberían adaptarse a sus
gustos y preferencias. En el desarrollo de los Sistemas de Salud, la
Participación Social ha sido impulsada de una forma u otra en momentos
distintos y con filosofías diversas y, por tanto, no podemos decir que sea un
concepto nuevo, Sin embargo estas estrategias suelen crear reacciones de
aprobación y rechazo tanto en los formuladores de políticas, como en los
ejecutores de las mismas. A pesar de ello las políticas de Participación
Social se sigue promocionando en las políticas de reformas de los sistemas
de salud bajo múltiples interpretaciones (Huerta, H. 2000; Carrión, F. 2001;
Marciglia, J., Ravelo, M, 2001).
Los conceptos de Participación Social en Salud ha evolucionado
paralelamente a las transformaciones de las políticas y Sistemas de Salud.
Durante mucho tiempo la participación fue definida fundamentalmente a
partir de su vertiente comunitaria, sin considerar su dimensión individual,
Así en la década del los sesenta la participación era considerada como la
sensibilización de la población que permite aumentar su receptividad y
habilidad para responder a los programas de desarrollo, así como el
estímulo de iniciativas locales, o la contribución voluntaria de la comunidad
a un programa público, sin que ejerza ningún control sobre este.
Posteriormente se destaca el papel de la comunidad en la formulación,
implementación y utilización de los Servicios de Salud, formulación en la
que no se refleja claramente la interacción con el sistema de salud y donde
podría esperarse una acción independiente de la comunidad. Al final de la
década de los ochenta La OPS. (1999) analiza una serie de definiciones
que surgen de la Atención Primaria de la Salud, de las cuales se pueden
deducir distintas interpretaciones pero adopta como definición operativa la
propuesta por Flores, R. (2000), “ Participación como el proceso activo por
el que se establece una relación de colaboración entre el gobierno y la
población en la planificación, implementación y utilización de los Servicios
de Salud, con el objetivo de conseguir una mayor autonomía local y control
sobre la infraestructura y tecnología de la Atención Primaria de la Salud.
66
En la práctica la participación colectiva en salud puede tener lugar
de forma más o menos continua a través de mecanismos establecidos o de
forma esporádica. Los mecanismos que se encuentren comúnmente
disponibles son la elección de representantes para los distintos órganos de
gobierno, comisiones mixtas formadas por los representantes de las
instituciones de salud y otras fuerzas sociales o a través de organizaciones
comunitarias. En algunas ocasiones la población decide llevar a cabo
acciones esporádicas para solicitar transformaciones específicas, acciones
como la recogida de firmas, manifestaciones, visitas a las autoridades
organizadas colectivamente, Es importante destacar que las políticas de
participación en salud, en general, son iniciativas promovidas por las
propias instituciones y no necesariamente la respuesta a una demanda
popular. Por ello para que la población pueda incorporar su opinión y
actividad a los servicios de salud, cualquiera que sea el sistema éste ha de
proporcionar una serie de facilidades para que los ciudadanos, de manera
individual o colectiva puedan interactuar.
El Programa de Administración Compartida (PAC), formalizado en
abril de 1994 por Decreto Supremo 01-94-SA, otorga responsabilidades y
decisiones sobre el manejo de recursos públicos para la administración de
los servicios de salud en el primer nivel de atención; es decir, en los
Centros y Puestos de Salud de las 24 regiones de salud del país. A pesar
de que la participación comunitaria está ahora aceptada casi
universalmente como un elemento estratégico para la Atención Primaria de
la Salud, la forma de participación establecida en el PAC es un hecho
inusual en la región latinoamericana y en el mundo, ya que se establece
debido a su nivel de formalidad legal. Se ha demostrado la eficacia del PAC
en el mejoramiento de la calidad y equidad de los establecimientos de
salud en el primer nivel de atención (Guillén, J. 1995; Guillén, L. 2003;
Sifuentes, C. 2008).
Las Asociaciones CLAS en el Perú (Comunidad Local de
Administración de Salud) representan un ejemplo clave de lo que se puede
llamar “participación comunitaria”, “participación popular”, “participación
67
social” o “involucramiento de la comunidad”. Las diferentes definiciones de
participación social o comunitaria han generado algunas fricciones en el
Programa de Administración Compartida. En los últimos años han sido
testigos de críticas variadas al programa de parte de algunas autoridades
que opinaban que el CLAS no representa la participación comunitaria, ya
que no logra satisfacer las expectativas generadas. En realidad no hay un
acuerdo nacional sobre el tema y ni siquiera a nivel internacional hay una
definición única u operativa de lo que es la Participación Social,
coexistiendo muchas concepciones diferentes, como se señaló
anteriormente. Las evaluaciones de los CLAS hasta la fecha muestran que
hay beneficios claros en este nuevo modelo en lo que atañe a la calidad y
la equidad de la atención brindada por el sector salud, y además en la
eficiencia del gasto, en comparación con los establecimientos que aún
tienen una administración tradicional propia del sector público (Aetobellii, L.
2003). El involucramiento de la comunidad se está intensificado a través de
las mesas de concertación para la lucha contra la pobreza y que, en varias
otras formas, promueve la participación ciudadana en la identificación de
sus propias necesidades (OPS 1999, BM/BID., 2002).
En el Perú, la participación gira alrededor de una serie de
disposiciones legales y requerimientos surgidos a partir de un contrato
formal, firmado entre la entidad comunal, llamada la Asociación CLAS
(Comunidad Local de Administración de Salud), y la Dirección Regional de
Salud. El contrato entre la sociedad civil y el Estado se basa en un
programa de salud local (PSL), cuyo cumplimiento y administración deberá
ser vigilado por la asociación civil CLAS; mientras que el gobierno (a través
del sector salud) ha asumido el financiamiento (dentro de sus límites
presupuestales). No obstante este gran avance en términos de
Participación Social como es un nuevo modelo, más eficiente de la gestión
y financiamiento de la Atención Primaria de Salud (APS), todavía existe
polémica al respecto (BID. 1998; Aetobelli, L. 2003; Atria, R. 2004).
Una de las razones principales de la polémica sobre las
Asociaciones CLAS es que existe una gran expectativa entre algunas
autoridades de salud a nivel central y regional con respecto a que este
68
modelo de organización de los servicios de salud automáticamente resulta
en una “participación comunitaria” efectiva. No hay evidencia previa que
pudiera justificar tal expectativa. Podríamos decir que el grado de
participación real depende de la generación de capacidades de los
representantes de la comunidad en los CLAS., lo cual es responsabilidad
del Estado. El grado de participación real depende también de la tradición y
de la organización propia de cada comunidad (OPS.1999; De Sevillosa, I.
2000).
El Sector Salud todavía no se ha comprometido a una política
clara y coherente sobre la organización, gestión y financiamiento de la
Atención Primaria de Salud, a pesar de que el Programa de Administración
Compartida nos presenta un modelo, que hasta ahora ha mostrado ser
exitoso. Por otra parte, falta definir una política de salud comunitaria que
señale la forma en que el sector salud, con el apoyo de los CLAS, debe
hacer llegar información y servicios de salud preventiva - promocional a
nivel individual y colectivo fuera de los establecimientos de salud,
especialmente en zonas de difícil acceso, La formulación de esta política
de salud comunitaria es urgente para asignar funciones, responsabilidades
y presupuestos que fortalezcan el desarrollo sanitario sectorial y
multisectorial fuera de, pero en coordinación con los establecimientos de
salud en el primer nivel de atención (Mahler, H. 2000; MINSA. 2001;
FORO –SALUD. 2001; FORO- SALUD.2006).
La evidencia de que la “participación social” está incorporada en
el discurso institucional se encuentra en el hecho de que, han adoptado el
concepto instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo, Las Naciones Unidas, La Organización Mundial de la Salud, La
Organización Panamericana de la Salud (UNDP, UNICEF, OMS/OPS) y las
agencias bilaterales, tales como CE, DFID, GTZ Y USAID, entre otras.
Cada agencia lo define de una forma ligeramente distinta. El Banco
Mundial (2000) refiere que el “empoderamiento” de la población como uno
de tres pilares de la estrategia para reducir la pobreza, junto con las
oportunidades y la seguridad. DFID (2000) propone la “participación” como
69
uno de los tres principios transversales para una estrategia de desarrollo
dentro de una perspectiva de derechos, siendo los otros “inclusión” y
“cumplimiento de obligaciones” por parte del Estado y de los otros
encargados. Su principio de participación promueve el derecho de
participación y de acceso a la información relacionada con el proceso de la
toma de decisiones que afecten sus vidas. Se considera que las personas
tienen derecho a la educación, la salud, a un bienestar adecuado (que
incluya alimentación, agua y vivienda), y a condiciones favorables para el
trabajo y la seguridad. La visión de la participación como un derecho está
basada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 que
proponía que “la participación es básica para permitir a las personas
reclamar todos sus derechos. El desafío principal es asegurarse de que el
proceso de toma de decisiones potencie a los pobres y no sólo a las elites
locales” (BID 2000; BM/BID.2002).
No siempre hubo claridad sobre los conceptos ni sobre las formas
de participación social en los sistemas de salud. Una reseña de sus
orígenes en América Latina esclarece algunas de las razones por las
cuales hay impresiones sobre este concepto por parte de muchas personas
hoy en día. Se pueden identificar tres grandes periodos históricos de
“participación social” y su subcomponente de “participación social en la
salud” en América Latina. Los dos primeros han sido utilizados por Arroyo,
(2002), en un artículo clásico en el que argumentó como llegaron a tener
conceptos distorsionados sobre lo que era la participación social en los
programas de desarrollo rural y peri urbano en América Latina. El tercer y
más reciente periodo, en contraste, se distingue por el desarrollo y la
clarificación de las variaciones en la conceptualización de la Participación
Social, así como por un creciente banco de “lecciones aprendidas” de las
diferentes experiencias e iniciativas en participación comunitaria en la salud
en América Latina y el mundo (González, E. 2003).
La Organización Mundial de la Salud (1978), bajo el liderazgo del
Dr. Halfden Mahler y con el apoyo de los Drs. Carl E. Taylor y David Tejada
de Rivero, formalizaron a nivel internacional la Atención Primaria de Salud
70
(APS), a través de la famosa Declaración de Alma Atta, consensuada en
una conferencia internacional en la ciudad del mismo nombre en
Kazakhstan, Rusia. La participación de la comunidad fue uno de los tres
principios básicos o pilares de la estrategia de la APS., siendo los otros dos
la infraestructura de servicios periféricos cercana a la población y la
cooperación intersectorial (BID. 1998).
En el ámbito nacional, la gobernabilidad se ha convertido en un
proceso de meditación excesivamente difícil entre los intereses y
aspiraciones que tienen sus raíces tanto dentro como fuera del país.
Además, han aparecido nuevos fenómenos globales e internacionales, y
para muchos no existe precedente en cooperación internacional, menos
aun la voluntad para renunciar a la soberanía particularmente de los más
poderosos. El Perú pasa por un difícil momento para asegurarse que sus
puntos de vista sean tomados en consideración en las instancias existentes
en apoyo a la gobernabilidad y también para asegurar que sus intereses
sean plenamente representados, adecuadamente argumentados y bien
definidos. En este contexto, el país debe buscar fórmulas de solución a sus
problemas ancestrales y estructurales que tienen su origen en la falta y/o
carencia de un proyecto integral de desarrollo sostenido, integral,
coherente, que sin dejar de lado el contexto político descrito en términos
muy generales, tenga presente las aspiraciones de lo que se califica como
el Perú Profundo, entre las que se encuentra indudablemente la
Descentralización y Regionalización del Estado, la que representa para la
autora la principal razón para emprender el presente trabajo de
investigación.
Las organizaciones, los sectores y todos los actores sociales a
todo nivel y dentro de una zona geográfica determinada intervienen en la
identificación de los problemas de salud, en responsabilidades y
obligaciones para la formulación de planes y adopción de medidas para
promover la salud. El ejercicio de una cultura participativa requiere la
formulación de estos espacios o escenarios asumidos como legítimos en
cuanto a la función social que cumplen que pueden ser instituciones
71
formales o informales, públicas o privadas, locales, regionales o nacionales
(Mahler, H. 2000).
Las motivaciones que han impulsado la presente investigación se
han centrado en algunos aspectos de gestión relacionados con la eficiencia
para la atención de las necesidades así como de las prioridades regionales
de salud en la Región. En la práctica las cuestiones de equidad, protección
social en salud y salud pública han quedado relegados a un plano
secundario, la calidad de la atención y más concretamente la
municipalización de la salud son temas marginales en la agenda política de
las autoridades que no asumen con responsabilidad los procesos de
cambio.
El retorno a la democracia abre las puertas para la expresión de
diversas opciones y demandas de reforma, tanto en lo político como en lo
administrativo, lo económico y lo social. El país espera no solamente la
recuperación de las formas y los contenidos de la democracia sino también
y quizá principalmente reformas sustantivas en la gestión macroeconómica
que impacten positivamente en las condiciones de vida, la superación de la
pobreza, el desarrollo equitativo y la igualdad de oportunidades, así como
una reforma del Estado que involucre al Poder Ejecutivo, al Congreso de la
República, la administración de justicia, la seguridad ciudadana y el papel
de las Fuerza armadas.
Dado que el objetivo de la Descentralización es generar un modelo de
desarrollo territorial que satisfaga las legitimas expectativas de inclusión,
prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio del
derechos La transferencia de capacidades y recursos hacia las regiones y
localidades aspecto central de la Descentralización, tiene pues el propósito
de crear condiciones apropiadas para la competitividad y la equidad, así
como el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en cada uno de
los niveles de gobierno, superando de esta manera el centralismo que ha
caracterizado históricamente al Estado peruano. Así como este proceso ha
generado la movilización a un diverso y significativo número de
72
organizaciones e instituciones sociales, económicas y políticas en todo el
país en la gestión del desarrollo regional y nacional, generando
mecanismos de concertación y consenso social y político a las regiones y
localidades.
Hace más de cinco décadas, el sociólogo estadounidense Thomas
Marshal, desarrolló en el ensayo “Citizenship and Social Class” una teoría
sobre derechos fundamentales en la que por primera vez se recoge la
orientación tridimensional de los derechos humanos derivada de un estatus
jurídico, la ciudadanía. Este doctrinario distingue tres clases de derechos:
los derechos civiles, los derechos políticos y los derechos sociales,
concebidos todos como derechos no de la persona o de la personalidad,
sino del ciudadano o de la ciudadana. La ciudadanía es aquel estatus que
se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad. La
ciudadanía otorga los derechos y los deberes sobre los que se funda la
igualdad de todos los que la poseen (Bolis, M. 2003). Este planteamiento
integra la definición clásica doctrinal de los derechos humanos adoptada a
finales del siglo XVIII por la escuela iusnaturalista, agregando uno de los
elementos esenciales del Estado de Derecho que es el derecho subjetivo
público vinculado a la ciudadanía.
En este orden resulta conveniente considerar lo que Planas, P.
(1998) establece en la obra Derechos y Garantías, “La Ley del Más Débil”,
al definir como derechos fundamentales a todos aquellos derechos
subjetivos que corresponden universalmente a los seres humanos en
cuanto dotados del estatus de personas, de ciudadanos o personas con
capacidad de obrar, Por derechos subjetivo se entiende cualquier
expectativa positiva o negativa adscrita a un sujeto por una norma jurídica
positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones
jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas (Bolis, M. 2003;
Montecinos, E. 2005).
Recogiendo las propuestas de la sociedad civil, se han
establecido diversos mecanismos de participación ciudadana en salud, el
73
balance; sin embargo muestra todavía enormes limitaciones provenientes
tanto de las políticas públicas como de la propia sociedad civil. Es
necesario que se consoliden las condiciones y los mecanismos para una
amplia y mejor participación de la ciudadanía y sociedad civil organizada en
la reorientación, implementación y vigilancia de las actuales políticas
públicas de salud, para alcanzar una adecuada articulación entre sus
miembros, así como recoger la expresión de todas las organizaciones
sociales de cómo están participando en este proceso que en todas los
niveles de gobierno se está llevando a cabo, de tal modo que las
autoridades nacionales y regionales respeten y promuevan los
mecanismos de concertación favoreciendo una participación inclusiva y
plural sin discriminación alguna. Así mismo revalorar el tipo de participación
social como sus mecanismos de acceso a la información pública para
plantear nuevas propuestas.
Ante esta situación, se propone la siguiente hipótesis
HIPÓTESIS:
LA PARTICIPACION DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES ESTA RELACIONADA DE MANERA DIRECTA CON EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION DE LA SALUD.
74
II. MATERIAL Y METODO 1. MATERIAL
1.1 POBLACIÓN:
La población de estudio estuvo constituida por las Organizaciones
Sociales inscritas en el libro del Consejo Regional de Salud del
Gobierno Regional La Libertad hasta el año 2007, categorizadas por
Grupo Funcional y de acuerdo al segmento dentro de cada grupo
funcional. El total de dichas Organizaciones inscritas hasta el inicio de
la presente investigación fue de 72, cuya distribución se presenta en
la tabla siguiente:
Tabla Nº 03 POBLACIÓN DE ESTUDIO
Distribución del número de Organizaciones Sociales inscritas en el Consejo
Regional de Salud del Gobierno Regional La Libertad - 2007
Grupo funcional Segmento F %
Base: Total GF
%
Base: Total OS
ECONOMICO Empresariado 8 61,54 11,11
Gremio laboral 5 38,46 6,94
Total (E) 13 100,00 18,06
CULTURAL
Colegios
Profesionales 6 66,67 8,33
Universidades 3 33,33 4,17
Total (C) 9 100,00 12,50
TERRITORIAL Juntas
Vecinales 30 100,00 41,67
SOCIAL
Asoc y ONGs 9 45,00 12,50
Comunidades,
mujeres, 4 20,00 5,56
Otros 7 35,00 9,72
Total (S) 20 100 27,78
Tamaño de la Población : N 72
Fuente: Consejo Regional de Salud. Gobierno Regional La Libertad 2007
GF: Grupo Funcional
OS: Organizaciones sociales
75
1.2 MUESTRA El tamaño de la muestra de Organizaciones Sociales que utilizamos para
nuestro estudio, se calculó mediante la siguiente fórmula:
qpzNdqpzNn 22
2
)1( +−= ; Donde; N = 72 ; z = 1,96 ( se consideró z ≈ 2 ) ;
p = 0,5 ; q = 0,5 y d = 0,05 . Se ajustó el tamaño inicial de la muestra
mediante la siguiente fórmula :
Nn
nno
o
+=
1. Se aplicó el muestreo
estratificado proporcional para determinar el número de Organizaciones
Sociales que integraron la muestra, las que se seleccionaron por
muestreo aleatorio simple en cada segmento por grupo funcional.
Tabla Nº 04 MUESTRA de ESTUDIO
Distribución del número de Organizaciones Sociales inscritas en el Consejo
Regional de Salud del Gobierno Regional La Libertad - 2007
Grupo funcional Segmento Nº de
organizaciones
ECONOMICO Empresariado 4
Gremio laboral 2
Total (E) 6
CULTURAL Colegios 3
Universidades 1
Total (C) 4
TERRITORIAL Juntas
Vecinales14
SOCIAL
Asoc y ONGs 4
Comunidades,
mujeres, 2
Otros 3
Total (S) 9
Tamaño de la muestra : n 33
Tabla Nº 01
76
Cálculo del tamaño de la muestra:
615,0*5,0*2)172(*)05,0(
5,0*5,0*2*72*)1(*
***22
2
2
2
0 =+−
=+−
=qpNd
qpzNn
33
72611
61
1 0
0 =+
=+
=
Nn
nn
1.3 UNIDAD DE ANALISIS
La unidad de análisis del presente trabajo de investigación estuvo
conformada por cada organización social debidamente constituida inscrita
en el Consejo Regional de Salud del Gobierno Regional La Libertad, a
cuyos representantes se les aplicó un instrumento tipo cuestionario.
1.4 CRITERIOS DE INCLUSION:
Se tomó en cuenta los siguientes criterios de inclusión:
• Organizaciones sociales que estuvieron organizadas y registradas
en el Consejo Regional de Salud del Gobierno Regional La Libertad
al 2007.
• Organizaciones que estuvieron participando por lo menos un año
atrás en el proceso de Descentralización de la salud.
• Organizaciones Sociales que acepten participar de la investigación.
• Organizaciones Sociales que pertenezcan a la jurisdicción de la
Región.
2. METODO 2.1 TIPO DE ESTUDIO
El presente trabajo de investigación de tipo descriptiva de corte
trasversal, correlacional se realizó con las Organizaciones
Sociales que participaron en el proceso de Descentralización de la
Salud en la Región La Libertad entre los meses de Junio a
Diciembre del 2007 (Hernández 1998).
77
2.2 Diseño de Investigación
Diseño Trasversal Correlacional
El interés fue la relación entre variables: sea correlacional
M: X1 ------- X2
Donde
M: Muestra de Organizaciones Sociales
X1: Participación de Organizaciones Sociales
X2: Proceso de Descentralización en Salud
2.3 Variables y Operativización de Variables
VARIABLE 1: PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
Definición Conceptual:
Es la participación e interacción de los diferentes actores sociales a nivel
local, regional para definir objetivos, implementar acciones, gestionar y
asignar recursos. Es el derecho y la capacidad de la sociedad civil para
intervenir en la gestión pública, orientando las acciones y los gastos
estatales y públicos en dirección de los intereses de la colectividad
(Leyva, R. 2005).
Definición Operacional:
El nivel, la acción o estado de estar participando:
Factores.- N° de Indicadores avance 0 -
100%
– Mecanismos de participación 10
– Tipo de participación 9
– Mecanismo de acceso a la información| 9
– Tipo de información 4
78
Nivel de avance inicial 00% a 40%
Nivel de avance intermedio 41% a 70%
Nivel Avanzado 71% a 100%
VARIABLE 2 PROCESO DE DESCENTRALIZACION DE LA SALUD
Definición Conceptual:
El proceso por el cual se transfiere poder de decisión y competencias del
nivel central hacia los niveles periféricos de gobierno (Regional y Local)
cambia el lugar donde las decisiones son tomadas, sometiéndolas al
control de la comunidad. Necesariamente alude a un proceso de rediseño
de la acción del poder.
