Elementos nº 37 FEDERALISMO

7/30/2019 Elementos nº 37 FEDERALISMO

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Elementosde Metapolítica para una Civilización Europea Nº 37

FEDERALISMO POLIÁRQUICO NEOALTHUSIANO

UrKultur



UrKulturhttp://urkultur-imperium-europa.blogspot.com.es/

Escuela de PensamientoMetapolítico NDR

Elementosde Metapolítica para una

Civilización Europea

Director:

Sebastian J. Lorenz

[email protected]

Número 37

FEDERALISMOPOLIÁRQUICO

NEOALTHUSIANO

Sumario

El primer federalista. JohannesAlthusius, por Alain de Benoist, 3

Carl Schmitt y el Federalismo,por Luis María Bandieri, 24

Nacionalismo, Democracia yFederalismo, por Ramón Máiz, 32

Europa federal y el principio desubsidiariedad, por Rodrigo Agulló, 44

España, ¿federación oautodeterminación?,por Sebastian J. Lorenz, 51

Plurinacionalidad, Federalismo yDerecho de Autodeterminación,

por Jaime Pastor, 60

El federalismo pluralista. Delfederalismo nacional al federalismo

plurinacional, por Miquel Caminal, 69

Federalismo plurinacional,por Ramón Máiz, 76

Estado federal y Confederación de Estados,por Max Sercq, 96

De la Confederación a la Federación.

Reflexiones sobre la finalidad de laintegración europea, por Joschka Fischer, 99

Federalismo versus Imperialismo,por Juan Beneyto, 105

Europa. De imperio a federación,por Josep M. Colomer, 108

Entrevistas imaginarias con el Presidente deEuropa y el Jefe del Gobierno europeo, 113



3

El primer federalista

Johannes Althusius _________________________________

Alain de Benoist

Aunque Carl Joachim Friedrich nodudó en describirlo como «el pensador másprofundo entre Bodino y Hobbes», nosquedamos estupefactos ante la ignoranciadel público francés respecto del

pensamiento de Johannes Althusius. En elsiglo XVIII, Bayle apenas le dedica algunaslíneas de su Diccionario histórico y crítico:

Althusius, jurisconsulto deAlemania, floreció hacia finales delsiglo XVI. Hizo un libro de política.Algunos jurisconsultos de su paísse volvieron extrañamente en sucontra porque sostuvo que lasoberanía de los estados pertenecíaa los pueblos [...] Olvidé decir, enlas dos primeras ediciones, que erade religión protestante; y que,después de haber sido profesor dederecho en Herborn, tuvo enBreme [sic] la dignidad de síndico;y que los jesuitas, en respuesta al Anti-Coton, lo pusieron en lacategoría de los protestantes quehan hablado mal del Poder Real.

En 1858, en su Cuadro histórico, Edmond

de Beauverger le consagra, a su vez, lamitad de un capítulo. Frédéric Atger, ydespués Víctor Delbos, lo mencionanbrevemente. La única presentaciónsustancial de sus ideas de la que se disponeen Francia es la que figura en el libro dePierre Mesnard, El desarrollo filosófico políticoen el siglo XVI , aparecido en 1936. En lamayoría de los manuales de historia de lasideas editados desde 1945, su nombre brillapor su ausencia5. Todavía hoy mismo, no se

le ha dedicado ningún libro en lenguafrancesa ni se ha hecho ninguna traducciónde sus obras; incluso la más célebretampoco se ha publicado. No nos debemos

sorprender de que, en estas condiciones,pocos autores hayan podido hablar de esteespíritu riguroso, comparable efectivamenteen importancia a Hobbes, Maquiavelo,Bodino o Rousseau.

Es verdad que desde finales del siglo

XVII, a la manera de los monarcómacas –dequienes estaba próximo– Althusius, durantemucho tiempo, pasó por ser un espíritusubversivo, y dicha reputación contribuyóprobablemente a que su nombre cayera enun olvido del que no salió más que en 1880,gracias al memorable libro que le consagróOtto von Gierke. Desde entonces, suinfluencia no ha dejado de extenderse, enAlemania primero, y después en los PaísesBajos, Inglaterra y los Estados Unidos. En

1932, Carl Joachim Friedrich reeditó el textolatino de la mayor parte de la edición de1614 de la Política, al tiempo que a su autorle consagraban numerosos estudios con unespíritu totalmente distinto al de Gierke.Desde entonces, numerosos investigadoreshan trabajado en la obra de Althusius, entrelos que hay que citar sobre todo a FrederickS. Carney, Heinz Werner Antholz, JohnNeville Figgis, Erik Wolf, Ernst Reibstein,Dieter Wyduckel, Peter Jochen Winters,

etcétera. Un symposium internacionalconsagrado a Althusius se llevó a cabo enHerborn del 12 al 16 de junio de 1984, y unaSociedad Johannes-Althusius ( Johannes- Althusius Gesellschaft) igualmente seconstituyó en los años ochenta en laUniversidad de Dresde. En 1973, labibliografía sobre Althusius, publicada porDieter Wyduckel, Hans Ulrich Scupin yUlrich Scheuner ya contaba con no menosde 16 000 referencias10. Sin embargo, y a

excepción de la española –lengua en la quedesde 1990 se dispone de una traducciónmuy competente de la Política– ¡la obramayor de Althusius jamás se ha publicadoíntegramente en ninguna otra lenguamoderna!

Johannes Althusius (Johann Althaus o,en español, Juan Altusio) nació en 1557 enDiedenshausen, en Westfalia, en la fronteradel condado de Nassau, región entonces de

obediencia calvinista. De origen modesto, esgracias a la ayuda de uno de los condes deNassau que realiza sus estudios de derecho,de filosofía y de teología, primero en



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convierte en miembro del Consistorio local.Paralelamente, publica numerosas edicionescorregidas de su Política y redacta, en 1617,un tratado importante (Dicæologicæ) en elque hace un recuento que busca unificartodos los códigos jurídicos, antiguos ymodernos, conocidos en su tiempo. A la parde sus actividades de teórico y político,interviene activamente en la luchaencabezada por Emden en contra de Frisia,lo que le permitió aplicar concretamente susteorías acerca de la autonomía y la libertadde los «Estados».

Durante todo su mandato –escribeOtto von Gierke– parece el alma dela política citadina en lucha a favorde la creencia reformada; de las

franquicias y los derechosmunicipales en contra de losseñores feudales y los nobles.

Se vuelve entonces el árbitro de lasituación –agrega Mesnard. Entodos los conflictos importantesentre la ciudad y la Iglesia, suopinión era predominante [...] Enese momento de la vida de laGinebra del norte ocupa unasituación moral tan importantecomo la que ocuparon Calvino oBèze en Ginebra.

Althusius murió en Emden el 12 deagosto de 1638, a la edad de ochentaiúnaños.

Publicado en la segunda mitad del año1603, la Politica methodice digesta estáconstruida enteramente sobre los principiossistemáticos teorizados por el matemático y

filósofo francés Pierre de La Ramée, cuyométodo consistió en organizar lógicamenteun tema después de haber determinado conprecisión su materia y su extensión, paraproceder después por dicotomías sucesivasa partir de un concepto inicial. Es tomandoeste camino, con el que se habíafamiliarizado en Herborn, que Althusius –quien desea romper con el verbalismoescolástico y ampuloso de los humanistas,cuya prolija erudición frecuentemente

oculta la falta de profundidad– va a ponertambién, en la base de toda su construcciónteórica, un concepto fundamental que

posteriormente expondrá de manerasistemática.

Este concepto fundamental es lapolítica, de la que Althusius nosproporciona la siguiente definición: «Lapolítica es el arte de establecer, cultivar y

conservar, entre los hombres, lascondiciones necesarias, esenciales yhomogéneas de la vida social». Elmantenimiento de la vida social, al quellama «simbiosis», es descritoinmediatamente también como el objetomismo de la ciencia política o «simbiótica».Althusius busca demostrar, primero, quedicha simbiótica, a pesar de las estrechasrelaciones que guarda con la teología, lalógica, la moral y la jurisprudencia, debe ser

considerada como una disciplina autónoma.Teniendo a la vista tanto a Erasmo como a Juan Bodino, o a su discípulo inmediato,Gregorio de Toulouse, lamenta que sucampo haya sido invadido por los filósofos,los jurisconsultos y los teólogos, y clamapor una «nueva política» (opus publicumnovum), «libre de cualquier préstamo de lasdisciplinas próximas, pero que hayareconquistado bajo su cetro la extensión detodo su imperio».

Su rigor sistemático –explica Carl Joachim Friedrich– no permitía aAlthusius contentarse con lanoción entonces predominante deuna Ley de la Naturaleza comofundamento del Estado. ¿Quépodía hacer un teórico con lanoción cristiana de derechonatural, que comprendía tanto elderecho natural puro del estado

primitivo del hombre como elderecho natural relativo del estadode pecado, así como el derechopositivo con sus atroces injusticiasy el poder teocrático que puedeayudar a la gracia verdadera?.

Althusius reclama, por ejemplo, que los juristas se hayan sustraído al estudio de lasoberanía (majestas), soslayando que éstaconstituye, de alguna manera, el alma de lacomunidad política y es la fuente de todas

las organizaciones que la componen. Lapolítica, de acuerdo con él, posee entoncesuna esencia específica, que permite situarla



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independientemente del derecho, lafilosofía e, incluso, de la teología. Esteprimer paso es, evidentemente, decisivo.

El objeto de la política le parece almismo tiempo mucho más amplio que a suspredecesores. En términos modernos,

podríamos decir que la política deAlthusius deriva de su concepción de losocial, que es también una sociología e,incluso, una economía en el sentidoaristotélico del término. En efecto, buscaestudiar todos los grupos humanos,naturales y sociales, desde el ángulo de unapsicología general común, lo que le permiteidentificar sus propiedades primarias y lasleyes esenciales de su asociación. En lamedida en que busca esencialmente la

conservación de la vida social, no seconcentra efectivamente en el hecho delEstado, sino en lo que concierne también atodos los grupos que participan en dichavida social.

Althusius rechaza con vigor la idea deque un individuo se baste a sí mismo o queextraiga sus derechos de una naturalezaabstracta. Siguiendo a Aristóteles, paraquien «el individuo tomado aisladamentees incapaz de bastarse a sí mismo», afirmaque el hombre no puede llevar unaexistencia propiamente humana más queperteneciendo a una o más comunidades,todas dependientes unas de otras.

Aunque viva aislado por largotiempo –escribe Althusius– [elindividuo] no puede del todo vivirhonesta y cómodamente [...] Ycomo el remedio apareceresueltamente en la vida

simbiótica, él se ve conducido ycasi obligado a abrazarla [...] Sisimplemente quiere vivir, la vidalo invitará a poner en obra susvirtudes, inactivas forzosamentefuera de dicha unión.

Para Althusius,

más aún que para Aristóteles –escribe Pierre Mesnard– el hombrees un animal social, y la vida

simbiótica le resulta natural de talforma que sin ella no podríaalcanzar lo necesario [...] No es,

pues, una libre elección sino unanecesidad absoluta la que impele alindividuo hacia los cuerposconstituidos que le dan algo másque la vida social: la vida sin más.

Evidentemente, Althusius se vincula

aquí a la tradición antigua y medieval deacuerdo con la cual el hombre es un sersocial, que posee su naturaleza propia en elseno de un mundo ordenado. Ante talperspectiva, el pueblo no es una simpleadición de individuos, sino una personamoral, jurídica y política. Con ello,Althusius reacciona con fuerza contra elnominalismo –ancestro del liberalismo–según el cual no existe nadaontológicamente real más allá del individuo

singular, al tiempo que se opone al derechonatural moderno que, bajo la influenciacristiana y estoica, establece que losprincipios fundamentales de la sociedad ydel Estado se deducen de las propiedadesinherentes al hombre considerado en sí, sinningún apego social o político particular. Enesta última acepción, el estado de lanaturaleza es, en efecto, lógicamenteprimero en relación a la vida social opolítica, y el Estado se basta a sí mismo por

la misma razón que el individuo, sobre elmodelo en que se ha construido; reposa mássobre el postulado arbitrario de la identidado de la convergencia «natural» de losintereses particulares.

Siguiendo a Cicerón, Althusius colocatanto en la naturaleza social del hombrecomo en la necesidad de una vida más largala fuente de todas las cooperacionesorgánicas. Para él, la sociedad,

sociológicamente, tiene la primacía respectode sus miembros singulares. La nociónfundamental a la que recurre es la de«comunidad simbiótica» (consociatiosymbiotica), es decir, de grupo orgánicocompuesto de seres sociales. La consociatiosymbiotica tiene, por principio, la simbiosis,que es la unión social orgánica. Ningúnhombre podría vivir aislado; los hombrespertenecen, todos, a una o más de estasuniones orgánicas; su participación en éstas

permite definirlos como «convivientes» o«simbiontes» (symbiotici), o sea, comoparticipantes de una misma vida común. Lasociedad se compone, así, de grupos que



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organismos que no deben su existencia másque a la libre adhesión de sus miembrosllamados «compañeros» o «asociados».

Estaríamos, sin embargo,equivocados –precisa PierreMesnard– si viéramos allí una

formación arbitraria. Cualquiercolegio corresponde a unanecesidad natural del hombre y, enconsecuencia, contingente encuanto a su reclutamiento y susmodalidades, aunque no seamenos necesario en su fondo: en eldominio de las realidades sociales,no se podría tener algo puramenteartificial.

