EIXO URBANO-AMBIENTAL

PLANOS E PROGRAMA INSTITUCIONAIS

GESTÃO DA CIDADE NO CONTEXTO METROPOLITANO

O Diagnóstico

CONSULTORES

Sueli Mattos de Souza

VITÓRIA, 2008

2

SUMÁRIO INTRODUÇÃO................................................................................................ 1. A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA E ORGANIZACIONAL DA PMV FACE ÀS DEMAIS MUNICIPALIDADES E SUA INTERFACE COM A SOCIEDADE CIVIL E OS MOVIMENTOS SOCIAIS ORGANIZADOS.......... 1.1. Estrutura Administrativa. ......................................................................... 1.2. Gestão de Pessoal. ................................................................................ 1.3. Estrutura Econômica e Base Tributária. ................................................. 1.4. A questão fiscal e os possíveis efeitos causados pela reforma tributária.......................................................................................................... 1.5. Instrumentos de Gestão Compartilhados. .............................................. 1.6 Descentralização da Prestação de Serviços e do Atendimento à População. ..................................................................................................... 2. OS CANAIS INSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO E AS CONTRIBUIÇÕES PARA MELHORIA DA GESTÃO E DEMOCRATIZAÇÃO DOS PROCESSOS DECISÓRIOS.............................. 3. OS CENÁRIOS.......................................................................................... 4. ESTRATÉGIA ............................................................................................ 5. DIRETRIZES E PROGRAMAS GERAIS ................................................... REFERÊNCIAS.............................................................................................

4 6 7 10 13 17 21 24 26 30 33 34 36

3

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Distribuição percentual dos servidores municipais por grau de escolaridade. Gráfico 2. Evolução das receitas municípios de maior população RMGV 2004 a 2007 Gráfico 3. Receita per capita municípios de maior população RMGV 2006 e respectivas posições no ranking estadual Gráfico 4. Evolução das receitas município de Vitória 2004 a 2007 Gráfico 5. Composição das receitas do município de Vitória em 2007

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Secretarias Municipais de Vitória e Siglas.

Tabela 2. Relação dos Conselhos da Cidade de Vitória.

LISTA DE FIGURAS

Figura 01 - Mapa de Vitória Regiões Administrativas

4

PLANOS E PROGRAMAS INSTITUCIONAIS

GESTÃO DA CIDADE NO CONTEXTO METROPOLITANO

INTRODUÇÃO

Administrar uma cidade que tem, no próprio nome, a saga dos campeões é um desafio. Porque o futuro é dinâmico, vivo, um horizonte aberto de possibilidades que são construídas e reconstruídas, permanentemente, pela dinâmica social. (Texto extraído da apresentação do Planejamento Estratégico de Vitória 2005-2008).

O presente trabalho trata do tema relações institucionais no contexto da

Agenda Vitória e pretende trazer para o debate uma contribuição sobre as

novas formas de gestão, partindo da premissa segundo a qual “optou-se por

trabalhar a cidade, o espaço, do ponto de vista da produção; compreendendo o

espaço enquanto resultado do trabalho do homem historicamente determinado,

como uma produção coletiva de interesses distintos, às vezes coincidentes, às

vezes contraditórios”.

Partindo dessa premissa, o diagnóstico se pautou por uma busca do

entendimento dos processos que desencadearam a configuração que esta

cidade adquiriu ao longo dos últimos anos e que suscitam uma tentativa de

entender as formas como produzimos as cidades e as dificuldades em se

estabelecer o compartilhamento das políticas públicas com os demais

municípios da Região Metropolitana da Grande Vitória.

O desafio da gestão urbana requer a formulação de perguntas e

respostas sobre como garantir um desenvolvimento social sustentável e uma

gestão participativa em centros urbanos, que possibilite a construção de pontes

de cooperação entre os interesses que se manifestam no território circunscrito

ao município e além deste.

O diagnóstico com o tema Relações Institucionais foi elaborado em duas

partes sendo esta a que trata dos aspectos que envolvem a gestão da estrutura

administrativa, a gestão de pessoal e a estrutura tributária, entre outros. Uma

outra parte foi desenvolvida pelo Prof. Paulo Vargas e está relacionada a uma

esfera de abrangência mais ampliada que envolve a análise dos aspectos

5

relacionados com os planos, programas e projetos conduzidos pelos entes

federativos, a abrangência das políticas urbanas e os instrumentos de gestão

dessas políticas, além da ampliação do debate sobre a gestão da região

metropolitana referenciando a participação do governo do Estado e dos demais

municípios que integram a Região Metropolitana da Grande Vitória - RMGV.

A metodologia utilizada envolveu: levantamentos de dados junto aos

diversos setores da Prefeitura Municipal de Vitória; contribuições colhidas

durante os seminários realizados; publicações específicas sobre o tema em

questão e outros complementares; entrevistas com gestores; dados da

pesquisa quali/quantitativa realizada pelo Instituto Futura para subsidiar os

trabalhos.

6

1. A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA E ORGANIZACIONAL DA PMV

FACE ÀS DEMAIS MUNICIPALIDADES E SUA INTERFACE COM A

SOCIEDADE CIVIL E OS MOVIMENTOS SOCIAIS ORGANIZADOS

A abordagem das questões de ordem institucional relativas ao município

de Vitória requer um olhar que permita estabelecer uma interação entre espaço

delimitado para o seu território e, ao mesmo tempo, levar em conta o papel do

município dentro do contexto metropolitano.

O processo de urbanização por que passou esse território se acelerou a

partir das intervenções voltadas para a infra-estrutura urbanística viabilizada

através de financiamentos dos governos federal e estadual, que exigiram uma

estrutura de gestão administrativa mais moderna. Figuram como exemplos

desse processo de intervenção, o Programa Comunidades Urbanas de

Recuperação Acelerada – CURA, do Banco Nacional de Habitação – BNH, no

final dos anos 1970 e o Projeto Cidades Porte Médio (CPM)1. Este último

continha uma programação de âmbito nacional que compreendia 996 projetos

de investimento que se dirigiam a três componentes: emprego e renda, infra-

estrutura urbana e comunitária e administração municipal. O componente

administração municipal visava desenvolver estudos e projetos de reforma e

modernização administrativa, reorganização de cadastros fiscais e técnicos,

elaboração de planos de ocupação físico-territorial, legislação urbanística e

capacitação de recursos humanos2.

Esse processo das intervenções urbanas ocorreu a nível nacional, com

repercussões a nível regional orientado para um modelo de desenvolvimento

pautado na industrialização. Essa orientação possibilitou os novos

investimentos e consequentemente a atração do comércio e serviços, levando

ao acirramento das disputas pelo território. Na medida em que ocorre uma

disputa eminente pela apropriação desse território, com o passar dos anos, vão

ficando mais evidentes as falhas por parte da administração pública local em

1 O Programa CPM iniciou-se no Brasil em 1976 e vigorou até 1986. Entre 1976 e 1979, foi implantada uma versão do programa denominada Apoio às Capitais e Cidades de Porte Médio, ou CPM/Normal, comandada exclusivamente pelo governo brasileiro. Entre 1980 e 1981, deu-se continuidade à versão anterior, que acabou desativada e, paralelamente, iniciou-se a implantação de uma nova versão cunhada Projeto Especial de Cidades de Porte Médio, ou CPM/Bird, com ingerência do Banco Mundial, que vigorou até 1986. A primeira programação, elaborada ainda em 1976 pela Seplan do Estado de São Paulo e Sudene, foi executada no biênio 1977/78 e abrangeu 76 cidades, sendo 40 de São Paulo, 32 de todos os estados do Nordeste e quatro isoladas: Manaus, Goiânia, Vitória e Florianópolis. 2 Uma análise desse Programa, bem como avaliação de resultados, encontra-se em artigo de Marília Steinberger e Gilda Collet Bruna, intitulado Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado, disponível em www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/cidadesmediabrasileiras/capitulo2_cidademedias.pdf.

7

intermediar os conflitos de interesses, ainda que houvesse iniciado um

processo de institucionalização de alguns instrumentos de gestão que

poderiam, se bem implementados, possibilitar um melhor desempenho na

regulação da ocupação dos espaços em disputa.