Es una estrategia política para reformar los sistemas de salud,
contribuyendo a fortalecer las decisiones a nivel local (Gonzales, E 2003).
Definición Operacional:
Proceso por el cual se transfiere:
• Funciones y facultades ( Hoja de ruta)
– Proceso de avance óptimo: si cumple en un 100% con la
hoja de ruta, implementación de funciones y facultades en el
tiempo establecido.
– Proceso de avance intermedio: si cumple en un 75% con la
hoja de ruta, implementación de funciones, facultades en el
tiempo establecido.
– Proceso de avance inicial: si cumple en un 50% con la hoja
de ruta, implementación de funciones, facultades en el
tiempo establecido.
79
2.4 INSTRUMENTOS PARA EL RECOJO DE LA INFORMACION
Para la recolección de los datos del presente trabajo de investigación se
utilizó los siguientes instrumentos:
• Instrumentos para describir la Participación de las Organizaciones
Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud en la
Región La Libertad (elaborado por la autora), a través de cuatro
FACTORES: Anexo Nº 1 - 2
- Mecanismos de Participación: con 10 indicadores
- Tipos de Participación: con 9 indicadores
- Mecanismos de acceso a la Información: con 9 indicadores
- Tipos de Información: con 4 indicadores
Donde el representante de la Organización Social describe a
través del indicador el nivel de avance en el factor con una
ponderación del 0 al 100%.
• Instrumentos: Lista de Cotejo para describir el proceso de
Descentralización de la Salud en la Región La Libertad, de acuerdo
a las propuestas dadas por la Secretaria de Descentralización
Consejo de Ministros - Ministerio de la Presidencia: Proceso de
Transferencia de las 15 Funciones y 265 Facultades (Hoja de
Ruta).
2.5 Procedimiento y Análisis Estadístico
Procedimiento Para la realización del presente trabajo de investigación en un primer
momento se solicitó la autorización a la (él) Presidente o Secretaria
Ejecutiva de la Organización Social que cumplía con los criterios de
inclusión planteados, se le alcanzó una carta con el respectivo
instrumento para el recojo de la información, explicándole el propósito del
estudio .El instrumento se aplicó mediante visitas a los lugares donde se
reunieron los representantes de las organizaciones o a su local
institucional.
80
El instrumento fue aplicado en un tiempo de 20 minutos siendo la
investigadora quien llenó las respuestas, verificando in situ los
documentos materia del estudio
Así mismo se aplicó un instrumento Lista de Cotejo, para el
recojo de la información al Presidente del Consejo Regional de Salud
Región La Libertad, así como verificar en situ los documentos materia del
estudio. Los resultados se presentan en tablas y gráficos.
Análisis Estadístico Prueba Piloto Los instrumentos elaborados fueron aplicados a 5 Organizaciones de la
Sociedad Civil de la provincia de Chepen.
La prueba piloto permitió la comprensión, practicidad y el tiempo para la
aplicación del instrumento, así como proporcionar las bases para la
prueba de validez y confiabilidad del mismo.
VALIDEZ
El instrumento referido a la participación de las Organizaciones Sociales
fue elaborado por la autora y sometidos a la prueba piloto.
CONFIABILIDAD
La confiabilidad se determinó mediante el coeficiente de Alpha de
Crombach, cuyo valor fue de 0.90 el cual indica que el instrumento es
confiable.
81
Instrumento Valor de la prueba
de alpha de
Cronbach
Nº de
elementos
Nº de casos
Participación de las
Organizaciones
sociales en el proceso
de Descentralización
de la Salud
0.90
32
5
CONSIDERACIONES ETICAS
Cuándo se recurre a seres humanos como participantes en estudios científicos,
como suele ocurrir en la investigación en ciencias de la salud, debe de
garantizarse la protección de los derechos de esas personas. Pare ello se tuvo
en cuenta los principios éticos primordiales sobre los que se basan las normas
de conducta ética en la investigación:
Principio de Beneficencia: no exponer a los participantes de la investigación a
daños. Este principio encierra múltiples dimensiones garantía que la
información no será usada contra ellos.
Principio de respeto a la dignidad humana: comprende el derecho a la
autodeterminación y al conocimiento irrestricto de la información, esto significa
que los seres humanos deben ser tratados como entidades autónomas,
capaces de conducir sus propias actividades y destino, Los participantes tiene
derecho a decidir voluntariamente si participaran en el estudio. Sin el riesgo de
exponerse a represalias. Derecho a dar por terminada su participación en
cualquier momento, de rehusarse a dar información o de exigir que se le
explique el propósito del estudio. El derecho al conocimiento irrestricto de la
información es el derecho a ser informado y a tener voluntariamente la decisión
de participar o no en el estudio.
82
Principio de Justicia: derecho del sujeto a un trato justo, equitativo antes
durante y después de su participación, así como al derecho de la privacidad.
Consentimiento Informado: supone que los participantes cuentan con
información adecuada respecto a la investigación, que son capaces de
responderla y ejercer su libre albedrío, el cual les permite aceptar o declinar
voluntariamente la invitación a participar.
83
III. RESULTADOS
84
Tabla Nº 1: 1 -1 Distribución numérica y porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud
Región La Libertad 2008.
Grupo funcional económico: Cámara de Comercio.- Gremios Laborales
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES (cuentan con, realizan)
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % F % f % F % f % f % f % f % f % f %
.Comité comunitario y vecinales organizados
.Reglamento de participación ciudadana
.Promociona y difunde participac ciudadana
.Evaluación ciudadana a gestión de gobierno
.Sistemas de atención a quejas y denuncias
. Audiencias públicas
.Reunión periódica entre sus organizaciones
.Mecanismos de contraloría social
.Mecanismos formales de planeación
.Instancias promotoras de apoyo
00
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00
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33
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04
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67
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00
00
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03
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00
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33
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00
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00
00
02
01
00
03
00
03
03
04
00
00
33
17
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50
00
50
50
67
00
00
04
02
00
00
00
03
03
02
00
00
67
33
00
00
00
50
50
33
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01
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00
00
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03
33
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17
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67
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
85
Gráfica Nº 1: 1-1 Distribución porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008 Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Económico.
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 1 - 1
86
Tabla Nº 1: 1 - 2
Distribución numérica y porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Grupo funcional económico: Cámara de Comercio.- Gremios Laborales
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % F % f % f % f % f % f % f %
.Vinculación con Cons Reg Descent de Salud
.Opinión de servicios de Consejo Regional
.Inclusión de minorías y grupos vulnerables
.Evaluación participativa de impacto social
.Realizan contraloría social
. Realizan formación de ciudadanía
.Realizan planeación participativa
.Reuniones con apoyo. Acceso a recursos
.Participación en áreas clave
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
87
Gráfica Nº1 - 1- 2
Distribución porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Económico
. Factor: TIPOS DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 1 - 2
88
Tabla Nº 1: 1- 3
Distribución numérica y porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
. Grupo funcional económico: Cámara de Comercio.- Gremios Laborales
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % F % f % f % f % f % f % f % f %
.Rendición d cuentas y acceso a informac pública
.Acceso a órganos de comunicación social
.Actualizac de informac presupuest y financiera
.Actualización de información de transparencia
.Uso d medios difundir inform pública gubernam
. Informac fuera del contexto municip y/o regional
.Cuenta con página de Internet
.Cuenta con Reglamento de transparencia
.Cuenta con medios de acceso a la información
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
89
Gráfica Nº 1: 1 – 3 Distribución porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008.
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Económico.
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Fuente: Tabla Nº 1: 1 - 3
90
Tabla Nº 1 - 1 - 4
Distribución numérica y porcentual de 6 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Grupo funcional económico: Cámara de Comercio.- Gremios Laborales
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % F % f % f % f % f % f % f % f %
.Cuentan con programa municip para información
.Proporcionan informac a integrantes de comité
.Reciben informes de gasto de Instituc públicas
.Reciben informes de estados financieros de II.PP
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
91
Gráfica Nº 1: 1 - 4
Distribución porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Económico.
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 1 - 4
92
Tabla Nº 1: 2 - 1
Distribución numérica y porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Grupo Funcional Cultural: Colegios Profesionales / Universidad
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
(cuentan con, realizan) Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Comité comunitario y vecinales organizados
.Reglamento de participación ciudadana
.Promociona y difunde participac ciudadana
.Evaluación ciudadana a gestión de gobierno
.Sistemas de atención a quejas y denuncias
. Audiencias públicas
.Reunión periódica entre sus organizaciones
.Mecanismos de contraloría social
.Mecanismos formales de planeación
.Instancias promotoras de apoyo
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
93
Gráfica Nº 1: 2 - 1
Distribución porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Cultural. Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 2 - 1
94
Tabla Nº1: 2 - 2
Distribución numérica y porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Grupo Funcional Cultural: Colegios Profesionales - Universidad
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Vinculación con Cons Reg Descent de Salud
.Opinión de servicios de Consejo Regional
.Inclusión de minorías y grupos vulnerables
.Evaluación participativa de impacto social
.Realizan contraloría social
. Realizan formación de ciudadanía
.Realizan planeación participativa
.Reuniones con apoyo. Acceso a recursos
.Participación en áreas clave
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
95
Gráfica Nº 1: 2 - 2 Distribución numérica y porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región
La Libertad 2008.
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Cultural .
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 2- 2
96
Tabla Nº 1: 2- 3
Distribución numérica y porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Grupo Funcional Cultural: Colegios Profesionales/ Universidad
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Rendición cuentas y acces a informac pública
.Acceso a órganos de comunicación social
.Actualiz de informac presupuest y financiera
.Actualización de información de transparencia
.Uso d medios difundir inform públic gubern
. Informac fuera d context municip y/o regional
.Cuenta con página de Internet
.Cuenta con Reglamento de transparencia
.Cuenta con medios de acceso a la informac
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
97
Gráfica Nº1: 2 - 3 Distribución porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Cultural .
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Fuente: Tabla Nº 1: 2 - 3
98
Tabla Nº 1: 2 - 4
Distribución numérica y porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Grupo Funcional Cultural: Colegios Profesionales / Universidad
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Cuentan con programa municip p’ información
.Proporcionan informac a integrantes de comité
.Reciben informes de gasto de Instituc públicas
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
99
Gráfica Nº 1: 2 - 4 Distribución porcentual de 4 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Cultural.
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
Fuente: Tabla Nº1: 2 - 4
100
Tabla Nº 1: 3 -1
Distribución numérica y porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Grupo Funcional Territorial: Juntas Vecinales
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
(cuentan con, realizan) Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Comité comunitario y vecinales organizados
.Reglamento de participación ciudadana
.Promociona y difunde participac ciudadana
.Evaluación ciudadana a gestión de gobierno
.Sistemas de atención a quejas y denuncias
. Audiencias públicas
.Reunión periódica entre sus organizaciones
.Mecanismos de contraloría social
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Fuente: Respuestas a encuesta aplicada 2008
101
Gráfica Nº 1: 3 -1
Distribución porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Territorial.
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 3 - 1
102
Tabla Nº 1: 3 -2
Distribución numérica y porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Grupo Funcional Territorial: Juntas Vecinales
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Vinculación con Cons Reg Descent de Salud
.Opinión de servicios de Consejo Regional
.Inclusión de minorías y grupos vulnerables
.Evaluación participativa de impacto social
.Realizan contraloría social
. Realizan formación de ciudadanía
.Realizan planeación participativa
.Reuniones con apoyo. Acceso a recursos
.Participación en áreas clave
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas
103
Gráfica Nº 1: 3 - 2
Distribución porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Territorial.
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 3 - 2
104
Tabla Nº 1: 3 - 3 Distribución numérica y porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región
La Libertad 2008
Grupo Funcional Territorial: Juntas Vecinales
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % F % f % f % f % f % f % f %
.Rendición cuentas y acces a informac pública
.Acceso a órganos de comunicación social
.Actualiz de informac presupuest y financiera
.Actualización de información de transparencia
.Uso d medios difundir inform públic gubern
. Informac fuera d context municip y/o regional
.Cuenta con página de Internet
.Cuenta con Reglamento de transparencia
.Cuenta con medios de acceso a la informac
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
105
Gráfica Nº 1: 3 - 3
Distribución porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Territorial.
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Fuente: Tabla Nº 1: 3 - 3
106
Tabla Nº 1: 3 – 4
Distribución numérica y porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región
La Libertad 2008
Grupo Funcional Territorial: Juntas Vecinales
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 F % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Cuentan con programa municip p’ información
.Proporcionan informac a integrantes de comité
.Reciben informes de gasto de Instituc públicas
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
107
Gráfica Nº 1: 3 - 4
Distribución porcentual de 14 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Territorial.
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 3 - 4
108
Tabla Nº 1: 4 - 1 . Distribución numérica y porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región
La Libertad 2008
Grupo Funcional Social: Asociaciones – ONGs.- Comunidades: Mujeres- Jóvenes
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES (cuentan con, realizan)
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Comité comunitario y vecinales organizados
.Reglamento de participación ciudadana
.Promociona y difunde participac ciudadana
.Evaluación ciudadana a gestión de gobierno
.Sistemas de atención a quejas y denuncias
. Audiencias públicas
.Reunión periódica entre sus organizaciones
.Mecanismos de contraloría social
.Mecanismos formales de planeación
.Instancias promotoras de apoyo
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Fuente: Respuestas a encuesta aplicada 2008
109
Gráfica Nº 1: 4 - 1
Distribución porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Social.
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº1: 4 - 1
110
Tabla Nº 1: 4 - 2 Distribución numérica y porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región
La Libertad 2008
Grupo Funcional Social: Asociaciones y ONGs ,- Comunidades: Mujeres – Jóvenes
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Vinculación con Cons Reg Descent de Salud
.Opinión de servicios de Consejo Regional
.Inclusión de minorías y grupos vulnerables
.Evaluación participativa de impacto social
.Realizan contraloría social
. Realizan formación de ciudadanía
.Realizan planeación participativa
.Reuniones con apoyo. Acceso a recursos
.Participación en áreas clave
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
111
Gráfica Nº 1: 4 - 2 Distribución porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008
Porcentaje de representantes del Grupo Social
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 4 - 2
112
Tabla Nº1: 4 - 3
Distribución numérica y porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Grupo Funcional Social: Asociaciones y ONGs.- Comunidades: Mujeres. Jóvenes
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Rendición cuentas y acces a informac pública
.Acceso a órganos de comunicación social
.Actualiz de informac presupuest y financiera
.Actualización de información de transparencia
.Uso d medios difundir inform públic gubern
. Informac fuera d context municip y/o regional
.Cuenta con página de Internet
.Cuenta con Reglamento de transparencia
.Cuenta con medios de acceso a la informac
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
113
Gráfica Nº 1: 4 – 3 Distribución porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Social.
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Fuente: Tabla Nº 1: 4 - 3
114
Tabla Nº 1:4 - 4 Distribución numérica y porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región
La Libertad 2008
Grupo Funcional Social: Asociaciones y ONGs – Comunidades: Mujeres – Jóvenes
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % F % f % F % f % f % f % f % f % f %
.Cuentan con programa municip p’ información
.Proporcionan informac a integrantes de comité
.Reciben informes de gasto de Instituc públicas
.Reciben informe de estados financieros de II.PP
00
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100
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Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas 2008
115
Gráfica Nº1: 4 - 4 Distribución porcentual de 9 Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad
2008
Porcentaje de representantes del Grupo Funcional Social.
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1: 4 - 4
116
Funciones Facultades
Año de Transferencia 2006 2007 2008 2009 2010
Formular, aprobar , ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas de salud de la región, en concordancia con las política nacionales y los planes sectoriales.
Difundir y dirigir la implementación de políticas nacionales y regionales de salud(generales y especificas) en su jurisdicción.
x x x
Formular y ejecutar, concertadamente, el Plan de Desarrollo Regional de Salud.
Preparar el proceso de planeamiento en salud en la región x x x
Definir tarifas de servicios y subsidios, gestión de recursos directamente recaudados, mecanismos de cooperación externa de conformidad con la legislación nacional vigente.
x x x
Asignar recursos financieros en DIRESA y a los hospitales regionales, redes y micro redes de salud.
x x x
Programar, obtener y administrar recursos económicos para organizar y ejecutar la gestión institucional de recursos físicos y los sistemas logísticos en el ámbito regional
x x x
Coordinar las acciones de salud en el ámbito regional
Definir prioridades regionales de aseguramiento publico, en coordinación con los gobiernos locales y conforme a los planes de beneficios establecidos en el nivel nacional.
x x x
Promocionar el aseguramiento público; supervisar y controlar la afiliación de usuarios, en coordinación con los gobiernos locales.
x x x
Identificar, registrar y acreditar proveedores de servicio de salud de acuerdo a la regulación vigente.
x x x
Celebrar convenios con establecimientos y entidades aseguradoras para la prestación de servicios de salud del seguro público.
x x x
Difundir, aplicar y otorgar asesoría técnica de gestión a establecimientos de su área de acción, respecto al cumplimiento de normativa y estándares pera el reconocimiento de atenciones de salud financiadas por el sistema de aseguramiento publico.
x x x
Dar seguimiento a producción de servicios y transacciones derivadas de las prestaciones que brindan los establecimientos afiliados al sistema de aseguramiento público.
x x x
Proponer normas y procedimientos de aseguramiento publico, así como modificaciones a normas vigentes para su adaptación a la realidad regional.
x x x
Promover y desarrollar modelos, metodologías y tecnologías para la protección, recuperación y rehabilitación de la salud con enfoque de calidad
x x x
Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promoción de la salud
Promover y desarrollar experiencias y/o modelos regionales de operación y gestión de la promoción de la salud en el marco de las políticas y normas nacionales.
x x x
Conducir y controlar las acciones intersectoriales de promoción de la salud de las personas en la región.
x x x
Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de promoción de la salud.
x x x
TABLA Nº2 : HOJA DE RUTA PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS, FUNCIONES Y FACULTADES EN EL
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SALUD, 2006‐2010
117
Formular y aprobar la normativa regional en su ámbito de competencia y difundir, adecuar, cumplir y controlar la aplicación de normas nacionales de promoción de la salud.
x x x
Organizar los niveles de atención y administración de las entidades de salud del Estado que brindan servicios en la región, en coordinación con los Gobiernos Locales.
Adecuar los modelos de organización y gestión y conducir la implementación de los sistemas y procesos organizacionales de las unidades administrativas del gobierno regional.
x x
Formular, aprobar y evaluar los documentos normativos de gestión (análisis de procesos y sistemas de gestión y manuales de procedimientos de gestión), en su ámbito de acción según orientaciones y/o normativa vigente, respectivamente.
x x
Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la prevención, protección, protección, recuperación y rehabilitación en materia de salud, en coordinación con los Gobiernos Locales.
Definir las carteras de servicios de establecimientos de salud en la región.
x x x
Organizar, dirigir y gestionar sistemas de referencia y contra referencia, transportes y comunicaciones, atención itinerante, servicios de apoyo al diagnostico y tratamiento y vigilancia epidemiológica.
x x x
Programar y dirigir la adquisición y recepción de bienes y servicios de los establecimientos de salud de su competencia.
x x x
Mantener actualizado y en saneamiento los registros de bienes de los establecimientos de salud bajo su competencia.
x x x
Gestionar el almacenamiento y distribución de bienes de uso regular y para situaciones de emergencias y desastres, para el apoyo logístico de los establecimientos de salud bajo su competencia.
x x x
Ejecutar los procesos altas, bajas y enajenación de los activos fijos, así como de las existencias de almacén de conformidad con la normativa vigente.
x x x
Gestionar y ejecutar el mantenimiento de la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de su competencia.
x x x
Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y privados.
Otorgar autorizaciones sanitarias de apertura y funcionamiento a los restablecimientos de salud públicos y privados en su ámbito de acción, conforme a normativa nacional.
x x x
Otorgar certificados de acreditación de establecimientos de salud públicos y privados en su ámbito de acción, conforme a normativa nacional.
x x x
Conducir y ejecutar coordinadamente con el órgano competente de prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres.
Formular y aprobar la normativa regional en su ámbito de competencia; y difundir, adecuar y controlar la aplicación de normas nacionales de prevención y control de epidemias, emergencias y desastres.
x x x
Identificar los recursos y capacidades regionales, públicas y privadas de respuesta, para la prevención y control de epidemias, emergencias y desastres en el ámbito regional.
x x x
118
Fortalecer los recursos y capacidades regionales, públicas y privadas de respuesta, para la prevención y control de epidemias, emergencias y desastres en el ámbito regional.
x x x
Promover, desarrollar y evaluar convenios específicos para la prevención y control de epidemias, emergencias y desastres con las regiones fronterizas, en el marco de convenios nacionales.
x x x
Conducir, coordinar, ejecutar, organizar y evaluar planes, estrategias y acciones para la prevención y control de emergencias, epidemias y desastres en el ámbito regional, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.
x x x
Capacitación en forma continúa a las unidades notificantes de la red regional de epidemiologia.
x x x
Supervisar y controlar la producción, comercialización, distribución y consumo de productos farmacéuticos y afines.
Formular y a probar la normativa regional en su ámbito de competencia; y difundir, adecuar y controlar la aplicación de normas nacionales de medicamentos, insumos y drogas.
x x x
Promover y desarrollar modelos de operación y gestión de productos farmacéuticos y afines; y de la atención farmacéutica.
x x x
Identificar, priorizar y evaluar las condiciones y problemas relacionados al acceso, regulación, calidad y uso de productos farmacéuticos y afines.
x x x
Registrar el inicio de actividades, vigilar y controlar el cumplimiento de las condiciones sanitarias de droguerías y distribuidoras regionales, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.
x x x
Conducir y controlar el sistema de suministro de productos farmacéuticos y afines, en establecimientos del sub sector publico dependiente del gobierno regional.
x x x
Promover el acceso y la disponibilidad de medicamentos, especialmente los esenciales, en los establecimientos del sub sector publico dependiente del gobierno regional.
x x x
Promover el uso racional de medicamentos. x x x Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de control de medicamentos.
x x x
Promover y preservar la salud ambiental de la región.