En el seno de dichas asociaciones, lacomunicación es algo flexible y vasta. Lacomunicación del derecho, en especial, hacedel colegio una persona moral capaz deexpresar una voluntad unitaria por poseeruna verdadera autonomía corporativa, esdecir, un poder jurisdiccional respecto desus miembros debido a obligaciones queellos mismos no han contratado libremente.La regla de las deliberaciones es el principiomayoritario, natural siempre en unaatmósfera de simpatía colectiva. Así –diceAlthusius– puede acabarse

esta benevolencia mutua yrecíproca, esta afección y caridaddel compañero hacia sucompañero, esta concordia por lacual la compañía se ordena, sindisensos, en torno a una opiniónunánime, positiva o negativa, envista del bien común.

Los asociados tienen a la cabeza a un jefe cuya característica principal es sersuperior a cada uno de los demás tomadosindividualmente, quienes permanecensometidos al colegio consideradoglobalmente: «Superior a cada uno de loscompañeros, es inferior a la compañía quepreside y cuyas opiniones lo obligan». Esteúltimo punto es, evidentemente, esencial:domina toda la teoría de Althusius sobre lasubsidiaridad de la autoridad y de la

soberanía.En el escalón intermedio aparecen las

primeras comunidades públicas, es decir,

los primeros cuerpos sociales y políticosengendrados por las comunidades simples.Estas comunidades públicas pueden servillorrios, parroquias, burgos, ciudades oprovincias. Althusius las describe comointegradas «por la unión bajo ciertas leyesde diversas casas o compañías que residenen el mismo país». Una de susparticularidades es que su jurisdicción seextiende a un territorio determinado, queno es el caso de las asociaciones privadas.No responden a los mismos principios decomunicación y autoridad que estosúltimos. Althusius se separa aquíclaramente de la distinción, clásica en elderecho romano, entre el dominio público yel dominio privado; las relacionescontractuales entre los individuos seinscriben exclusivamente en lo privado,mientras que las relaciones de ordenadministrativo y político sólo pertenecen ala esfera pública. Althusius afirma, por elcontrario, que todas las asociaciones, seanpúblicas o privadas, encuentran unfundamento idéntico en la vida simbiótica,y poseen una misma fuente de legitimidady, por lo tanto, obedecen a las mismasreglas de funcionamiento.

Otra característica importante de lascomunidades públicas es la autonomíacívica ( politeuma, autarcheia), a la queAlthusius define como «el derecho de losmiembros de las comunidades públicas deposeer y administrar en común las cosasútiles y necesarias para su conservación ydesarrollo». Es debido a esta autonomía quelos miembros de las comunidades públicasse ven transformados en ciudadanos, nociónque Althusius presenta como una teoría

exhaustiva, lo que lo convierte en uno delos primeros de su época en hacerlo así.Existe en él un tránsito, sin solución decontinuidad, de la casa o la compañía a laciudadanía, de lo social a lo político.

El plan político –escribe Mesnard–se preparó desde hacía mucho parauna regular elaboración social. Elciudadano no es ciudadano comoindividuo, sino como simbionte

que hizo sus pruebas en lassociedades primarias. Loselementos del cuerpo cívico no son,en efecto, los individuos, sino las



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llamada, ella misma, a federarse o aconfederarse con otros Estados.

Los miembros del reino o de estacomunidad simbiótica integral –escribe– no son, a nuestro parecer,ni los individuos, ni las familias ni

los colegios, como sería el caso delas comunidades privadas y lascomunidades públicas particulares,sino las ciudades, las provincias ylas regiones cuya unión forma unsolo cuerpo mediante la conjuncióny la comunicación mutua.

En tanto «comunidad simbióticaintegral» o «comunidad mayor universal»,que puede ser tanto un reino (regnum) comouna república (res publica), el Estado es, paraAlthusius, el único titular del «derecho demajestad» ( jus majestatis), es decir, de unasoberanía que, por naturaleza, no reconocenada por encima de ella, ni persona niasociación. «La majestad –escribeAlthusius– es el poder preeminente,supremo y universal de disponer de todo loque es necesario para la salud espiritual ycorporal de los miembros del Estado o de laRepública». Pero dicha soberanía, a la queAlthusius considera el «alma» de lacomunidad política (spiritum vitæ symbioticæinspirat) y que no duda en establecer comola materia «necesaria y homogénea» en lamédula de su libro, no es, sin embargo,absoluta. El Estado no resulta más que de lacooperación orgánica de las provincias o delas regiones federadas que conservan unagran parte de su autonomía; suinstauración consagra un nuevo derecho delEstado que establece la cooperación y la

unidad de las partes federadas de acuerdocon el principio que opera en los nivelessubalternos: el Estado es superior a cadauna de las provincias tomadasaisladamente, pero no respecto del conjuntoque constituyen. Y como en el interior decada provincia la subsidiaridad esigualmente la regla, es, a final de cuentas, lasoberanía del pueblo la que se encuentraconsagrada así en el nivel más alto delEstado.

Contrario a la opinión admitidacomúnmente por los jurisconsultos–escribe Althusius– el derecho de

majestad no puede ser cedido,abandonado ni alienado más quepor aquel que es el propietario. Esun derecho indivisible,incomunicable, imprescriptible,cualquiera que sea la duración dela usurpación. Tal derecho demajestad fue establecido por todosaquellos que son parte del reino ypor cada uno de ellos. Son ellosquienes le dieron nacimiento; sinellos, no podría haberse establecidoni mantenido.

La soberanía puede definirse entoncescomo la copropiedad, para todos losmiembros de la sociedad, de los bienes y losderechos de la consociatio. El soberano no es

ni el propietario ni el usufructuante, aunqueél pertenezca, tanto en su uso como en suprincipio, al pueblo representado por elcolegio de miembros federados. Essolamente «el dispensador, eladministrador o el procurador» de losderechos que le están asociados. Althusiusse rehúsa, en otros términos, a disertarsobre el Estado sin tomar en cuenta a lasociedad. Federación de regiones y decomunidades autónomas, el Estado semeja

una jerarquía piramidal del «cuerpo» encuyo vértice se encuentra el príncipe.

El lazo social entre los miembrosde este cuerpo político [el Estado] –precisa Althusius– es el acuerdo yla fe jurada entre las partes, esdecir, la promesa tácita o expresade una comunicación de los bienesy servicios, de ayuda, de consejo,con el derecho común requerido

para la utilidad y las necesidadesde la vida social integral.

Mientras que en Hobbes el individuo sealiena enteramente en beneficio delLeviatán, las comunidades orgánicas, enAlthusius, no se desprenden jamás de unaparte de su libertad. El poder del Estadoencuentra así, en la autonomía de lasasociaciones, una «barrera infranqueable»(Gierke), que le impide lesionar losderechos específicos que aparecen en cada

grupo social. El príncipe tiene a bien ser elsummus magistratus, el magistrado cuyorango es el más elevado, aunque, a final de



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cuentas, es sólo el pueblo quien lo detenta,sin que se inhiba jamás la «majestad», esdecir, la soberanía.

Para completar su sistema, Althusiusdistingue dos tipos de magistradossoberanos: el príncipe o magistrado

supremo y los «éforos». Estos últimos, a losque califica de «censores del magistradosupremo», de «primeros del Estado y elreino» o incluso de «vengadores oficialesdel pacto entre el magistrado supremo y elpueblo», son el contrapeso al poder delpríncipe. Constituyen un colegio deoficiales del reino, en el que cada miembropermanece sometido al soberano, pero cuyareunión lo supera colectivamente: «Y es quecada uno de ellos, tomado aisladamente,

sólo es un magistrado inferior, mientras quereunidos en colegio representan al pueblo yhablan en su nombre». Para describir susatribuciones, Althusius se inspiravisiblemente en el papel que desempeñaronlos siete príncipes-electores en el Imperiogermánico. Los éforos –dice– son

aquellos a quienes elconsentimiento del puebloconstituido en cuerpo político lesha confiado el conjunto de laRepública o la comunidad integralpara representarla, para ejercer supoder y su derecho en la erecciónde un magistrado supremo, paraasistirlo con su ayuda y su consejoen los asuntos de la comunidad [...]y para velar y cuidar de todas lasformas posibles que la Republicano reciba ningún perjuicio decamarillas privadas ni de

enemistades debidas a la acción, laomisión o la dimisión delmagistrado supremo.

Son ellos también quienes igualmenteintervienen en las situaciones de urgencia ylas circunstancias de excepción, y cuyanaturaleza percibe perfectamente Althusius.En caso de ausencias, invisten a un nuevomagistrado supremo. Defienden a esteúltimo cuando cumple correctamente susobligaciones, pero velan porque no

sobrepase sus poderes y proceden, con elapoyo del pueblo, a destituirlo si setransforma en tirano. En caso de

destronamiento, de tiranía o de minoría,son ellos solamente quienes detentan elpoder público. Los éforos erangeneralmente los jefes responsables de lasprovincias federadas, con lo que sefacilitaba la integración de la vidaprovincial a la vida nacional.

Hay entonces –observa PierreMesnard– entre el rey y los éforosune «censura y vigilancia muta»(XVIII, 91) doblemente provechosaal reino pues, por una parte,garantiza la estabilidad de suconstitución fundamental y, por laotra, facilita la participación de lasprovincias en la vida del Estado.

El príncipe detenta el poder ejecutivo.La propiedad de los derechos de majestades de la comunidad entera –representadapor los éforos– quien ejerce su podersoberano por delegación, con base en unpacto recíproco por el que se le consideradael mandatario y, a la comunidad simbiótica,la mandante. Su investidura comprende,primero, su elección, y después lainauguración de su cargo. Elegido por elcolegio de éforos, se encuentra frente a ellosen la misma posición en la que está, a nivelprovincial, el conde respecto de los«Estados»: « præses major singulis, minor universis». En el curso de la ceremoniainaugural se deben suscribir las «leyesfundamentales del reino», así comocualquier stipulatio que el colegio creanecesario añadir, y comprometerse arespetar las condiciones que han rodeado suelección, mientras que el pueblo,representado por los éforos, se compromete

por su parte mediante un juramento deobediencia. Althusius subraya, a propósitode esto, que no se puede distinguir entre laelección, que sería del pueblo, y laconstitución, que sería de Dios. De estaforma, él toma la noción de consentimientoa la que los juristas han conferido un lugaresencial a partir del siglo XII («vox populi,vox Dei»). Esta noción supone que lasoberanía del príncipe jamás absorbe laautoridad jurídica «inmanente» del pueblo.

Esta es la razón por la cual el juramento deobediencia hecho por los ciudadanossiempre es condicional: si el príncipecontraviene los compromisos que adquirió,



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dicho juramento también se vuelve caduco.Al alienar los ciudadanos sólo la parte desus derechos requisada por la communicatio juris, el derecho de resistencia se vuelveparte integrante del orden político-jurídico,ya que contribuye a mantener con vida lacomunidad simbiótica.

Hay, pues, en la fuente del podersupremo –escribe todavíaMesnard– un contrato bilateral,pero siguiendo el esquemahabitual de Althusius, en el que lareciprocidad parece permitirsiempre la superioridad dederecho del cuerpo sobre suórgano, del Estado sobre suministro. En efecto, el pueblo lo

supera tanto en lo definido comoen lo indefinido, tanto en la formacomo en el fondo.

Se conserva el principio de soberanía,pero subordinado al consentimientoasociativo.

Althusius se adhiere así a la tesis clásicade los monarcómacas30 acerca de lasoberanía del pueblo y su superioridadrespecto del príncipe, que en el

protestantismo tiene su paralelo en laanalogía de la «superioridad» de lacomunidad de los creyentes por encima dela autoridad pontificia. Al residir lasoberanía en el cuerpo simbiótico, lospríncipes sólo son los administradores.«Ellos mandan en su nombre, y sipretenden un derecho absoluto y personal,no son más que impostores y tiranos,simples personas privadas a los queinmediatamente se les deja de deber

obediencia».Igualmente utiliza la distinción,

establecida por el jurisconsulto italianoBartolo de Sassoferrato (1314-1357) –cuyainfluencia, grande en Alemania, fuecombatida en Italia y Francia por la escuelahistórica ilustrada, en especial por JacquesCujas– entre el tirano que primero fueinvestido regularmente como magistradosupremo (tyrannus exercitio) y aquel que no

lo fue (tyrannus absque titulo). Este último, alno ser más que un impostor, puede a justoderecho ser derrocado e incluso asesinadopor el pueblo, mientras que son

esencialmente los éforos quienes debenoponerse al primero si eventualmente sesaliera de sus prerrogativas hasta el puntode caer en la tiranía. Se nota aquí que lo queAlthusius reprocha al tirano no es violar losderechos de los individuos, pues no tieneninguna consideración por teoría algunasobre los derechos individuales, sino de serincapaz por naturaleza para servir a losfines para los que las personas se hallanasociados naturalmente o por los cualeseligen asociarse entre sí. En este terreno vamás lejos incluso que los monarcómacas, alno excluir que el derecho de resistenciapueda llegar hasta la completa secesión: encaso de tiranía prolongada, los miembros dela comunidad simbiótica pueden reasumirsu libertad y reconstituir el pacto que sehabía vuelto caduco debido al tirano, seasobre la base de una nueva autonomía, obien federándose con otras provincias oEstados existentes.

La teoría de la soberanía desarrolladapor Althusius es particularmenteinteresante, pues es una prolongación de laconcepción medieval de la autoridadsoberana, definida como autoridadsuperior, pero no todavía como autoridad

absoluta desligada de cualquier obligación.La sociedad medieval ignora, en efecto, laidea de una soberanía ilimitada. Lasoberanía siempre es dependiente del biencomún, y es dicho bien común, y no sólo elpoder o grandeza del Estado, el queconstituye la finalidad del poder. Hasta elsiglo XIII, el rey, representante del biencomún de sus súbditos, lo es sub lege:comparte el poder legislativo con losgrandes feudos, sin cuyo asentimiento no

puede legislar. Paralelamente, en todos losniveles de la sociedad se observa una«cadena de deberes» (Augustin Thierry)integrada por jerarquías que encajan unasen otras: el mismo individuo que seencuentra obligado por un señor feudalrecibe el homenaje de un vasallo. Lasfronteras fluctúan de acuerdo con laslealtades, que son múltiples.