A partir da década de 1980 a gestão administrativa do território municipal

passou a contar com instrumentos específicos tais como: o PDU, que já passou

por diversas atualizações; o Planejamento Estratégico – Vitória do Futuro; a

institucionalização dos instrumentos de participação democrática, como o

Orçamento Participativo e os Conselhos instalados.

1.1. Estrutura Administrativa

A última reforma administrativa, realizada em 2005, teve por objetivo a

reorganização de toda a estrutura objetivando fazer face às exigências da nova

realidade não sendo apenas burocrática e restrita às mudanças de

nomenclaturas. Dentre as alterações consta o redimensionamento da estrutura

para juntar e para definir atribuições específicas para algumas áreas que

permitisse atender às demandas sociais e a gestão das políticas públicas, com

a implementação de uma gestão participativa3.

Uma comparação entre a estrutura administrativa da PMV e dos demais

municípios da Região Metropolitana4, demonstra que Vitória conta com órgãos

de primeiro escalão que não estão presentes nos demais, como as Secretarias

de Segurança Urbana e Assessorias de Projetos Especiais. Dentre os

municípios da região, o que apresenta uma estrutura mais semelhante à da

capital é o município da Serra. As diferenças encontradas na questão

organizacional entre esses municípios incluem, ainda, alguns aspectos

relacionados à infra-estrutura de suas instalações físicas, à disponibilidade de

recursos financeiros, às políticas de gestão de pessoal e aos recursos

tecnológicos. Essa diferenciação se manifesta através da capacidade que

Vitória tem desenvolvido de promover as adaptações necessárias em sua

estrutura administrativa para atender às novas demandas surgidas com o

exercício da gestão democrática.

3 A nova estrutura administrativa foi instituída pela Lei Nº 6.529/2005. Posteriormente foi criada a Secretaria de Projetos Especiais – SEPE – passando a integrar essa estrutura. 4 A Região Metropolitana da Grande Vitória, cuja última alteração foi realizada através da Lei Complementar Estadual n.318/2005 é composta pelos seguintes municípios: Cariacica, Fundão, Guarapari, Serra, Viana, Vila Velha e Vitória.

8

Tabela 1. Secretarias Municipais de Vitória e Siglas

Fonte: ArteRH - Novembro/2007

Além das secretarias listadas na tabela 1, a estrutura conta com

assessorias cujos gestores possuem status de secretários municipais que são:

� Assessoria Especial do Projeto Terra Mais Igual;

� Assessoria Especial de Captação de Recursos;

� Assessoria Especial de Mobilidade Urbana e Assuntos Metropolitanos.

Existem ainda, dois órgãos de administração indireta que são a

Companhia de Desenvolvimento de Vitória (CDV)5 e o Instituto de Previdência

e Assistência dos Servidores de Vitória (IPAMV)6, vinculados, respectivamente

ao Gabinete do Prefeito e à Secretaria de Administração, para efeito de

supervisão e cumprimento dos fins estatutários, sem prejuízo de suas

autonomias administrativa e financeira.

A estrutura atual está voltada para a consolidação de um novo modelo

de gestão. Os estudos elaborados para a proposição do modelo partiram do

estabelecimento de parâmetros técnicos abrangendo a análise dos diversos

aspectos relacionados ao funcionamento da máquina. Dentre os parâmetros 5 A CDV foi autorizada pela Lei Municipal nº 2.669 de 13 de fevereiro de 1980, sofreu alterações através da Lei Municipal nº 3.345 de 11 de julho de 1986, tendo como acionista único a Prefeitura Municipal de Vitória, na forma da Escritura Pública de Constituição da Empresa. 6 O Regime Previdenciário foi instituído pela Lei no. 4005/94, posteriormente alterado pela Lei No.4399/97

Siglas Secretarias

CGM Controladoria Geral do Município

GABPREF Gabinete do Prefeito

PGM Procuradoria Geral do Município

SECOM Secretaria de Comunicação

SECOP Secretaria de Coordenação Política

SEDEC Secretaria de Desenvolvimento da Cidade

SEGES Secretaria de Gestão Estratégica

SEHAB Secretaria de Habitação

SEMAD Secretaria Municipal de Administração

SEMAS Secretaria Municipal de Assistência Social

SEMC Secretaria Municipal de Cultura

SEMCID Secretaria Municipal de Cidadania e Direitos Humanos

SEME Secretaria Municipal de Educação

SEMESP Secretaria Municipal de Esportes e Lazer

SEMFA Secretaria Municipal de Fazenda

SEMMAM Secretaria Municipal do Meio Ambiente

SEMOB Secretaria Municipal de Obras

SEMSE Secretaria Municipal de Serviços

SEMSU Secretaria Municipal de Segurança Urbana

SEMUS Secretaria Municipal de Saúde

SEPE Secretaria de Projetos Especiais

SETGER Secretaria de Trabalho e Geração de Renda

SETRAN Secretaria de Transportes e Infra-Estrutura Urbana

9

constam: um grande número de níveis hierárquicos então existentes que

poderia provocar a fragmentação da responsabilidade gerencial; a análise dos

limites legais, técnicos, financeiros e políticos nas iniciativas de modernização

administrativa que contribuem para o distanciamento entre as necessidades de

mudança organizacional e a realidade existente; e, ainda, a incompatibilidade

da estrutura de cargos com a complexidade demandada pela organização,

exigindo uma revisão do nível de formação, de experiência profissional e de

padrão salarial.

Houve por parte dos gestores a determinação de implementar uma

reestruturação que implicasse em transformações na gestão e que teria como

desafio a conjugação de um modelo que ao mesmo tempo considerasse a

abordagem de alguns aspectos relativos à concepção gerencial desenvolvida e

implantada nas empresas, mas que se mostrasse um modelo diferente em

relação à história das reformas administrativas do país.

Historicamente, as reformas administrativas no Brasil passaram por três

fases distintas:

• A primeira durante o primeiro governo Vargas, em 1938, com a

criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), órgão

encarregado pelos procedimentos de tornar o Estado moderno, com um

modelo burocrático em substituição ao modelo patrimonialista.

• A segunda reforma ocorreu na década de 1960, durante o regime

militar, considerada mais efetiva ao instituir os procedimentos administrativos,

através do Decreto-lei n° 200/67, que possuía como elementos centrais: o

planejamento, a coordenação e a descentralização administrativa, a delegação

de poderes e o controle. Este modelo continha elementos da Administração

Pública Gerencial (com foco no cidadão, nos resultados e na descentralização

dos serviços).

• A terceira, nos anos 1990, quando o Ministério da Administração e

Reforma do Estado (MARE), com o amparo legal da Emenda Constitucional n°

19/98, promove a reforma que dentre seus principais objetivos figurava a

adoção do novo modo de Gestão Pública. O então ministro Bresser Pereira

baseou-se nos estudos sobre as experiências ocorridas em outros países que

haviam adotado o modelo liberal de reformas e de gestão pública. Todo o

conjunto de medidas adotadas pelos países que representavam as maiores

10

economias mundiais, acarretadas pelas transformações sociais e econômicas

que culminaram na busca cada vez maior pela eficiência, vão configurar um

modelo de gestão cujos procedimentos estão preconizados pela chamada

Nova Administração Pública (NAP) ou new public-management (NPM), que

ganhou maior impulso com o movimento surgido a partir da publicação da obra

intitulada Reinventando o Governo. Como o espírito empreendedor está

transformando o setor público, publicada em 1992, nos Estados Unidos, de

autoria de David Osborne e Ted Gaebler7.

As idéias preconizadas pela NAP tiveram repercussão no âmbito local

onde foi possível observar a aplicação de alguns instrumentos utilizados na

iniciativa privada adaptados ao setor público. Havia por parte da equipe do

governo municipal de Vitória (Gestão 2001-2004) e seus principais

representantes políticos um alinhamento de ordem técnica e política com o

Governo Central, que tornava a gestão local potencial difusora das reformas

implementadas, por suas adaptações no âmbito local.

A gestão iniciada em 2005 definiu como uma das principais metas, a

retomada de um processo de gestão participativa, sem esquecer a

necessidade de reconhecer as transformações por que passa

permanentemente a sociedade e todos os aspectos que implicam a sua relação

com o Estado.

Mas, antes de reconhecer os aspectos que permeiam a relação atual

entre Estado e sociedade, é necessário compreender as relações nem sempre

harmônicas que existem entre estes.