Promover y desarrollar experiencias y/oí modelos regional de operación y gestión de cuidados de salud ambiental y ocupacional, en el marco de políticas y normas nacionales.
x x x
Definir carteras de servicio en salud ambiental y ocupacional de la región en su objeto de competencias.
x x x
Organizar, dirigir y gestionar sistemas regionales de soporte de laboratorio para temas ambientales y ocupacionales.
x x x
Promover, proteger y garantizar los derechos ciudadanos en salud ambiental y ocupacional; y promover la participación de la población en el cuidado de la salud ambiental, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.
x x x
119
Promover y evaluar planes, programas o proyectos de sistemas de abastecimiento de agua segura, saneamiento, vigilancia de artrópodos, higiene alimentaria y zoonosis.
x x x
Certificar, autorizar y vigilar la construcción, habilitación y conservación de cementerios y servicio funerarios y vigilar u cumplimiento, en coordinación con los gobierno locales de su ámbito.
x x x
Otorgar y controlar los registros sanitarios, en concordancia con las normas, preceptos y regulaciones nacionales, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito, con relación a: a)alimentos y bebidas; b)insecticidas y desinfectantes; c) rellenos sanitarios provinciales; d)vertimientos de aguas residuales.
x x x
Controlar las emisiones contaminantes de agua, aire y suelos, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.
x x x
Conducir la vigilancia y las acciones sectoriales e intersectoriales de promoción, protección y recuperación de salud ambiental y ocupación en el ámbito regional, en coordinación con los gobiernos locales de su ámbito.
x x x
Conducir, controlar y evaluar unidades de gestión de servicios regionales de salud ambiental y ocupacional y redes de salud.
x x x
Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de salud ambiental y ocupacional en el ámbito regional.
x x x
Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria de equipamiento, promoviendo el desarrollo tecnológico en salud en el ámbito regional.
Formalizar y aprobar políticas de inversión sectorial de salud, en el marco de los lineamientos de política de inversiones del MINSA y SNIP en el ámbito regional.
x x x
Proponer y Adecuar parámetros, Normas técnicas e instrumentos para inversiones de salud; difundir, aplicar y supervisar su uso.
x x x
Elaborar y gestionar la aprobación del Programa Multianual de Inversiones y aprobar el Programa Anual e Inversiones de Salud, en el ámbito regional.
x x x
Conducir la ejecución, Operación y evaluación de proyectos de inversión en salud en el marco de las normas nacionales.
x x x
120
LOGR
Art./Inc
FUNCIONES
FACULTADES Año de Transferencia
2006 2007 2008 2009 2010 Identificar, formular y evaluar proyectos de inversión pública
en salud de acuerdo a los lineamientos y normas nacionales del SNIP, en función a prioridades regionales de salud.
x
x
x
Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de inversión pública en salud, en el marco de políticas, normas y planes establecidos.
x
x x
Establecer y aplicar procedimientos de gestión de recursos económicos para su ámbito de responsabilidad, en concordancia con la legislación nacional.
x
x x
Gestionar el financiamiento de proyectos de inversión de salud
x
x x
49º m) Poner a disposición de la población información útil sobre la gestión del sector, así como de la oferta de infraestructura y servicios de salud.
Adecuar y definir el sistema de información en salud y la plataforma tecnológica de los sistemas de información, telecomunicaciones y telemática en el ámbito regional, según sus necesidades, en el marco de políticas, normas y estándares de gestión de información en salud.
x x x
Brindar soporte técnico y mantener operativo los sistemas informáticos y de telecomunicaciones en la región, en el marco de políticas, recomendaciones, normas y estándares nacionales.
x x x
Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de gestión de información y desarrollo informático de salud, en el ámbito regional.
x x x
49º n) Promover la formación, capacitación y el desarrollo de los recursos humanos y articular los servicios de salud en la docencia e investigación y proyección a la comunidad.
Formular y aprobar la normativa regional en su ámbito de competencia y difundir, adecuar y cumplir la aplicación de normativa nacional en gestión de RRHH en salud.
x x x
Formular y ejecutar la planificación estratégica (administración y desarrollo) de los RRHH, en el marco de las políticas sectoriales y la legislación vigente.
x x x
Conducir y administrar los programas de internado, servicio civil de salud y segunda especialización en concordancia con los lineamientos nacionales.
x x x
Administrar y supervisar los procesos de acreditación de las sedes docentes.
x x x
Participar en los procesos de certificación y recertificación de los RRHH sectoriales, de acuerdo a la legislación vigente.
x x x
Realizar procesos técnicos de acr4editación del personal institucional de salud.
x x x
Administrar y supervisar la asignación de remuneraciones, pensiones, beneficios y bonificaciones.
x x x
Concertar con las instituciones académicas regionales, nacionales e internacionales, la formación y el desarrollo de los RRHH, conforme a los lineamientos nacionales y a necesidades regionales.
x x x
Conducir y administrar las relaciones laborales colectivas en el marco de las políticas y la legislación vigente
x x x
Coordinar, supervisar y evaluar los procesos de formación de RRHH, en su ámbito de acción.
x x x
Efectuar el análisis de situación estratégica de los RRHH institucionales y sectoriales.
x x x
Elaborar, aplicar y evaluar estrategias para el desarrollo de una cultura organizacional positiva y productiva.
x x x
Difundir y controlar la aplicación de normas nacionales de investigación en salud.
x x x
Definir lineamientos regionales de investigación en salud, en el marco de las políticas y normativa nacional.
x x x
Promocionar investigaciones en salud en la región, con participación intersectorial e interinstitucional y comunidad organizada.
x x x x
Programar, formular, aprobar y ejecutar las investigaciones institucionales en salud.
x x x
Difundir resultados de investigación en salud y realizar la transferencia tecnológica cuando corresponda.
x x x
121
LOGR
Art./Inc.
FUNCIONES
FACULTADES
Año de Transferencia
2006 2007 2008 2009 2010 49ºo) Evaluar periódicamente y de
manera sistemática los logros alcanzados por la región en materia sanitaria.
Supervisar, monitorear y evaluar el proceso de protección, recuperación y rehabilitación de la salud
x
x
x
Supervisar, monitorear y evaluar el funcionamiento de la red regional de vigilancia de salud pública y el proceso de prevención y control de epidemias, emergencias y desastres.
x
x
x
Controlar, supervisar, monitorear y evaluar el proceso de investigación en salud.
x x x
Ejecutar en coordinación con los Gobiernos Locales de la región, acciones efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la población de la región.
Ejecutar, en coordinación con los Gobiernos Locales de la región, acciones efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la población de la región.
x X
206
x
CND PLAN DE TRANSFERENCIA 2006 – 2010 RESOLUCION PRESIDENCIAL Nª044 – CND – P - 2006
122
Tabla Nº 3
Distribución porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región la Libertad 2008
V1: Proceso de Descentralización de Salud: Transferencia de competencias, funciones y facultades. Proceso de avance óptimo =100% - 2008 V2: Participación de las Organizaciones Sociales
PORCENTAJE PROMEDIO DE NIVEL DE AVANCE
Participación de Organizaciones Sociales: Factores
GRUPO FUNCIONAL ECONÓMICO
GRUPO FUNCIONAL CULTURAL
GRUPO FUNCIONAL TERRITORIAL
GRUPO FUNCIONAL SOCIAL
Avanzado
Intermedio
Inicial
Avanzado
Intermedio
Inicial
Avanzado
Intermedio
Inicial
Avanzado
Intermedio
Inicial
Mecanismos de Participación 00 53 00 00 59 00 00 43 00 00 42 00
Tipo de Participación 00 60 00 00 63 00 00 00 35 00 50 00
Mecanismos de Acceso a Información 00 61 00 80 00 00 00 00 23 00 47 00
Tipo de Información 76 00 00 74 00 00 00 00 34 00 51 00
Fuente: Respuesta a encuestas aplicadas - 2008
123
Gráfica Nº3
Distribución Porcentual de 33 Organizaciones Sociales en el Proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
V1: Proceso de Descentralización de Salud Región La Libertad: Avance óptimo = 100% - 2008
V2: Participación de las Organizaciones Sociales
PORCENTAJE PROMEDIO DE NIVEL DE AVANCE
Fuente: Tabla Nº3
124
IV. DISCUSIÓN Tabla N° 1 muestra la distribución numérica y porcentual de las 33
Organizaciones Sociales categorizadas en cuatro grupos funcionales: Grupo
Económico que incluye la Cámara de Comercio y Gremios Laborales con 6
organizaciones, Grupo Cultural que incluye a los Colegios Profesionales y
Universidades con 4 organizaciones, Grupo Territorial que incluye a Junta
Vecinales con 14 organizaciones y Grupo Social que incluye a Asociaciones y
ONGs, Comunidades de Mujeres y Jóvenes con 9 organizaciones en relación a
su nivel de participación en el proceso de Descentralización de la Salud según los
factores: Mecanismos de Participación, Tipo de Participación, Mecanismos de
Acceso a la Información Pública, y Tipo de Información encontrando los
siguientes resultados:
En la Tabla N°1: 1 – 1 muestra la distribución numérica y porcentual de los 6
representantes del Grupo Funcional Económico: Cámara de Comercio y Gremios
Laborales y su nivel de avance en el proceso de Descentralización de la Salud de
acuerdo a los indicadores del factor Mecanismos de Participación encontrado lo
siguiente:
El 67% de los representantes de este grupo funcional han logrado el 90%
de avance en el proceso de Descentralización de la Salud referente al indicador
cuenta con comités comunitarios y vecinales organizados y el 33% de estas
organizaciones han logrado el 80% de avance.
A su vez se puede observar que el máximo avance alcanzado referente al
indicador cuentan con reglamento de participación ciudadana fue del 70%,
obtenido únicamente en el 67% de los representantes de éste grupo funcional.
Así mismo se observa que el mayor porcentaje de avance en el indicador
promociona y difunde la participación ciudadana fue del 80% obtenido por solo el
17% de los representantes del grupo funcional económico.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de este grupo
funcional referente al indicador realiza evaluación ciudadana a la gestión del
gobierno llega solo al 40% y corresponde al 67% de ellas.
125
El sistema de atención a quejas y denuncias que usan los representantes
de las organizaciones de este grupo funcional como mecanismo de participación
logra un nivel de avance del 60% en el 50% de sus representantes.
La realización de audiencias públicas como mecanismo de participación de
los representantes del grupo funcional Cámara de Comercio y Gremios Laborales
alcanza su máximo nivel de avance el 30% y ha sido obtenido por el 67% de sus
representantes.
Los representantes de las Organizaciones Sociales del grupo funcional en
estudio logra un nivel de avance del 70% en los indicadores realizan reuniones
periódicas entre sus organizaciones en el 50% de sus representantes; así como
en el indicador uso de mecanismos de contraloría social.
El máximo nivel de avance encontrado por los representantes de las
organizaciones del grupo funcional en estudio, referente a uso de mecanismos
formales de planeación el 33% de sus representantes logró un nivel de avance
del 70%.
El nivel de avance en el indicador cuentan con instancias promotoras de
apoyo, los representantes de las organizaciones de este grupo funcional logró el
90% de avance en el 50% de ellas.
La Tabla Nº1: 1 - 2 muestra la distribución del número y porcentaje de los 6
representantes del grupo funcional Cámara de Comercio y Gremios Laborales
según el nivel de avance de su participación en el proceso de Descentralización
de la Salud en la Región La Libertad de acuerdo a los indicadores considerados
en el factor Tipo de Participación.
Se observa que el 50% de los representantes de este grupo funcional han
logrado un nivel de avance del 90%, en la vinculación con los Consejos
Regionales Descentralizados de Salud.
A su vez se puede observar que los representantes de éste grupo
funcional referente a la opinión sobre los servicios que ofrece el Consejo
Regional de Salud lograron un nivel de avance del 80% que equivale al 67% de
ellas y el 33% de sus representantes lograron un nivel de avance del 70%.
La inclusión de las minorías y grupos vulnerables en el proceso de
Descentralización de la Salud referente a su nivel de participación de sus
126
representantes han logrado un nivel de avance del 60% en 66% de ellas y solo el
17% de estas organizaciones han alcanzado un nivel de avance del 50%.
Así mismo se observa que los representantes del grupo funcional Cámara
de Comercio y Gremios han logrado un nivel de avance del 70% referente al
indicador realizan evaluación participativa del impacto social en el proceso de
Descentralización de la Salud en el 50% de ellas y el 60% en el 50% de sus
representantes.
Los representantes de este grupo funcional referente si realizan contraloría
social en el proceso de Descentralización de la Salud alcanzan un nivel de
avance del 50% que equivale al 67% de sus organizaciones y el 33% de ellas
alcanza un nivel de avance del 40%.
Así mismo se observa que el 66% de los representantes de las
Organizaciones de este grupo funcional realizan formación en ciudadanía con un
avance del 60%, y solo el 40% de avance lograron el 17% de ellas.
El nivel de avance en la realización de los planes participativos el 66% de
los representantes de estas Organizaciones Sociales han logrado un avance del
60% y solo el 40% logrado fue obtenido por el 17% de las organizaciones.
Las reuniones con apoyo y acceso a los recursos que realizan los
representantes de las Organizaciones del grupo funcional Económico en el
proceso de Descentralización de la Salud han logrado un nivel de avance 50%
del 67% de sus representantes y solo el 40% de avance han logrado el 33% de
ellas.
La participación en áreas claves de los representantes del grupo funcional
en estudio logra un avance del 60% en el 50% de ellas y un avance del 50% en el
50% de sus representantes.
Tabla Nº1: 1- 3 muestra la distribución del número y porcentaje de los 6
representantes del grupo funcional económico: Cámara de Comercio y Gremios
laborales según nivel de avance de su participación en el proceso de
Descentralización de la Salud en la Región La Libertad de acuerdo a los
indicadores considerados en el factor Mecanismos de Acceso a la Información
Pública.
Se observa que el 67% de los representantes del grupo funcional en
estudio han logrado un nivel de avance del 60% en el proceso de rendición de
127
cuentas y de acceso a la información pública y solo el 33% de ellas han logrado
un avance del 50%.
El acceso a órganos de comunicación social el 67% de los representantes
han logrado un nivel de avance del 60%, el 33% de ellas tiene un nivel de avance
del 50%.
Los representantes del grupo funcional en estudio saben si hay
actualización periódica de la información presupuestaria y financiera del Consejo
Regional de Salud logran un nivel de avance 60% del 67% de sus representantes
y solo el 33 % de ellas tiene un nivel de avance del 50%.
A su vez se pude observar que el máximo avance 50% logrado en el
indicador sabe si hay actualización de la información y transparencia fue obtenido
por el 67% de los representantes de las Organizaciones, el 33% de ellas lograron
un nivel de avance del 40%.
El nivel de avance de las Organizaciones Sociales de este grupo funcional
en estudio referente al uso de los medios para difundir información pública
gubernamental encontramos que el 83% de sus representantes tiene un nivel de
avance del 50%, y el 40% de avance fue logrado solo en el 17% de ellas.
Los representantes de las Organizaciones Sociales en estudio refieren que
logran información fuera del contexto municipal y/regional en un 60% de avance
con el 67% de sus representantes y el 50% de avance logran el 33% de ellas.
El mayor avance que han logrado los representantes de las
Organizaciones en estudio en contar con una página de internet es del 50% de
las organizaciones sociales con un nivel de avance del 90%.
Las Organizaciones participantes del grupo funcional en estudio referente
al indicador cuentan con reglamento de transparencia el 67% de las
Organizaciones logró un nivel de avance del 80% y el 33% de las Organizaciones
lograron un nivel de avance el 70%.
A su vez los Mecanismos de Acceso a la Información Pública que usan los
representantes de las Organizaciones en estudio referente al indicador que si
cuenta con medios de acceso a la información solo 67% de las Organizaciones
cuenta con un nivel de avance de 70% y el 33% las Organizaciones tiene un nivel
de avance del 60%.
128
Tabla Nº1: 1 - 4 muestra la distribución del número y porcentaje de los 6
representaciones de las Organizaciones Sociales del grupo funcional en estudio
según nivel de avance de su participación en el proceso de Descentralización de
la Salud en la Región La Libertad de acuerdo al indicador considerados en el
factor Tipo de Información.
Se observa que solo el 50% de los representantes de las Organizaciones
Sociales tiene un nivel de avance del 70% referente al indicador cuentan con un
programa municipal para la información y el 60% de avance esta en el 50% de
estas Organizaciones.
Referente a que si proporcionan información a integrantes de sus comités,
observamos que el nivel de avance llega hasta el 80% en el 100% de sus
Organizaciones.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de las
Organizaciones Sociales del grupo funcional en estudio referente al indicador si
reciben informes del gasto de instituciones públicas llega hasta un 80% de
avance en el 83% de representantes de las Organizaciones y solo un 17% de
ellas logra un avance del 70%.
El nivel de avance referente a que si reciben informes del estado financiero
de las Instituciones públicas, encontramos que el 100% de los representantes
logra un nivel de avance del 80%.
Los resultados encontrados en el presente estudio muestra el nivel
promedio de avance intermedio de participación de este grupo funcional
probablemente por las características de sus representantes, su nivel económico,
sus formas de organización y su relación con el Estado, así como por las
características de su rol en la sociedad y el estilo de gestión para poder
involucrarse en este proceso, fundamentalmente en los indicadores referentes al
factor Mecanismos de Participación tales como: cuentan con comités
comunitarios y vecinales organizados e instancias promotoras de apoyo con un
nivel de avance del 90% en el 67% y 50% de sus representantes
respectivamente, el 70% de avance logrado por los indicadores cuentan con
reglamento de participación ciudadana, promociona y difunde participación
ciudadana, realiza reuniones periódicas entre sus Organizaciones, cuentan con
mecanismos de contraloría social y con mecanismos formales de planeación, sin
129
embargo solo logró un nivel de avance inicial en los indicadores realizan
evaluación ciudadana y audiencias públicas. Así mismo lograron un nivel
avanzado en el factor Tipo de Participación evidenciándose en el indicador:
tienen vinculación con el Consejo Regional Descentralizado de Salud 90% del
50% de sus representantes, así como realizan opinión de los servicios que ofrece
el Consejo regional en un 80% de avance en el 67% de sus representantes, los
siete restantes indicadores logran un avance intermedio entre el 50% a 70% de
avance.
El nivel de avance de los representantes de las Organizaciones en
estudio en el factor Mecanismos de Acceso a la Información Pública lograron un
nivel avanzado en los indicadores cuentan con página de internet, con
reglamento de transparencia y un nivel de avance intermedio entre 50% a 70%,
en los indicadores: participan en reuniones de rendición de cuentas y tienen
acceso a la información pública, acceso a órganos de comunicación social,
reciben actualización de la información de transparencia, uso de medios para
difundir información pública gubernamental, y cuentan con medios de acceso a
la información. En los indicadores que conforman el factor Tipo de Información
las Organizaciones Sociales en el presente estudio lograron un nivel avanzado
del 75% y solo el 25% lograron un nivel intermedio de avance.
La Región La Libertad así como otras Regiones del norte del país
emprendieron un proceso de Planeamiento Estratégico en Salud que se tradujo
durante los años 2006 y 2007, en la formulación de planes operativos y
presupuestos con base en la identificación de resultados anuales para el logro
de las prioridades sanitarias, en ese camino el proceso de planeamiento regional
se fortaleció al encontrarse con el proceso del presupuesto por resultados que
estaba impulsando el Ministerio de Economía y Finanzas, esto demuestra que es
posible realizar una nueva forma de planeamiento anteponiendo resultados a la
acción institucional en función del objetivo estratégico según sus prioridades. Si
bien fue una convocatoria de consulta general, no todos las organizaciones
estuvieron involucradas e informados de este proceso (Boletín PRAES. 2008).
130
El Gobierno Regional La Libertad actualmente tiene una fuerte
dinámica de implementación de la Política Regional de Salud, la cual uno de sus
principales ejes es la Descentralización de la Salud. Este proceso tiene como
característica sustantiva la vigorosa movilización de los Gobiernos Locales para
el Cuidado Integral de la Salud a través de la formulación participativa y
transectorial de agendas distritales respaldadas por los pactos territoriales que
suscribe el Gobierno Regional con los Gobiernos Locales, junto a los principales
actores sociales (Boletín PRAES. 2008).
Sin embargo estos resultados no coinciden con los encontrados en Sullana
Piura dado que su Alcalde refiere que esto es un proceso gradual y que no puede
convertirse en un administrador de hospitales para ello debe ser capacitado
previamente para asumir tal responsabilidad (MINSA. 2008).
Las Organizaciones Sociales y su participación en el proceso de
Descentralización de la Salud en el presente estudio probablemente se debe al
débil empoderamiento de éstas por volver a creer en el proceso democrático
que se traduce en el nivel de participación, aumenta su percepción y espera que
la descentralización sea una contribución sustantiva para la construcción de
nuevos modelos de atención de salud universales y equitativos, sobre todo por la
experiencia de los CLAS en los establecimientos de salud en el primer nivel de
atención (Boletín PRAES 2007; Boletín PRAES 2008).
Si bien la Participación Social es un hecho constante para el análisis y
solución de los problemas comunitarios, su vinculación a los proyectos
gubernamentales ha sido irregular y poco sostenida. Para el caso de la
Descentralización de la Salud se cuenta con escasos ejemplos en los cuales los
gobiernos o representantes sociales locales hayan participado en la formulación y
desarrollo de las estrategias en la comunidad, la descentralización aparece como
una política vertical que no incluye la participación de los las Organizaciones
Sociales en la Salud. Dada las características de los sistemas de información de
salud de la mayoría de las regiones del país en desarrollo, la población no existe
como denominador de sus cálculos, mucho menos como organización que puede
131
tener alguna influencia en la formulación de las políticas de salud (Leyva, R.
2005).
En la Tabla N°1: 2 - 1 muestra la distribución numérica y porcentual de 4
representantes del Grupo Funcional Cultural que incluye Colegios Profesionales y
Universidades según nivel de avance en el proceso de Descentralización de la
Salud en el factor Mecanismos de Participación encontrando lo siguiente:
El 75% de los representantes de este grupo funcional han logrado el 100%
de avance en el proceso de Descentralización de la Salud en el indicador cuenta
con comités comunitarios y vecinales organizados y el 25% de las
Organizaciones han logrado el 80% de avance.
A su vez se puede observar que el máximo avance alcanzado en el
indicador cuentan con reglamento de participación ciudadana fue del 60%,
obtenido en el 75% de los representantes de éste grupo funcional.