Sin embargo, a partir del siglo XI,

asistimos, especialmente en Bolonia, alsurgimiento de una nueva noción desoberanía, concebida como la idea de unapersona pública o de un cuerpo político que



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su ministerio, su poder no puede estar porencima de las censuras y las admoniciones.La caridad misma, de la que Althusius haceuno de los postulados de la vida social,también está, para él, dentro del marco delo político. Althusius no está lejos, en esto,de compartir la idea luterana de una Iglesiade Estado sometida a la autoridad secular.Las referencias bíblicas que dan lustre a sutexto no deben ilusionarnos. Todo aquelloque ha

escrito de teológico y de calvinista–anota Carl Joachim Friedrich– esun ornamento chapeado cuyafinalidad es desacreditar, comocristiano y como protestante, a loque previamente había llegado

mediante deducciones personales.Podríamos eliminar las ideasteológicas y las referencias y, sinembargo, su sistema seguiría enpie.

Otto von Gierke ha demostradocerteramente, por su lado, las profundasafinidades que existen entre la doctrinapolítica de Althusius y el derechotradicional alemán, armado de libertades yde privilegios provinciales. Es al referirse alviejo derecho germánico, anterior al sistemade derecho romano –que, por otra parte,estudió a detalle– que Althusius analiza laslibertades que deben gozar lascomunidades a las que describe. Su modeloson, sobre todo, las corporaciones(Körperschaften) medievales alemanas y, enespecial, las asociaciones mutualistas ycooperativas (Genossenschaften) que, antesincluso del advenimiento de las

corporaciones, ya descansaban en elprincipio de la vida en común y de lapropiedad indivisa. Lo que vincula entre sía los miembros de una Genossenschaft es eldisfrute común de un derecho o de unbien45. La Genossenschaft constituye, por ello,una persona moral, que respondedirectamente a los deseos de sus miembros,en lugar de intervenir, como sucede en elderecho romano, mediante unplenipotenciario o un representante. Como

tal, hacia finales de la Edad Media –épocaen la cual sus principios fueron transferidosen parte a las corporaciones y a los gremiosde artesanos (Zünfte)– desempeña un papel

esencial en la vida de los pueblosgermánicos, antes de desaparecerprogresivamente bajo la influencia delabsolutismo monárquico o principesco, ysobre todo del derecho romano, queconsidera ficticia la personalidad jurídica omoral de las unidades sociales y lasasociaciones. El pueblo mismo, paraAlthusius, es considerado además comouna Genossenschaft cuyos miembrosdetentan la soberanía en manos comunes(Gesamte Hand).

Es bajo la concepción de la GesamteHand que se explica la síntesis deAlthusius –observa PierreMesnard. Es ella la que funda lademocracia sobre el esquema de la

personalidad moral y de lacopropiedad de las compañíasgermánicas, así como los teóricosde la monarquía absoluta habíanfundado la soberanía personalsobre el esquema de lapersonalidad física y de lapropiedad privada, que esresultado directo del derechoromano.

Pero la teoría de Althusius estáigualmente influida por los principios y lascostumbres electorales del imperiogermánico. Como ya lo hemos dicho, elcolegio de los éforos, por ejemplo,corresponde muy cercanamente a la Dietaelectoral, en donde los siete príncipes-electores son los encargados de hacerconocer la voluntad del Imperio, aunquetambién podemos ver en ello unareminiscencia de las antiguas asambleas de

jefes de familia y de clanes. La elección delsoberano por el colegio de los éforos y elcarácter condicional del juramento deobediencia que prestan los súbditos, evocanademás la monarquía electiva de losantiguos germanos.

El propio Juan Bodino definía el«Imperio de Alemania» como un«principado aristocrático en el que elemperador es jefe y premier: el poder y lamajestad del Imperio pertenecen a los

estados». Este señalamiento equivale, en supensamiento, a negar que el Imperio sea unEstado. El poder en el imperio romano-



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germánico es, en efecto, un equilibrio entreel emperador y los «estados» (Reichsstände),es decir, las ciudades y los príncipesrepresentados en el Reichstag. El Imperio sepresenta como una consociatio de poderesfederados, que descansa en un contratoentre los Estados y el emperador: éste tieneautoridad sobre cada uno de los Estadosconsiderados separadamente (constituens estmajor constitutio), pero no dispone de lasoberanía absoluta respecto del conjuntoque integran colectivamente.

La constitución imperial –precisaAntoine Winckler– está fundadaen una concepción espontánea ypluralista de un derecho venidodesde abajo en su diversidad

territorial y de una teoría unitariade la cristiandad fundada en unmodelo común –el derechoromano– y una referencia única –un emperador casi «conceptual».Esta visión del espacio político seráretomada más tarde por losteóricos conciliaristas como Nicolásde Cusa o Gerson, quienes definenla cristiandad (sea en la Iglesia o enla Europa imperial) ya como la

concordancia de las asociacioneslocales, o bien como una federaciónde corporaciones. En el seno dedichas corporaciones, en cadanivel, la regla del consentimientoes la regla fundamental. Retomanel adagio de los glosadores: «Loque concierne a todos debe seraprovechado por todos», y aplicana cada nivel la regla del voto, si nomayoritario, al menos de «la mejor

y más sana parte» del pueblo,garantía de los procedimientos depublicidad y de liberad de palabra.En fin, en la tradición de losconciliaristas subyace la idea deque cada nivel de asociación tieneuna dignidad propia,independiente, y que no deriva delo superior desde el momento enque es expresión delconsentimiento del «universo»local o especial.

Encontramos en esta construcción elpapel central de la noción de autonomía

como «derecho sin Estado». El Imperioforma un mundo de autonomías enredadas.«Autonomía» frecuentemente se dice perfectio, que traduce muy bien su sentido.

A primera vista, hay algunas afinidadesentre la teoría de Althusius y la doctrina

liberal, comenzando por la crítica alabsolutismo y el rechazo a lo que hoyllamamos el Estado-Providencia, lo queexplica que algunos autores liberales hayanintentado ceñirse a su obra. Pero losliberales se atienen al principio desubsidiaridad (o de suplencia, es decir, decompetencia compartida) pero sólo en sunoción negativa de no injerencia. Rechazancualquier antropología holista que es lo queconstituye el fundamento en Althusius, y

refutan la injerencia del Estado, pero no ennombre de la autonomía de los grupos, sinoen nombre de los derechos imprescriptiblesinherentes a la «naturaleza» del individuo.

Aunque después de Locke y de Hobbeshagan que la autoridad del poder resida enuna delegación, tal y como lo haceAlthusius, ven que dicha delegación emanade individuos separados que eligen entraren sociedad para maximizar racionalmentesu mejor interés, y deciden transferirvoluntariamente al soberano (condicional odefinitivamente) el derecho absoluto que su«naturaleza» les ha dado, mientras queAlthusius rechaza completamente la idea deindividuos aislados y se sitúa en unaperspectiva claramente organicista: el pactoentre el pueblo y el príncipe se apoya en laexistencia concreta de las comunidades. Losliberales también admiten la existencia decomunidades, pero a condición de que éstas

resulten de la asociación voluntaria de susmiembros. Las comunidades ya no son másla base de la sociedad, que en realidad no esmás que una adición de singularidadesontológicamente separadas unas de otras:sólo el individuo es sujeto de derecho –lascolectividades y los grupos intermedios, alos que Hayek califica de reliquias«arcaicas» de la «sociedad tribal», sólotienen, en el mejor de los casos, derechosderivados– y la función del Estado se limita

a garantizar los fines individuales, que seexpresan esencialmente en términos deintereses. En Althusius, al contrario, el«pacto de sociedad» no es producto para



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nada del egoísmo fundamental de losagentes y de su tendencia a concluir lastransacciones interesadas, sino de sudisposición natural a tener una simpatíarecíproca sobre la base de valorescompartidos. Su doctrina, como bien lo hasubrayado G. Gangemi, es, pues,perfectamente incompatible con elindividualismo metodológico.

Mucho más interesante es lacomparación que se puede hacer entre lasideas de Althusius y las de Jean-JacquesRousseau. Aunque este último no las citadirectamente, la afirmación de Otto vonGierke según la cual Rousseau leyó y utilizóla Política para escribir El contrato social es,efectivamente, extremadamente verosímil.

En apoyo a su tesis, Gierke cita un pasaje delas Lettres écrites de la montagne, en las que elnombre de Althusius es mencionadoexplícitamente por Rousseau.

No se puede negar que la doctrina deRousseau coincide en algunos puntosesenciales con el autor de la Política. Aligual que este último, Rousseau estableceuna clara distinción entre el pueblopropiamente dicho –detentador de lasoberanía– y el príncipe, encargado dedirigir a la sociedad de acuerdo con lavoluntad expresada por el pueblo. Como él,enfatiza que los gobernantes permanecensubordinados al pueblo, de los que sólopueden ser sus mandatarios, y hace de lasoberanía popular un derecho inalienable,que puede ser delegado, pero del que elpueblo jamás puede desprenderse ni serprivado, así sea con su consentimiento:«Quien redacta las leyes no tiene o no debe

tener ningún derecho legislativo, y elpueblo mismo no puede, aunque quisiera,despojarse de este derecho intransferible».El mismo Althusius escribía:

Sostengo que la propiedad yusufructo de estos derechos demajestad, para ser legítimos, debenregresar al reino o al pueblo entero,al punto de que este mismo nopuede, aunque quiera, renunciar atales derechos, transferirlos a

cualquier otro o alienarlos enmanera alguna, así como tampoco

se puede trasladar a alguien más lavida que se tiene.

La analogía de las fórmulas salta a lavista. Igual que Althusius, Rousseau afirmaque el príncipe que sobrepasa sus poderesse convierte, por ello, en un «simple

particular» a quien nadie está obligado aobedecer.

Althusius –constata RobertDerathé– confiere a los súbditos deun Estado el derecho a resistir a losmagistrados que quieren ejercer elpoder supremo, exactamente comoRousseau afirma que el pueblotiene el deber de rehusarobediencia al gobierno que usurpala soberanía y que, a partir de ello,degenera en tiranía. Ambospensadores tienen el mismo horrora la tiranía y proclaman, con igualconvicción, que el pueblo nosolamente tiene el derecho, sino eldeber, de resistir a la opresión.

Finalmente, igual que Althusius,Rousseau piensa que no se le puede retiraral pueblo el ejercicio de su soberanía sindestruir, a la vez, a la sociedad política:

privar al pueblo de sus derechosinalienables equivale a disolver el Estado.En tanto conserve intactos «los derechos demajestad inherentes a la persona del pueblo–escribe Althusius– la República vive, perosi se les retira, muere, perece, y no mereceser llamada con el nombre de República».Rousseau no dice otra cosa en El contratosocial: basta que «el príncipe usurpe elpoder soberano» para que el pacto socialsea roto, para que el Estado se disuelva57, y

los ciudadanos dejen de formar un pueblopara constituir sólo una «agregación dehombres dispersos»58. En ambos casos secae en la anarquía: «Cuando el Estado sedisuelve, el abuso del gobierno,cualesquiera que sea, toma el nombrecomún de anarquía».

Althusius –escribe también RobertDerathé– formuló, cerca de siglo ymedio antes que Rousseau, la idea

maestra de El contrato social. Hizode la soberanía un derechoinalienable que ningún pacto desumisión, incluso consentido



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libremente, podría transferir delpueblo al monarca. Dichoprincipio, que Althusius no deja decontraponer a Bodino, lo hará suyoRousseau –apenas podríamos creerque no lo haya tomado prestado–para oponerlo a Pufendorf y a losabsolutistas de su tiempo.

Pero Rousseau se aleja igualmente deAlthusius en puntos importantes. La grandiferencia entre ambos es que, paraRousseau, el contrato social esesencialmente un contrato entre individuos,como en la doctrina liberal, mientras quepara Althusius el pacto social descansa en launión progresiva de comunidadesorgánicas de dimensiones variadas; en la

formación de dichas comunidades, losindividuos no tienen, como tales, ningunaparte: si se «contratan», es como miembrosde una comunidad ya existente, que nopodría abandonar sus derechos en favor dela comunidad más vasta a la que se integra.No es, pues, una asociación voluntaria quetransforma –para él– a los individuos enciudadanos, sino una lenta elaboraciónsocial a partir de comunidades primarias.Althusius no tiene necesidad de la ficción

de un estado de la naturaleza distinto delestado social para elaborar su sistema. Elpacto de sociedad no es, en él, un hechounitario, que interviene de una vez portodas, sino un dato presente a todos losniveles y que resulta de la naturaleza socialdel hombre, a pesar de que su sistema no secaracteriza tanto por una jerarquía decontratos sociales sino por una jerarquía decuerpos sociales que se unen unos a otrosmediante una serie de contratos políticos.

Rousseau se avoca, al contrario, a construiruna política de apariencia holista partiendode premisas individualistas. Para él, elEstado no resulta de la unión decomunidades subordinadas, sino de la«voluntad general» expresada por elconjunto de ciudadanos. Es por ello quehace residir la soberanía no tanto en elpueblo propiamente dicho sino en la«nación» cuya expresión es la voluntadgeneral.