1.2. Gestão de Pessoal

Segundo Ferreira (2005), as transformações que estão ocorrendo com a

sociedade nessa “era digital”, atingiram também as organizações da

administração pública. Portanto, é necessário compreender, ao se falar em

Gestão Pública, que esse processo de transformação da sociedade além de

inevitável implica em um gerenciamento com o emprego de novas tecnologias,

mas é imprescindível investir, também, no capital humano, ou seja, propiciar

formas para que o conhecimento individual seja agregado ao conhecimento

7 Nos anos 1990, essa obra marcou uma tendência de absorção das idéias do setor privado pelo setor público.

11

coletivo para que desta forma se criem valores que não são tangíveis e não se

encontram à venda.

Nesse sentido, contar com um quadro de pessoal que apresenta

melhores níveis de escolaridade, pode ter efeitos vantajosos na implementação

de ações em todas as áreas, pois pressupõe a redução de barreiras de

comunicação entre os setores, uma vez que a capacidade de interpretação das

formas utilizadas para viabilizar essas ações está facilitada.

De acordo com a economia do conhecimento, surgida a partir dos anos

19808, o conhecimento como recurso estratégico na perspectiva da gestão

representa um desafio que é torná-lo produtivo, ou seja, torná-lo capaz de criar

valor através de uma ação coletiva ou organizacional. Sendo o setor público

um detentor de conhecimentos, o principal desafio está na destinação a ser

dada a esse recurso estratégico.

Analisando-se o quadro de pessoal da PMV em março de 2008, constam

12.555 servidores, dos quais a grande maioria encontra-se lotada na Secretaria

de Educação com 4.982 servidores (40% do total) e na Secretaria de Saúde,

com 3.241 servidores, (26% do total), responsáveis, portanto, por 66% do total

de servidores ativos. Esse quadro quando analisado por grau de escolaridade

apresenta indica um percentual de 0,09% do número de servidores

declaradamente não alfabetizados, enquanto os que possuem o ensino

fundamental e médio completos representam 5,6% e 26%, respectivamente. A

maior concentração de servidores por nível de escolaridade está entre os

portadores de diploma de nível superior com 50%, dos quais 24% são pós-

graduados. A maioria dos servidores graduados da PMV está alocada na

Secretaria de Educação, com 41% do total e 71% dos pós-graduados. Em

seguida está a Secretaria de Saúde, que concentra 24% dos graduados e 14%

dos pós-graduados. Os demais setores dividem o restante dos profissionais

com esses níveis de escolaridade.

8 Estado da economia em que a criação da riqueza está baseada na produção, distribuição e consumo de conhecimento e de produtos baseados no conhecimento (OCDE, 1996). A sociedade da economia do conhecimento possui três características: é global; favorece os bens intangíveis – idéias, informação e interação; é intensamente interligada.

12

Gráfico 1. Distribuição percentual dos servidores municipais por grau de escolaridade

Fonte: PMV

Ensino Médio29%

Ensino Fundamental

12%

Ensino Superior33%

Pós-graduação24%

Mestrado2%

Não Alfabetizado0,009%

Doutorado0,001%

Esses dados sobre o quadro de pessoal demonstram que a PMV conta

com um número expressivo de servidores de melhor capacitação para o

desempenho dos trabalhos e para atuarem como multiplicadores de

experiências de difusão do conhecimento.

A difusão do conhecimento vem se tornando um instrumento de gestão

que já encontra adeptos no setor público. Um estudo do Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (IPEA) publicado em 2005 mostra que várias instituições

públicas já possuem práticas do processo de Gestão do Conhecimento (GC).

Trata-se da análise de uma pesquisa realizada em 28 órgãos da Administração

Direta e em seis empresas estatais do Executivo Federal brasileiro que serviu

de base para a análise sobre as mudanças que estão ocorrendo na Gestão

Pública no que se refere à implementação de práticas Gestão do

Conhecimento. A análise compara a situação do governo brasileiro com os

governos dos países-membros da Organização para Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCDE) participantes de pesquisa realizada em

2002; propõe recomendações e diretrizes para a política de governo eletrônico

em GC; e, apresenta recomendações para a elaboração e a implementação de

uma política de GC para o setor público.

A conclusão do estudo indica que os esforços para empreender a GC

encontram-se em níveis bastante distintos entre os órgãos analisados. Alguns

poucos ministérios, dentre os submetidos à análise e as grandes empresas

estatais encontram-se em níveis de formalização, implementação e obtenção

de resultados semelhantes àqueles das organizações públicas dos países

13

pertencentes à OCDE. A grande maioria, entretanto, demonstrou iniciativas e

resultados incipientes que, segundo os analistas, se deve à ausência de

comunicação e compartilhamento de informações internamente e entre as

organizações sobre práticas de GC; pulverização de esforços; e, ainda,

desconhecimento do tema entre membros da alta administração, de chefias

intermediárias e de servidores de maneira geral. Portanto, para que haja uma

política de CG ampla há que existir direcionadores estratégicos, alocação de

recursos específicos e treinamento nos vários níveis organizacionais.

1.3. Estrutura Econômica e Base Tributária

As vantagens comparativas que Vitória apresenta em relação aos

demais municípios vizinhos manifestam-se mais intensamente quando

observados os aspectos de sua base tributária privilegiada, a qual está

alicerçada em uma estrutura consolidada através de dois grandes

contribuintes: a Cia Vale do Rio Doce e a Arcelor Mittal (antiga CST).

Complementam esta base os diversos contribuintes nos setores de comércio e

serviços dentre os quais se destacam as empresas de exportação e

importação, comércio atacadista e varejista e escritórios de negócios.

A composição da planta industrial de Vitória além da Vale e da Arcelor

Mittal ligadas a atividades no ramo de mineração e siderurgia respectivamente,

inclui, ainda, indústrias da construção civil, dos setores metal-mecânico, de

material elétrico e de comunicação, indústrias de reparos e as indústrias

tradicionais de vestuário, calçados e alimentícia.

Nas últimas décadas, o setor terciário, se consolidou por meio da

expansão de atividades econômicas em especial nos serviços privados de

comércio exterior, no setor de agronegócios e na prestação de serviços

públicos considerados de melhor qualidade em relação às demais localidades

do Estado.

O grande desempenho econômico que vem ocorrendo em Vitória nesta

primeira década do Século XXI está associado ao do Estado, mas com

especificidades marcadas por uma elevação do padrão de desenvolvimento

social do município. Pelo Censo Demográfico de 2000, há um indicativo que

aponta Vitória com o terceiro maior IDH (Índice de Desenvolvimento Humano),

14

dentre as capitais do país e primeiro lugar frente às demais capitais da Região

Sudeste.

Os dados que podem sugerir um desempenho primoroso expõem um

outro lado que se manifesta na desigualdade social presente na Região

Metropolitana na qual a capital está inserida. O Município de Vitória, inscrito na

Região Metropolitana capixaba, é o principal pólo da administração pública e

de desenvolvimento econômico estadual9. Segundo o IBGE (2000), a Grande

Vitória possui 4,38% do território do Espírito Santo e concentra 46,03% da

população estadual total. Considerando-se os dados mais recentes publicados

pelo IPES10 para 2005, a RMGV concentra 47,75% da população do Estado e

63,13% do PIB estadual.

A composição do valor adicionado municipal mostra que a economia da

capital entre 2004 e 2005 teve um crescimento no setor de serviços da ordem

de 30,1%, enquanto a indústria cresceu 33,2% e a Administração Pública,

14,2%, ou seja, abaixo dos demais segmentos. A participação do setor de

serviços na economia local variou de 65,7% em 2002 para 66,6%, em 2005. Já

o peso da indústria variou de 27,3% para 26,3%, enquanto a Administração

Pública teve seu peso reduzido de 8,0% para 6,1%, no mesmo período.

Segundo dados da AEQUUS Consultoria, especializada em elaboração

de anuários sobre finanças municipais, em publicação recente analisando a

primeira rodada de informações do IBGE sobre as contas regionais para o

período entre 2002 e 2005, o PIB do Estado cresceu nominalmente 20,8%,

alcançando o valor de R$ 47,2 bilhões no último ano, deslocando positivamente

a posição da participação do Espírito Santo no PIB Brasil de 1,8% para 2,2%.