Así mismo se observa que el mayor porcentaje de avance en el indicador
promociona y difunde la participación ciudadana está en un 40% obtenido por el
50% de los representantes del grupo funcional cultural.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de este grupo
funcional referente al indicador realiza evaluación ciudadana a la gestión del
gobierno llega solo al 40% y corresponde al 50% de ellos.
El sistema de atención a quejas y denuncias que usan los representantes
de las Organizaciones de este grupo funcional como mecanismo de participación
logra solo un nivel de avance del 40% en el 50% de sus representantes.
La realización de audiencias públicas como mecanismo de participación de
los representantes del grupo funcional Cultural alcanza su máximo nivel de
avance el 30% y ha sido obtenido por el 100% de sus representantes.
Los representantes del grupo funcional en estudio logra un nivel de avance
del 90% en el indicador realiza reuniones periódicas entre sus Organizaciones en
el 100%.
Los mecanismos de contraloría social que usan los representantes del
grupo funcional en estudio lograron un nivel de avance del 40% en el 75% de sus
representantes y solo el 25% de sus representantes lograron el 30% de avance.
El máximo nivel de avance encontrado por los representantes de las
Organizaciones del grupo funcional en estudio, referente a uso de mecanismos
132
formales de planeación el 100% de sus representantes logró un nivel de avance
del 80%.
El nivel de avance en la consecución de instancias promotoras de apoyo,
los representantes de las organizaciones de este grupo funcional logró el 90% en
el 100% de ellas.
La Tabla Nº1: 2 - 2 muestra la distribución del número y porcentaje de los 4
representantes del grupo funcional Cultural Colegios Profesionales y
Universidades según el nivel de avance de su participación en el proceso de
Descentralización de la Salud en la Región La Libertad de acuerdo a los
indicadores considerados en el factor Tipo de Participación.
Se observa que el 100% de los representantes de este grupo funcional han
logrado un nivel de avance del 90%, en la vinculación con los Consejos
Regionales Descentralizados de Salud.
A su vez se puede observar que los representantes de éste grupo
funcional referente a la opinión sobre los servicios que ofrece el Consejo
Regional de Salud han logrado un nivel de avance del 75% de los representantes
que equivale al 40% de ellas y el 25% de sus representantes han logrado un nivel
de avance del 30%.
La inclusión de las minorías y grupos vulnerables en el proceso de
Descentralización de la Salud referente a su nivel de participación de sus
representantes han logrado un nivel de avance del 90% en 100% de ellas.
Así mismo se observa que los representantes del grupo funcional en
estudio han logrado un nivel de avance del 40% referente al indicador evaluación
participativa del impacto social en el proceso de Descentralización de la Salud en
el 75% de ellas y solo el 30% de avance en el 25% de sus representantes.
Los representantes de este grupo funcional referente si realizan contraloría
social en el proceso de Descentralización de la Salud alcanzan un nivel de
avance del 40% que equivale al 100% de sus Organizaciones.
Así mismo se observa que el 75% de los representantes de las
Organizaciones de este grupo funcional realizan formación en ciudadanía con un
avance del 80%, y solo el 70% de avance han logrado el 25% de ellas.
133
El nivel de avance en la realización de los planes participativos el 75% de
los representantes de estas Organizaciones Sociales han logrado un avance del
60% y solo el 50% logrado fue obtenido solo en el 25% de las Organizaciones.
Las reuniones con apoyo y acceso a los recursos que realizan los
representantes de las Organizaciones del grupo funcional Cultural en el proceso
de Descentralización de la Salud han logrado un nivel de avance 60% del 100%
de sus representantes.
La participación en áreas claves de los representantes del grupo funcional
en estudio ha logrado un avance del 80% en el 100% de sus representantes.
Tabla Nº 2- 3 muestra la distribución del número y porcentaje de los 4
representantes del grupo funcional Cultural: Colegios Profesionales y
Universidades según nivel de avance de su participación en el proceso de
Descentralización de la Salud en la Región La Libertad de acuerdo a los
indicadores considerados en el factor Mecanismos de Acceso a la Información
Pública.
Se observa que el 100% de los representantes del grupo funcional en
estudio han logrado un nivel de avance del 50% en el proceso de rendición de
cuentas y acceso a la información pública.
El acceso a órganos de comunicación social el 100% de los
representantes ha logrado un nivel de avance del 60%.
Los representantes del grupo funcional en estudio, tienen actualizada la
información presupuestaria y financiera del Consejo Regional de Salud logrando
un nivel de avance 80% del 100% de sus representantes.
A su vez se pude observar que el máximo avance logrado en la
actualización de la información de transparencia 80% fue obtenido por el 100%
de los representantes de las Organizaciones.
El nivel de avance de las Organizaciones Sociales que conforman el grupo
funcional en estudio referente al uso de los medios para difundir información
pública gubernamental encontramos que el 100% de sus representantes tiene un
nivel de avance del 80%.
Las Organizaciones Sociales que representan el grupo funcional en
estudio refieren que logran información fuera del contexto municipal en un 60%
de nivel de avance en el 100% de sus representantes.
134
El mayor avance que han logrado los representantes de las
Organizaciones en estudio en contar con una página de internet es del 75% de
las Organizaciones Sociales con un nivel de avance del 90%.
Las Organizaciones participantes del grupo funcional en estudio cuentan
con reglamento de transparencia en el 100% de las Organizaciones con un nivel
de avance del 90%.
A su vez los Mecanismos de Acceso a la Información Pública que usan los
representantes de las organizaciones en estudio referente al indicador si cuenta
con medios de acceso a la información el 100% de las Organizaciones lograron
un nivel de avance de 60%.
Tabla Nº1: 2 - 4 muestra la distribución del número y porcentaje las 4
representaciones de las Organizaciones Sociales del grupo funcional en estudio
según nivel de avance de su participación en el proceso de Descentralización de
la Salud en la Región La Libertad de acuerdo a los indicadores considerado en el
factor Tipo de Información.
Se observa que el 100% de las Organizaciones Sociales tiene un nivel de
avance del 70% referente al indicador cuentan con un programa municipal para la
información.
Referente al indicador proporcionan información a integrantes de sus
comités, observamos que el nivel de avance llega hasta el 90% del 75% de las
organizaciones.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de las
Organizaciones Sociales del grupo funcional en estudio referente al indicador si
reciben informes del ejercicio del gasto de Instituciones Públicas llega hasta un
80% de avance en el 100% de sus representantes.
El nivel de avance referente a que si reciben informes sobre el estado
financiero de las Instituciones Públicas, encontramos que el 100% de los
representantes logra un nivel de avance del 80%.
Los resultados encontrados en el presente estudio muestra el nivel
promedio de avance intermedio de participación de este grupo funcional en el
proceso de Descentralización de la Salud probablemente por las características
de sus representantes, su nivel cultural, sus experiencias en gestión pública, sus
formas de organización, sus mecanismos de acceso a la información, su relación
135
con el Estado y por las características de su rol, responsabilidad con la sociedad
y el grado de poder para involucrarse en este proceso, fundamentalmente en los
indicadores del factor mecanismos de participación tales como: cuentan con
comités comunitarios y vecinales organizados con un nivel de avance del 100%
en el 75% de sus representantes, el 90% de avance fue obtenido por los
indicadores tiene reuniones periódicas entre sus Organizaciones logrado por el
100% de sus representantes, el 80% de avance logrado en el indicador cuentan
con mecanismos formales de planeación en el 100% de sus representantes así
mismo el 90% de avance lograron los representantes de las Organizaciones en el
indicador cuentan con instancias promotoras en el 100% de ellas. Sin embargo
en los indicadores promociona y difunde la participación ciudadana, realizan
evaluación ciudadana a la gestión del gobierno, cuentan con sistema de atención
a quejas y denuncias y cuentan con mecanismos de contraloría social lograron un
nivel de avance inicial con el 40% en casi el 50% de las Organizaciones.
El nivel de avance logrado en el factor Tipo de Participación el grupo
funcional Cultural en el indicador tiene vinculación con el Consejo Regional
Descentralizado de Salud fue del 90% en el 50% de sus representantes, el 80%
de avance fue logrado por el 67% de sus representantes en los indicadores
realizan inclusión de minorías y grupos vulnerables, evaluación participativa de
impacto social, contraloría social, formación ciudadana, planeación participativa,
reuniones con apoyo y acceso a recursos, así como participan en áreas claves.
En el factor Mecanismos de Acceso a la Información el grupo funcional Cultural
lograron un nivel avanzado del 80% en los indicadores tienen actualizada la
información presupuestaría y financiera, actualización de información de
transparencia, uso de medios para difundir información pública gubernamental,
cuentan con página de internet, con reglamento de transparencia y un nivel
intermedio de avance en los indicadores rinden cuentas y Acceso a la
Información Pública, tiene acceso a órganos de comunicación social, tiene
información fuera del contexto municipal y regional, y cuentan con medios de
acceso a la información. Así mismo referente al factor Tipo de Información el nivel
de participación del grupo funcional Cultural sólo lograron un nivel de avance
intermedio en el indicador cuentan con programas municipales para la
136
información y los tres indicadores restantes lograron un nivel avanzado de
participación.
Probablemente estos resultados se debe a que el proceso
Descentralización de la Salud permite instaurar nuevas prácticas institucionales
a favor de una mayor articulación de la acción sanitaria pública, así como el de
establecer nuevas reglas de juego para el planeamiento operativo y
programación presupuestal, no solo en las instituciones de nivel regional sino
sobre todo en las del nivel local, es decir en las unidades de gestión local que son
Unidades Ejecutoras, se espera, además que estas prácticas tengan un alto valor
público y sea visto como una buena práctica gubernamental para maximizar la
tan esperada afectividad organizacional de la gestión pública (Boletín PRAES.
2007). Sólo así la gestión pública puede ir dando señales a la ciudadanía de que
está preparada para atender articulada y coherentemente a sus necesidades en
salud (MINSA/DSP. 2007)
La racionalidad técnica nos dice que toda estrategia debe estar soportada
de dos elementos: una conducción coherente y un financiamiento suficiente, pero
cuando los escenarios son diversos, y complejos se formulan planes
estratégicos participativos en salud como los que se hizo en el 2005 y 2006, se
trató un primer momento de definir de manera participativa las prioridades y
consensuada las estrategias, estableciendo un camino y un norte común entre
actores gubernamentales y las Organizaciones Sociales de bases, las
Comunidades Campesinas, las Rondas Campesinas, las Juntas vecinales y
algunas Organizaciones no Gubernamentales. Los planes participativos
Regionales en Salud (PPR) contienen estrategias, políticas y compromisos de
largo plazo para lograr metas específicas en materia de desarrollo sanitario
basado en prioridades. Es decir el PPR en Salud se comporta como la estrategia
cuya implementación requería de una claridad en la conducción institucional y de
recursos públicos suficientes (www.praes.org Boletín 13 Julio – agosto 2007;
Vigila Perú 2008).
En el ámbito de los actores gubernamentales la implementación de los
PPR requería del despliegue de cinco procesos de planeamiento entre los cuales
137
estaba la Programación en Salud; en el plano territorial se consideraba el Plan
Territorial de Salud, que fueron los instrumentos orientadores para los
responsables de la conducción institucional en el complejo aparato público del
Sector Salud en los distintos niveles de gobierno, así como los instrumentos para
alinear instituciones públicas en función de las metas y prioridades abordadas .
En este esquema sigue siendo la parte financiera la limitante para su
implementación, sin embargo esta oportunidad generó que para el 2008 se
formulara el presupuesto institucional basado en el plan operativo institucional,
coincidiendo con el Ministerio de Economía y Finanzas que lanza la estrategia
estatal de presupuesto por resultados (Boletín PRAES., 2008), aportando
estrategias metodológicas innovadoras que permiten romper prácticas comunes
en el ciclo plan – presupuesto y que se orientan al cumplimiento de resultados
concretos, este grupo funcional probablemente fue el más acertado en su
participación usando mecanismos propios, así como por sus características
propias que tienen las Universidades y los Colegios Profesionales (Bardales, C.
2004; Boletín PRAES., 2007).
El estudio realizado por la Subsecretaria de Control y Auditoria de la
Gestión Pública de la Dirección General de Operación Regional y Contraloría
Social de México en municipios locales a fin de ver la participación ciudadana de
los gobiernos locales encontró que solo el 17% tienen reglamentación para
programas propios, el 10% de los municipios tienen reglamentos para normar la
participación de formas diversas de organización y participación tales como los
instrumentos legales, referéndum, consulta popular y formas de participación
integrales que incluyan control social, presentación de peticiones y quejas o
consultas. El 20% de las Organizaciones participantes en el diagnóstico
manifiestan contar con herramientas de desarrollo administrativo relacionadas
con la promoción de la participación ciudadana: metodologías participativas,
reglamentación del área con manual de operación, programas de capacitación
para la comunidad, el 36% de las repuestas indica que se considera que se
ejerce la Contraloría Social en los Consejos de Desarrollo Municipal e Institutos
de Planeación. Así mismo se reconoce que el 47% de los casos no hay vigilancia
ciudadana en áreas críticas para la transparencia; la contraloría social
desarrollada por organismo competente es del 9% y la supervisión de servicios y
138
trámites es solo del 19%. El 47% de los municipios tienen establecidos canales
de recepción de quejas tales como módulos de atención, línea telefónica,
buzones y un área para atenderlas; la sistematización y clasificación de asuntos y
la formalización de procedimientos de resolución es del 34% y el uso de
estándares y manuales de procedimientos para la atención en 21%. Solo el 9%
de los municipios publican los resultados de atención de quejas; la atención
informal es del 32% y el registro en bitácora es del 17%. La forma más común de
participación promovida por el gobierno son los comités de beneficiarios de obras
públicas y programas de desarrollo social, el 70% funcionan en programas
regionales, el 49% en programas nacionales, el 36% en los municipios, así
mismo tienen comités territoriales para participar en la toma de decisiones de
diversos temas y también para programas municipales, resultados que en
algunos aspectos no coinciden con los encontrados en la presente investigación,
tales como: las organizaciones en estudio lograron un nivel de avance intermedio
sobre el uso de mecanismos de participación, quienes refieren tener reglamentos
de participación ciudadana, así mismo lograron un nivel avanzado sobre tipo de
participación cuando refieren tener participación en áreas claves, las
organizaciones sociales en estudio lograron un nivel de avance intermedio
referente al uso de mecanismos de participación contando con un sistemas de
quejas y denuncias
Montecinos, E. (2005) en su investigación “Los Estudios de
Descentralización en América Latina” refiere que hay cuatro enfoques de la
Descentralización siendo uno de ellos el enfoque sociológico, en esta línea
asocia la Descentralización con la utilidad que puede tener en los distintos
aspectos y procesos de la vida social y democrática de los países de la región,
como por ejemplo en la recuperación de la participación social y ciudadana en la
provisión de los servicios sociales, en el fortalecimiento de la gobernabilidad
democrática de la sociedad civil y en los movimientos sociales, confirmando que
a pesar del desequilibrado panorama económico y la urbanización desenfrenada
en la mayoría de los países latinoamericanos se observa una tendencia hacia el
redescubrimiento de la sociedad civil y de las instituciones relativamente
ignoradas como las organizaciones no gubernamentales y las municipales. Así
mismo plantea que la participación social es una actividad colectiva que implica
139
que los actores sociales tengan cierta capacidad o poder de influencia en las
decisiones que les conciernen, parte del supuesto de que la vida local constituye
el medio más natural para fortalecerla, es por ello que dicho poder o influencia en
la decisión se ve en principio favorecido con los procesos de Descentralización
que estarán facilitando el acercamiento de los ciudadanos en la gestión de lo
público, a su vez estos procesos de Descentralización también deberían
estimular diversas formas de participación de la comunidad que incluye entre
otras cosas nuevas instancias de representación política y de desarrollo, como
por ejemplo sistemas de decisión innovadores que faciliten la selección y
votación de temas de interés público, fundamentos teóricos que permiten explicar
la dinámica de los representantes de este grupo funcional.
En la Tabla N°1: 3 - 1 muestra la distribución numérica y porcentual de 14
representantes del Grupo Funcional Territorial: Juntas Vecinales según nivel de
avance en el proceso de Descentralización de la Salud en el factor Mecanismos
de Participación encontrando lo siguiente:
El 93% de los representantes de este grupo funcional han logrado el 80%
de avance en el proceso de Descentralización en el indicador cuenta con comités
comunitarios y vecinales organizados, solo el 7% de las Organizaciones en
estudio han logrado el 70% de avance.
A su vez se puede observar que el máximo avance alcanzado en la
consecución del reglamento de participación ciudadana el 40%, obtenido en el
93% de los representantes de éste grupo funcional.
Así mismo se observa que el máximo porcentaje de avance en el indicador
promociona y difunde la participación ciudadana el 60% obtenido por el 100% de
los representantes del grupo funcional Territorial.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de este grupo
funcional referente al indicador realiza evaluación ciudadana a la gestión del
gobierno llega solo al 40% y corresponde al 86% de ellas y el 30% de avance
corresponde al 14% de sus representantes.
El sistema de atención a quejas y denuncias que usan los representantes
de las Organizaciones de este grupo funcional como Mecanismo de Participación
logra solo un nivel de avance del 30% en el 86 % de sus representantes.
140
La realización de audiencias públicas como Mecanismo de Participación
de los representantes del grupo funcional Cultural alcanza su máximo nivel de
avance del 20% y ha sido obtenido por el 86% de sus representantes.
Los representantes del grupo funcional en estudio logra un nivel de avance
del 40% en los indicadores realiza reuniones periódicas entre sus organizaciones
en el 79% de sus representantes.
Los mecanismos de contraloría social que usan los representantes del
grupo funcional en estudio lograron un nivel de avance del 40% en el 100% de
sus representantes.
El máximo nivel de avance encontrado por los representantes de las
organizaciones del grupo funcional en estudio, referente a uso de mecanismos
formales de planeación el 79% de sus representantes logró un nivel de avance
del 30%.
El nivel de avance en la consecución de instancias promotoras de apoyo,
los representantes de las Organizaciones de este grupo funcional logró el 60% de
avance en el 79% de ellas.
La Tabla Nº1: 3 - 2 muestra la distribución del número y porcentaje de los 14
representantes del grupo funcional según el nivel de avance de su participación
en el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad de
acuerdo a los indicadores considerados en el factor Tipo de Participación.
Se observa que el 86% de los representantes de este grupo funcional han
logrado un nivel de avance del 80%, en la vinculación con los Consejos
Regionales Descentralizados de Salud.
A su vez se puede observar que los representantes de éste grupo
funcional referente a la opinión sobre los servicios que ofrece el Consejo
Regional de Salud han logrado un nivel de avance del 50% de los representantes
que equivale al 93% de ellas.
La inclusión de las minorías y grupos vulnerables en el proceso de
Descentralización de la Salud referente a su nivel de participación de sus
representantes han logrado un nivel de avance del 50% en el 100% ellas.
Así mismo se observa que los representantes del grupo funcional en
estudio han logrado un nivel de avance del 30% referente al indicador evaluación
141
participativa del impacto social en el proceso de Descentralización de la Salud en
el 86% de ellas y el 20% en el 14% de de sus representantes.
Los representantes de este grupo funcional realizan contraloría social en el
proceso de Descentralización de la Salud alcanzan un nivel de avance del 30%
que equivale al 79% de sus Organizaciones.
Así mismo se observa que el 93% de los representantes de las
Organizaciones de este grupo funcional realizan formación en ciudadanía con un
avance del 20%.
El nivel de avance en la realización de planes participativos el 86% de los
representantes de estas Organizaciones Sociales logró solo un avance del 30%.
Las reuniones con apoyo y acceso a los recursos que realizan los
representantes de las Organizaciones del grupo funcional Territorial en el proceso
de Descentralización de la Salud han logrado un nivel de avance 20% del 93% de
sus representantes y solo el 10% de avance han logrado el 7% de ellas.
La participación en áreas claves los representantes del grupo funcional en
estudio ha logrado un avance del 20% en el 100% de ellas.
Tabla Nº1: 3 - 3 muestra la distribución del número y porcentaje de los 14
representantes del grupo funcional Territorial; Juntas Vecinales según nivel de
avance de su participación en el proceso de Descentralización de la Salud en la
Región La Libertad de acuerdo a los indicadores considerados en el factor
Mecanismos de Acceso a la Información Pública.
Se observa que el 79% de los representantes del grupo funcional en
estudio han logrado un nivel de avance del 50% en el proceso de rendición de
cuentas y acceso a la información pública.
El acceso a órganos de comunicación social el 79% de los representantes
sólo ha logrado un nivel de avance del 20%.
Los representantes del grupo funcional en estudio tienen actualizada la
información presupuestaria y financiera del Consejo Regional de Salud en un
nivel de avance del 30% del 93 % de ellas.
A su vez se pude observar que el máximo avance logrado en la
actualización de la información de transparencia 30% fue obtenido por el 86% de
los representantes de las Organizaciones.
142
El nivel de avance de las Organizaciones Sociales que conforman el grupo
funcional en estudio referente al uso de los medios para difundir información
pública gubernamental encontramos que el 93% de sus representantes tiene un
nivel de avance del 20%.
Las Organizaciones Sociales que representan el grupo funcional en
estudio refieren que logran información fuera del contexto municipal y/regional en
un 20% de nivel de avance con el 93% de sus representantes.
El máximo avance que han logrado los representantes de las
Organizaciones en estudio en contar con una página de internet es del 100% de
las Organizaciones Sociales con un nivel de avance del 10%.
Las Organizaciones participantes del grupo funcional en estudio cuentan
con reglamento de transparencia en el 86% de las Organizaciones con un nivel
de avance del 20%.
A su vez los Mecanismos de Acceso a la Información Pública que usan los
representantes de las Organizaciones en estudio referente al indicador que si
cuenta con medios de acceso a la información el 100% de las Organizaciones
cuenta con un nivel de avance de 20%.
Tabla Nº1: 3 - 4 muestra la distribución del número y porcentaje las 14
representaciones de las Organizaciones Sociales del grupo funcional: Territorial
Juntas Vecinales en estudio según nivel de avance de su participación en el
proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad de acuerdo al
indicador considerado en el factor Tipo de Información.
Se observa que solo el 86% de las Organizaciones Sociales de este grupo
funcional en estudio tiene un nivel de avance del 30% referente al indicador
cuentan con un programa municipal para la información.