Ésa es también la razón por la que noadmite el principio de subsidiaridad.Mientras que para Althusius la «voluntad

general» no destruye jamás los derechos delos contratantes, y la equidad (æquabilitas)

jamás es para él sinónimo de igualdad(æqualitas), Rousseau escribe que importa,«para enunciar bien la voluntad general,que no haya nada de la sociedad parcial enel Estado». Él recomienda, entonces, que sesuprima a las «sociedades parciales» o, si nose puede, que se multiplique su número conla finalidad de disminuir el poder,buscando reducir la desigualdad. Rousseau,aquí, se sitúa como una prolongación deHobbes, para quien las estructurasintermedias entre el individuo y el Estadoestán, por principio, suprimidas, ya quepara él no hay ninguna etapa en laformación del Estado. El Estado, en Hobbes,surge enteramente de la voluntad de losindividuos contratantes, así como de lasumisión absoluta de todas las voluntadesindividuales. Es, pues, idéntica a lasociedad civil tomada globalmente. Cuandoen 1791, bajo la Revolución, la Asambleaconstituyente abole el derecho de coalición(tal y como lo había intentado ya Luis XVI)debido a que «un Estado absolutamentelibre no debe tolerar a ninguna corporaciónen su seno», esta decisión fue perfectamente

acorde con las opiniones de Rousseau, peroestaba en plena contradicción con las deAlthusius.

Jacques Maritain decía que «el Estadode Rousseau no es más que el Leviatán deHobbes coronado por la voluntad general».Habría que decir más bien que Rousseaubuscó de alguna manera reconciliar aAlthusius y Bodino. Se aproxima al primeropor su concepción de soberanía popular,pero del segundo toma las ideas de una

soberanía ilimitada y la de unicidad delpoder público sobre un mismo territorio.Así, resulta que el tipo de soberanía queatribuye al pueblo difiere enormemente delconcebido por Althusius. En este último, elpueblo es soberano, pero no el titular deuna soberanía trascendente y separada: nopuede gobernar por encima de él mismo.

Su soberanía se ejerce, por definición,con un estricto respeto a las autonomías que

establecen a todos los niveles sus múltiplescomponentes, mientras que en Rousseau elpueblo se encuentra, de alguna manera,investido del tipo de soberanía absoluta que



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antes poseía el príncipe, lo que haceincompatible esta soberanía con cualquierautonomía de los cuerpos particulares.

William H. Riley quiso ver en JohannesAlthusius a un representante tardío de lavisión medieval de la sociedad. Otto von

Gierke lo describe como un teórico quehabría buscado, más bien, adaptar ciertosprincipios de la vida política feudal a lasociedad post-medieval. Más recientemente,algunos autores han hecho de él unverdadero precursor del federalismo. Lacontradicción entre puntos de vista tandiferentes desaparece si apreciamos elfederalismo como una modalidad queretoma –bajo una forma ciertamente nueva–algunos principios característicos de la

época feudal. Daniel J. Eleazar afina aúnmás la comparación al distinguir muyacertadamente un «federalismo moderno»,fundado sobre todo en los derechos delindividuo, y un «federalismo posmoderno»,que reconoce a los grupos y lascomunidades como las entidades legítimasreales a las que deben ser atribuidos losderechos jurídicos y políticos en el espaciopúblico.

Como lo han demostrado bien ThomasO. Hueglin y Bernard Voyenne, no seríadudoso que se encontrara en Althusius –figura situada históricamente como gozneentre la época medieval y los tiemposmodernos– la mayor parte de los elementosclave de las doctrinas federalistas: el Estadoconcebido como «unión» de provincias y deregiones; el rechazo a la idea de unasoberanía absoluta y en favor de unasoberanía compartida; la definición de la

sociedad global como un conjunto derelaciones de reciprocidad entre los grupos.Al transformar la noción medieval decorporaciones jerarquizadas de acuerdo conel modo feudal en una verdadera jerarquíaconstitucional «moderna», Althusiusanuncia igualmente la concepciónfederalista de la representación cuandoafirma que los individuos no pertenecen alEstado «simbiótico» más que por mediaciónde cierto número de asociaciones y

comunidades: familias, ciudades,corporaciones, provincias, etcétera. Esincluso debido a que todas las formas decomunidades pertenecen, para él, al mismo

género y obedecen a las mismas leyes, deacuerdo con un principio de complejidadcreciente, que la libertad de lascolectividades territoriales no se encuentraen el modelo antinómico de una soberaníacompartida. En lugar de ser «dualista»,dividida entre un soberano omnipotente yuna «sociedad civil» desprovista decualquier capacidad de autonomía, lasociedad se define como un continuum político de organizaciones creativas dederecho sin solución de continuidad. Laexistencia de fuentes concurrentes decreación de derecho se admite igualmentecomo la mejor garantía de las libertades.Aunque su sistema político no entra en elesquema sobre el que se funda, Althusiusya explora la distinción moderna entre«federación» o Bundesstaat, a la que llama fœderatio plena, y «confederación» oStaatenbund ( fœderatio non plena). Esto lepermite a Bernard Voyenne calificarlo comoel «primer teórico federalista», y agrega quesu federalismo pose «ya muchos visos deun federalismo integral».

Al establecer claramente la cuestión dela división de las competencias y al afirmarque en todos los niveles de la vida pública

el Estado sólo debe efectuar las tareas quelas colectividades de menor nivel nopueden cumplir, Althusius se afirmaademás como el primer defensor post-medieval del principio de autoridadsubsidiaria.

La palabra «subsidiaridad», de la queAlthusius hace un gran uso, deriva del latínsubsidium, que designaba en su origen a lastropas o líneas de reserva llamadas a

reforzar a los ejércitos regulares en caso denecesidad. En su acepción política, elprincipio de subsidiaridad es el principiosegún el cual las atribuciones del escalónsuperior siempre deben estar limitadas, demanera tal que dicho escalón no intervienemás que en caso de faltar en los escalonesinferiores. Es, pues, un principio deequilibrio y de regulación que buscamantener vivas las iniciativas de la base eimpedir que no sean sofocadas por la cima.

Como tal, está presente en todas lasconstrucciones federalistas, así como en lamayoría de las formas de democracia debase o de democracia directa. Al descansar



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en la idea de que, «en la sociedad política,todo debe estar listo para no privar a nadiede la acción que puede y quiere cumplir»(Chantal Millon-Delsol), ello implica que unhombre es considerado esencialmenteresponsable de sus actos, y donde losciudadanos son definidos como seressociales cuyo egoísmo natural se acompañade una necesidad, también natural, desolidaridad y de socialidad; una sociedadentendida como una entidad orgánica, conrelaciones sociales fundadas en laprestación mutua y en la reciprocidad; underecho percibido como una relación deequidad respecto de una situación concreta;y, finalmente, como el primado del biencomún sobre los intereses particulares.

Dicho principio está ya presente enAristóteles, especialmente en la Ética aNicómaco. Tomás de Aquino, en la segundaparte de su Suma de Teología, lo reformulaen relación con su teoría del bien común,que define a la sociedad no como unayuxtaposición de individuos aislados, sinocomo un todo orgánico en el que todos losmiembros son solidarios entre sí: «Esevidente que todos los que forman unasociedad son, en relación a esta misma

sociedad, como las diversas partes enrelación al todo». Tomás deduce que laomnipotencia del Estado debe estarlimitada por las múltiples «comunidades»presentes en la sociedad, y debe satisfacersecon asumir las tareas que éstas no puedanrealizar por sí mismas (subsidarii officii principium). Por lo demás, la doctrina socialde la Iglesia reafirmará en muchasocasiones la validez del principio desubsidiaridad, especialmente a partir de la

encíclica Rerum novarum (1891). En 1931,leemos en la encíclica Quadragesimo anno:

Así como no se pueden quitar a losparticulares, para transferirlas a lacomunidad, las atribuciones queson capaces de solventar mediantesu sola iniciativa y a través de suspropios medios, lo que seríacometer una injusticia, al mismotiempo se disturbaría de manera

muy dañina el orden social, si seretiraran a los grupos de ordeninferior para conferirle a unacolectividad más vasta y de un

rango más elevado las funcionesque están en posibilidad decumplir ellos mismos.

El principio de subsidiaridad seencuentra en el siglo XIX entre autores tandiferentes como Tocqueville y Proudhon. El

primero enfatiza que la democracia seencuentra constantemente amenazada porla centralización estatal, que priva a loscuerpos intermedios de su autonomía,reduciendo así sus competencias. Sepronuncia a favor de la descentralización yla revitalización de las institucionesprovinciales y regionales como los mediosidóneos para dar «vida política a cadaporción del territorio con la finalidad demultiplicar, al infinito, las ocasiones para

que los ciudadanos trabajen juntos y sientantodos los días que dependen unos deotros». El segundo, al rechazar tanto elcapitalismo como el «comunismodogmático» en favor de un socialismomutualista, aboga también por la formaciónde comunidades autónomas de todo tipo,con un Estado que intervendría cuando, porsí mismas, no pudieran cumplir susfinalidades. Sin dudar en considerar aEuropa como «una federación de Estados

cuyos intereses los vuelven solidarios»69,preconiza la división de Francia en doce«regencias» autónomas, con podereslegislativos y ejecutivos nombrados por elpueblo, y hace de París su «capitalfederal»70. Contrariamente a los sistemas deHobbes y de Rousseau, su modelofederativo-asociativo, que busca ante todoresolver la antinomia de la libertad y laautoridad, reposa en el contrato por el cualcada parte conserva o adquiere más

libertades y derechos que no enajena, ycuyos contratantes –como en Althusius– noson los individuos sino las entidadesorganizadas, «jefes de familia, comunas,cantones, provincias o Estados».

La obra de Althusius fue redescubiertaen Alemania a finales del siglo XIX porpensadores deseosos de fundar enprincipios federalistas la entonces jovenunidad alemana, empresa que

desafortunadamente careció de un mañana.Por lo demás, Martín Buber llamará

también la atención sobre el autor de la



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Política, y funda sobre su doctrina granparte de sus propias opiniones políticas72.También se podrían relacionar las tesis deAlthusius con las del social-demócrataaustriaco Otto Bauer quien, en una obravoluminosa aparecida a principios del siglo,propuso reorganizar a Austria-Hungríabajo la forma de un Estado federalreuniendo a las regiones autónomas.

Más allá de las referencias puntuales, laPolitica methodice digesta se mantiene comouna obra con enseñanzas de gran riqueza.El debate entre Juan Bodino y JohannesAlthusius jamás se ha concluido e, inclusohoy, es más actual que nunca. Es el eternodebate entre el Estado-nación y la Europaimperial, entre el nacionalismo jacobino y el

federalismo descentralizador, entre los«republicanos» y los «demócratas». Por unlado,

una soberanía total, que es el únicolugar de expresión de la voluntadgeneral; un espacio vacío entre losciudadanos-sujetos y un príncipesoberano; una «sociedad civil» queno se define más que por oposicióna un príncipe político; unmonopolio absoluto del derecho yde la legitimidad cuyosmagistrados son sus instrumentos;[y, por la otra,] una soberaníacondicionada permanentementepor su origen consensual; unacontinuidad sin solución entre lasasociaciones de nivel inferior,locales, y de nivel superior,universales; una dignidadautónoma de los magistrados de

«plena jurisdicción» en relacióncon el príncipe federal; unapluralidad de derechos localesatemperados por una referencia

jurídica común.

La importancia de Althusiusseguramente merece ser reconocida hoydía.

© Alain de BENOIST

© José Antonio HERNÁNDEZ GARCÍA, por la

traducción

Carl Schmitt y elFederalismo

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Luis María Bandieri

Cuando se trata de abordar la relaciónque el título de este trabajo propone, entrenuestro autor y el concepto jurídico-políticode federación, aparece de inmediato unadificultad. El federalismo resulta un temaepisódico en su obra -un índice temático dela opera omnia schmittiana registraríaescasas entradas del término. Más aún,puede sospecharse que se trata, antes quede una presencia restringida y a contraluz,de una ausencia a designio. Entonces,además de reseñar lo que dice sobre elfederalismo, cabría preguntarse, también, elpor qué de lo que calla. Schmitt es un autortan vasto y profundo que, como todos losde su categoría, habla también por sussilencios, dejando una suerte de "escriturainvisible" que el investigador no puededesdeñar.

El lector de Schmitt advierte, ante todo,que cuando nuestro autor se refiere alEstado, a la "unidad política" por excelencia,no suele detallar las modalidades de suorganización interna y, especialmente, decómo se articula hacia adentro, funcional oterritorialmente, el poder. Autodefinidocomo último representante del jus publicum

europaeum, Schmitt destaca en el Estado sucapacidad de lograr la paz interior, sinpreguntarse demasiado por cuálesmecanismos se alcanza. Las preguntasiniciales, pues, podrían ser: formuladas así:¿cabe el federalismo dentro de laestatalidad clásica, propia de aquel juspublicum y tan cara a Schmitt? ¿Nuestroautor concibió otras formas políticastrascendentes a aquella estatalidad clásica?Si ese ir más allá se dio ¿hubo lugar para el

federalismo?En principio, aunque luego se verá que

esta caracterización resulta insuficiente,



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Hasta ese momento, y salvo la opiniónde Max von Seydel, sobre la que se apoyanuestro autor, la teoría dominantecontraponía la confederación de Estados -Staatenbund- (al modo de la Confederaciónde 1815) al Estado federal -Bundstaat-(como el II Reich de 1871). Para Schmitt, encambio, no existen diferencias entre ambasformas.

Para él, "federación [en el sentidoamplio y abarcativo señalado] es una uniónpermanente, basada en libre conveniencia yal servicio del fin común de laautoconservación de todos los miembros,mediante la cual se cambia el total statuspolítico de cada uno de los miembros enatención al fin común". La federación da

lugar a un nuevo status jurídico-político decada miembro. El pacto federal es un pactointerestatal de status con vocación depermanencia (toda federación es concertadapara la "eternidad", esto es, para laeternidad relativa de toda forma política,mortal por definición).