Vitória nesse período foi responsável por 36,1% do crescimento econômico do

Estado e por 47,7% de todo o adicional de riqueza gerada em 2005 comparado

ao ano de 2004. A participação de Vitória no PIB do Estado que era de 28,4%

em 2002, passou para 31,8% em 2005.

A disponibilidade de recursos financeiros estabelece um distanciamento

considerável entre os sete municípios metropolitanos, pois Vitória possui uma

receita consideravelmente superior aos demais. Sua receita representa, em

9 POLIS – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais – Revisão do Plano Diretor Urbano do Município de Vitória Relatório da Leitura Técnica – Território, 2003. 10 IJSN- Instituto Jones dos Santos Neves (Governo do Estado do ES) Valor Adicionado Setorial, Adm. Pública e PIB per capita, segundo municípios – 2005.( www.ijsn.es.gov.br)

15

2008, quase o dobro do segundo colocado, o município da Serra, e é três

vezes maior que a arrecadação de Cariacica.

A evolução das receitas totais dos quatro municípios de maior população

da Região Metropolitana entre 2004 e 2007 que estão demonstradas no gráfico

2 possibilita visualizar as diferenças em termos de disponibilidade de recursos,

entre eles, ao longo de todo o período.

Gráfico 2. Evolução das receitas municípios de maior população RMGV 2004 a 2007

Em R$ mil

513.816

221.016 254.730295.892

340.047

229.510

980.783

763.580

657.742600.150

447.797356.200

284.098

185.463157.337130.637

2004 2005 2006 2007

Vitória Serra Vila Velha Cariacica

Fontes: Revista Finanças dos Municípios Capixabas - Ano 13 (2007) Balanços Municipais 2007

A superioridade da arrecadação da capital em relação aos demais

municípios fica mais evidente quando confrontadas as receitas per capita e as

posições no ranking estadual. O gráfico 3 apresenta os dados da receita per

capita dos quatro municípios de maior população da Região Metropolitana da

Grande Vitória na parte superior e a respectiva posição no ranking estadual na

parte inferior. Por esses dados, enquanto Vitória ocupa a quarta posição, o

município de Cariacica é o 78° colocado o que corresponde ao último lugar.

16

Gráfico 3. Receita per capita municípios de maior população RMGV 2006 e respectivas posições no

ranking estadual Em R$ 1,00

Vitória Serra

730

514

Vila Velha

2.408

1.135

Cariacica

4º lugar 78º lugar75º lugar52º lugar

Fonte: Revista Finanças dos Municípios Capixabas - Ano 13 (2007)

No período 2004-2007 Vitória demonstrou uma fantástica capacidade de

crescimento das suas finanças, conforme os dados do Gráfico 4.

Gráfico 4. Evolução das receitas município de Vitória 2004 a 2007

Em R$ mil

293.043

348.461

57.657

171.990

15.722

181.993 207.625

255.408

244.347260.488

271.030

45.041 54.183 57.125

122.212 133.726

265.900

6.557 1.720 8.027

2004 2005 2006 2007

Receta Tributária Princ.Transf. Estado Princ.Transf. Uniao

Outras Receita de Capital

Fonte: Balanços Anuais - SEMFA

Esses dados permitem verificar que a base tributária da capital é de

certa forma bem distribuída entre as Receitas Tributárias e as Transferências

Estaduais. Os carros-chefes desses grupos são respectivamente o ISS e o

ICMS. Essa configuração confere ao município um perfil de forte base

industrial, com atividades representativas no setor de comércio e serviços. O

gráfico a seguir representa a participação relativa de cada grupo de receitas no

total arrecadado em 2007.

17

Gráfico 5. Composição das receitas do município de Vitória em 2007

Fontes: Balanços Anuais PMVRevista Finanças dos Municípios Capixabas -Ano 13 (2007)

Princ.Transf. Estado35%

Princ.Transf. Uniao6%

Receta Tributária30%

Outras27%

Receita de Capital2%

Quanto aos dispêndios ocorridos no período entre 2004 e 2007, houve

um aumento do volume de investimentos em torno de 110%. Por outro lado

observa-se um crescimento expressivo das despesas de custeio especialmente

nos três últimos anos da série analisada, incluindo a previsão para 2008. O

aumento dos gastos com o custeio pode estar relacionado ao aumento dos

investimentos, pois estes acarretam em um aumento das despesas com

manutenção de equipamentos e aumento do número de servidores em especial

na saúde e educação, por exemplo.

A disparidade existente quanto à disponibilidade dos recursos

financeiros entre os municípios da Região Metropolitana torna necessária uma

reflexão sobre as possibilidades de se estabelecer uma competitividade que

possa trazer resultados positivos atuando como um desafio do ponto de vista

da qualificação das organizações. Vitória vem estabelecendo, há quase duas

décadas, um padrão que faz os demais desejarem atingir.

1.4. A questão fiscal e os possíveis efeitos causados pela reforma

tributária.

A Constituição de 1988 representou para os estados e municípios uma

elevação da capacidade de arrecadação própria e, especialmente para os

municípios garantiu, ainda, uma maior autonomia e a ampliação das

competências tributárias. Entretanto, as condições para obter o melhor

resultado em termos de arrecadação própria varia entre os municípios

brasileiros e se reflete na assimetria existente entre os municípios da RMGV.

18

Segundo a Associação Brasileira de Secretários de Finanças das Capitais

(ABRASF), Vitória ocupa a primeira colocação entre as capitais em Receita

Tributária própria, per capita, seguida por São Paulo, Rio de Janeiro,

Florianópolis e Porto Alegre.

Dada a estrutura tributária nacional, o equilíbrio regional está dificultado

pela quase inexistência de mecanismos de transferências de recursos

compensatórios em favor dos municípios mais carentes. Um dos poucos

mecanismos de redistribuição fiscal existente no Brasil que tem por finalidade

reduzir as disparidades e as desigualdades regionais está previsto no sistema

tributário. Trata-se da transferência de recursos da União para os municípios

através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) a fim de redistribuir

recursos levando em conta fatores como o tamanho da população. Entretanto,

esse mecanismo ao longo do tempo, mostrou uma contradição na medida em

que agiu como incentivador da proliferação de emancipações municipais

causando um agravamento das distorções em nível global, pois a maioria dos

recursos foi utilizada para criação de uma nova estrutura administrativa.

De acordo com um estudo realizado pelo IPEA intitulado “17 anos de

Política Fiscal no Brasil 1991-2007”11, os estados e os municípios se

beneficiaram significativamente do aumento da receita verificado depois de

1988. Em parte, porque a arrecadação do ICMS se viu positivamente afetada

por alguns efeitos específicos incidentes sobre os produtos nos quais a

incidência de alíquotas é maior, tais como a majoração das alíquotas sobre

telefonia em vários estados; ou, os aumentos reais dos preços dos derivados

de petróleo; e, em parte, pelo já citado incremento das transferências a estados

e municípios. Portanto, comprovadamente, os municípios se beneficiaram da

mini-reforma proporcionada pela Constituição Federal de 1988.

As disposições de ordem tributária original da Carta Magna foram, desde

1988, as que mais receberam emendas e, portanto, não podem ser

consideradas em suas formas originais. Atualmente, discute-se uma nova

proposta de reforma tributária que, na forma original, interessa apenas ao

Poder Central. Os debates sobre a reforma proposta segundo alguns

tributaristas, como os presentes no seminário realizado recentemente na

capital, afirmam que a Proposta de Emenda Constitucional nº 233 (PEC 233) 11 Texto de Autoria de Fábio Giambiagi, da série Textos Para Discussão, publicado em novembro de 2007. IPEA- RJ.

19

não permite que se saiba se haverá aumento ou redução da carga tributária12.

Mas é possível prever, segundo os palestrantes, que os municípios que têm

forte base tributária na indústria perderão receita, com o critério de rateio do

ICMS e isso atingiria Vitória de imediato.