Referente a que si proporcionan información a integrantes de sus comités,
observamos que el nivel de avance llega hasta el 60% del 86% de las
Organizaciones.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de las
Organizaciones Sociales del grupo funcional en estudio referente al indicador si
reciben informes del gasto de instituciones públicas llega hasta un 30% de
avance en el 86% de sus representantes.
143
El nivel de avance referente a que si reciben informes del estado financiero
de las Instituciones Públicas, encontramos que el 86% de los representantes
logra un nivel de avance del 20%.
Los resultados encontrados en la presente investigación sobre su nivel de
participación del grupo funcional Territorial: Juntas Vecinales en el proceso de
Descentralización de la Salud en el factor Mecanismo de Participación lograron
un nivel de avance inicial probablemente por las características de este grupo
conformado por los representantes de las Juntas Vecinales que son
organizaciones populares de la sociedad civil, con escasos recursos financieros y
un nivel cultural promedio de primaria y/o secundaria, pero que por su liderazgo
se posicionan en la sociedad construyendo espacios para la defensa de sus
derechos, en el indicador que solo logró un nivel avanzado de participación fue:
cuentan con comités comunitarios y vecinales organizados con el 80% de avance
en el 93% de sus representantes, un nivel de avance intermedio lograron los
indicadores promociona y difunde la participación ciudadana y cuentan con
instancias promotoras con el 60% de avance en el 100% y 79% de sus
representantes respectivamente y un nivel de avance inicial en los indicadores
cuentan con reglamento de participación ciudadana, realizan evaluación
ciudadana la gestión pública del gobierno, cuentan con un sistema de atención a
quejas y denuncias, realizan audiencias públicas, reuniones periódicas entre sus
organizaciones, cuentan con mecanismos de contraloría social y mecanismos
formales de de planeación. El Tipo de Participación que usan los representantes
del grupo funcional Territorial solo el 80% de avance fue logrado por el indicador
tiene vinculación con el Consejo Regional Descentralizado de Salud en un 86%
de sus representantes, los indicadores realizan opinión a los servicios del
Consejo Regional, inclusión de minorías y grupos vulnerables lograron un nivel
de avance intermedio 50% en el 93% y 100% de sus representantes
respetivamente, los indicadores evaluación participativa de impacto social,
realizan contraloría social, formación ciudadana, planeación participativa, realiza
reuniones con apoyo y acceso a recursos y participación en áreas claves solo
lograron un nivel de avance inicial entre el 20% y el 30%. Referente al factor
Mecanismo de Acceso a la Información Pública el grupo funcional Territorial logró
un nivel de avance inicial en la mayoría de los indicadores solo el 50% de avance
144
fue logrado por el indicador realizan rendición de cuentas y acceso a información
pública en el 79% de sus representantes. El avance logrado en los indicadores
considerados en el factor tipo de información el grupo funcional solo logró un
nivel de avance inicial en la mayoría de ellos
Probablemente los resultados encontrados en la presente investigación
sobre el uso de Mecanismos de Acceso a la Información Pública y Tipos de
Información de las Organizaciones Sociales lograron un nivel de avance inicial ,
dado que la participación de la población a través de los Comité de
Administración de Salud (CLAS) y del incremento cualitativo de este modelo en
los Establecimientos de Salud permite el empoderamiento de la población,
fortaleciendo la Descentralización de la Salud, dado que los CLAS son espacios
organizados de la comunidad que administran los recursos que da el Estado
para los servicios de salud, cuyo objetivo fundamental es hacer participar a la
población, y permitir la administración de los recursos públicos del sector salud
(www,ipside.org/dispersion 2005).
Y para que la participación social sea trasformativa es importante
mantenerse centrada no solo en la cantidad sino en la calidad de su participación,
por ejemplo, la cantidad de participación está mejorando gracias al proceso de
Descentralización que está llevando a cabo el Perú y en particular en la Región
mediante la cual se están instalando mas sillas alrededor de la mesa de toma de
decisiones, de políticas regionales y locales y en lo que respecta a salud, los
representantes de las organizaciones del sector salud y la sociedad civil integran
ahora los Consejos Regionales de Salud para coordinar los temas en el área de
la salud y discutir sobre las políticas regionales en materia de salud. Sin
embargo, la presencia hegemónica de los proveedores de los servicios de salud
que están representados por seis u ocho miembros en el Consejo mientras que
las Organizaciones Sociales sólo tiene un representante, genera dudas sobre
como los intereses profesionales o de grupo puedan limitar los procesos
democráticos en la toma de decisiones y afectar la calidad de los mecanismos de
participación (CARE- PERU. 2008).
145
Así mismo estos resultados encontrados en el grupo funcional Territorial se
debe que las reglas de juego no están claras, en los foros de diálogo sobre
políticas y en las estructuras creadas por el Estado hecho que debe de
consolidarse para lograr calidad de la participación sobre todo en los temas de
salud la relación entre los proveedores de servicios y las autoridades de salud
con los representantes de la sociedad civil organizada de igual a igual, o
simplemente usan el foro para dar legitimidad a sus acciones, como se reflejan
en los resultados de estos mecanismos en las instituciones formales de la política
o como se reivindican las Organizaciones de la Sociedad Civil (CARE- PERU.
2008).
De manera general se observa el uso de los Mecanismos de Información
Social para promover la responsabilidad y la pública rendición de cuentas,
realizando alianzas como la existente entre Foro Salud y las Oficinas
Regionales para el desarrollo de la vigilancia ciudadana de los servicios
regionales de salud y apoyando alianzas con la Defensoría del Pueblo, para
realizar el seguimiento de cómo los políticos mantienen los compromisos relativos
al derecho a la salud que hicieron durante las elecciones y que las
organizaciones están atentas a estos cumplimientos (CARE- PERU. 2008).
En la Tabla N°1: 4 - 1 muestra la distribución numérica y porcentual de 9
representantes del Grupo Funcional Social: ONGs., Comunidades: Mujeres y
Jóvenes según nivel de avance en el proceso de Descentralización de la Salud
de acuerdo a los indicadores del factor Mecanismos de Participación encontrando
lo siguiente:
El 89% de los representantes de este grupo funcional han logrado el 40%
de avance en el proceso de Descentralización de la Salud en el indicador cuenta
con comités comunitarios y vecinales organizados, solo el 11% de las
Organizaciones en estudio han logrado el 30% de avance.
A su vez se puede observar que el máximo avance alcanzado en la
consecución del reglamento de participación ciudadana el 20%, fue obtenido por
el 78% de los representantes de éste grupo funcional.
146
Así mismo se observa que el máximo porcentaje de avance en el indicador
promociona y difunde la participación ciudadana el 40% fue obtenido por el 78%
de los representantes del grupo funcional Territorial.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de este grupo
funcional referente al indicador realiza evaluación ciudadana a la gestión del
gobierno llega solo al 40% y corresponde al 67% de ellas y el 30% de avance
corresponde al 33% de sus representantes.
El sistema de atención a quejas y denuncias que usan los representantes
de las Organizaciones de este grupo funcional como Mecanismo de Participación
logra solo un nivel de avance del 20% en el 89 % de sus representantes.
La realización de audiencias públicas como Mecanismo de Participación
de los representantes del grupo funcional social alcanza su máximo nivel de
avance 30% y ha sido obtenido por el 78% de sus representantes.
Los representantes del grupo funcional en estudio logra un nivel de avance
del 30% en el indicador realiza reuniones periódicas entre sus Organizaciones en
el 78% de sus representantes.
Los mecanismos de contraloría social que usan los representantes del
grupo funcional en estudio lograron un nivel de avance del 50% en el 78% de sus
representantes.
El máximo nivel de avance encontrado por los representantes de las
Organizaciones del grupo funcional en estudio, referente a uso de mecanismos
formales de planeación el 89% de sus representantes logró un nivel de avance
del 40%.
El nivel de avance en la consecución de instancias promotoras de apoyo,
los representantes de las Organizaciones de este grupo funcional logró el 50% de
avance en el 56% de ellas y el 44% de sus representantes lograron un avance
del 40%.
La Tabla Nº1: 4 - 2 muestra la distribución del número y porcentaje de los 9
representantes del grupo funcional Social según el nivel de avance de su
participación en el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La
Libertad de acuerdo a los indicadores considerados en el factor Tipo de
Participación.
147
Se observa que el 100% de los representantes de este grupo funcional han
logrado un nivel de avance del 80%, en la vinculación con los Consejos
Regionales Descentralizados de Salud.
A su vez se puede observar que los representantes de éste grupo
funcional referente a la opinión sobre los servicios que ofrece el Consejo
Regional de Salud han logrado un nivel de avance del 80% de los representantes
que equivale al 78% de ellas.
La inclusión de las minorías y grupos vulnerables en el proceso de
Descentralización de la Salud referente a su nivel de participación de sus
representantes lograron un nivel de avance del 40% en el 100% ellas.
Así mismo se observa que los representantes del grupo funcional en
estudio lograron un nivel de avance 60% referente al indicador evaluación
participativa del impacto social en el proceso de Descentralización de la Salud en
el 78% de ellas y el 50% en el 22% de sus representantes.
Los representantes de este grupo funcional realizan contraloría social en el
proceso de Descentralización de la Salud alcanzaron un nivel de avance del 60%
que equivale al 78% de sus Organizaciones.
Así mismo se observa que el 89% de los representantes de las
Organizaciones de este grupo funcional realizan formación en ciudadanía con un
avance del 20%.
El nivel de avance en la realización de los planes participativos el 78% de
los representantes de estas Organizaciones Sociales logró solo un avance del
40%.
Las reuniones con apoyo y acceso a los recursos que realizan los
representantes de las Organizaciones del grupo funcional Territorial en el proceso
de Descentralización de la Salud lograron un nivel de avance del 40% del 78% de
sus representantes y solo el 30% de avance lograron el 22% de ellas.
La participación en áreas claves de los representantes del grupo funcional
en estudio logró un avance del 50% en el 67% de ellas.
Tabla Nº1: 4 - 3 muestra la distribución del número y porcentaje de los 9
representantes del grupo funcional Social según nivel de avance de su
participación en el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La
Libertad de acuerdo a los indicadores considerados en el factor Mecanismos de
Acceso a la Información Pública.
148
Se observa que el 78% de los representantes del grupo funcional en
estudio logró un nivel de avance del 60% en el proceso de rendición de cuentas y
acceso a la información pública.
El acceso a órganos de comunicación social el 89% de los representantes
sólo logró un nivel de avance del 40%.
Los representantes del grupo funcional en estudio tienen actualizada la
información presupuestaria y financiera del Consejo Regional de Salud en un
nivel de avance del 50% del 67 % de ellas.
A su vez se pude observar que el máximo avance logrado en la
actualización de la información de transparencia 60% fue obtenido por el 67% de
los representantes de las Organizaciones.
El nivel de avance de las Organizaciones Sociales que conforman el grupo
funcional en estudio referente al uso de los medios para difundir información
pública gubernamental encontramos que el 78% de sus representantes tiene un
nivel de avance del 50%.
Las Organizaciones Sociales que representan el grupo funcional en
estudio referente al indicador reciben información fuera del contexto municipal
y/regional lograron un avance 40% en el 78% de sus representantes.
El máximo avance logrado por los representantes de las Organizaciones
en estudio en contar con una página de internet el 78% de las Organizaciones
Sociales alcanzó el 30%
Las Organizaciones participantes del grupo funcional en estudio cuentan
con reglamento de transparencia 67% de las Organizaciones con un nivel de
avance del 80%.
A su vez los representantes de las Organizaciones en estudio referente al
indicador que si cuenta con medios de acceso a la información el 78% de las
Organizaciones cuentan con un nivel de avance de 40%.
Tabla Nº1: 4 - 4 muestra la distribución del número y porcentaje de 9
representaciones de las Organizaciones Sociales del grupo funcional Social
según nivel de avance de su participación en el proceso de Descentralización de
la Salud en la Región La Libertad de acuerdo al indicador considerado en el
factor Tipo de Información.
149
Se observa que el 89% de las Organizaciones Sociales de este grupo
funcional en estudio tiene un nivel de avance del 30% referente al indicador
cuentan con un programa municipal para la información.
Referente a que si proporcionan información a integrantes de sus comités,
observamos que el nivel de avance llega hasta el 70% del 78% de las
Organizaciones.
El máximo nivel de avance alcanzado por los representantes de las
Organizaciones Sociales del grupo funcional en estudio referente al indicador si
reciben informes del gasto de instituciones públicas llega hasta un 50% de
avance en el 100% de sus representantes.
El nivel de avance referente a que si reciben informes del estado financiero
de las Instituciones Públicas, encontramos que el 56% de los representantes
logró un nivel de avance del 60%.
Los resultados de la presente investigación muestra el nivel de avance
inicial del grupo funcional social en el proceso de Descentralización de la Salud
en la Región La Libertad, probablemente se debe a la conformación de sus
representantes de comunidades de mujeres y jóvenes, su dinámica
organizacional, su poca experiencia en este proceso, así tenemos que en el
factor Mecanismos de Participación lograron un niel de avance intermedio en los
indicadores cuentan con mecanismos de contraloría social, con instancias
promotoras de apoyo en un 50% de avance y los indicadores restantes de este
factor lograron un nivel de avance inicial en el proceso de Descentralización de
la Salud.
Los representantes del grupo funcional Social referente al factor Tipo de
Participación lograron un nivel avanzado de participación 80%, en los indicadores
tiene vinculación con el Consejo Regional Descentralizado de Salud y realizan
opinión del servicio del Consejo Regional en el 100% y 78% de sus
representantes respectivamente, el nivel de avance intermedio fue logrado en los
indicadores realizan evaluación participativa de impacto social y contraloría
social en un 60% y 78% de sus representantes respectivamente, el 50% de
avance fue logrado en el indicador tiene participación en áreas claves en el 78%
de sus representantes, el 40% de avance fue logrado en los indicadores realizan
150
inclusión de minorías y grupos vulnerables, planeación participativa, y realizan
reuniones con apoyo y acceso a recursos en un 100% y 78% de sus
representantes respetivamente y solo el 20% de avance fue logrado en el
indicador realizan formación ciudadana.
El grupo funcional en estudio referente al factor Mecanismos de Accesos
a la Información Pública lograron un nivel de avance del 80% en el indicador
cuentan con reglamento de transparencia en un 67% de sus representantes, un
nivel de avance intermedio 60% se logró en los indicadores realizan rendición de
cuentas y acceso a la información pública en el 78% de sus representantes,
realizan actualización de la información de transparencias en un 67% de sus
representantes, un 50% de avance se logró en los indicadores tiene actualización
de la información presupuestaria, uso de medios para difundir información pública
gubernamental en un 67% y 78% de sus representantes respectivamente y un
nivel de avance inicial de 40% fue logrado en los indicadores tiene acceso a
órganos de comunicación social, reciben información fuera del contexto municipal
y regional, cuentan con página de internet, y con medio de acceso a la
información. Referente al factor Tipo de Información el grupo funcional Social
logró un nivel de avance intermedio en los indicadores proporcionan información
a integrantes de comité 70% de avance en el 78% de sus representantes, el 60%
de avance fue logrado en el indicador reciben información del estado financiero
de Instituciones públicas en el 56% de sus representantes, el 50% de avance fue
logrado por el 100% de sus representantes en el indicador reciben informes del
gasto de instituciones públicas, y solo el 30% de avance fue logrado por 89% de
sus representes en el indicador cuentan con programas municipales para la
información.
Probablemente estos resultados se debe por la poca capacidad
organizativa de sus representantes, en la propia sociedad civil hay problemas
como la ausencia de una visión compartida de desarrollo regional, la baja calidad
técnica de los proyectos presentados, la exclusión de los sectores más
vulnerables (mujeres rurales y pobres), la poca representatividad de sus
dirigentes y la debilidad de las Organizaciones Sociales. Hay también falta de
voluntad participativa de las autoridades, lo que se expresa en Consejos
151
Regionales y Locales poco operativos solo son de formalidad en que muchas
veces se convocan para instalarse o para formalizar acuerdos, siendo
imprescindible que las autoridades asuman cambio de cultura política en el
sentido de mayor receptividad de la participación ciudadana.
Los resultados en el presente trabajo de investigación se debe que a pesar
de las Organizaciones Sociales no cuentan con buenos mecanismos y prácticas
de información son un número reducido en relación al total de las organizaciones,
actualmente el Gobierno Regional de la Libertad ha logrado ser más eficiente en
la relación con su comunidad haciendo que la Descentralización de la Salud sea
un instrumento potenciador de su gestión.
Calderón, J. (2001), refiere que un factor que desalienta la participación
ciudadana en los Gobiernos Municipales es la propia debilidad del Municipio, lo
que le otorga pobre incidencia en la vida cotidiana de la gente, ésta observación
se puede hacer extensiva a otros contextos que tenga en común la poca
visibilidad del actor local ya sea por falta de autonomía y recursos o por falta de
iniciativa. Otro aspecto crítico es la discrecionalidad que pueden tener estas
convocatorias (modalidad, periodicidad, temario), según la voluntad política de las
autoridades y de la clase de dirigentes locales. Así mismo es importante el
involucramiento de las Organizaciones Sociales en la participación de la gestión
de los Establecimientos en torno a proyectos sociales a través de Consejos
Consultivos, mesas de concertación, organizaciones sociales vinculadas
resultados que coinciden con la dinámica del grupo funcional en estudio.
Ccoyllo, J. (2007), refiere que en el marco del proceso de
Descentralización de la Salud se han introducido una serie de mecanismos de
participación y vigilancia ciudadana en los Gobiernos Regionales y Locales, tales
como los Consejo de Coordinación, los Presupuestos Participativos, los Comités
de Vigilancia del Presupuesto Participativo y otros espacios de concertación
temática, todos estos espacios están reglamentadas y normados por el Estado,
pues son mecanismos formales de participación. Diferente es el caso cuando la
participación se desenvuelve al interior de las Organizaciones de la Sociedad
Civil. En efecto, la Sociedad Civil en su ámbito autónomo, diferente de la
152
economía y del Estado, su principal característica es que se estructura a través
de interacciones libres orientadas al dialogo, ella está conformada por una
diversidad de movimientos, asociaciones, organizaciones libremente creadas que
persiguen fines sociales, culturales, religiosos o humanitarios, algunos ejemplos
son los Colegios Profesionales, las Universidades, las Organizaciones no
Gubernamentales, las Asociaciones Vecinales o las Organizaciones Gremiales,
situaciones que coinciden con la dinámica, el liderazgo de los representantes de
las Organizaciones Sociales en el presente trabajo de investigación.
Así mismo Ccoyllo, J. (2007), En su artículo sobre Control Social de la
Gestión Estatal: “Políticas de transparencia y Gobiernos Regionales”, refiere que
la sociedad civil tiene influencia sobre el Estado a partir de la opinión pública que
sobre política se genere, la importancia de ello se deriva de su poder para ejercer
influencia sobre el sistema político, proponiendo temas en la agenda pública y
soluciones a los problemas planteados, que son de interés general y que afectan
los ámbitos de la vida privada. La opinión pública de política los identifica,
tematiza y desarrolla. El consenso que suele acompañar a la opinión pública se
deriva de su estructura dialógica, que se caracteriza por permitir una
comunicación igualmente abierta para todos sobre temas diversos de interés
general.
En Colombia en un artículo sobre “Participación Social”, refiere que el
gobierno en su reforma constitucional de 1991 trajo consigo la participación de la
comunidad en los servicios de salud ante este hecho la Carta Fundamental
señala en sus artículos 49, 103 y 340 la obligación que tienen las entidades
públicas de establecer mecanismos democráticos para la participación
ciudadana. Así mismo en su Ley 13494 y el decreto 1757 de 1994, que promueve
los métodos de participación, la práctica de la democracia y la cultura de
participación, argumentando que la participación social es el proceso de
interacción social para intervenir en las decisiones de salud respondiendo a
intereses individuales y colectivas, en la búsqueda del bienestar humano y
desarrollo social. Así como la participación comunitaria que es el derecho que
tienen las organizaciones comunitarias para participar en las decisiones de
153
planeación, gestión, evaluación y veeduría en salud
(www:calisalud.gov/comunitaria.htm 2008).
Valderrama, M. (2006) refiere que los Gobiernos Locales y la participación
ciudadana en Montevideo sigue profundizando los procesos y poco a poco se va
asumiendo la nueva forma de gobernar, ampliando los poderes de decisión de
los vecinos en los asuntos de su zona, en la elaboración del Plan Quinquenal y
el Plan Estratégico de desarrollo zonal y el Presupuesto Participativo, la fijación
de prioridades en políticas sociales, obras y servicios comunales en general a
través de los órganos de poder local (junta local, consejo vecinal, asambleas
vecinales de consulta y elección directa de los proyectos comunitarios presentado
por los vecinos y sus organizaciones). Así mismo refiere que los vecinos
participan de varias formas; controlando, denunciando, compartiendo,
proponiendo, opinando, eligiendo, votando e integrando, aspectos que coinciden
con la presente investigación.
El presente estudio describe la percepción de beneficios que la población
tiene del proceso, la percepción de la población es importante puesto que, en la
medida que los ciudadanos perciban beneficios, se reforzará el carácter
permanente del proceso, ya que se generarán incentivos para consolidar los
avances alcanzados con la implementación de la reforma descentralista. En la
Encuesta Nacional de Hogares 2004 – 2005 se presenta una pregunta que atañe
directamente a la percepción de los beneficios de la Descentralización por parte
de los ciudadanos entrevistados, logrando los siguientes resultados: la población
percibe que la Descentralización tiene los siguientes beneficios tales como: la
participación ciudadana, la provisión de servicios, el comportamiento de las
autoridades y la atención de las demandas ciudadanas, siendo el índice a nivel
nacional de 9.21 puntos en una escala del 1 a 20 y a nivel regional se revela
importantes patrones de heterogeneidad entre los distintos niveles regionales,
así por ejemplo Loreto tiene un índice de 12.10 mientras que Tacna obtiene un
puntaje de 6.17, la Región La Libertad tiene un puntaje de 10.2. Con respecto a
las características que permiten identificar a los individuos que poseen una
mayor valoración de los beneficiarios de la Descentralización, se comprueba que
a nivel nacional algunas variables socioeconómicas y otras de naturaleza
154
institucional están asociados en la mayoría de los casos con una mejor
percepción de beneficios por parte de la población, lo que indica que el perfil de
aquellos ciudadanos que perciben el proceso como más beneficioso o menos
beneficioso no solo está condicionado a características como su nivel educativo,
su capacidad de gasto o su lugar de residencia, sino también a las actitudes y el
nivel de confianza que mantienen hacia las instituciones públicas, la democracia
y la vida política en general.