Toda federación, según nuestro autor,reposa sobre tres antinomias ocontradicciones:

1. Derecho de autoconservación vs.renuncia al ius belli.

2. Derecho de autodeterminación vs.intervenciones.

3. Existencia simultánea, por un lado,de la federación común y, por otro, de losestados miembros. La esencia de lafederación reside, pues, en un dualismo dela existencia política. Tal coexistencia deuna unidad política general y de unidades

políticas particulares da lugar a unequilibrio difícil. Se presenta, ante todo, elproblema de la soberanía: ¿serán soberanoslos estados federados y no la federación? ¿ola federación es la única soberana y losestados federados carecen de tal atributo?.Se trata de soberanía, es decir, de unadecisión (soberano es el que decide sobre elestado de excepción; en este caso, el quedecide sobre su propia existencia política o,invirtiendo la fórmula, acerca de que un

extraño no decida sobre su propiaexistencia política). Si la decisión esdeferida a un tribunal judicial, éste se

tornaría inmediatamente soberano, en otraspalabras, poder político existencial. Larespuesta, según nuestro autor, tampocopuede consistir (según la teoría corriente ensu tiempo, y vigente entre nuestrosconstitucionalistas) en la distinción entreconfederación y federación: en laconfederación los estados federados sonsoberanos y en el Estado federal lasoberanía reside en la federación misma. Yahemos visto su rechazo de esa distinción,que no tiene en cuenta -afirma - cómo surgeuna decisión soberana en caso de unconflicto en que esté en juego la propiaexistencia de la forma política en cuestión.En puridad, dice Schmitt, conforme aquelcriterio dominante resulta que laconfederación se disuelve siempre en casode conflicto, y que la federación se resuelvesiempre, cuando media conflicto, en unEstado unitario. Schmitt, citándolo a travésde los escritos de Max von Seydel, se refierea las doctrinas de John Calhoun, quesirvieran a la argumentación de losconfederados sudistas. Calhoun no admitíaque, al sancionarse en Norteamérica laconstitución federativa de 1787, los estadosfederados hubiesen renunciado a sus

derechos soberanos, los State Rights,anteriores a la federación y en principioilimitados, salvo las competencias queexpresamente se delegaron en laconstitución. Calhoun, como Seydel harásuyo, sostiene que una suma decompetencias delegadas no transmitesoberanía al delegado, ni implica renunciaa ella por parte del delegante. Los estadosfederados conservaban, pues, un derecho ala anulación de las leyes y actos federales y,

cuando estuviese comprometida suseguridad y existencia, un derecho a lasecesión (lo que condujo a la guerra civil de1861-65). Derrotada esa posición en elcampo de batalla (a partir de allí anulacióny secesión equivalen a rebelión y sobre lascuestiones entre estados federados decideen último término la Corte Suprema) noqueda, según Schmitt, refutado por ello elargumento calhouniano. Lo que ocurre esque la Constitución como tal ha cambiado

su carácter y la federación ha cesado:subsiste tan sólo una autonomíaadministrativa y legislativa de los estados



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federados; en otras palabras, unaseudofederación.

A continuación, nuestro autor seplantea cómo se diluyen las antinomias queafectan a la federación. La federaciónsupone homogeneidad de todos sus

miembros. Para Montesquieu, estahomogeneidad significaba que losfederados fueran estados republicanos, esdecir, que tuviesen homogeneidad deorganización política. La homogeneidadpodría ser, también, de nacionalidad, dereligión, de civilización etc. Schmitt pareceprivilegiar la homogenidad nacional de lapoblación, esto es, para él, la homogeneidadde origen.

Así, la primera antinomia (derecho a laautodefensa y renuncia al ius belli) sediluye porque la homogenidad con los otrosfederados excluye la la hostilidad entreellos.

La segunda antinomia (autonomía eintervención) se disuelve porque la voluntade autodeterminación se plantea frente auna ingerencia extraña, pero no resultaextraña la de la propia federación.

La tercera antinomia (dualismoexistencial entre federación soberana yestados miembros soberanos) se disuelveporque la homogeneidad excluye elconflicto existencial decisivo. Como lascuestiones de la existencia política puedenpresentarse en campos diversos, se da así laposibilidad de que la decisión de una clasede cuestiones tales como, por ejemplo, de lapolítica exterior, competa a la federación yque, por el contrario, la decisión de otras,

por ejemplo, mantenimiento de laseguridad y el orden público dentro de unestado federado, quede reservada al propioestado miembro. No se trata de unadivisión de la soberanía, porque en caso deuna decisión que afecte a la existenciapolítica como tal, la tomará por entero sea lafederación, sea el estado miembro. Dondehay homogeneidad, el caso de conflictodecisivo entre la federación y los estadosmiembros debe quedar excluída. De otro

modo, el pacto federal se convierte en un"seudonegocio jurídico nulo y equívoco".

El traductor español de la obra,Francisco Ayala, apunta en el prólogo,respecto de esta conclusión: "se las ingeniade manera a asegurar que tanto lasfederaciones como los estados miembrosaparezcan al mismo tiempo como unitariosy soberanos". Pero Schmitt, en verdad, estáseñalando como propio de todaorganización federativa la tensiónconflictual entre federación y federados,que puede llegar al pico de la situaciónexcepcional y resolverse por decisiónsoberana de la primera o de los segundos.Las antinomias que están en la base de esatensión conflictual pueden diluirse, paraSchmitt, mientras la homogeneidad que hallevado al foedus o pacto originario, encuya virtud ha cambiado el status de losfederados, se mantenga. En el momento enque alguno de los federados sienta supropia existencia amenazada porqueaquella homogeneidad se ha roto o no esreconocido como integrándola, entonces, oel foedus se revelará como pacto de origende un Estado, en el fino fondo, "uno eindivisible", o será quebrado por ejerciciode los derechos de anulación y secesión. Enotras palabras, en el primer caso, ante la

situación excepcional, la federación ejerce lasoberanía irrenunciable y deviene, en loshechos, un Estado centralizado y, en elsegundo, el acto soberano proviene delestado federado, que rompe la federación.La Ausnahmezustand, la situación o estadode excepción, en ese caso, y cualquiera seaquien protagonice la decisión (federación oestado federado), da lugar al acto soberanoy consecuente re-creación de un nuevoorden jurídico. De todos modos, las

circunstancias bien apuntadas por Schmittno significarían una debilidad especial de lafederación con respecto a otras formas dearticulación territorial del poder. Bastaobservar el Estado unitario descentralizadoitaliano o español ("Estado de regiones" o"Estado de las autonomías"), o el caso delReino Unido de la Gran Bretaña, paraadvertir la misma tensión existencial entreEstado central y comunidad particular quenuestro autor apunta como meollo

antinómico y foco conflictivo de lafederación, con situaciones extremas yexcepcionales cual el Ulster o el País Vasco.Hasta en Francia, república "una e



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Nuestro autor, como se sabe, desde losaños 40 comienza a hablar de los imperios yde los grandes espacios, los Grosseraume,como las formas políticas surgentes tras laestatalidad. El mundo quedaría parceladoen una pluralidad de grandes espacios, perocomo pluralidad de unidades estancas.Habría, en otras palabras, un nuevo juspublicum con menos protagonistas que elantiguo: "un equilibrio de varios grandesespacios que creen entre sí un nuevoderecho de gentes en un nuevo nivel y condimensiones nuevas, pero, a la vez, dotadode ciertas analogías con el derecho degentes europeo de los siglos dieciocho ydiecinueve, que también se basaba en unequilibrio.de potencias, gracias al cual seconservaba su estructura". Nada nos dice decómo se organizarían ad intra los grandesespacios: súlo sabemos que deberíanmantener alguna homogeneidad interna yque algún Estado ejercería en ellos un papelhegemónico (el ejemplo es el papel de losEE.UU respecto al resto de América, luegode que la doctrina Monroe establecieralímites y exclusiones configuradoras de estegran espacio).

Los Grosseraume se plantean como

alternativa al gran peligro, a la remoción delkatéjon (es decir, lo que retiene, ataja uobstaculiza, concepto recurrente en lateología política final de nuestro autor). Elkatéjon actúa en toda época y es, por lotanto, variable con el decurso de aquéllas.El katéjon asienta o mantiene el Nomosepocal y desaparece con él. Se lo mencionaen Pablo de Tarso (II epístola a lostesalonienses, 2, 6/7), que lo considera elobstáculo o retardo, qui tenet nunc, el que

retiene ahora la manifestación delAnticristo. El Anticristo de Schmitt es lasoberanía global, el mundo uno y uniformecorrespondiente al pensamiento técnico-industrial. El sistema de Estados nacionalesen pugna controlada, construcción de laracionalidad europea, edificadores almismo tiempo, cada uno, de su propia pazinterior, he allí el verdadero katéjon paraSchmitt. Ninguna virtualidad le ve en esesentido a la provisoria federación, contratotemporario de status, fuente dedesestabilizaciones, que prefiere mostrar acontraluz o no mostrar, como dijimos al

principio de este trabajo. Aunque, a pesarde su desconfianza hacia las formasfederativas, dejó sobre ellas notablesobservaciones jurídico-políticas, comohemos visto. Quizás, alguien ha señalado,se consideraba el mismo Schmitt como elkatéjon intelectual al diseño maligno de lasoberanía global desde la unidad políticadel mundo. De todos modos, advierte queun Nomos de la tierra desaparece y no haapuntado el otro todavía. No alcanza adivisar si es posible un nuevo Nomospluralístico donde la conflictualidad secanalice y yugule, sin proclamar sudesaparición, como sueña la soberaníaglobal mientras desarrolla sin pausa susoperaciones de policía humanitaria.

Schmitt advertía una sustancialoposición entre estatalidad y federalismo.Por eso decía que el Estado federal,seudonegocio jurídico nulo y equívoco seresuelve, como el federalismo hamiltoniano,en la forma de Estado unitario más o menosmatizado. Hoy reaparece el federalismo deraíz lotaringio germánica, cuyo teórico másreciente fuera Proudhon, como visióncomprensiva del mundo y de la sociedad,no como simple forma de Estado (su

fórmula podría ser, en lugar de epluribus, unum, del federalismonorteamericano, la de ex uno, plures). Elkatéjon schmittiano está removido. Unasoberanía global es posible. Hasta hacepoco, se pensaba que esa soberanía residíaimpersonal y ubicuamente en losmecanismos, soportes y programasautosuficientes de las redes tecnológicas, decomunicación, informáticas y financierasque rodean el planeta. Al no haber un

Leviatán visible, se lo suponía muerto odormido. Después del 11 de septiembre de2001, Leviatán debe manifestarse otra vez,ahora para asegurar el globo ante laamenaza del terrorismo global y"privatizado". En esa bufera o borrascadantesca nos toca movernos, y lasreflexiones schmittianas permiten allíalgunos vislumbres. Decía Hölderlin que enel peligro crece también lo que salva. Ynuestro autor agregaba que, al borde delabismo, en la situación excepcional, "lamente se abre al arcano".



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Nacionalismo, Democraciay Federalismo

____________________________ Ramón Máiz

Desde John Stuart Mill, en susConsideraciones sobre el GobiernoRepresentativo, hasta la Teoría de la Justicia deRawls, la teoría política liberal se haconstruido en torno al concepto de Estadonación asumiendo, implícita oexplícitamente, que “es condición necesariade las instituciones libres, que los límites delos Estados deben coincidir con los de lasnaciones” (Mill 1861).

Sin embargo, los años setenta del sigloveinte testimoniaron una crisis del Estadonación, tanto en la práctica como en lateoría, como evidencia indiscutida yfundamento implícito o explícito de la

libertad y la igualdad. En la práctica, en elinterior de diversos Estados (Canadá,Bélgica, Reino Unido, España...) minoríasnacionales reclamaron con reforzadosargumentos, muchas veces desde lospropios principios liberales, demandas deautogobierno y reconstrucciónplurinacional de sus Estados. En la teoría,habría que esperar a los años noventa paraque, frente a las críticas liberales clásicas alnacionalismo, como las de Kedourie (1966)

o Minogue (1967), la polémica en torno a loque daría en llamarse “nacionalismoliberal” pusiera en primer plano trescuestiones: 1) ¿por qué el modelo delEstado nación ha sido tan determinante enla teoría política moderna?; 2) ¿por qué lasminorías nacionales han constituido rasgostan perdurables de la vida democrática delos países occidentales?; 3) ¿cuál es larelación entre nacionalismo mayoritario yminoritario, entre democracia nacional y

pluralismo cultural? (Kymlicka 1989, 1995;Tamir 1993; Miller 1995; Laforest 1995;Canovan 1996; Couture, Nielsen y Seymour

1996; Gilbert 1998; Moore 1998; Beiner1999).

La teoría normativa de la democraciaabriría así un nuevo campo de reflexión entorno a los criterios que permitendiscriminar entre versiones defendibles e

indefendibles de la idea de nación, desdelas exigencias liberal-democráticas. Dichoen otros términos: la teoría política asumiópor vez primera la tarea normativa deevaluar sistemáticamente los criteriosadmisibles e inadmisibles de construcciónnacional (Norman 1996, 1999).

Un concepto democráticamentepresentable de nación

La teoría normativa del nacionalismo se

ha visto, ante todo, en la necesidad desuperar un primer postulado que generabanumerosos problemas para analizar enprofundidad la naturaleza de las nacionesdesde la teoría de la democracia: ladistinción entre nacionalismo étnico ynacionalismo cívico. Es esta una tradiciónque viene de lejos, desde la tradicionalalternativa alemana entre Kulturnation oder Staatsnation, la dualidad posterior entre“Naciones con historia” (Estados nación) y

“naciones sin historia” (nacionesasimiladas) (Bauer (1907) 1979), dualismoque subyace en la clásica distinción de HansKohn entre nacionalismo occidental (cívico)y oriental (étnico) (Kohn 1945).