A ampliação da capacidade de arrecadação própria, obtida pela capital

nesses últimos anos, está favorecida pelas novas formas de divisão do trabalho

decorrentes do fenômeno da globalização por que passaram e passam as

principais empresas contribuintes do ISS no município. Isso ocorreu na medida

em que essas empresas ampliaram a descentralização na execução de

serviços, mais conhecida como terceirização, aqui entendida do ponto de vista

jurídico como uma técnica administrativa que permite ao empreendedor investir

prioritariamente em sua atividade-fim, cabendo a terceiros a administração de

fatores acessórios, não essenciais ao empreendimento. Ela visa

precipuamente, permitir que o tomador dedique-se ao seu definido core

business, além de possibilitar a adoção de modelos de trabalho mais flexíveis e

a redução dos custos de produção e dos encargos trabalhistas e fiscais.

Dessa forma, Vitória tem sido beneficiada por esse fenômeno da

terceirização na medida em que atividades anteriormente desenvolvidas

diretamente pelas principais indústrias contribuintes, com a diversificação de

atividades complementares, proporcionaram a proliferação de instalação de

empresas como aquelas desenvolvedoras de softwares para prestação de

serviços para indústrias que funcionam como âncoras dessas atividades, pois

são demandantes desses serviços.

Esses fatores, associados a um modelo de gestão fiscal municipal que

permitiu um maciço investimento em tecnologia da fiscalização13, redução de

alíquotas de 5% para 2% para setores da educação, saúde, transporte,

agências de viagens e cruzeiros e para o segmento gráfico, proporcionou

resultados positivos na arrecadação, nesses três últimos anos. A redução de

alíquotas não afetou a arrecadação do ISS e, segundo o secretário da fazenda

municipal, deve ser compensado e superado sobremaneira pelos novos

empreendimentos em execução como o aeroporto e as atividades ligadas à

12 Opinião dos palestrantes do Seminário sobre Reforma Tributária em especial pelo Prof. Robson Maia e pelo ex-Secretário de Estado da Fazenda do Espírito Santo José Teófilo de Oliveira. 13 Nos últimos anos o município de Vitória instituiu o controle eletrônico de informações cadastrais. Atualmente conta com a Nota Fiscal Eletrônica, as informações fiscais são prestadas pelo próprio contribuinte online.

20

Petrobrás. Atualmente no município de Vitória existem mais de 3.500 empresas

contribuintes do ISS.

Entretanto, a expectativa de uma possível queda de arrecadação do

ICMS se aprovada a PEC nº. 233 em sua forma original, tornou-se motivo de

apreensão para os gestores municipais e para o governo estadual. Técnicos da

Secretaria de Estado da Fazenda estimam uma queda de 25% no ICMS

estadual com repercussões em todos os municípios incluindo Vitória que ocupa

a primeira posição em recebimento dessa transferência. Em termos

monetários, a previsão de arrecadação bruta de ICMS em todo o estado para

2008 é de R$ 6,06 bilhões. Desse montante, 25% (RS 1, 51 bilhões) são

transferidos aos municípios, sob a forma de rateio com base em critérios

definidos constitucionalmente e por Lei Complementar, para a definição dos

índices de participação municipal na distribuição. O índice de participação de

Vitória em 2008 é 24,339 e significa para este município uma estimativa de

arrecadação de R$ 368,34 milhões. Se a reforma já tivesse sido implantada

haveria para o município de Vitória uma perda de cerca de R$ 92 milhões, ou

seja, a repercussão proporcional em relação à perda estimada em temos

percentuais pelo Estado14.

Os demais municípios da RMGV estão empreendendo esforços em

ações estruturantes objetivando atingir uma melhor gestão fiscal. Percebe-se

que finalmente existe a compreensão por grande parte dos gestores de que os

programas de governo podem ser melhor implementados se dispuserem de um

maior volume de recursos em termos de receitas próprias, estas entendidas

como a base de arrecadação provenientes de impostos e taxas municipais e

sua dívida ativa.

Os efeitos do crescimento econômico observado em Vitória poderão

levar a um otimismo exacerbado, considerando-se a situação de autonomia de

que dispõe a capital em relação à disponibilidade de recursos próprios.

Entretanto, o crescimento econômico desses últimos anos está vinculado ao

desempenho do comércio internacional, principalmente devido ao alto preço

das commodities. Mas, as previsões de órgãos internacionais como o Fundo

14 Esses cálculos carecem de melhor aferição, tendo em vista que, faltam elementos mais consistentes para respaldá-los, dada a dificuldade em se obter dados mais precisos sobre a arrecadação do ICMS estadual, que passa por revisões constantes. Trata-se de uma simulação com base na projeção inicial de arrecadação da cota-parte a que faz juz o município no total da transferência estadual.

21

Monetário Internacional (FMI) e a Organização para Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCDE), indicam que haverá uma desaceleração

da economia mundial já em 2008 com perspectivas de se estender por 2009.

Isso requer uma atenção voltada para as estratégias de diversificação

econômica da capital que serão fundamentais para garantir a sustentabilidade

de seus projetos.

1.5. Instrumentos de Gestão Compartilhados

A gestão municipal em Vitória tem sido orientada por um modelo que

vem se estruturando a partir de alguns desafios postos inicialmente pela atual

equipe e que buscam responder à seguinte pergunta: como desenvolver e

implementar e manter um modelo de gestão para o setor público que seja

político, técnico, integrado, provocativo, educativo, participativo e com liderança

e que garanta níveis cada vez maiores de eficácia nas ações do governo?

A partir da difusão de uma base de conceitos para subsidiar a discussão

sobre a construção de um novo modelo de gestão foram criadas as condições

que possibilitassem prosseguir na construção e implementação desse modelo.

Essas condições estão postas sob uma ótica que reconhece a importância de

uma relação entre Estado e sociedade que promova uma integração e

adequação às mudanças exigidas pelo atual cenário da globalização. Mas,

reconhece e confere ao Estado o papel estratégico de promotor do

desenvolvimento social.

A proposta do novo modelo de gestão estabeleceu como uma das

condições para seu desenvolvimento a necessidade de rompimento com o

modelo burocrático tradicional preconizado por Max Weber, segundo o qual

toda organização deve buscar a racionalidade, adequando os meios aos fins

pretendidos. Essa oposição ao modelo Weberiano inclui a adoção da gestão

participativa como marca e, ainda, a definição de estruturas coletivas de

trabalho no governo com periodicidade de trabalho a fim de que essa atividade

seja incorporada ao cotidiano da gestão.

Dessa forma, foram criadas internamente as estruturas coletivas de

gestão com três comitês temáticos: Atividades Meio; Políticas Sociais;

Econômico e Urbano. Esses comitês são compostos pelos secretários das

áreas afins, que reúnem-se quinzenalmente para discutir os programas em

22

implantação, seus resultados, viabilização da integração das ações, e a

avaliação dessas e a proposição de novas. Cada Comitê Temático define um

secretário coordenador para o prazo de 01(um) ano. Constrói coletivamente

uma agenda comum para a integração das políticas e superações de

problemas na perspectiva da intersetorialidade e integralidade no atendimento.

Além destes, existem os comitês gestores de secretarias representados

pelos gerentes de área, subsecretários e assessores técnicos. O

funcionamento desses comitês ainda não abrange todas as secretarias, mas

tem conseguido grandes avanços nas seguintes: Segurança Urbana; Saúde;

Ação Social; Cultura e; Esporte. São responsáveis pelo processamento das

ações contidas no planejamento do governo apresentado no início de cada ano

e o debate permanente das políticas de governo.

Foi criado o cargo de Secretário executivo em cada secretaria, os quais

compõem o comitê executivo. Suas funções se assemelham às funções de

agentes de controle interno, pois tratam de questões relacionadas à rotina

administrativa, controle de gastos, normas e procedimentos e os

aperfeiçoamentos dessas rotinas, quando necessários.

A Secretaria de Gestão Estratégica – SEGES é responsável pelo

monitoramento das atividades desses comitês através das informações

repassadas através da ferramenta denominada Portal de Gestão.

As Câmaras Territoriais são mais um instrumento de gestão cuja

distribuição espacial acompanha o formato de descentralização das regiões

administrativas, ou seja, oito câmaras. São estruturas concebidas para

proporcionar a discussão de todos os programas que existem no território,

através de reuniões mensais, em cada região com os gestores de

equipamentos e programas da área de vinculação que estão em pauta.

Apesar de existir uma divisão territorial instituída por lei através das oito

regiões administrativas, a organização dos serviços, o planejamento e o

espaço de atuação de alguns setores constitui-se de diversas divisões

territoriais, definidas por esses setores de acordo com suas demandas e

especificidades. Objetivando estabelecer uma referência que norteie as

políticas públicas e que garanta uma certa integração entre estas, houve uma

pactuação entre as áreas, estabelecendo limites para definição do território de

atuação.