Montecinos E. (2005), en su estudio referente a “Los Estudios de
Descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado actual de la
temática” plantea que uno de los objetivos de la Descentralización es profundizar
y perfeccionar la democracia, fortalecer el desarrollo desde abajo, contribuir a la
equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado y hacer más eficiente la
gestión pública, así como expresa que la Descentralización es un proceso político
que ha apelado a una nueva forma de gobernar, que va de la mano con la
reconfiguración del Estado e inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en las
decisiones públicas, por lo que con este proceso se propuso fortalecer y
consolidar un camino político más democrático y eficiente para la Región.
Montecinos, E. (2002) indican que las medidas descentralizadoras en
América Latina surgieron por presiones políticas y no necesariamente por
razones económicas que generaron grandes ineficiencias y desequilibrios fiscales
y que las transferencias fiscales han generado grandes problemas como la
inestabilidad macroeconómica, dificultades crediticias en los estados y un gasto
ineficiente en el nivel subnacional, así mismo señala que este enfoque tiene dos
elementos comunes: la Descentralización y la Participación como medios de
fortalecimiento democrático de la sociedad civil y la Descentralización y la
participación como mecanismo de asignación y provisión de bienes públicos y de
control para la gestión más eficiente del Estado.
En este sentido han surgido investigaciones orientadas a conocer el
desempeño que han tenido los Gobiernos Regionales y Municipales en las
transferencias de competencias que han logrado alcanzar y activar nuevos
mecanismos de eficiencia además de la clásica relación fiscal gasto/ingreso e
155
involucrar a la sociedad organizada en la decisión política. La Descentralización
de la Salud debe llegar hasta el nivel submunicipal que permita el contacto
directo con las Organizaciones Sociales de base, alcanzando un grado de
participación que permita generar un mayor involucramiento y que garantice la
eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios sociales como salud
educación. Desde ésta perspectiva la Descentralización sólo tendrá sentido si se
encuentra con comunidades organizadas que se hacen co-responsables del
desarrollo de su entorno.
El grupo Propuesta Ciudadana (2008), en su informe referente a como los
Gobiernos Regionales y los Ministerios brindan información relevante sobre su
gestión, cumplen respectivamente con 75% de lo estipulado con la Ley de
Transparencias y Acceso a la Información en el tema de finanzas públicas al dar
una mirada más detenida, salta a la vista, en primer lugar, la profunda brecha
entre aquellos Ministerios y Regiones que encabezan la lista y aquellos que se
encuentran a la zaga, así los Gobiernos Regionales que tiene un nivel de
desempeño de bueno son las regiones de la costa, a excepción de la Región Ica.
TABLA Nº 2
Con la Resolución Presidencial N°044 – CND-P-2006, se aprueba “El Plan
de Transferencia Sectorial del quinquenio 2006 -2010, este plan de Trasferencias
Sectoriales fue elaborado sobre la base de las propuestas y solicitudes de
transferencias presentadas por los Sectores, Gobiernos Regionales, Locales y los
representantes de la Sociedad Civil los cuales realizaron importantes aportes y
propuestas al documento durante los meses de octubre y noviembre del 2005,
conforme a lo dispuesto en la Ley del Sistema de Acreditación, así como se
consideró el Plan de Transferencias del quinquenio 2005 a 2009 que fue una
primera aproximación a la perspectiva del mediano plazo, constituyéndose en el
instrumento orientador y marco de referencia del proceso de transferencias para
los próximos cinco años, con base en este plan se elaboraron los
correspondientes planes anuales de transferencia. El plan responde a dos
preguntas fundamentales en el proceso de transferencia, la primera orientada a
determinar ¿Qué transferir? y la segunda a determinar ¿Cuando transferir? La
156
transferencia de funciones se inició en el año 2006 y continua el proceso durante
los siguientes años, por ello establece que el proceso de transferencia de
funciones es progresivo, tal como está definido en la hoja de ruta, primero a los
Gobiernos Regionales, Provinciales y luego a los Gobiernos Distritales,
igualmente plantea una evaluación del cumplimiento de las Funciones en Salud,
Saneamiento y Salubridad asignadas por la ley Orgánica de Municipalidades a
través de actividades de asesoría y asistencia técnica.
La Dirección Regional de Salud a la fecha ha cumplido con las Funciones y
Facultades establecidas en la hoja de ruta programadas hasta el 2010 y que
hasta el año 2008 el Consejo Regional de Salud cumplió con las 206 Facultades
establecida hasta el 2008 así tenemos que:
La primera Función: formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y
administrar las Políticas de Salud de la Región en concordancia con las Políticas
Nacionales y los Planes sectoriales, se establecieron tres Facultades las cuales
fueron cumplidas hasta diciembre del 2008, dado que en estos tres años se ha
implementado la política de salud a nivel regional evidenciándose en los
establecimientos de salud de la jurisdicción.
La segunda Función referente a formular y ejecutar concertadamente el
Plan de Desarrollo Regional de Salud se establecieron 18 Facultades entre años
2006 al 2008, seis por año, estas facultades se refieren al proceso de
Planeamiento en Salud, establecer tarifas de servicios, gestionar los recursos
directamente recaudados, asignar recursos financieros a los hospitales, redes y
micro-redes, supervisar, monitorear y evaluar el proceso financiero, facultades
que han sido cumplidas hasta diciembre del 2008.
Referente a la Función tres: coordinar las acciones de salud integral en el
ámbito regional, observamos que las autoridades de salud han ejercido un rol
importante en la Región. Esta Función tiene 24 Facultades asignadas, en la
actualidad tenemos establecidas las Prioridades Regionales de Salud; La Región
La Libertad es piloto del aseguramiento universal, así como de tener modelos
metodológicos y tecnológicos para la Atención Integral de Salud que hasta el
157
2008 se han cumplido con estas Facultades quedando pendiente de acuerdo a la
hoja de ruta, 11 Facultades para ser desarrolladas hasta el 2010.
La Función cuarta referente a promover y ejecutar en forma prioritaria las
actividades de promoción y prevención de la salud se plantearon 12 Facultades,
que hasta el 2008 se cumplieron con 11 de ellas quedando pendiente una para el
año 2009.
La quinta Función referente a organizar los niveles de atención y
administración de las entidades de salud del Estadio que brindan servicios en la
Región en coordinación con los Gobiernos Locales, se le asignó 6 Facultades
habiéndose cumplido cuatro de ellas quedando pendiente dos para el año 2009
según la programación.
La Función sexta: organizar, implementar y mantener los servicios de
salud para la prevención, protección, recuperación y rehabilitación en materia de
saluden coordinación con los Gobiernos Locales se establecieron 21 Facultades,
todas ellas fueron instaladas hasta el 2008 en todos los establecimientos de
salud que tiene la Región La Libertad.
La Función sétima referente a supervisar y fiscalizar los Servicios de Salud
públicos y privados, se establecieron seis Facultades que fueron alcanzadas
hasta el 2008, es un proceso que sigue ejecutándose.
La octavo Función asignada en la hoja de ruta fue de conducir y ejecutar
coordinadamente con los órganos competentes la prevención y control de riesgos
y daños de emergencia y desastres, para ésta Función se asignaron 18
Facultades cuyo plazo a cumplir en su totalidad está programada hasta el 2009,
sin embargo se debe de enfatizar que estas Facultades vienen desarrollándose
en coordinación con el Gobierno Regional con las instancias correspondientes.
La Función novena sobre supervisar y controlar la producción,
comercialización, distribución y consumo de productos farmacéuticos y afines, fue
establecida 24 Facultades a cumplir hasta la actualidad se han cumplido 22
158
Facultades faltando para el presente año dos según la programación en la hoja
de ruta.
La décima Función sobre promover y preservar la salud ambiental de la
región, fueron establecidas 33 Facultades a cumplir hasta el año 2009, son
Facultades que están en proceso de ejecución.
La Función onceava referente a planificar, financiar y ejecutar los
proyectos de infraestructura sanitaria y equipamiento promoviendo el desarrollo
tecnológico en salud en el ámbito regional, para esta función fue asignada 24
Facultades distribuidas hasta el 2009, como se observa en los establecimientos
de salud está realizando proyectos de mejoramiento de su infraestructura así
como de implementación tecnológica para ofertar mejores servicios a los
usuarios.
Referente a la Función doceava poner a disposición de la población la
información útil sobre la gestión del sector, así como de la oferta de
infraestructura y servicios de salud se consideraron 12 facultades a cumplirse
hasta el 2009 los establecimientos de salud están realizando su proceso de
acreditación.
La treceava Función referente a promover la formación, capacitación y el
desarrollo de los recursos humanos y articular los servicios de salud en la
docencia e investigación y proyección a la comunidad se designaron 52
Facultades a cumplir hasta el 2010, para ello se tiene establecido la normativa
sobre gestión de recursos humanos en salud, coordinan con las entidades
formadoras el Sistema de Internado con las entidades formadoras, el resto de las
Facultades está en proceso de ejecución.
La Función catorceava referente a evaluar periódicamente y de manera
sistemática los logros alcanzados en la Región en materia sanitaria se
designaron 9 Facultades cuya meta de cumplimiento es hasta el 2010, habiendo
cumplido hasta la fecha con la instalación de la red regional de vigilancia en
159
Salud Pública, faltando el control, supervisión, monitoreo y evaluar la
investigación en salud.
La quinceava Función referente a ejecutar en coordinación con los
Gobiernos Locales de la Región, acciones efectivas que contribuyan a elevar los
niveles nutricionales de la población de la región, para esta Función se
consideraron tres Facultades, que se está trabajando con los Gobiernos Locales
a fin de que sus presupuestos sean dirigidos también a mejorar los niveles
nutricionales de la población, Facultades que deben de cumplirse hasta el 2009.
Tal como se ha señalado la planificación del proceso de transferencia solo
se ha diseñado a nivel regional y provincial, considerándose a la provincia de
Huamachuco como centro piloto para este proceso de Descentralización de la
Salud, a nivel local se encuentra en proceso de formulación, por lo tanto no se
cuenta con un cronograma de trasferencia definido.
El aspecto central de la Descentralización de la Salud se basa en la
distribución de Funciones respecto a las competencias de los Gobiernos Locales
y Regionales. En Junio del 2002 se aprobó la Ley de Bases de la
Descentralización, Ley 27783, donde se estableció cuatro etapas del proceso: i.
un período preparatorio, ii. Primera Etapa donde se instalarían los Gobiernos
Locales y Regionales, iii. Segunda Etapa donde se conformarían las regiones, iv.
Tercera Etapa donde se transferirían funciones en Educación y Salud.; sin
embargo, no se han cumplido dichas etapas. La peor derrota se dio en el
referéndum del año 2005 donde el 65% de los votantes rechazaron la
conformación de regiones (etapa2), lo que dejó al Estado frente a una gran
presión política para entregar competencias sin poder alcanzar una nueva
conformación territorial más eficiente, a lo largo del tiempo se han presentado
diversos problemas, se han entregado Funciones sin exigir nada a cambio por
parte de las autoridades regionales y locales, existen algunas limitaciones en la
distribución de las responsabilidades, lo que estaría generando duplicidad de
Funciones, se han presentado problemas de eficacia y eficiencia en el proceso,
así como en su sostenibilidad, aún es necesario realizar una distribución de
160
recursos, como de personal del gobierno central hacia los otros niveles de
gobierno (Informe Defensorial Nº 141; Defensoría del Pueblo2009).
El aspecto más relevante de la Ley de Bases se refiere a la distribución de
Funciones respecto a las competencias exclusivas, compartidas y delegadas que
le corresponden a cada nivel de gobierno. El desarrollo detallado de
competencias de cada nivel de gobierno se presentó en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, ley 27867 y la Ley Orgánica de Municipalidades. Una
primera modificación respecto a las etapas establecidas en la Ley de Bases se
presentó en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales modificada por el artículo
8 de la Ley 27902 donde se estableció que a partir del año 2004 se iniciaría el
proceso de transferencia de funciones y servicios diversos que incluía a
Educación y Salud. En el año 2004 se inicia el proceso de transferencia de
competencias (DS 038-PCM-2004) a pesar de que no se había completado la
segunda etapa de consolidación regional, es decir la conformación de las
regiones, lo cual se constituyó como un cambio significativo al proceso. Desde
ese punto de vista estaríamos frente a un continuo proceso de ajuste, esto sería
una indicador de que la política de Descentralización no fueron bien diseñada o
que existieron imponderables que obligaron a su reformulación durante su
operación (Informe de Defensoría del Pueblo).
Para la conducción del proceso de Descentralización de la Salud requiere
en primer lugar renovar el consenso social y político a su favor, para ello es
necesario instaurar un pacto nacional que lo consolide y lo relance como parte
esencial de un proyecto de todo el país tomando como punto de partida las
políticas de Estado concertadas en el Acuerdo Nacional y avanzando hacia la
redefinición de sus principales estrategias. Pero requiere a la vez acuerdos
regionales subnacionales y de los agentes sociales, económicos e intelectuales
como promotores del desarrollo regional. Un nuevo consenso por la
Descentralización supone, también la puesta en práctica de los conceptos
básicos que orienten el proceso de subsidiaridad, gradualidad, permanencia e
integralidad. En segundo lugar el diseño de estrategias de desarrollo económico
productivo adecuadas a nuestros diversos territorios, se necesita una estrategia
nacional de crecimiento y desarrollo que se sustente en las potencialidades de
161
cada Región, a la vez que las fortalezca, así como en estrategias de desarrollo
regional y local que contemplen, entre otros, los siguientes aspectos: mapa de
necesidades y potencialidades, planes concertados de desarrollo regional y local,
programa de inversiones públicas y privadas y mapa de competitividad y en
tercer lugar se debe de tener en cuenta el fortalecimiento de las instituciones, de
los actores sociales y políticas. Así mismo es preciso fortalecer la capacidad de
articulación y representación de los Agentes Económicos, las Organizaciones
Sociales y las Instituciones Públicas y Privadas, fortalecer la institucionalidad
Local y Regional sobre la base de reglas de juego claras y firmes para todos,
fortalecer los mecanismos de participación y control ciudadano para desarrollar
relaciones de corresponsabilidad y confianza entre el Estado y la Sociedad. El
impulso del proceso requiere la expresión de una voluntad política
incuestionable por parte del gobierno nacional, situación que viene
construyéndose en la Región La Libertad (Grupo Propuesta Ciudadana, Participa
Perú 2008).
El mejor desempeño de los Gobiernos subnacionales ha de evaluarse
también en tanto se afirme una cultura de transparencia en la gestión pública
regional y local. Ello supone una clara voluntad política de las autoridades por
hacer de la transparencia una prioridad y una consideración clave de la gestión,
en concreto es preciso adecuar la organización institucional para responder de
forma oportuna a las demandas de información, incluir en el presupuesto anual
los recursos necesarios para atender las solicitudes de información y para la
adecuada actualización de los portales de transparencia e incentivar la demanda
de información por parte de los ciudadanos (Grupo Propuesta Ciudadana
Participa Perú, 2008).
El Grupo Propuesta Ciudadana, (2007); Monge, C.; Távara G. (2007) en su
artículo referente a la “Descentralización Peruana: una agenda para relanzar un
proceso impostergable” manifiesta que la sostenibilidad del proceso de
Descentralización de la Salud, los diversos atrasos, modificaciones producidas, el
desorden en la implementación, así como las deficiencias de gestión generan
dudas respecto a la continuidad de su implementación. Las capacitaciones no
han sido las más apropiadas y los esfuerzos del gobierno por terminar con la
162
delegación de facultades no fueron las más apropiadas tan es así que en octubre
2006, se dictaron 20 medidas descentralizadoras que tiene un plazo de
implementación hasta diciembre 2008, en enero de 2007 se fusionó el Consejo
Nacional Descentralizado (CND) con la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), para crear la Secretaría de Descentralización podrá no tener los efectos
esperados, tomando en cuenta, además que no se ha cubierto el proceso de
conformación de regiones. En la Región La Libertad el proceso de
Descentralización tiene un avance significativo de buena gestión en el marco de
sus competencias que ha permitido a las autoridades mejorar servicios
importantes mediante el equipamiento médico, construcción de establecimientos
de salud, obras de saneamiento, mejoramiento urbano, seguridad ciudadana
entre otros (Ponce, J 2008).
La participación y el control ciudadano son herramientas fundamentales
para una gestión pública moderna transparente y concertadora, por ello es
importante potenciar el impacto de la participación y vigilancia ciudadana sobre la
gestión pública, en tal sentido se necesitan esfuerzos por integrar los Consejos
de Coordinación, los presupuestos participativos y las mesas de concertación y
articular los procesos de planeamiento concertado a los niveles distrital, provincial
y regional. Es importante vincular de forma dinámica las experiencias de
concertación territorial con las de carácter sectorial, como las que se han creado
en educación y salud y las que surjan en otros sectores (Boletín PRAES, 2008).
En los últimos 10 años el Sector Salud colombiano se ha visto impactado
por dos procesos de modernización: la Descentralización y la Privatización, en un
intento por adoptar una estructura interna acorde al conjunto de la administración
pública del país y para lograr mejores resultados en materia de eficiencia,
equidad y calidad en los servicios de salud autorizando la desmonopolización de
los servicios públicos y sociales, exigiendo para ello la creación de un sistema de
aseguramiento social “universal”, eficiente y solidario el cual en materia de salud
se ha desarrollado en la práctica asociado a los conceptos de focalización y
administración de los subsidios por vía de la demanda; usando como estrategia
los Municipios Saludables y los Sistemas Locales de Salud (SILOS) impulsados
por la Organización Panamericana de la Salud (OPS). A partir de 1990, la
163
Descentralización de Competencias y Recursos en el Sector Salud, el desarrollo
empresarial de los hospitales y la expansión de la cobertura de la seguridad
social en salud han permitido conseguir importantes resultados: la cobertura de la
oferta pública de servicios y seguridad social en 110 municipios, el acceso a los
servicios públicos alcanzó el 95% de la población, además el 87% manifiesta
estar satisfecho con los servicios recibidos y la encuesta sobre calidad de vida
encontró que el 57% de la población estaba afiliada a la seguridad social, el 85%
de los afiliados consideraba que la atención había sido oportuna, el 82% evaluó
la calidad de servicios como buena. Cabe resaltar que el estudio sobre cobertura
evolucionó desde el 35% en 1990 hasta el 63% en 1997. En 1990 encontró una
accesibilidad a los servicios de salud de solo el 35% de la población y con
aseguramiento social el 20.6%, estos indicadores para 1992 en la Encuesta
Nacional de Hogares reporta que el 81% de la población tenía acceso a los
servicios de salud incluyendo el 23% de la población que además de tener
acceso a los servicios de salud estaban afiliados al seguro social. Puede
concluirse que la reforma descentralizadora realizada en Colombia repercute a
las entidades territoriales y a los hospitales, mejorando la accesibilidad a los
servicios de salud y en un solo caso de los hospitales públicos, resultados que
coinciden con los encontrados en la presente investigación (Jaramillo, I 2000).
Para garantizar el derecho a la salud, el Estado Venezolano, Alcalá, R.
(2007) refiere en su artículo sobre “Descentralización de la Salud:
Preocupaciones e Ideas” refiere que para garantizar el derecho a la salud se
debe de ejercer rectoría y gestionar un sistema público nacional de salud, de
carácter intersectorial, descentralizado y participativo y la comunidad organizada
tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la
planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones
públicas de salud.
En el informe de la investigación que realizado por Ávila U. (2001), sobre
La Salud en el Proceso de Descentralización Territorial en Venezuela, refiere que
el proceso ha avanzado gradualmente, condicionado a la discrecionalidad del
gobierno central en el envío oportuno de los recursos presupuestarios, en
consecuencia el proceso Descentralizador de la Salud ha avanzado en forma
164
afirmativa en aquellos Estado donde los gobernantes han asumido el liderazgo de
la gerencia del proceso con su presupuesto regional y han logrado los consensos
básicos que garantizan la gobernabilidad del mismo, apoyando la participación de
las comunidades organizadas en la forma de sus Sistemas de Salud, destaca la
participación efectiva por parte de las comunidades organizadas que asumen un
rol protagónico en el funcionamiento y evaluación de los ambulatorios en la
solución de los problemas en los establecimientos de salud.
En el informe Defensorial Nº 141 “Hacia la Descentralización al
Servicio de las Personas…”, de la Defensoría del Pueblo (2009), expresa como
excepción las dos únicas regiones declaradas aptas en ejercer el mayor número
de funciones son El Callao con 149 funciones y la Libertad con 138 funciones,
demostrando así la capacidad de gestión de sus autoridades y el compromiso
con este proceso.
La Descentralización de la Función de Salud a nivel local implica involucrar
gradualmente a 1832 municipalidades a nivel nacional y muchos otros actores
sociales territoriales no necesariamente considerados en el proceso de
Descentralización de la Salud a los Gobiernos Regionales, se requiere concertar
con alcaldes y regidores de los Gobiernos Locales Provinciales y Distritales , así
como revisar y analizar diferentes experiencias trabajadas en materia de gestión
local de salud y que han sido desarrolladas por diferentes instituciones u
organizaciones públicas y privadas y por los propios gobiernos locales
(www.minsa.gob.pe/portal14/Descentralización/simposioasp.2007).
“Descentralización de la función salud a nivel local 2007”.
Actualmente se está profundizando el proceso de Descentralización de la
Salud, aplicando el principio de subsidiaridad de la salud, lo cual es una
oportunidad para implementar reformas de salud desde lo local hacia lo nacional,
se apuesta por modelos flexibles, comunitarios, impulsados por acciones
coordinadas de los tres niveles de gobierno, que incorporen la responsabilidad
social de las empresas y cuenten con mecanismos de participación ciudadana
que haga sostenible el proceso (www.minsa,gob.pe/portal14 Descentralización
asp. Descentralización de la salud en marcha 2008).