Así, por una parte, el nacionalismocívico, que presidiría normativamente laconstrucción de los Estados nación liberales,implicaba que la comunidad es un conjuntode ciudadanos que se fundamenta, no en latradición, el común origen, la historia o lacultura compartidas, sino en la adhesión alos principios y valores políticos de lademocracia, la libertad y la igualdad(Schnapper 1994, Ignatieff 1993,Finkielkraut 1995). Tal es la idea quesubyace más recientemente tras la nociónde patriotismo republicano (Viroli 1997) o patriotismo constitucional reformulada ydivulgada por Habermas en su ensayo“Conciencia histórica e identidad

postradicional” (Habermas 1989).De modo muy diferente, el

nacionalismo étnico definiría la nación en



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términos orgánicos a partir de elementos“objetivos”: “raza”, historia, tradiciones,lengua, alma colectiva (Volksgeist) etc. Así,la pertenencia a una comunidad sería algodado, natural, producto del destinohistórico, del hecho de compartir unosrasgos diacríticos al margen de la voluntadpolítica, incluso de la conciencia depertenencia, así como de la circunstanciacontingente de que la nación dispusiera ono de un propio Estado (“minoríanacional”, “nación sin Estado”). Estenacionalismo, que reverbera en elpensamiento romántico en sentido lato deHerder a Fichte, adoptaría la cultura y lalengua como elementos centrales en suformulación contemporánea.

Pues bien, la teoría política normativadel nacionalismo parte de la crítica de estaclásica, simplificadora y aún hoy extendidaclasificación, subrayando que: 1) todonacionalismo “cívico” conlleva decisivoscomponentes culturales; y 2) todonacionalismo “cultural” posee una capitalnaturaleza política y plantea importantesproblemas de delimitación de laciudadanía. Veamos brevemente ambosextremos.

En primer lugar, la tesis de que losnacionalismos cívicos implicanexclusivamente una neutra adhesión a losprincipios políticos liberales no resiste elmenor análisis. La idea de un Estadoneutral (Rawls) en lo que respecta a lacultura de los ciudadanos, no es sino laimportación al ámbito cultural de laneutralidad estatal en materia religiosa.Pero un divorcio entre cultura y Estado no

es posible, y de hecho ningún nacionalismocívico ni fue, ni es, únicamente cívico.Todos los modelos de nacionalismo cívico,véase los ejemplos clásicos de USA oFrancia, han estado directamenteconcernidos, más allá de los principiosliberales, con la creación de una identidadcomún, imponiendo desde laadministración, la escuela o el ejército unalengua oficial, un relato histórico canónico,un conjunto de mitos y símbolos comunes.

Así, detrás del patriotismo republicanofrancés de la Revolución, residió en todomomento un discurso y una prácticanacionalista étnico-cultural destinada a

crear una “nation une”, a definir el pueblofrancés, sus lazos con la historia, los mitosfundadores de los orígenes igualitarios(galos), el mito (celta) de la libertad, y laimposición de una lengua e historia oficialde la nación francesa. Otro tanto cabe decirdel proceso de fundación de la repúblicaamericana, pues tras la creación del estadofederal, residió todo un proceso deproducción política de una naciónétnicocultural - blanca, protestante y delengua inglesa - como puede comprobarseen los esfuerzos realizados para garantizaruna mayoría anglófona en Tejas o Florida(Kymlika 1998).

Así, pues, lejos de la pretendida“neutralidad estatal” en materia

etnocultural, todo Estado nación fue y es ala vez cívico y étnico, lo que implica unossupuestos que no pueden ser consideradoscomo autoevidentes y hurtados a laevaluación normativa: 1) la imposición de lacultura, lengua y relato histórico de lacomunidad mayoritaria sobre las minorías,destinadas a la aculturación; y 2) la capitaldesventaja de ciudadanía que de ello sederiva para los miembros de las culturasminoritarias. Que este proceso de

imposición de una común cultura, lengua,narrativa etc. se concilie con el pluralismoreligioso, político y de valores personales,no quiere decir que sea normativamente

justificable ni trivial en sus efectos para lascomunidades subnacionales.

La teoría política abre así la reflexiónsobre la defendibilidad normativa de losprocesos de construcción nacional. Pues delhecho de que los procesos históricos que

condujeron a los Estados nación, aunaranen el mismo proceso de edificación de laadministración territorial, un mercadonacional, un sistema jurídico y fiscal común,la destrucción de la pluralidad cultural y lahumillación de sus minorías, no puedededucirse, sin incurrir en una típica falaciaes/debe (Hardin 1995), el valor positivo delmonoculturalismo y su inevitabilidad, enaras de la consecución de la ciudadaníalibre e igual. Precisamente, la nueva teoría

del nacionalismo “liberal” aportaargumentos mediante los que la necesidadde vínculos comunes de Estado no tiene porqué implicar normativamente la asimilación



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liberales, y 4) resulta compatible con elpluralismo de ideas de bien y la autonomíade cada ciudadano.

Ahora bien, una vez destacado elcomponente cultural de todo nacionalismoy doblemente depurada la noción de

cultura desde las exigencias normativas dela democracia, la teoría liberal de la naciónse ha visto crecientemente confrontada conun ulterior desafío. En efecto, subyaciendoal argumento de la relevancia de la culturanacional de Kymlika, Canovan o el Millerde De la Nacionalidad, puede detectarse laproblemática asunción de que las nacionesy sus culturas son algo dado de antemanopor la historia de cada país, un conjuntocristalizado y estático de elementos varios

(lengua, narrativa histórica, canon literario,mitos y símbolos).

Pero esto nos remite al legadoorganicista, ya examinado en laintroducción, de las culturas nacionalescomo totalidades compactas, congeladas,homogéneas en el interior y claramentediferenciadas hacia el exterior. Sin embargo,los análisis contemporáneos delnacionalismo desde las ciencias sociales hanpuesto de relieve de modo reiterado queesta pretensión es empírica y teóricamenteinsostenible: las naciones no son entidadesobjetivas cristalizadas, sino procesosabiertos de construcción política, resultadode conflictos y luchas internas y externas(Laitin 1995, Brubaker 1995, Stavenhagen1996, Gurr 2000). Estos estudios haninsistido en que las naciones no son elpunto de partida, sino el contingenteresultado de un complejo proceso de

producción política en el que intervienenfactores constitutivos varios: 1) unasprecondiciones étnicas y culturales,consideradas no como una diferencia“natural” y autoevidente, sino como elproducto de un trabajo de selección, filtradoe invención realizada por los intelectuales ymovimientos nacionalistas; 2) unasprecondiciones sociales y económicasactivadoras, que favorecen la aparición deintereses económicos presentables como los

de la entera comunidad, pero potenciandolos de unos sectores sociales y marginandootros; 3) una favorable estructura deoportunidad política, tanto desde el punto

de vista de los actores (aliados,desalineamiento electoral), cuanto de lasinstituciones (descentralización política,autogobierno ); y 4) una eficaz movilizaciónpolítica que mediante un trabajoorganizativo y discursivo, construye no sólola nación como comunidad política, sinouna versión determinada de la cultura,narrativa y mitos nacionales (Máiz 1997,2003).

Ahora bien, la constatación de que lanación no es un dato objetivo sino un procesocomplejo y contestado, obliga a cuestionaralgunas asunciones de la primera teoríanacionalista liberal, y a la formulación deun tercer argumento normativo que, másallá de la de la unilateralidad cultural,

atienda a la dimensión política inesquivablede los procesos de construcción nacional.Pues el concepto de culturalista, aúndoblemente depurado de sus componentesracistas y antidemocráticos, y de suspretensiones comunitaristas de los valorescompartidos, presenta todavía una serie deproblemas normativos que podemossintetizar como sigue: 1) la relación entrepolítica y culturas nacionales estádescompensada hacia la segunda

dimensión, a partir de una insostenibleconsideración de las culturas como sistemascoherentes de narrativas, mitos fundadores,lengua, etc.; esto es: desconoce elpluralismo interno, versiones einterpretaciones varias de toda cultura y losconflictos y luchas que se libran en suinterior; 2) como atestigua la autopregunta“¿por qué las minorías nacionales no debentener los mismos poderes de construcciónnacional que las mayorías?” (Kymlicka

2001), descansa sobre una comprensiónnacionalizadora y etnocrática delautogobierno; las minorías nacionales seven, así, abocadas a reproducir a menorescala la injustificable lógica uniformadoradel Estado nación: un Estado, una Nación,una Cultura, una Lengua, un relatohistórico; 3) desconsidera normativamenteque las minorías nacionales, una vezdispongan de propio autogobierno, severán enfrentadas a responder a problemassimilares a los que orientan su propiasdemandas: el pluralismo interno, el respetode los contextos culturales y lingüísticos de



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sus propias minorías; 4) fundamenta unainjustificable sumisión de las minoríasinmigrantes a las minorías nacionales, encuanto “meros grupos étnicos”, nonacionales, al no ofrecer, como ya se havisto en la introducción, en razón de loscriterios utilizados (no territorialidad,demandas minimalistas, “voluntariedad”de la emigración) otra vías que laasimilación, lo que les confiere un estatutode ciudadanía de segunda. De hecho, la noidoneidad de estos criterios de hecho parauna elaboración normativa, puede verse enque la falta de motivación y capacidad parael autogobierno de los inmigrantes se aplicaasimismo a muchas minorías nacionales, loque llevaría a negarles, de la mano de lamisma falacia es/debe, los derechos deautogobierno. La lógica nacionalista semuestra aquí, de modo inconsistente, no yaajena sino contradictoria con la lógicamulticulturalista.

Todas estas deficiencias apuntan a unaproblemática asunción común a lasprimeras teorías del nacionalismo liberal: ladesconsideración del carácter político, nomeramente étnico-cultural de las naciones.Dicho de otra manera: la movilización,

organización, discursos nacionalistas, lasinstituciones de autogobierno etc. Noreflejan, manifiestan o expresan, nacionessubyacentes, sino que propiamente lasconstituyen como tales, como fenómenoscontingentes, dependientes de sutrayectoria y contexto específico. ¿Cuálesson las consecuencias normativas de ello?En contra de la opinión de algunos teóricosnormativos de que la teoría explicativaconstructivista “no proporciona mucha

orientación prescriptiva” (Moore 201), se hapuesto de relieve por parte de otros lanecesidad de un tercer giro argumental enla teoría liberal de la nación (Seymour 1996,Miller 2000, Carens 2000, Benhabib 2002); asaber: es preciso reconstruir el concepto, enexceso cultural y socializado, de nación quese venía empleando (Depuración III) ypensarla como comunidad política.

La nación como contexto cultural de

decisiónConstituía una asunción subyacente de

la teoría liberal clásica, reiterada al hilo del

debate liberal-comunitarista, que el rasgobásico del ciudadano, la autonomía, esto es,la capacidad de revisar los propios fines, laspreferencias e intereses, entra en conflictoinevitable con la vinculación a una culturaparticular, al margen de los principiosuniversales de libertad e igualdad, quefundamentan las institucionesdemocráticas. Toda pertenencia a otracomunidad de lealtades, mas allá de laconformada por la adhesión a los principiosde justicia mencionados, cualquieradscriptiva identidad de grupo, sería pordefinición contradictoria con el ideal delindividuo autónomo, capaz de elección ycrítica, de revisión de sus preferencias eideas de bien. En este sentido, cuanto másigualitarista o republicana sea la teoría de laciudadanía, más superadora del horizonte“liberal”, mayor su universalismo ycosmopolitismo, y menos lugar, si cabe,para pertenencia particularista alguna,normativamente relevante (Barry 2001,Pettit 2001).

Pues bien, la propuesta de la teoríanormativa del nacionalismo, por elcontrario, postula que: 1) habida cuenta quela libertad y la autonomía implican

posibilidad real de elección de losciudadanos, 2) la cultura particular en laque se socializan éstos constituye un (el)ámbito desde el que se toman lasdecisiones, que provee de las opcionesdisponibles y las dota de sentido, y 3) enrazón de ello, más allá de cualquier“neutralidad” irresponsable, debe serprotegida por el Estado en cuantoconstituye algo valioso, una suerte de “bienprimario”.

En efecto, si los individuos tomandecisiones sobre prácticas y cursos deacción, siguiendo valores, juicios e intereses,estos últimos dependen en buena medidatambién del sentido atribuido a ellos por sucultura y vocabulario específicos (Kymlicka1995: 83). Así, frente al individuo concebidocomo “decisor radical” (radical chooser )(Miller 1995), que concibe el ejercicio de laautonomía individual como el resultado de

una elección realizada mediante un juicioabstracto, libre de cualquier preconcepción,Tamquam tabula rasa, se contrapone una másmatizada y culturalmente dependiente



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imagen del “evaluador contextualizado”(strong evaluator ) (Taylor 1985 o “individuocontextualizado” (contextual individual)(Tamir 1993). Esto es, aquel ciudadano ociudadana para el que la elección resulta enmuchas ocasiones – sin anular por ello lavigencia universal de los valores de lalibertad, la igualdad, la tolerancia etc.,-cultural e históricamente mediado por unaserie de criterios y orientacionessocialmente adquiridos a través de lacultura compartida con los connacionales.

En este sentido, los teóricos liberales delnacionalismo incorporan una parte de lascríticas comunitaristas al liberalismo; asaber: aquellas que llevarían a igualitaristascomo Dworkin a subrayar el valor del

“vocabulario compartido de tradición yconvención”, que debe ser “protegido de ladegradación y la decadencia” (Dworkin1985); o aquellas otras que conducirían alpropio liberal-republicano Rawls a escribir,en Liberalismo Político, que la autonomía ylibertad individual se contextualizan “en lasociedad y cultura cuya lengua empleamosen conversación y pensamiento paraexpresarnos y entendernos a nosotrosmismos, nuestros objetivos, fines y valores;

la sociedad y la cultura de cuya historia,costumbres, y convenciones dependemospara encontrar nuestro lugar en el mundosocial” (Rawls 1993).