23

A concepção do novo modelo teve como pressuposto a instalação de

uma nova dinâmica de funcionamento que sinalizasse para a sociedade a

revisão de várias estruturas, processos, procedimentos, entre outras coisas.

Dessa forma, certamente está criada uma expectativa sobre a capacidade

desse modelo em ser mais ágil ao responder aos desafios que estão colocados

para a cidade e seu entorno. Representa, ainda, um desafio na adoção de

práticas relativamente novas no enfrentamento das questões que mais afligem

à população da capital.

A pesquisa de opinião quanti/quali realizada pelo Instituto Futura para

subsidiar os trabalhos da Agenda Vitória 2008-2028, com os representantes do

Conselho da Cidade, indica uma percepção de alguns desafios dentro do

contexto metropolitano15 na qual se destaca a necessidade de enfrentamento

das questões como mobilidade, ocupação e uso do solo, segurança,

preservação ambiental. O enfrentamento dessas questões pressupõe ações

que objetivam responder à pergunta sobre qual a cidade que queremos, em

qual contexto estará inserida esta cidade e como serão realizadas as ações de

articulações intermunicipais envolvendo o planejamento e a gestão

permanentes em escalas regionais.

A superação de alguns desafios passa necessariamente por uma

integração das Políticas Metropolitanas Consorciadas, as quais devem tentar

superar os desafios quanto à competição entre os municípios da Região, em

especial os quatro limítrofes (Vitória, Serra, Vila Velha e Cariacica) e a

substituição dessa competição por uma política de cooperação metropolitana,

que envolva principalmente os temas transversais como meio ambiente,

habitabilidade e mobilidade, com impactos diretos sobre a saúde, a economia e

a qualidade de vida.

A competitividade entre os municípios de maior população não deve ser

trabalhada de forma predatória e sim como um fator positivo que está

favorecido por algumas mudanças já ocorridas como, por exemplo, os

mecanismos criados pela legislação federal para desestimular a guerra fiscal,

tão criticada e utilizada como principal instrumento de atração de investimentos

por uns em detrimento de outros.

15 Pesquisa realizada pelo Instituto Futura com conselheiros da Agenda Vitória durante o mês de maio de 2008.

24

Atualmente os municípios da RMGV empreendem esforços para

melhoria da gestão e atração de investimentos que possam garantir uma

sustentabilidade das condições geradoras de emprego e renda, mas ainda

existem fatores que criam dificuldades na proposição e desenvolvimento de

políticas integradas. As dificuldades estão potencialmente agravadas pelas

diferentes capacidades de geração de receitas próprias existentes entre esses

municípios.

1.6 Descentralização da Prestação de Serviços e do Atendimento à

População

A divisão do território em oito regiões, onde em cada uma está

estrategicamente instalada uma Gerência Regional, representa a mais

significativa forma de descentralização da prestação de serviços e está

moldada há mais de uma década com pequenas modificações que não

implicaram em transformações relevantes. Essa regionalização, entretanto,

está estabelecida dentro de uma visão mais voltada para a execução de

pequenas obras de manutenção de áreas de lazer, praças, etc.

Mapa 1. Regiões Administrativas do Município de Vitória

Fonte: www.vitoria.es.gov.br

As atribuições das Gerências Regionais estão relacionadas ao

fornecimento de orientações aos munícipes quanto ao acesso e a utilização

25

dos serviços sob a responsabilidade da Gerência sem se caracterizar como a

estrutura definida em outras gestões quando atuavam como sub-prefeituras.

A administração municipal de Vitória nos últimos anos tem realizado

avanços notáveis na consolidação do processo de participação da sociedade

nas decisões de interesse coletivo. Isso implicou em investimentos na

incorporação de diversos instrumentos descentralizados de gestão e na criação

de canais efetivos de participação da sociedade nos processos gerais de

tomada de decisão sobre os assuntos mais relevantes da administração

pública. Entretanto, o processo de instrumentalização do planejamento da

cidade, como o Orçamento Participativo que em sua essência deve estar

voltado para pensar soluções para os problemas da cidade, ainda é pensado

como instrumento de solução para os problemas dos bairros.

As opiniões sobre a necessidade de promover alterações no modelo de

discussão dos problemas localizados no território, externadas por

representantes da sociedade organizada e do poder público, indicam uma

urgência nas ações direcionadas para o aperfeiçoamento e avanços dessa

experiência. Destaca-se nesse cenário a opinião do prefeito municipal, no

Seminário da Agenda Vitória, ao revelar que é “importante entender que o OP

não pode virar o debate principal do bairro. O micro tem que ser feito, mas não

resolve. O grande desafio é ter o olhar mais amplo, pensar o regional, mas sem

abrir mão do problema local”.

A acessibilidade dos cidadãos aos serviços prestados e ampliação da

participação na gestão, implica, ainda, na necessidade de difusão das

informações que decorre do fato das cidades necessitarem de modelos de

gestão inovadores que acompanhem as mudanças que a sociedade

globalizada exige. A informação se torna um recurso estratégico cada vez mais

importante para as prefeituras e, segundo Stoker apud Rezende & Frey (2005),

governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator detém sozinho o

conhecimento e a capacidade de recursos para resolver problemas

unilateralmente.

26

2. OS CANAIS INSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO E AS

CONTRIBUIÇÕES PARA MELHORIA DA GESTÃO E DEMOCRATIZAÇÃO

DOS PROCESSOS DECISÓRIOS

A Constituição de 1988 inovou ao instituir o princípio da transparência e

da participação popular, que foi reafirmado, posteriormente, pela Lei de

Responsabilidade Fiscal em 2000 e, ampliou-se ainda mais com o Estatuto das

Cidades, onde a gestão orçamentária participativa está prevista no art. 44.

Essas garantias da gestão democrática da cidade significam, também, um

passo importante para estabelecer aumento do controle social sobre o Estado.

O controle está dessa forma, garantido aos distintos atores coletivos

como os movimentos sociais, a sociedade civil, as organizações civis, os

grupos de interesses e redes. O debate será, então, conduzido através de uma

linha de atuação desses atores onde estarão presentes os interesses

particulares e gerais que definirão a motivação para ação, assim como entre

inclusão política e autonomia no que diz respeito aos objetivos almejados.

Segundo Genro (1997) nesse processo participativo há a necessidade de se

criar uma esfera pública não-estatal, onde Estado e sociedade estabeleçam

seus conceitos, seus consensos e gerem, a partir daí, decisões que combinem

a legitimidade da representação política tradicional com a participação direta e

voluntária da cidadania.

O debate sobre a forma de atuação dos agentes deve levar em

consideração qual o papel que caberá a cada grupo representado e qual será a

atuação do Estado. Sabe-se que as reformas implementadas durante os anos

1990 fundamentadas no discurso liberal, promoveram alterações estruturais

objetivando a diminuição do tamanho do Estado, mas, não acarretaram esse

resultado. O Estado, mesmo nos países onde o discurso que pregava a sua

redução era mais difundido, como Inglaterra e Estados Unidos, aumentou de

tamanho. Relatório do Banco Mundial sobre o desenvolvimento mundial em

1997, portanto, no auge das reformas liberalizantes, revelou que "os gastos do

Estado absorvem atualmente cerca de metade da receita total nos países

industrializados e cerca de um quarto nos em desenvolvimento". A realidade,

segundo alguns analistas é que o Estado aumentou porque aumentou a

demanda por bens públicos.

27

O aumento observado na demanda por bens e serviços públicos se

confirma pelos dados das cidades que compõem a Região Metropolitana da

Grande Vitória, com tendência de ampliação. Assim, a cidade que se planeja

em Vitória e em toda a Região Metropolitana, deve estar pautada pela

viabilização dos espaços compartilhados de gestão participativa. Dessa forma,

o exercício da cidadania uma vez inserido em todos os contextos onde se

discutem as ações propostas para os próximos anos, requer que se

desenvolvam políticas locais que possam integrar os diferentes setores, e

articular os diversos atores e seus espaços de atuação.