165
Tabla N°3 RELACIÓN ENTRE LA PARTICIPACION DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION DE LA SALUD EN LA REGION LA LIBERTAD 2008. El proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad ha
avanzado significativamente, la hoja de ruta programada hasta el 2010 se ha
cumpliendo con las quince Funciones y 206 de las 265 Facultades que fueron
planificadas y distribuidas por año, así mismo la participación de las
Organizaciones Sociales en el proceso de Descentralización de la Salud tiene un
nivel de avance intermedio en el factor Mecanismos de Participación en los
cuatro grupos funcionales tales como Económico, Cultural, Territorial y Social, así
mismo, lograron un nivel de avance intermedio en el factor Tipo de Participación
los grupos funcionales Económico, Cultural y Social y solo el grupo funcional
Territorial logro un nivel de avance inicial en el proceso de Descentralización de
la Salud; en el factor Mecanismo de Acceso a la Información Pública los grupos
funcionales : Económico y Social lograron un nivel de avance intermedio y solo el
grupo Cultural logro un nivel avanzado en el proceso de Descentralización de la
Salud, así como un nivel de avance inicial el grupo funcional Territorial.
Referente al factor Tipo de Información que usan los grupos funcionales en el
presente estudio en el proceso de Descentralización de la Salud lograron un nivel
avanzado los grupos funcionales Económico y Cultural, el grupo Social logro un
nivel e avance intermedio y solo el grupo Territorial logro un nivel de avance
inicial en este proceso.
El cumplimiento de la transferencia de Competencias, Funciones y
Facultades del Gobierno Regional de la Libertad en materia de salud, fue de
manera adecuada y oportuna a los actores sociales organizados en grupos
funcionales, ha promovido la participación eficaz de las Organizaciones Sociales
a nivel local, de manera diferenciada, con predominio de los niveles de avance de
participación intermedio y avanzado, favoreciendo su intervención en la gestión
pública orientada a los intereses de la comunidad.
166
El Perú en su proceso histórico social intentó en diversas ocasiones
implementar un proceso descentralizador; no obstante fracasó en gran parte por
motivos políticos, el último intento data del año 2002, cuando se realizó una
modificación constitucional que dio paso a un modelo descentralizado. Desde
aquella fecha se han emitido diversas normas y se han tomado múltiples medidas
que han buscado consolidar el proceso (Informe Nº 141de la Defensoría del
Pueblo, 2009). En el año 2006 con el DS Nº 007–2006/PCM el cual se aprueba el
documento de Descentralización de la Función en Salud a nivel de Proyecto
Piloto establece el proceso de transferencia en cada una de las regiones, de
ésta forma el proceso es gradual, ordenado, con participación de actores
involucrados en el proceso de Atención de Salud, preservando la organización de
las Redes y Micro - redes así como el cuidado integral de las personas , se inicia
el proceso de descentralización de la Atención Primaria de la Salud, esta norma
busca garantizar la continuidad de la prestación de los Servicios de Salud del
primer nivel de atención en el proceso de Descentralización de la Salud, el
modelo de gestión de redes de salud se fundamenta en la necesidad de un nivel
de escala mínima de gestión de los servicios de salud y comprende dos niveles:
La Micro – red de salud cuyo rol básico es la organización y la gestión de las
operaciones de prestación de los Servicios de Salud y la Red de Salud
responsable de la administración de los recursos sanitarios y el soporte técnico
para las Micro – redes (Boletín PRAES, 2007; Boletín PAREAS, 2008). Si bien
es cierto que esta organización garantiza la continuidad de la provisión de los
Servicios de Salud, es importante anotar que existe una discordancia entre los
ámbitos territoriales de las redes y micro redes de salud y las jurisdicciones
municipales, debido a que los servicios de salud necesitan niveles de escala
mínimos que hagan posible sostener sus unidades de gestión, así como la
cobertura poblacional para hacer eficiente determinados recursos. Así los
criterios para la conformación de las redes y micro - redes de salud tiene su
sustento técnico y considera principalmente un tamaño poblacional mínimo, la
accesibilidad de la población y de manera secundaria la demarcación político
administrativa. Esta Organización tiene entre otras funciones dar cuenta del logro
de sus resultados a la sociedad civil organizada (Boletín PRAES, 2007), En Mayo
del 2007 se promulga la ley Nº 29029 de Mancomunidad Municipal, el cual
define como acuerdo voluntario de dos o más municipalidades colindantes o no,
167
que se une para la prestación de servicios y ejecución de obras, promoviendo el
desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los
servicios de salud a los ciudadanos.
Si bien se evidencia un avance inicial en el proceso de Descentralización
de la Salud en los representantes del grupo funcional Territorial, probablemente
se debe a que su participación en este proceso es de manera formal, siendo una
experiencia diferente a los realizados años atrás donde su participación fue
siempre voluntaria e informal, así mismo su funcionamiento se ha visto limitado
por problemas de diseño, de organización que requieren personería jurídica,
excluyendo con estos requisitos a muchas Organizaciones Sociales de base,
incluso la norma para éstas Organizaciones plantea que, deben de realizar solo
dos reuniones al año impidiendo consolidar procesos de participación y por su
naturaleza consultiva y no vinculante frente a los participantes cuando éstos
acuerdo no son asumido por las autoridades, por ello, aún falta fortalecer y
consolidar a las Organizaciones Sociales para una participación más
programática y para superar fenómenos de exclusión interna (Sifuentes, C.2008).
En el período 2003 a 2006 los Gobiernos Regionales consiguieron
importantes avances en la implementación de los mecanismos exigidos por la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información, este logro tiene el mérito de que
fue obtenido por entidades de reciente creación para entonces (2003), y que no
contaban con experiencias previas de cumplimiento de estas disposiciones,
desenvolviéndose más bien dentro de una generalizada cultura de secreto de la
información pública En el período 2007 – 2008 que corresponde a los primeros
dos años de gestión de las nuevas administraciones regionales elegidas
democráticamente, los portales de transparencia presentaron mejoras en la
actualización de la información, por otro lado las respuestas a las solicitudes de
información realizadas por Vigila Perú son de nivel regular ( Grupo Propuesta
Ciudadana Vigila Perú, 2007; Boletín PRAES, 2007).
El Grupo Propuesta Ciudadana refiere que en el 2007 solo cinco de los 25
gobiernos regionales contaban con portales de transparencia con información
completa y actualizada, mientras que en la evaluación del tercer trimestre del
168
2008 ese número ascendió a 15%. Este avance significa que los ciudadanos
pueden encontrar información sobre el presupuesto, contrataciones públicas,
proyectos de inversión y remuneraciones de la mayoría de los Gobiernos
Regionales, así como información sobre la normatividad del Consejo Regional,
recomendando en lo que se necesita avanzar más es en la mejor difusión de la
información sobre las actas de las sesiones del Consejo Regional y de los
Consejos Regionales de Salud. El balance que hizo el Grupo Propuesta
Ciudadana en el 2008 para el Gobierno Regional de la Libertad referente al
cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, propuso
indicadores referidos los siguientes temas: presupuesto institucional, ejecución
presupuestal, programa de inversiones, plan anual de adquisiciones y
contrataciones y los procesos de selección en curso; así como las sesiones, las
ordenanzas y los acuerdos del Consejo Regional, obteniendo un puntaje de
cuatro y la calificación de bueno cuando el portal está siempre actualizado y
completo; así mismo el Grupo Vigila Perú analiza la calidad de la información,
estableciendo algunos criterios para la evaluación de los portales como :
encontrar rápidamente la información dentro del portal electrónico, comprender
con claridad y exactitud la información publicada, así como utilizar la información
para validar su consistencia, trabajarla o difundirla, donde la Región La Libertad
tiene calidad de la información cuando informa en su portal sobre la ejecución
del presupuesto en forma completa y en los plazos de ley, así como informa en
forma completa pero fuera de los plazos de ley la información referente a
adjudicaciones.
El Grupo Participa Perú (2008) en un estudio sobre las solicitudes de
información atendidas y no atendidas por las entidades de la Administración
Pública en el año 2007, reporta que el Gobierno Regional La Libertad recibió
2590 solicitudes siendo atendidas 2451 es decir el 95% de las solicitudes, el
informe permite hacerse una idea de lo que las entidades reportan como la
principal información demandada por la ciudadanía, la cual en la mayoría de los
casos corresponde a la ejecución presupuestal, expedientes técnicos, ejecución
de proyectos y obras, gestión institucional y acciones administrativas, sin
embargo es poco útil para tener una buena comprensión del avance en el
cumplimiento de la Ley de Transparencia y menos para realizar un análisis
169
comparativo del desempeño de las instituciones y brindarles retroalimentación
para mejorar la implementación de este mecanismo de acceso a la información.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información establece que los
Gobiernos Regionales incorporen en su diseño institucional mecanismos que
permitan a cualquier ciudadano ejercer su derecho a solicitar información sobre
los asuntos públicos, en particular sobre la gestión del Gobierno Regional, sin
que tenga que justificar la razón de su pedido y que debe de estar establecido en
el Texto Único de Procedimientos Administrativos: requisitos, plazos, costo de
reproducción de la información y procedimientos de queja. En el 2008 el nivel de
desempeño de los Gobiernos Regionales en la entrega de información requerida
por Vigila Perú mediante solicitud de información pública, se mantuvo en un nivel
regular, similar al año 2007. En el 2008 el buen nivel de entrega de información
significa que la información solicitada fue entregada completa y en los plazos de
ley, el caso más notable de mejora corresponde al Gobierno Regional La Libertad
logró un buen nivel de entrega de la información. La información que más se
entrega completa y en los plazos establecidos de ley es la referida a la ejecución
presupuestal y al presupuesto institucional modificado, el resto de la información
se entrega de forma aceptable aunque puede ser mejorada. A diciembre del 2008
la ejecución promedio del presupuesto por resultados alcanzó un avance del 83%
en el Gobierno Nacional y en los Gobiernos Regionales presenta un avance del
90%, el programa de acceso a los servicios básicos y oportunidades de
mercado presentó el nivel más bajo de ejecución, tanto en el gobierno nacional
como en los gobiernos regionales, en la tarea relacionada al monitoreo, control y
evaluación de municipios, comunidades y escuelas saludables los gobiernos
presentan niveles bajos de ejecución (Grupo Propuesta Ciudadana Vigilia Perú
2008).
En la revista Vigila Perú (2008), reporta sobre la información pública al
alcance de los ciudadanos a través de los portales de transparencia de los
gobiernos regionales y de las Direcciones Regionales de Salud, quién refiere que
a fines del 2008 once gobiernos regionales tiene portales de transparencia con
información completa y actualizada sobre aspectos importantes de su gestión
tales como presupuesto, inversión pública, remuneraciones, contrataciones
170
públicas, instrumentos de gestión, designación del responsable de actualizar el
portal, funcionamiento del Consejo Regional y normatividad regional, presupuesto
participativo, funcionamiento del Consejo Regional de Salud, la realización de
Audiencias Públicas de Rendición de Cuentas; dado que es un derecho
constitucional la información pública que ha sido reglamentada por la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, evaluando que, el balance es
positivo desde el 2007 a diciembre del 2008, el número de portales con
información completa y actualizada aumentó de 5 a 11, sin embargo se aprecia
que el último trimestre 2008 un aumento preocupante del número de (4 a10) de
portales deficientes, con información incompleta o sin información. Las regiones
que han mostrado mayor estabilidad para mantener sus portales de transparencia
con información completa y actualizada son Junín, Lambayeque, Piura y la
Región La Libertad está en el robro que han mejorado mas sus portales de
transparencia entre marzo 2007 a diciembre 2008. Los Gobiernos Regionales
deben realizar al año por lo menos dos audiencias públicas donde den cuenta de
su gestión y la ciudadanía tenga la oportunidad de hacer preguntas y pedir
cuenta de la gestión realizada. En el 2008 los Gobiernos Regionales de Arequipa
Cajamarca y la Libertad cumplieron con realizar dos audiencias públicas sobre su
gestión y con entrega de agendas a tratar y un resumen ejecutivo con
anterioridad a su realización. Al 31 de diciembre del 2009 se debe de terminar de
transferir funciones a los gobiernos regionales, ampliándose este plazo desde el
2007, así como se transfiera también recursos que tengan que ver con estas
funciones (acervo documentario, personal y presupuesto).
El Gobierno Regional de la Libertad su desempeño en general es bueno,
aunque con algunas debilidades tales como el Plan Anual de Adquisiciones lo
publica desactualizado y sus actas de sesiones del Consejo Regional no las
pública, recomendando que para lograr el mejorar acceso a la información
pública es necesario que el ciudadano promedio la obtenga en el menor tiempo
posible y la comprenda fácilmente, los portales de transparencia de los gobiernos
regionales fueron vigilados con dos criterios: rápida ubicación de la información y
claridad de ésta (Vigila Perú, 2008).
171
Es importante enfatizar que el proceso de Descentralización de la
Salud no significa desintegración, el principio esencial es la complementariedad,
se busca preservar la organización de Redes y Micro - redes y el cuidado integral
de las personas, se apuesta por una mayor coordinación entre los niveles de
gobierno a través de programas conjuntos de inversiones para la salud, sistemas
integrados e integrales de planificación en salud con enfoque de desarrollo, no es
un reparto de establecimientos a las municipalidades . La Descentralización es
acercar el poder de decisión al ciudadano, fortalecer el papel de las autoridades
regionales y locales, y demanda que las autoridades sean capaces de impulsar,
promover y liderar los procesos de desarrollo interjurisdicciones, se trata de
compartir esfuerzos, recursos y voluntades, de hacer mejor las cosas, de
optimizar los recursos existentes y mejorarlas en el tiempo, con la firma de pacto
territoriales.
El proceso de Descentralización de la Salud es dinámico, flexible, apuesta
por la construcción de consensos en torno a la salud, no es imponer un modelo,
cada proyecto piloto será el resultado de un conjunto de acuerdos a partir de las
mesas de trabajo (MINSA 2007) el Ministerio de Salud inició en Piura el proceso
de descentralización de la salud a nivel nacional (www.minsa,gob.pe/portal14
Descentralización aspectos de Descentralización de la salud en marcha 2007).
Desde el punto de vista teórico la Descentralización de la Salud se basa en
el principio de subsidiaridad donde el gobierno más cercano a la ciudadanía, es
aquel idóneo para brindar un servicio, que trae consigo una serie de beneficios.
Se podría esperar que estos beneficios estuvieran relacionados con un alto grado
de eficacia, eficiencia y equidad en el trabajo de los Gobiernos Locales y
Regionales, no obstante las competencias en el marco de la Descentralización de
la Salud desde el puto de vista administrativo no están claramente definidas, se
presentarían diversas externalidades negativas que reduciría los beneficios de las
transferencias (Informe Defensorial Nº 141; Defensoría del Pueblo2009).
Un aspecto positivo respecto a la calidad de gestión fue la dación de la Ley
del Sistema de Acreditación, Ley 28273 de Julio del 2004 reglamentada con DS
080-2004-PCM, dicho sistema tiene como finalidad medir de manera objetiva las
172
capacidades de los Gobiernos Locales y Regionales para gestionar sus
funciones. Esto implicaba mejorar las capacidades de dichos gobiernos para que
se pueda brindar servicios óptimos.
La Organización Sociedad Civil (2009) en su artículo l “Articulación de la
Sociedad Civil – Estado en el Proceso de Descentralización” en Piura, refiere que
la Descentralización de la Salud en curso en nuestro país es un importante
proceso que responde a una demanda histórica y que brinda la oportunidad de
generar una alternativa al modelo centralista y vertical del Estado, que promueve
la inclusión, la equidad y la reducción de la pobreza, Definitivamente para que
una transformación como la Descentralización – Regionalización se implemente
seria y responsable se necesita del conjunto de actores, institucionales y
representaciones de la Sociedad Civil organizada, es la gestión compartida del
desarrollo regional, con la participación responsable de los actores regionales,
sociedad civil (agentes sociales, políticos, académicos, empresariales etc.) y el
Estado constituye un aspecto fundamental para la consolidación del proceso de
Descentralización, pasa por elevar el nivel de interlocución Sociedad Civil –
Estado, particularmente en su interacción en los espacios de coordinación y
concentración que se han creado en el marco del proceso y para avanzar de
manera firme hacia ello, es importante que ambos fortalezcan sus capacidades
propositivas y de análisis y la calidad de su participación (Bardales, C. 2008).
En el documento Vigilancia a la Descentralización - Recomendaciones
elaborado por el Grupo Participa Perú (2009) refiere que los Gobiernos
Regionales deben implementar normas, mecanismos y acciones, en el marco de
los proceso de rediseño institucional, que mejoren y consoliden el cumplimiento
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información a fin de adecuar las
exigencias al diseño propio del Gobierno Regional, así como los actores de la
sociedad civil deben fortalecer sus capacidades de información, participación y
vigilancia para poder participar eficazmente en el Consejo Regional de Salud y
audiencias públicas de rendición de cuentas.
Sifuentes, C. (2008), en su artículo “Algunas Reflexiones sobre la
Centralización y Descentralización en el Perú, expresa que el Perú enfrenta doble
173
desafío con el proceso de Descentralización de la Salud, por un lado el de
renovar un consenso social y político respecto a su consolidación y
profundización, tarea nada fácil teniendo a un gobierno que más allá del
discursos tiene muy poca voluntad política para hacer avanzar la reforma , por
otro lado, los Gobiernos Regionales y Municipales necesitan mostrar resultados
concretos de sus gestión, ya que la descentralización es un canal clave para
impulsar gobernabilidad, participación, ejercicio de ciudadanía, formación de una
cultura donde predomine el respeto de los derechos y obligaciones tanto
individuales como colectivas requiriendo una reforma del conjunto del Estado y
de sus relaciones con el territorio y la sociedad.
Montecinos, E. (2005), al abordar la pregunta sobre las causas de la
Descentralización en América Latina, señala que el contexto político ha
determinado en mucho el imperativo descentralizador y que la racionalidad fiscal
que la Región ha sufrido desde la década de los 80 hasta ahora, no es el
argumento central para explicar la ola descentralizadora, agrega que las fuerzas
que pudieron determinar la Descentralización son de naturaleza
fundamentalmente política, el regreso de la democracia en Brasil, Paraguay, los
procesos de pacificación en Perú entre otros, sin embargo estos procesos no han
sido del todo profundas como se esperaba, la debilidad de los partidos políticos
aunado al predominio del presidencialismo en la Región, ha permitido que el
poder central siga teniendo una fuerte influencia y control sobre los procesos de
Descentralización, cuestión que acarrea un tipo híbrido de Descentralización, lo
cual trajo como resultado una Descentralización controlada y monitoreada y en
otros una burocracia controlada, en la misma línea Montero A., (2004), intenta
explicar el proceso de Descentralización en América Latina enfatizando como
las instituciones políticas han jugado un importante rol en la explicación de la
variación de la Descentralización tanto en su forma, intensidad, éxitos y fracasos.
Afirman que la democratización y las reformas neoliberales no son suficientes
para explicar la Descentralización, ya que estas visiones tienden a subvalorar el
aspecto político, de este modo no dejan claro cómo, porque y cuáles son los
factores que podrían ser consideradas las verdaderas causas de la
Descentralización y como los partidos políticos pueden influenciar en este
174
proceso, puesto que son actores claves en la estructuración de todo proceso
político.
En el informe referente a la Descentralización de la Salud y Educación: un
análisis comparativo de la experiencia Latinoamericana realizado CEPAL. (2004),
refiere que la Descentralización de la Educación Básica y la Atención Primaria de
la Salud son los ejes de las reformas de políticas sociales que se están
realizando en América Latina, con el fin de mejorar la eficiencia de la provisión de
los servicios y de fortalecer, al mismo tiempo, los procesos de Democratización
en marcha en la región., este análisis fue realizado en los países de Argentina,
Chile, Brasil, Bolivia Colombia México y Nicaragua que por su complejidad y por
el fomento de nuevas formas de distribución de funciones y atribuciones entre los
actores institucionales de carácter territorial o no territorial supone
modificaciones profundas en el ámbito político - institucional, financiero y de la
participación comunitaria, entre otros. Así mismo destaca las estrategias y los
modelos de Descentralización aplicados en los siete países que presentan
grandes diferencias, en efecto son distintas las motivaciones iníciales y las
secuencias de aplicación, así como los niveles territoriales e institucionales
involucrados, por tanto se observa limitado adelantos en materia de eficiencia
social debido a los esfuerzos todavía insuficientes de participación comunitaria en
la provisión, el control y la definición de políticas y a juzgar por los escasos datos
disponibles, resultados no concluyentes de eficiencia técnica, en materia de
equidad, hay evidencia de que la Descentralización puede haber contribuido a
ampliar las brechas interterritoriales de los indicadores educativos y de salud.
Finalmente entre las lecciones de política, destaca la importancia del
otorgamiento efectivo de autonomía a las nuevas instancias proveedoras de
servicios; de utilizar un sistema de transferencias que incentive la búsqueda de la
eficiencia y preserve la equidad, de velar por la coherencia interna de los
modelos; de descentralizar responsabilidades directamente a las unidades
productoras (establecimientos escolares y hospitales), y de contar con un marco
adecuado para responder a las exigencias de regulación y supervisión de un
sistema proveedor de servicios descentralizados (CEPAL. 2004).
175
Monge, C.; Távara, G (2007), manifiesta que el actual gobierno peruano
expresa una voluntad descentralista y ha dado anuncios puntuales positivos,
todavía hay imprecisiones sobre la transferencia de competencias y la integración
regional. Así mismo refiere que para relanzar la Descentralización orientada al
desarrollo del país, se requiere: abordar el proceso desde la mejora de la calidad
de vida a nivel local, haciendo puente con los intereses nacionales; presionar
desde la sociedad para que el Estado cumpla con su rol promotor, generando un
consenso favorable, sólido e informado en la sociedad a partir de la comprensión
de las implicancias y los significados que encierre el proceso; voluntad e iniciativa
para avanzar, con o sin liderazgo del Estado; y generar una visión prospectiva
del desarrollo a todo nivel.
Pango, G. (2008), Secretario de Descentralización de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) en su artículo sobre “Descentralización del país
continúa su avance”, refiere que una de las fases pendientes en el proceso de
descentralización es la de formar mancomunidades, es decir unir distritos
pequeños para desarrollar proyectos, así mismo refiere que el primer paso que
se dio en el 2007 fue el de las transferencias de funciones con recursos, hasta el
31 de diciembre del 2007 llegaban al 79% de manera real, no efectiva porque no
se firmaron las actas correspondientes por diversas razones, por ello se amplió el
plazo hasta el 31 de marzo del 2008, se demostró que los gobiernos regionales
estaban en capacidad de asumir estas funciones, tras ello continuaran las etapas
de monitoreo y acompañamiento a cargo de los Ministerios.