Ahora bien, una vez asentada estafunción contextual de la cultura nacionalcomo “el trasfondo desde el que se puedentomar decisiones dotadas de sentido”(Miller 1995), y recordando que Kymlickaasume, con Norman, Tamir, Miller y otros,

la eliminación del contenido de la culturanacional de los valores compartidos(Depuración II), su argumento normativoaún adolece, empero, de un importantedéficit político. Y ello en al menos tressentidos: 1) en primer lugar, el conceptoresulta en exceso reductivo ymonocromático, pues no se incorporasustantivamente a la teoría, la centralidadnormativa de la pluralidad de voces,sentidos e interpretaciones, esto es, la

“peculiar multiplicidad” (strangemultiplicity) (Tully 1995) que caracteriza alos contextos de decisión de las sociedadescomplejas; 2) en segundo lugar, se reifican y

congelan las diferencias nacionales, habidacuenta de que no se atiende a lavariabilidad, al cambio, al carácter dinámicoy productivo de la cultura nacional, a lanaturaleza abierta y contingente de lacomunidad nacionalitaria; 3) en tercerlugar, se elude la central presencia delconflicto democrático en la construcciónnacional, a través de prácticas contestadas ynarrativas varias en competencia.

Es este déficit político, en suma, el quedebe ser corregido, por una parte,manteniendo el valor contextual de lasculturas pero reformulado en el sentido decontexto multicultural de elección o decisión(Carens 200:); y por otra, frente a laperspectiva conservacionista, reelaborando

la dimensión cultural desde la expansión yla inclusión de la esfera pública (Benhabib2002).

La nación como comunidad moral deobligación ciudadana

El segundo argumento normativo(Miller 1995, Tamir 1993) en favor de unlugar para la nación en la teoría de lademocracia, es que ésta: 1) crea unacomunidad moral entre los ciudadanos; 2)

de la que se derivan obligaciones, nouniversales, sino particulares para con losconnacionales; lo cual a su vez, 3) estrechalos lazos de solidaridad entre los mismos, loque deviene decisivo para la redistribucióny el Estado de bienestar. La necesidad devínculos solidarios para un proyecto deconvivencia que, además, se traduzca en

justicia redistributiva, deja abierta sinembargo la cuestión de si, a tal fin, resultanormativamente justificable un concepto

tan holístico: la Nación como comunidadmoral de obligación.

Pues los problemas que plantea esteestrechamiento ético de la nación son, unavez más, de déficit político; a saber: 1) no sediscriminan las razones por las que lasobligaciones de solidaridad brotan de unapretendida comunidad moral y no, de modomás plausible, de las obligaciones deciudadanía, confianza y reciprocidad

generadas institucionalmente mediante lalegitimidad compleja de un Estadodemocrático; 2) se suponen unasobligaciones morales de solidaridad que



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emanan de la comunidad, como si éstaconstituyera para todos sus miembros,objetivamente condicionados en supertenencia, el más alto bien moral, conindependencia de las múltiplesvinculaciones posibles (Moore 2001); 3) alasumirse una definición monocultural denación, como fuente de obligación, en loscontextos multiculturales de comunidadescomplejas, el argumento mas bien debilitaque refuerza las políticas de predistribucióne igualdad, pues se desvincula a la mayoríade la obligación de contribuir a las políticassociales en favor de miembros ajenos a sucomunidad nacionalitaria: nacionalidadesminoritarias, inmigrantes, comunidadesindígenas etc. (Young 2000); y 4) en últimolugar, hace descansar la obligación moral enuna base normativa muy precaria: unareacción sentimental. Si bien es posible que(cuestión a determinar empíricamente) laaceptación de las políticas de bienestar serefuerce con los vínculos de afecto yempatía nacionalistas, ello difícilmentepuede constituir un argumento fundador deobligación moral comunitaria (Nootens1996). Éticamente, el factor clave a estosefectos es la interdependencia, la naturaleza

relacional de la comunidad de individuos,que vincula en el mismo proceso dedeterminación de la justicia a todos aquellosconectados a través de relaciones causalescontextualizadas, esto es, cuando lasacciones de unos afectan directa oindirectamente a las acciones de otros(O’Neill 1996).

La nación como foro de deliberación

Un tercer argumento a favor del valor

normativo de la nación para la democracia,se centra en su función de refuerzo de laparticipación y la deliberación. Y ello pordos razones: 1) porque la democraciaparticipativa y deliberativa requiere, segúnlos nacionalistas liberales, algo más que laspasiones democráticas del republicanismo oel patriotismo cívico (Viroli 1997). En estesentido, la comunidad nacional genera unadicional compromiso y confianza en losdemás y en las instituciones que refuerzan

la ciudadanía activa; y 2) porque ladeliberación política requiere un fondocomún de entendimiento y lenguajecompartidos. De ahí que, en buena medida,

la “democracia sea política en lenguavernácula” (Kymlicka 2001). Losciudadanos sólo se encuentran cómodosdebatiendo en su propia lengua, de ahí quecuanto más normalizado sea su uso, tantomás dotado de sentido y participativo será.

El problema que aquí se plantea es, sinembargo, que un concepto tan prepolíticode nación basado en la lengua y la cultura,impide a algunos nacionalistas liberalesvincular más dinámicamente política ycultura. Esto es, asumir que, al fin y al cabo,la cultura es política. Asumir que lademocratización consiste en extraer delámbito de lo tradicional y heredado, temas,lugares comunes, prácticasinstitucionalizadas y conflictos latentes y

exponerlos a la luz y los argumentos deldebate público. Y en este orden de cosasMiller (Miller 1997) o Tamir (1993) han idomucho más lejos que Kymlicka (2001) oMoore (2001).

En efecto, si desde un concepto culturalde nación, pasamos a un concepto deaquélla como comunidad política plural enpermanente recreación parcial, laconsecución de un ámbito irrestricto departicipación en la conversación queconforma la nación, se sitúa como unobjetivo prioritario. Esto es, la naciónmisma, su cultura/s, su lengua o lenguas,su plural autocomprensión comunitaria, sufuturo, su relación con otras naciones en elseno del Estado etc. no se puede asumircomo herencia intocable del pasado, sinoque debe formar parte del debate públicopresente. Si la nación es un proceso abierto, yno un dato étnico-cultural objetivo, las

consecuencias normativas que de ello sederivan son claras: la deliberación exenta decoacción debe presidir el horizontenormativo de la construcción nacionaldemocrática. La selección de mitos ysímbolos nacionales - que nunca sonneutrales -, el relato histórico - plagado dedecisiones de memoria selectiva y olvido -,la variante lingüística – resultado deopciones intelectuales y políticas-, y larelación entre las diferentes lenguas con

presencia en la comunidad, los objetivos yprogramas de autogobierno etc., dejan deser elementos autoevidentes,supuestamente garantizados por la solidez



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indiscutida de la “realidad incontestable”étnico-cultural, para transformarse enmateria de debate abierto a todas la voces yacuerdo o conflicto democrático.

Pues los destinatarios colectivos de losderechos de autogobierno sólo pueden

adquirir autonomía plena como grupo, enla medida en que puedanautocomprenderse como autores de lasdecisiones e instituciones que los regulan.Por ello la autonomía política de los gruposdebe estar normativamente vinculada a laesfera pública a través de la cual, medianteparticipación y deliberación desde elpluralismo, se elucidan los intereses enpresencia, así como los criterios relevantespara el reconocimiento y el autogobierno.

Resulta preciso, en definitiva, atender a la“conexión interna y conceptual” (Habermas1996) entre derechos (de autogobierno) ydemocracia (deliberativa).

Pues tampoco hay derechos colectivos,instituciones inclusivas, ni políticas dereconocimiento, sin democracia en sentidofuerte, que convierta a sus destinatarios enautores de los mismos, sin que los propiosmiembros de la comunidad nacional, estoes, mayorías, minorías, y ciudadanossingulares de diversas procedencias,puedan articular y fundamentar mediantediscusiones públicas, bajo los principios derespeto moral universal y reciprocidadigualitaria, las aspiraciones, objetivos ydemandas, el alcance mismo de su pluralidentidad nacionalitaria (Benhabib 1998,2002). Esto conecta con la discusión que sedesarrolló en el capítulo 3: la esfera públicaampliada a la sociedad civil que allí se

postula, pone de relieve en el tema de laconstrucción nacional mediante laparticipación y deliberación de mayorías yminorías.

Y ello en la doble dimensión señalada:la regulación mediante lo procedimientos,políticas y arreglos institucionaleslegítimos, desde el Estado, y la contestacióndesde la sociedad civil, por parte de losdiferentes grupos y sus demandas, así comosu corresponsabilización mediante su

ingreso en la esfera pública. Pero esto nosconduce, por último, a considerarbrevemente las consecuencias de estos

argumentos normativos para la evaluaciónde las instituciones de autogobierno.

El federalismo como alternativapolítica al nacionalismo

¿Cuáles son las consecuencias que sederivan de la reelaboración normativa del

concepto de nación y de los argumentos enpro del relieve de la nación en la teoría de lademocracia? En primer lugar, y habidacuenta de la relevancia de la nación comocontexto de elección, vínculo de solidaridadpara la justicia social y confianza en lasinstituciones y otros ciudadanos, la teoríanormativa que nos ocupa rechaza laheredada fórmula del Estado nación y sucorolario histórico: las políticas de supresiónde la diferencia nacional. Esto es, descalificanormativamente las políticas y diseñosinstitucionales nacionalizadores (Brubaker1995) o etnocráticos (Stavenhagen 1996),diseñados para eliminar de raíz el problemade la diversidad subnacional en el seno delos Estados, con objeto de unificar étnico-culturalmente un territorio en beneficio dela mayoría.

Y ello no sólo en los casos extremos de1) limpieza étnica y 2) genocidio, sino en

aquellas prácticas institucionales y políticaspúblicas implementadas precisamentedesde justitificaciones liberales ydemocráticas, como la 3) integración y 4)asimilación, que son las que nos ocuparán enprimer lugar.

En efecto, estas últimas constituíanhasta los años setenta del siglo XX lasestrategias indiscutidas para resolver losproblemas subnacionales y de minorías porparte de los Estados democráticos. Se trataen ambos casos de políticas individualistas,en las que la ausencia o reducción dederechos colectivos para las minoríasnacionales, persigue proporcionarincentivos selectivos, positivos y negativospara el abandono, por parte de losciudadanos singulares, de esas minorías delos vínculos nacionales propios, y laadopción de la lengua, cultura, narrativahistórica e imaginario mítico-simbólico de

la nación mayoritaria en el seno del Estado.Mediante prohibiciones del uso de lalengua vernácula o ventajas de mercado oadministrativas a la socialización en la



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cultura dominante, se busca crear unaidentidad colectiva común de ámbitoestatal, suprimiendo o despotenciando lasdiferencias subnacionales, incentivando elabandono de la propia cultura y autonomíasocial de los grupos minoritarios comoprecio a pagar por integrarse de plenoderecho en la cultura oficial estatal. Comoya hemos visto, todo proceso deconstrucción estatal devenía mediante estalógica, simultáneamente, un proceso deconstrucción (uni) nacional. Así, laalternativa que el Estado liberal, mediantela fusión de fronteras políticas y fronterasculturales, postula para los ciudadanos delas culturas minoritarias era terminante: oasimilación en la cultura mayoritaria ydisfrute de los derechos de ciudadaníaigual; o una ciudadanía parcial, demediada,donde la pertenencia cultural y lingüísticaminoritaria, excluida del espacio público,tenía que mantenerse en los límites de laestricta privacidad. Ahora bien, resultaprácticamente imposible en las modernassociedades industrializadas lasupervivencia de una lengua y una cultura,sin acceso a la vida pública conformada entorno a las instituciones económicas,

políticas y educativas. Su destino, ante laspresiones derivadas de la formaciónrequerida y el acceso en igualdad deoportunidades al mercado de trabajo, es lamera supervivencia ritual elitista, o lamarginación social en guettos urbanos ocomunidades rurales aisladas (Kymlicka1995).

Ahora bien, dependiendo de laintensidad de estas estrategias se presentandos variantes (McGarry y O’Leary 1994).

Por un lado, las políticas de asimilaciónpropiamente dichas, que tienen comoobjetivo explícito la eliminación progresivao desactivación política de las diferenciasnacionales interiores, con vistas a lacreación de una identidad étnico culturalcomún (“nacionalismo”) para el Estado. Porotro lado, las políticas de integración,dirigidas a la creación de una identidadcívica compartida (“patriotismo”) quefundamente las condiciones de libertad,igualdad y participación de la ciudadanía.

Ya hemos visto cómo la argumentacióndel nacionalismo liberal y democrático

partía precisamente de la negación de ladistinción clásica entre nación “cívica” ynación “étnica”, en razón de que todanación cívica posee un componentecultural, y toda política étnica tiene uncomponente de definición de los términosde la ciudadanía. Esto no elimina lasdiferencias importantes entre las políticasde integracionismo y asimilacionismo, sibien, en cuanto ambas, explícita oimplícitamente, se diseñan desde laperspectiva de un Estado-naciónmonocultual, nos encontramos ante unacuestión de grado, más que una diferenciacualitativa.

Las políticas asimilacionistas persiguen,explícitamente, la creación de un

nacionalismo de Estado, la imposición deuna identidad étnico cultural – la de lanación mayoritaria - con carácter exclusivo,destruyendo la posibilidad de desarrolloautónomo de las minorías nacionalesinteriores (Connor 1998). Estas políticasmayoritarias pueden sintetizarse en cuatroámbitos fundamentales de actuación: (Linzy Stepan 1996): 1) en el ámbito cultural:imposición de una única lengua oficial en elsistema educativo, la administración, los

medios de comunicación e incluso en lasactividades privadas (comercio, banca,publicidad etc.); 2) en el ámbito político:sobrerrepresentación directa o indirecta dela identidad cultural dominante comocrierio de mérito para el ingreso en la vidapública, administrativa; 3) en el ámbito jurídico: imposición del derecho privado,civil y mercantil, instituciones, prácticas yconvenciones de la nación mayoritaria; 4)ámbito económico: trato preferencial de

intereses, empresas, subvenciones yprivatizaciones en favor de las élitesintegradas en la comunidad mayoritaria.