A qualidade de vida deve pautar essas ações. Este ponto de vista

garante a transversalidade do tema cidadania com os diversos temas como a

saúde, condição básica para que cada cidadão possa ter a garantia mínima de

desenvolvimento de suas potencialidades, que uma vez integradas com a

educação, irão permitir um melhor aproveitamento escolar e a participação em

atividades extra-curiculares esportivas e culturais.

O aproveitamento escolar é um elemento balizador dos resultados que

virão a longo prazo e poderá interferir no grau de desigualdades sociais, tal

como demonstram alguns trabalhos de pesquisa acadêmica, recentemente

publicados, que utilizam como objeto de estudo sistemas de ensino e outros

pertinentes a esta área. O economista Flávio Cunha, Phd pela Universidade de

Chicago, atualmente professor assistente da Universidade da Pensilvânia, em

sua tese de doutorado que faz parte de um projeto sobre as causas das

desigualdades sociais enfrentadas pelas sociedades modernas, mostrou que,

nos EUA, metade da desigualdade de renda está associada a fatores

determinados antes dos 18 anos de idade.

O planejamento de longo prazo precisa ser compreendido como uma

determinação de ordem legal e institucional e permitir a prática de ações

integradas. Os instrumentos institucionalizados de participação como os

Conselhos da Cidade são potenciais facilitadores das práticas de realização de

políticas integradas. Seus representantes são portadores de conhecimentos a

serem utilizados como recursos estratégicos.

28

Tabela 2. Relação dos Conselhos da Cidade de Vitória ITEM SECRETARIA CONSELHO LEI DECRETO CARÁTER

1 SEME Conselho Municipal de Educação (COMEV)

Lei nº 7124/07 altera a Lei nº. 4.746/98

12.732/06 e 10.346/99

Normativo, consultivo e deliberativo

2 SEMSU Conselho Municipal de Segurança Urbana ( COMSU)

Lei nº. 6.902/07 - Consultivo

3 Conselho Municipal do Turismo Lei nº. 6.927/07 altera a lei nº. 4.291/95

13.366/07 Consultivo, Normativo e deliberativo

4

GABINETE

Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico de Vitória (COMDEV)

4.752/98 13.345/07 Consultivo

5 Conselho Municipal de Direitos Humanos

Lei nº 6.826/06 - Deliberativo

6 Conselho Gestor do Fundo Municipal de Proteção e Defesa do Consumidor

Lei nº 5.332/01 alterada pela lei nº. 5.930/03 e 6.825/06

11.738/03; 12.302/04 e 12.939/06

Resolutivas e propositivas

7 Conselho Municipal do Negro (CONEGRO)

Lei nº. 6.824/06 10.236/98 Consultivo e assessoramento

8

SEMCID

Conselho Municipal da Mulher (COMUM)

Lei nº. 4.405/97 - Consultivo

9 Conselho Municipal do Idoso (COMID)

Lei nº. 6.944/07 revoga a Lei nº. 4.946/99

12.303/05 E 10.704/00

Deliberativo

10 Conselho Municipal dos Direitos das Pessoas com Deficiência (COMPED)

Lei nº. 6.823/ 06 revoga a lei nº. 3.975/93

- Consultivo e assessoramento

11 Conselho Municipal de Assistência Social de Vitória (COMASV)

Lei nº. 6.811/06 revoga as leis 4.384/96 e 5.306/01

13.400/2007 Deliberativo

12 Conselho Municipal de Segurança Alimentar (COMSEA)

Lei nº. 6.364/05 12.378/05 Consultivo

13

SEMAS

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONCAV)

Lei nº. 3.751/91 modificada pela lei nº. 4.174/95

12.764/06 Deliberativo

14 SEMUS Conselho Municipal de Saúde (CMS)

Lei nº. 6.606/06 revoga a lei nº. 6.247/04

12.325/05 Deliberativo e permanente

15 SEMC Conselho Municipal de Cultura Lei nº. 7.482/08 - Consultivo, normativo e deliberativo

16 SEMESP Conselho Municipal de Esportes Lei nº. 4.332/96 e lei nº. 4.213/95

12.353/05 Consultivo, Normativo e deliberativo

17 SEMMAM Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMDEMA)

3.625/1989 8.208/90; 13.350/07; 13.385/07 e 13.399/07

Consultivo, deliberativo e normativo

18 SEHAB Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social (CMHIS)

Lei nº. 6.591/06 altera a lei nº. 5.823/02

12.832/2006 e 12.856/06

Deliberativo

19 SETRAN Conselho Municipal de Transportes e Trânsito (COMUTTRAN)

- 10.869/01 e 10.931/01

Consultivo e assessoramento

20 SEDEC Conselho Municipal do Plano Diretor Urbano (CMPDU)

6.705/06 13.395/07; 13.326/07 e 13.196/07

Consultivo

21 SETGER Conselho Municipal do Trabalho - 13.172/07 revoga 9.841/96

Deliberativo

Fonte: Conselhos Municipais

Uma recente reestruturação na composição e atribuições dos conselhos

trouxe alterações que implicaram principalmente na ampliação da atuação e da

responsabilidade compartilhada quando alguns passaram a associar ao caráter

29

consultivo a função deliberativa. Atualmente Vitória possui 21 conselhos e

ainda existem três em reestruturação que são: Conselho de Cultura, Conselho

de Desenvolvimento Econômico de Vitória e o Conselho de Segurança

Alimentar.

Portanto, é necessário evoluir e qualificar a atuação dos diversos atores

e ampliar os debates sobre a quem caberá a promoção dessa melhoria, se ao

setor público ou não, mas, é imprescindível reconhecer as potencialidades que

tem todo o conhecimento disponível na sociedade e utilizá-lo em benefício da

melhoria do desempenho da gestão administrativa e da democratização dos

processos decisórios locais.

3. CENÁRIOS

NOVO MODELO DE GESTÃO

O DIAGNÓSTICO CENÁRIO 1 CENÁRIO 2 A gestão iniciada em 2005 definiu como uma das principais metas, a retomada de um processo de gestão participativa, sem esquecer a necessidade de reconhecer as transformações por que passa permanentemente a sociedade e todos os aspectos que implicam a sua relação com o Estado.

A administração municipal de Vitória nos últimos anos tem realizado avanços na consolidação do processo de participação da sociedade nas decisões de interesse coletivo. Isso implicou em investimentos na incorporação de diversos instrumentos descentralizados de gestão e na criação de canais efetivos de participação da sociedade nos processos gerais de tomada de decisão sobre os assuntos mais relevantes da administração pública. Entretanto, o processo de instrumentalização do planejamento da cidade, como o Orçamento Participativo que em sua essência deve estar voltado para pensar soluções para os problemas da cidade, ainda é pensado como instrumento de solução para os problemas dos bairros.

Aumenta a acessibilidade dos cidadãos aos serviços prestados e amplia-se a participação na gestão. A difusão das informações acompanha as mudanças que a sociedade globalizada exige, com a utilização de recursos tecnológicos. A informação se torna um recurso estratégico no gerenciamento com o emprego de novas tecnologias cada vez mais importantes para a prefeitura onde governar tornou-se um processo interativo. Ocorre um maior investimento no capital humano, que propicia novas formas de valorização do servidor objetivando que o conhecimento individual seja agregado ao conhecimento coletivo. O conhecimento é utilizado como recurso estratégico na perspectiva da nova gestão, tornando-se mais produtivo.

31

GESTÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS

O DIAGNÓSTICO CENÁRIO 1 CENÁRIO 2 A origem das receitas reflete a predominância de

atividades ligadas ao ramo industrial: mineração e

siderurgia, complementada pela construção civil,

metal-mecânico, material elétrico e de

comunicação, indústrias de reparos e as indústrias

tradicionais de vestuário, calçados e alimentícia.

Nas últimas décadas, o setor terciário, se

consolidou por meio da expansão de atividades

econômicas em especial nos serviços privados de

comércio exterior, no setor de agronegócios e na

prestação de serviços públicos considerados de

melhor qualidade em relação às demais

localidades do Estado.

O crescimento do setor de serviços continua

sendo superado pelo crescimento registrado no

setor industrial enquanto a administração pública

reduz sua participação relativa nesse quadro. O

município tem a maior participação relativa na

contribuição do crescimento do PIB estadual,

aproximando-se de 50%.