La Unidad de Género y Salud de la Organización Panamericana de la
Salud (2007), refiere que la Descentralización del Sistema de Salud es un
proceso gradual de transferencia de poder, desde el nivel central a los niveles
sub - nacionales y locales y está instalado como instrumento de las reformas
sanitarias, involucra objetivos económicos y políticos generando
transformaciones sustantivas en los ámbitos institucional, financiero y de gestión
macroeconómica. Simultáneamente la Descentralización modifica la distribución
de poderes de los diversos actores sociales que interviene en el proceso de
provisión de servicios incluyendo a la propia población organizada. Así mismo
refiere que la Descentralización ha traído consigo modelos normativos que
176
incluyen a la población en la cogestión de los servicios, lo que ha abierto un
espacio para la acción ciudadana de las mujeres y ellas están participando
intensamente en estas experiencias, pero aún cuando los servicios que
cogestionan han aumentado en eficiencia, cobertura y equidad social las mujeres
no han logrado incluir sus necesidades en las agendas públicas. Esto se debe a
que no han tenido oportunidades de reflexionar sobre sus necesidades a lo largo
del ciclo de vida, debatir sus problemas y sus potencialidades y establecer una
agenda que se corresponda. Estas experiencias muestran que solo es posible
hacer de la Descentralización un real instrumento de democratización de las
oportunidades para hombres y mujeres, si se parte por renovar la forma de
diseñar y gerenciar las políticas públicas y simultáneamente, se empodera a los
más excluidos: mujeres y hombres de todos los grupos atareos.
La Descentralización de la Salud en el Perú es un reto que se ha asumido,
pero tardará décadas para llevarnos al destino. Es un proceso que si bien
requiere del liderazgo del Estado en muchos de sus aspectos, como de cambios
normativos, también necesita de la participación de todos los actores sociales
(Zavala V. 2008), refiere que la Descentralización de la Salud tiene varias
dimensiones tales como la administrativa, económica y política. La dimensión
administrativa tiene que ver con la asignación de competencias,
responsabilidades y recursos que son administrados por gobiernos sub
nacionales en lugar del gobierno central, en tanto que la dimensión política tiene
que ver con el poder de la sociedad y sus autoridades regionales y locales frente
al Estado nacional.
Esta situación por la que atraviesa el Perú no es semejante a las
realizadas en el resto de los países de América Latina pues Chile, Colombia,
Brasil a partir de la década de los ochenta iniciaron un amplio programa de
reforma, entre las cuales se encontraban la descentralización y la profundización
de la democracia, que colocaron a los gobiernos regionales y municipales en el
centro del debate respecto a la organización del Estado y en particular, a la
búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos con miras a
un eficaz desarrollo de todo el territorio, por ejemplo en el caso chileno no existe
un consenso explicito sobre la evolución global del proceso de descentralización.
177
Aunque en general se da cuenta de un proceso con avances sustanciales, sin
traumas, selectivos y graduales. En el caso Colombiano la descentralización se
realiza desde 1986 en un país con regiones y ciudades que verdaderamente
compartían el poder con Bogotá. Colombia es probablemente la nación más
avanzada en su rumbo hacia la descentralización.
Uno de los rasgos fundamentales de un Estado democrático y moderno es
la transparencia de la gestión pública, los mecanismos previstos en la Ley de
Transparencia y Acceso a la información que exige la publicación de las acciones
de las entidades estatales en general y de los Gobiernos Regionales alentando
de este modo una vigilancia social y una participación ciudadana informada y
responsable. Estos mecanismos son los portales de transparencia y la solicitud
de la información.
Por lo que se puede concluir que el Enfoque Sociológico de la
Descentralización, asocia a la Descentralización con la utilidad que pude tener en
los distintos aspectos y procesos de la vida social y democrática, recuperando así
la participación social y ciudadana, en la provisión de los servicios sociales, en el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática de la sociedad civil y en los
movimientos sociales, que permite realizar un descubrimiento de la sociedad civil
y de las instituciones relativamente ignoradas que han aparecido últimamente en
el debate político. Como la participación social es una actividad colectiva que
implica que los actores sociales tengan cierta capacidad o poder de influencia en
las decisiones que les conciernen, se parte del supuesto de que la vida local
constituye el medio más natural para fortalecerla. Es por ello que dicho poder e
influencia en la decisión se ve en principio favorecido con los procesos de
Descentralización que estarían facilitando el acercamiento de los ciudadanos en
la gestión de lo público, es decir que el aparato estatal se aproxime lo más
posible al ciudadano a través del fortalecimiento decidido de las municipalidades,
por ello la descentralización tiene sentido si se cuenta con comunidades
organizadas que se hacen co-responsables del desarrollo de su entorno
178
V. PROPUESTA
179
GRÁFICO 2: ANÁLISIS CONTEXTUAL DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALESEN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION DE LA SALUD REGION LA LIBERTAD 2008
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
1. Cuenta con comités comunitarios y vecinales organizados y/o representantes.
2. Cuentan con reglamento de participación ciudadana. 3. Promocionan y difunden la participación ciudadana. 4. Realizan evaluación ciudadana a la gestión de
gobierno. 5. Cuentan con sistemas de atención a quejas y
denuncias. 6. Realizan audiencias públicas. 7. Realizan consejos o reuniones entre sus organizaciones
periódicamente. 8. Realizan mecanismos de contraloría social. 9. Realizan mecanismos formales de planeación. 10. Cuentas con instancias promotoras de apoyo
MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACION PÚBLICA
1. Participan en campañas de rendición de cuentas y
tienen acceso a la información pública. 2. Tienen acceso a órganos de comunicación social. 3. Saben si hay actualización periódica de la información
presupuestal y financiera para su difusión pública. 4. Saben si hay actualización de la información de
transparencia. 5. Hay uso de medios presenciales para difundir
información pública gubernamental. 6. Tienen información fuera del contexto municipal. 7. Cuentan con página de Internet. 8. Cuenta con reglamento de transparencia. 9. Cuenta con medios de acceso a la información.
TIPOS DE PARTICIPACIÓN
1. Tienen vinculación con el Consejo Regional Descentralizado de Salud.
2. Realizan opinión de los servicios que ofrece el Consejo Regional.
3. Consideran la inclusión de minorías y grupos vulnerables.
4. Realizan evaluación participativa del impacto social. 5. Realizan contraloría social. 6. Realizan formación de ciudadanía. 7. Realizan planeación participativa. 8. Realizan reuniones con apoyo y tienen acceso a
recursos. 9. Tienen participación en áreas claves.
TIPOS DE INFORMACIÓN
1. Cuentan con programas municipales para la información.
2. Proporcionan información a los integrantes del Comité 3. Reciben informes del ejercicio del gasto de las
Instituciones Públicas. 4. Reciben informes sobre estados financieros de las
Instituciones Públicas.
Leyenda • Rojo ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ nivel de avance inicial 00% a 40% • Amarillo ……… nivel de avance intermedio 41% a 70% • Verde nivel avanzado 71% a 100%
GrupoFuncional
GrupoFuncional
Social
Territorial
Cultural
Económico
Económico
Cultural
Social
Territorial
TerritorialTerritorial
Cultural
Económico
Social
Económico
Cultural
Social
Fuente: Autores Amelia Morillas Bulnes/Wadson Pinchi Ramirez2008
180
Siendo la Descentralización de la Salud un medio para alcanzar los
objetivos entre los cuales podemos destacar: profundizar y perfeccionar la
democracia, fortalecer el desarrollo “desde abajo”, contribuir con el logro de la
equidad ciudadana, disminuir el aparato estatal y hacer más eficiente la gestión
pública. No obstante, independientemente del objetivo inicial que se adjudique a
la Descentralización, existe consenso respecto de que se trata de un proceso
político que ha apelado a una nueva forma de gobernar que va de la mano con la
reconfiguración del Estado e inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en la
decisiones públicas, proponiendo fortalecer y consolidar un camino político más
democrático y eficiente para la Región.
Sin embargo la Descentralización de la Salud no significa la
transferencia hacia los niveles subnacionales del íntegro del aparato estatal, ni
tampoco la desaparición del Gobierno Central, lo importante es establecer las
competencias respectivas de modo que coexistan equilibrio entre lo centralizado
y lo descentralizado. Otro aspecto importante a considerar es la gestión
participativa, significa que en cada nivel de gobierno se toman decisiones desde
los niveles superiores hasta los niveles más locales con la participación de
actores claves, representantes de la sociedad civil organizada de modo que quien
ejecuta las tareas participa desde la planificación y del proceso decisorio.
Así como se plantea reformular las relaciones de los poderes como vía
para el fortalecimiento del sistema democrático, es importante tener un enfoque
analítico claro de lo que se entiende por Descentralización de la Salud para
orientar bien los esfuerzos y encaminar adecuadamente las políticas y evitar
desigualdad de oportunidades entre quienes viven en el centro y la periferie,
entre la ciudad eje y su entorno rural de cada región , hay un reclamo
generalizado por participación creciente, los pueblos esperan tener influencia
real, en aumento en los esquemas de toma de decisiones, generándose un
amplio movimiento hacia la constitución de formas nuevas y activas de
organización de la sociedad civil.
La participación social es un aspecto central de importancia estratégica en
el proceso de Descentralización de la Salud por cuanto es la garantía de un
181
compromiso de la sociedad en la identificación de sus problemas, en la propuesta
de soluciones, en la gestión de los Servicios de Salud y en la fiscalización de los
mismos.
Y considerando a la Descentralización de la Salud como un proceso de
cambio, de reforma para reducir las desigualdades e inequidades en los
espacios de desarrollo, para reducir el poder político generado en el centralismo,
en los altos niveles de gobierno, los mecanismos de participación y tipos de
información de las Organizaciones Sociales en el presente estudio muestra un
nivel de avance intermedio, probablemente porque siendo un proceso que ha
tenido muchos intentos en el desarrollo histórico social del país, su
compromiso no se evidencia en el comportamiento claro y sincero de las
organizaciones que participan en ella.
El proceso de Descentralización de la Salud en nuestro país se considera ,
como proceso esencialmente político – social que requiere de la aplicación de
estrategias de concertación entre los diferentes niveles de gobierno y a la vez de
una amplia participación ciudadana, cuya finalidad es el desarrollo integral
armónico y sostenible del país mediante la separación de competencias y
funciones, del equilibrado ejercicio del poder en los tres niveles de gobierno en
beneficio de la población, así como por su objetivo a nivel político de lograr la
unidad, eficacia y eficiencia del Estado mediante la distribución ordenada de
competencias públicas, generando una adecuada relación entre los distintos
niveles de gobierno y de la administración estatal, promoviendo espacios de
concertación y participación ciudadana para la conformación de regiones y
macro regiones. Por ello la Descentralización de la Salud es un desafío para la
nueva Administración Pública que le permitirá explicar las principales causas y
consecuencias para alcanzar un buen desempeño, considerando elementos
relacionados con la cultura política y capacidades administrativas sub nacionales
y rescatar la necesidad de incorporar a la ciudadanía en la gestión
Descentralizada de la Salud.
Resulta imprescindible fortalecer a las Organizaciones Sociales para una
participación más programática y superar fenómenos de exclusión interna de las
182
organizaciones más vulnerables, también urge un cambio de cultura política de
las autoridades regionales y locales en el sentido de mayor receptividad a la
participación ciudadana.
La participación de los representantes de las Organizaciones Sociales y el
proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad se describe
como significativa, influyendo en el avance del proceso Descentralizado de la
Salud.
La fundamentación Sociológica del proceso de Descentralización de la
Salud, plantea la reconstrucción de un Estado democrático, atendiendo a los
sectores pobres, periféricos, de las zonas rurales, para un desarrollo más
equitativo, así mismo considera que la Descentralización es una oportunidad
para superar la falta de integración del país, pero es urgente reorientar el proceso
desde la conducción a nivel central hasta la consolidación del liderazgo regional,
local fortaleciendo el acuerdo político que la Descentralización nos puede
conducir a un futuro de justicia social y de desarrollo, apostar por un proceso
gradual, pero relanzándolo con algunos cambios; así mismo se ve la necesidad
adicional de reformular el papel del Gobierno en el desarrollo del país, que
avanza parcialmente con los problemas que enfrenta, por lo tanto no hay política
de Estado de mayor importancia que cuente con tanto consenso como la
Descentralización de la Salud. Ahora el proceso debe de volverse más real y
coherente que permita la reconstrucción del Estado y de la sociedad civil
organizada.
183
Grafico N°4 Estrategia de Concertación y Participación Ciudadana
Autores: Amelia Morillas Bulnes Wadson Pinchi Ramirez
GOBIERNO NACIONAL Define políticas nacionales y regionales
GOBIERNO REGIONAL Aprueba políticas en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales
GOBIERNO MUNICIPAL Planifica y promueve el desarrollo urbano y ejecuta planes
CIUDADANIA Participa en el diseño, monitoreo y control de
las políticas nacionales, regionales y locales
184
VI. CONCLUSIONES
La presente investigación de tipo descriptiva de corte trasversal
correlacional, se realizó entre los meses de enero a diciembre del 2008 con
el propósito de describir la relación entre la participación de las
Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud en la
Región La Libertad llegando a las siguientes conclusiones:
1. La participación de los representantes de los grupos funcionales
Económico y Cultural en el proceso de Descentralización de la Salud
en el factor Mecanismos de Participación lograron un nivel de avance
intermedio y los grupos funcionales Territorial y social lograron un nivel
de avance inicial.
2. La participación de los representantes de los grupos funcionales
Económico, Cultural y Social en el proceso de Descentralización de la
Salud en el factor Tipo de Participación lograron un nivel de avance
intermedio y solo el grupo funcional Territorial logró un nivel de avance
inicial.
3. La participación de los representantes del grupo funcional Cultural
lograron un nivel avanzado en el proceso de Descentralización de la
Salud en el factor Mecanismos de Acceso a la Información Pública y
los grupos funcionales Económico y Social lograron un nivel de
avance intermedio y solo el grupo funcional Territorial logro un nivel
de avance inicial
4. La participación de los representantes de los grupos funcionales
Económico y Cultural lograron un nivel avanzado en el proceso de
Descentralización de la Salud, el grupo funcional Social logró un nivel
de avance intermedio y solo el grupo funcional Territorial logro un
avance inicial.
185
5. El proceso de Descentralización de la Salud en la Región La Libertad
logró un nivel de avance óptimo con 206 Facultades cumplidas hasta
el 2008, de acuerdo a lo programado en la hoja de ruta 2006 – 2010.
6. La participación de los representantes de las Organizaciones Sociales
en el proceso de Descentralización de la Salud en la Región La
Libertad tiene relación significativa.
186
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PERÚ La Libertad
200
ANEXO 1 INSTRUMENTO PARA MEDIR LA PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES EN EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN DE LA SALUD REGION LA LIBERTAD 2008 Sr(a). Representante de la sociedad civil, a continuación se le presentan algunas preguntas referentes al nivel de avance de su participación en el proceso de Descentralización de la salud en la Región La Libertad, su respuesta debe ser un porcentaje. GRACIAS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Indicador: 00% Participación 100% 1. Cuenta con comité comunitario y vecinal organizado y/o representado.
2. Cuenta con reglamento de participación ciudadana.
3. Promociona y difunde la participación ciudadana.
4. Realizan evaluación ciudadana a la gestión de gobierno.
5. Cuentan con sistema de atención a quejas y denuncias.
6. Realizan denuncias públicas.
7. Realizan concejos o reuniones entre sus organizaciones periódicamente.
8. Realizan mecanismos de contraloría social.
9. Realizan mecanismos formales de planeación.
10. Cuentan con instancias promotoras de apoyo.
201
TIPO DE PARTICIPACIÓN
Indicador: 00% Participación 100%
1. Tienen vinculación con el Consejo Regional Descentralizado de Salud.
2. Realizan opinión de los servicios que ofrece el Consejo Regional.
3. Consideran la inclusión de minorías y grupos vulnerables.
4. Realizan evaluación participativa del impacto social.
5. Realizan contraloría social.
6. Realizan formación de ciudadanía.
7. Realizan planeación participativa.
8. Realizan reuniones de apoyo y tienen acceso a recursos.
9. Tienen participación en áreas claves.
202
MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PUBLICA
Indicador: 00% Participación 100% 1. Participan en campañas de rendición de cuentas y tienen acceso a la información pública.
2. Tienen acceso a órganos de comunicación social.
3. Saben si hay actualización periódica de la información presupuestal y financiera para su
difusión pública.
4. Saben si hay actualizaciones de la información de transparencia.
5. Hay uso de medios presenciales para difundir información pública gubernamental.
6. Tienen información fuera del contexto municipal y/o regional.
7. Cuentan con página de internet.
8. Cuenta con reglamento de transparencia.
9. Cuenta con medios de acceso a la información.
203
TIPOS DE INFORMACIÓN
Indicador: 00% Participación 100%
1. Cuentan con programas municipales para la información.
2. Proporcionan información a los integrantes del comité.
3. Reciben informes del ejercicio del gasto de las instituciones públicas.
4. Reciben informes sobre estados financieros de las Instituciones Públicas.
Leyenda:
• Rojo ------ Ç-- nivel de avance inicial 00% a 40% • Amarillo ………… nivel de avance intermedio 41% a 70% • Verde ======== nivel avanzado 71% a 100%
Autores: Amelia Morillas Bulnes Wadson Pinchi Ramirez
204
ANEXO 2
Tabla Nº 1 - 1
Distribución numérica y porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
(cuentan con, realizan)
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % F % f % f % f % f % f % f %
.Comité comunitario y vecinales organizados
.Reglamento de participación ciudadana
.Promociona y difunde participac ciudadana
.Evaluación ciudadana a gestión de gobierno
.Sistemas de atención a quejas y denuncias
. Audiencias públicas
.Reunión periódica entre sus organizaciones
.Mecanismos de contraloría social
.Mecanismos formales de planeación
.Instancias promotoras de apoyo
00
02
00
00
01
02
00
00
00
00
00
06
00
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03
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00
00
00
00
07
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00
10
16
02
00
03
00
00
21
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00
30
48
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00
09
00
01
01
04
09
14
15
10
02
12
00
03
03
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27
42
46
30
06
36
00
08
13
09
24
02
00
11
18
08
04
24
40
27
73
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00
33
55
24
12
00
01
02
00
03
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00
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03
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05
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03
00
03
03
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00
15
46
00
09
00
09
09
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33
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00
00
03
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02
00
03
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00
09
09
06
00
15
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45
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03
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12
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00
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00
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00
07
15
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00
00
00
00
00
00
00
21
03
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00
00
00
00
00
00
00
00
09
00
00
00
00
00
00
00
00
00 Fuente: Respuestas a encuestas aplicad
205
Gráfica Nº 1 - 1
Distribución porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1 - 1
206
Tabla Nº 1 - 2
Distribución numérica y porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Vinculación con Cons Reg Descent de Salud
.Opinión de servicios de Consejo Regional
.Inclusión de minorías y grupos vulnerables
.Evaluación participativa de impacto social
.Realizan contraloría social
. Realizan formación de ciudadanía
.Realizan planeación participativa
.Reuniones con apoyo. Acceso a recursos
.Participación en áreas clave
00
00
00
00
00
02
00
01
00
00
00
00
00
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00
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00
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14
02
01
00
03
00
39
33
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42
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03
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01
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02
00
12
30
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18
03
24
27
06
00
13
15
02
06
01
02
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09
00
39
45
06
18
03
06
12
27
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00
04
10
07
04
07
04
03
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30
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12
21
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02
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00
00
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09
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00
00
24
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00
00
00
03
00
00
04
76
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00
09
00
00
12
07
00
04
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00
00
00
00
00
21
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12
00
00
00
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00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas
207
Gráfica Nº 1 - 2
Distribución porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008
Factor: TIPO DE PARTICIPACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1 - 2
208
Tabla Nº 1 - 3
Distribución numérica y porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Rendición d cuentas y acceso a informac pública
.Acceso a órganos de comunicación social
.Actualizac de informac presupuest y financiera
.Actualización de información de transparencia
.Uso d medios difundir inform pública gubernam
. Informac fuera del contexto municip y/o regional
.Cuenta con página de Internet
.Cuenta con Reglamento de transparencia
.Cuenta con medios de acceso a la información
00
04
01
00
01
01
14
02
00
00
12
03
00
03
03
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13
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39
39
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02
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03
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08
02
02
03
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00
00
07
06
24
06
06
09
21
00
00
21
19
02
08
07
12
02
00
00
00
58
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24
21
37
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00
00
00
11
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04
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00
08
00
02
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33
24
12
18
00
24
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06
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00
00
04
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00
03
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00
00
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00
09
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00
04
04
00
00
04
10
00
00
00
12
12
00
00
12
30
00
00
00
00
00
00
00
06
04
00
00
00
00
00
00
00
18
12
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas
209
Gráfica Nº 1 – 3
Distribución porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: MECANISMOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Fuente: Tabla Nº 1 - 3
210
Tabla Nº 1 - 4
Distribución numérica y porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
INDICADORES
Nivel de participación (%)
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 f % f % f % f % f % f % f % f % f % f %
.Cuentan con programa municipal para información
.Proporcionan información a integrantes de comité
.Reciben informes de gasto de Instituc públicas
.Reciben informes de estados financieros de II.PP
00
00
00
02
00
00
00
06
03
00
02
12
09
00
06
37
20
00
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00
61
00
37
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00
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00
00
00
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00
00
02
09
05
00
06
27
15
03
14
00
04
09
42
00
12
07
07
01
00
21
21
03
00
00
07
09
10
00
21
27
30
00
03
00
00
00
09
00
00
00
00
00
00
00
00
00
00
Fuente: Respuestas a encuestas aplicadas.
211
Gráfica Nº 1 – 4 Distribución porcentual de 33 Organizaciones Sociales y el proceso de Descentralización de la Salud Región La Libertad 2008.
Factor: TIPOS DE INFORMACIÓN
Fuente: Tabla Nº 1 – 4