Apesar de obter um desempenho primoroso das

finanças municipais a desigualdade social está

muito presente na Região Metropolitana na qual a

capital está inserida. Mesmo representando a

maior receita entre todos os municípios do estado,

as despesas estão muito concentradas nos gastos

com a manutenção da máquina, em especial com

a folha de pessoal e com os serviços tercerizados,

como a limpeza urbana.

A composição do valor adicionado municipal

mostra que a economia da capital apresenta um

crescimento no setor de serviços acima dos 30%,

registrados em anos anteriores, seguido pela

indústria que se manterá na mesma faixa. A

participação do setor de serviços mais

especializados com emprego de tecnologia da

informação na economia local se amplia refletindo-

se em um aumento na capacidade de arrecadação

própria em especial do Imposto Sobre Serviços de

Qualquer Natureza (ISS). Atenção especial para

as estratégias de diversificação econômica da

capital antes tão dependente do desempenho do

comércio internacional de commodities, por

produtos e serviços de maior valor agregado.

A administração municipal amplia em 20% a sua

capacidade de investimentos feitos através de

recursos diretos com a aplicação em programas

que objetivam superar os problemas de

mobilidade urbana, insuficiência de equipamentos

sociais e maior controle ambiental.

32

GESTÃO DAS POLÍTICAS METROPOLITANAS INTEGRADAS

O DIAGNÓSTICO CENÁRIO 1 CENÁRIO 2 A gestão municipal em Vitória tem sido orientada

por um modelo que vem se estruturando a partir

de alguns desafios postos inicialmente pela atual

equipe e que buscam responder à seguinte

pergunta: como desenvolver e implementar e

manter um modelo de gestão para o setor público

que seja político, técnico, integrado, provocativo,

educativo, participativo e com liderança e que

garanta níveis cada vez maiores de eficácia nas

ações do governo?

Do ponto de vista da gestão do território

circunscrito ao município, percebe-se alguns

avanços, na medida em que o modelo adotado

permitiu uma maior integração entre alguns

setores.

A integração das Políticas Metropolitanas ainda se

dá de maneira muito tímida dificultada pela

competição entre os municípios da Região, em

especial os quatro limítrofes com a capital (Vitória,

Serra, Vila Velha e Cariacica) onde se pode

observar alguns resquícios da antiga guerra fiscal

e dificuldades na pactuação quanto aos aportes

financeiros necessários para desenvolvimento de

projetos integrados.

Ocorre uma superação dos desafios que

abrangem toda a Região Metropolitana através de

operações consorciadas e da definição de uma

política de cooperação metropolitana, que envolve

os temas transversais como meio ambiente,

habitabilidade e mobilidade, com impactos diretos

sobre a saúde, a economia e a qualidade de vida.

Observa-se, ainda, uma evolução na qualificação

da atuação dos diversos atores e ampliação dos

debates sobre a quem cabe a promoção das

melhorias necessárias, se ao setor público ou não,

mas sempre considerando-se como imprescindível

o conhecimento que este setor detém o qual uma

vez associado ao conhecimento disponível na

sociedade está sendo utilizado em benefício da

melhoria do desempenho da gestão administrativa

e da democratização dos processos decisórios a

nível local e metropolitano.

33

4) ESTRATÉGIA

Avançar no processo de modernização da administração implementando e avaliando permanentemente os novos

instrumentos de gestão municipal.

Investir na mobilização produtiva e na governança do território viabilizando a construção de estratégias de coesão social e

econômica que sejam capazes de agir sobre a dinâmica local e aproveitar melhor os seus recursos.

Apoiar a promoção dos processos de gestão compartilhada no espaço metropolitano e implementar ações voltadas ao

estabelecimento de parcerias com o Estado e os demais municípios, através da formalização de consórcios públicos, convênios de

cooperação e o desenvolvimento de ações setoriais integradas.

34

5) DIRETRIZES E PROGRAMAS GERAIS

DIRETRIZ 1

Dar continuidade ao processo de modernização da administração municipal garantindo a continuidade e avaliação

permanente da implementação do novo modelo de gestão.

Programa 1.1 – Capacitação permanente dos quadros técnicos, administrativos e gerenciais.

Objetivo: ações articuladas de capacitação dos servidores com programas específicos de educação permanente voltados

para as diversas especialidades visando a melhoria na qualidade dos serviços e desempenho geral da máquina administrativa.

Meta: atingir a ampla maioria dos servidores efetivos e temporários.

Indicadores: dados quantitativos de pessoal treinado, dados qualitativos da mudança na qualidade dos serviços prestados.

Instrumentos: cursos promovidos pela Escola de Governo, Bolsas e incentivos para o aperfeiçoamento profissional.

Público alvo: servidores públicos da PMV.

Programa 1.2 – Incrementar a utilização da Tecnologia da Informação

Objetivo: Viabilizar uma melhoria na comunicação interna via intranet e sistematizar informações de modo a forma banco

de dados organizados sobre as diversas ações da administração possibilitando o seu acompanhamento e avaliação.

Meta: ampliar o acesso aos recursos da intranet e demais recursos de TI para todos os setores da administração

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Indicadores: quantidade de áreas e setores administrativos atingidos pela ação e mudança aferidas na agilização dos

procedimentos de comunicação e decisão.

Instrumentos: infra-estrutura de comunicação e rede de dados e cursos de treinamento e capacitação para a utilização dos

recursos de TI.

Público alvo: servidores públicos da PMV

Programa 1.3 – Melhoria dos Instrumentos de Gestão Compartilhada

Objetivo: Ampliar a capacidade de comunicação e compartilhamento na formulação e implementação das ações no âmbito

da administração.

Meta: Integrar a atuação dos diversos setores da administração municipal, investir no aperfeiçoamento e fortalecimento dos

Comitês Gestores, das Câmaras Territoriais e do próprio Orçamento Participativo.

Indicadores: quantidade de setores e atores sociais envolvidos e agilização no processo de tomada de decisão e

efetividade das ações desenvolvidas.

Instrumentos: consolidação de instância administrativa incumbida da articulação das ações desenvolvidas pelos diversos

setores da administração (gestão estratégica)

Público alvo: servidores públicos da PMV e sociedade organizada.

REFERÊNCIAS AEQUUS Consultoria – Economia e Finanças de Vitória. Junho de 2008 BRASIL – Constituição Federal de 1988 – Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de publicações, 2002. CHIAVENATO, Idalberto. ;Recursos Humanos: O Capital Humano das Organizações, 8ª. Edição, São Paulo:Editora Atlas, 2004 DE PAULA, A. P. P. Por uma Nova Gestão Pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. 204p. REZENDE, D. A.; FREY, K. Administração Estratégica e Governança Eletrônica Na Gestão Urbana eGesta – Revista Eletrônica de Gestão de Negócios - ISSN v. 1, n. 1, abr.-jun./2005, p. 51-59 http://www.unisantos.br/mestrado/gestao/egesta/artigos/ Ferreira, M. K. B. As novas configurações da Gestão Pública: comunicação, conhecimento e pessoas. www.faac.unesp.br/publicacoes/anais comunicacao/textos acessado em 01 de junho de 2008 às 22h23minh GENRO, T. Combinar Democracia Direta e Democracia Representativa. Desafios do Governo Local. 0 modo petista de governar. São Paulo, Fundação Perseu Abramo, 1997, p. 14-31. IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Gestão do Conhecimento na administração pública. Brasília: 2005. JUND, Sérgio – Administração, Orçamento e Contabilidade Pública: Teoria e Questões – Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000 LEI Nº. 4399 Dispõe sobre a Instituição do Sistema de Previdência e Assistência dos Servidores do Município de Vitória. Lei Nº. 6529-05 Dispõe sobre estrutura organizacional da PMV. MARQUES Jr., L S.; OLIVEIRA, C.A.; JACINTO, P.A. O Papel da Política Fiscal Local no Crescimento Econômico de Cidades – Uma Evidência Empírica para o Brasil. www.anpec.org.br/encontro2006/artigos/A06A131.pdf, acessado em 30 de abril de 2008, às 17:54h POLIS – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais – Revisão do Plano Diretor Urbano do Município de Vitória Relatório da Leitura Técnica – Território. 2003. Vitória do Futuro. www.vitória.es.gov.br Acessado em 05/05/2008 às 15:00 hs