Los argumentos del nacionalismoliberal muestran como normativamenteinjustificables esta políticas,argumentándose: 1) la antevista falaciaes/debe que reside tras su justificaciónliberal, esto es, de que el estado Naciónhistóricamente se halla construido mediante

políticas de asimilación, no puede inferirsesu deber ser, su justificación moral; y 2) quelas políticas de exclusión de las minoríassuponen la destrucción sistemática de los



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última de reconocer un derecho unilateralde autodeterminación (Young 2000).

En síntesis: 1) excepto en caso defracaso de la convivencia multinacional, lasminorías nacionales poseen una obligaciónnormativa de mantener la convivencia en el

seno del Estado, siempre que en éste 2)exista reconocimiento y garantíasconstitucionales de su autogobiernosustantivo y negociado, y no se violen lostérminos del acuerdo por parte de lamayoría (Moore 2001, Baubock 2000).

Esto nos conduce a la última cuestiónque debemos tratar; a saber: ¿cuál es lafórmula más adecuada parainstitucionalizar democráticamente laacomodación en los Estadosmultinacionales? Dos modelos alternativosse presentan, clásicamente, a estos efectos:consociativismo y federalismomultinacional.

La democracia consociativa consiste en unarreglo institucional contramayoritario parala viabilidad política de sociedadessegmentadas. El objetivo es introducirelementos de representación e implicaciónde las diferentes minorías en la decisiones

estatales mediante cuatro rasgos bienconocidos (Lijphart 1977) gobierno de grancoalición que incorpore a representantes delos principales grupos presentes en el país;b) veto mutuo o gobierno de mayoríaconcurrente en asuntos de relieve y enespecial en lo que atañe a la reformaconstitucional, para salvaguardar losintereses de las diferentes unidadesconsociadas; c) proporcionalidad en elreclutamiento de elites y funcionarios, en la

distribución de fondos públicos ysubvenciones, así como en los procesos detoma de decisión; d) autogobierno para lasunidades consociadas en decisiones queafectan a sus asuntos internos.

Los problemas normativos que planteael consociativismo, desde la argumentacióndel nacionalismo liberal, es que, pese a, enprincipio, a constituir una política dereconocimiento y acomodación de la

pluralidad nacional o étnica, rompiendo asícon la ecuación del Estado Nacional (unEstado= una nación = una cultura), poseealgunas características que la vuelven

problemática como modelo principal deacomodación (Barry 1991, Brass 1991)presupone que las diferencias nacionales yétnicas son datos objetivos yterritorialmente delimitados, con lo quetiende a congelar la configuración internade las comunidades en su tradición, cultura,gobierno y sistema de dominacióntradicionales, reforzándolos inclusomediante su capacidad de representaciónen las decisiones del Estado. Se perpetúanasí, en comunidades indígenas o en gruposde emigrantes, los rasgos más tradicionales,autoritarios y patriarcales del sistema dedominación de la comunidadesconsociadas; 2) es elitista por definición,pues integra a los representantes de losgrupos, privilegiando la posición de lasautoridades y las desigualdades políticastradicionales de clase, familia y género,desatendiendo la dimensión competitiva yel control democráticos, así como laincorporación de una ciudadaníapolíticamente activa y autoorganizada; 3) laposibilidad de bloqueo por las minoríasgenera inestabilidad estructural, a lo quedebe añadirse la proclividad a políticas debusca de rentas en el sector público y

mecanismos clientelares de distribución derecursos e intercambio de votos por favores.

Son todas ellas razones que refuerzan laconvicción de que la democraciaconsociativa no es el modelonormativamente adecuado parainstitucionalizar democráticamente demodo dinámico la multinacionalidad, sibien puede emplearse como complementode un modelo federal, matizando con laprovisión de derechos culturales no

territoriales, o especiales protecciones yexenciones a determinados grupos, en unaperspectiva de correción multicultural delfederalismo pluralista.

Este último, el federalismo multinacionalo pluralista, emerge como alternativa alfederalismo territorial o unitario -normativamente injustificable en contextode diversidad nacionalitaria, en cuantonacionalizador y etnocrático – y se ajusta

mucho mejor a los requerimientos delnacionalismo liberal y democrático(Kymlicka 2001, Requejo 2001, Resnick1994, Máiz 2000, Caminal 2002). Las razones



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contiene un plus de democracia conrespecto al modelo unitario de soberanía: enéste la única posibilidad que se les da a losciudadanos es de elegir sus representantes,mientras que en el primero los ciudadanosno sólo eligen, sino que participan en la vidapública. Para De Benoist, la existencia decomunidades o de grupos de interésparticulares no estorba la búsqueda del biencomún, puesto que es precisamente laextensión de los métodos democráticos loque les impide imponerse, en detrimentodel interés general. La nación es por tantouna “comunidad de comunidades”. Razónpor la cual el principio de subsidiariedadfederalista es siempre incompatible contoda forma de dictadura, mientras que laconcepción bodiniana de la soberanía escompatible tanto con democracias como condictaduras.

No se aboga por tanto por unafragmentación de los Estados. En el federalismo integral éstos conservarían unpapel fundamental, si bien dejarían de serlos únicos actores. La fórmula propuesta esotra: Europa como comunidad decomunidades. De Benoist: “mientras que elpunto de vista jacobino hace de la soberanía

el garante de la identidad nacional, elprincipio de subsidiariedad hace de lapluralidad el garante de la soberanía. UnaEuropa bien concebida, es decir, unaEuropa federal, no sería el disolvente de lassoberanías existentes, sino el instrumentode su renacimiento por medio de unasoberanía europea pensada y puesta enpráctica de una manera diferente”.

El federalismo del que se reclaman el

teórico francés y sus colaboradores tienesólida raigambre y larga tradición en lahistoria del pensamiento político europeo.El jurisconsulto alemán del siglo XVI

Johannes Althusius puede ser consideradocomo su primer teórico. Una líneaintelectual en la que también se inscribenProudhon, Tocqueville, Renan, los teóricosaustro-marxistas Otto Bauer y Karl Rennery los intelectuales no conformistas del sigloXX Mounier, Alexander Marc y Denis de

Rougemont.En un extenso estudio sobre Johannes

Althusius, De Benoist subraya cómo la obra

de este autor, adversario de Bodino yteórico de la repartición de la soberanía,acusa la influencia de los principios y de lascostumbres electorales del Sacro Imperioromano-germánico, a su vez reminiscentesde las prácticas de la monarquía electiva delos antiguos germanos. Representantetardío de la visión medieval para algunos,precursor del federalismo para otros,Althusius se adhiere a una concepciónorganicista de la sociedad en la que lospueblos no son una simple adición deindividuos, sino personas morales, jurídicasy políticas. Su obra es sintomática de lo queel federalismo tiene de reformulación deciertos principios característicos de la épocafeudal: un polo de referencia teóricoopuesto a la cosmovisióncaracterísticamente moderna de Bodino […]

¿Subsidiaridad?

Es difícil pensar en una Europa unidaque no sea en el futuro una Europa federal. Elregreso a los Estados-nación soberanos –elutópico retorno al pasado- condenaría a lasnaciones europeas a la marginación y a lainsignificancia, y ello a muy corto plazo. Lasolución confederal –esto es, una unión deEstados soberanos pilotada de formaintergubernamental- abocaría a Europa a laparálisis, habida cuenta del gran número deactores y la divergencia de intereses entreellos. Y la solución Europa como Estado-nación se revela imposible e indeseable pordiversas razones. En primer lugar, porqueesa creación carecería de sustancia históricadado que no existe una nación europea. Ensegundo lugar, por la dificultad de hacertabla rasa de la variedad de concepciones

que sobre el Estado y su relación con losciudadanos existen entre las culturaspolíticas del continente. Y en tercer lugar,porque en la presente dinámicaglobalizadora este escenario se aproximaríaa la prefiguración de un hipotético Estadomundial: una entidad anónima gestionadapor una gobernanza multinacional.

La solución federal se impone como lamás adecuada, tanto a las necesidades eintereses de Europa, como a su historia e

identidad. La posición de la Nueva Derechaa este respecto, clara e inequívoca en elnivel de los principios generales, deviene



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más problemática en su desarrollo.Especialmente en lo relativo a su defensadel principio de subsidiaridad como fórmulavertebradora de una federación europea. Yes que reclamarse de ese principio sinexplicitar de qué manera debería articularsesupone caer en una especie de fetichismo delas palabras que, si bien es un recursohabitual en el género ensayístico, chirría ydescarrila cuando se trata de concretarpropuestas con una traducción política y

jurídica.

El problema del principio desubsidiaridad radica precisamente en suambigüedad. Se trata de una de esaspalabras a las que uno puede otorgar elsignificado que más convenga. Y es que la

transcripción de un principio filosófico aldominio jurídico es una empresaextremadamente difícil, por no decirimposible.

Incorporado a los Tratados de laComunidad Europea por el Acta Única de1985 (en lo relativo a política de medioambiente), ampliado en Maastricht en 1992a las competencias compartidas, recogidoen un Protocolo en el Tratado deÁmsterdam en 1997, el principio desubsidiariedad se ha visto reforzado en elTratado de Lisboa con un mecanismo de“alerta temprana” que establece un controlpor parte de los Parlamentos nacionalessobre la correcta aplicación del mismo porlas instancias europeas. La subsidiaridad seencuentra por tanto plenamente integradaen el acquis comunitario, con el rangoconstituticional de principio deinterpretación y de control democrático

sobre la actividad de la Unión Europea.No obstante, en la práctica el principio

funciona de una doble vertiente: desde la“vertiente positiva” puede servir de

justificación para extender las competenciasde la UE, cuando se estima que los fines yobjetivos de la acción se alcanzan mejor anivel europeo; y desde la “vertienterestrictivA” puede actuar como freno a laintervención de la Unión si se estima quelos objetivos de la acción se alcanzan mejor

por los Estados. Si bien en principio hubierapodido pensarse que favorecería a losEstados miembros y a las regiones en

detrimento del intervencionismo de laUnión, lo cierto es que éste no ha dejado decrecer desde la introducción del principioen el derecho comunitario. Lo que secorresponde con la experiencia históricogeneral, que muestra que la invocación delmismo siempre ha favorecido a lasautoridades centrales, Alain de Benoistdenuncia, con razón, la perversión delprincipio de subsidiariedad por la prácticacomunitaria. Pero limitarse a reclamar suaplicación estricta sin decir de qué manerapodría asegurarse parece un enfoquecuando menos insuficiente si de lo que setrata es de descender de la teoría a la praxis.

Y ahí radica el problema de esasubsidiariedad ideal que De Benoist

reclama para su federalismo: en su carácterlibresco, en su tono más de capítulo dehistoria de las ideas que de fórmulaoperativa para conformar la realidad. Lateoría aboga por la autonomía de cada nivelde poder en aquello que directamente leincumbe. Pero no se puede obviar que cadadecisión autónoma de un subconjuntoafecta necesariamente a todos los restantes,es decir, a todo el conjunto. Y la coherenciay la efectividad en la gestión de todo el

conjunto empujan irremediablemente haciael reforzamiento de los poderes centrales,como lo ha demostrado con creces laevolución de la Alemania Federal o losEstados Unidos. En realidad, el principio desubsidiariedad nunca ha funcionado comofuerza motriz de una construcción política.Aparece màs bien a posteriori: únicamentecuando ya existe un Estado fuerte escuando puede procederse a un ordenrazonable de subsidiariedades. Y sin el

concurso de unas unidades de decisión conun cierto grado de centralismo –los Estados-no se alcanza a ver cómo podría procedersea una construcción europea partiendo delos niveles inferiores (desde “el nivel de lacomuna”, según reza la teoría del“federalismo integral”).

El entusiasmo federalista de De Benoistle lleva incluso a abogar por una “Europafederal” paralela a una federalización

interna de los Estados (una “RepúblicaFederal de los Pueblos de Francia”). Enprimer lugar, cabe pensar si eso no abriríamás problemas de los que resuelve. Pero en



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cualquier caso es lícito plantearse hasta quépunto un modelo teórico –por muchasbondades que acumule- es exportable fueradel ámbito de la cultura política que lo vionacer. Los principios de subsidiariedad,federalismo, democracia directa, iniciativapopular y participación ciudadanarequieren de una cultura cívica depurada,resultado de una evolución secular. Dichode otro modo: lo que es bueno para losciudadanos de Suiza no tien por qué serlopara los de Ucrania.

Porque es un hecho elemental que todopoder tiene siempre una vis expansiva. Otorgar a las comunidades locales y a lasregiones la facultad de decidir el poder queconsentirían ceder (se supone que de forma

voluntaria y responsable) a las instanciasmás altas sólo puede defenderse desde unidealismo federalista rayano en elangelismo. También es preciso tener encuenta la mayor vulnerabilidad de losescalones inferiores de poder frente a todotipo de presiones del entorno (clientelismos,corrupción, mafias), mientras que ladistancia de los centros de poder superioresactúa precisamente como un elemento deobjetividad. De hecho, existe, un consenso

en la literatura científica sobre losresultados, en general bastantedecepcionantes, de los procesos dedescentralización puestos en marcha desdefinales del siglo XX. Unos procesos queparecen generar “más corrupción, una granineficiencia, una administraciónhipertrofiada y crecientementeintervencionista, enorme inestabilidadpresupuestaria con tendencia a déficitsabusivos, mayor inflación y, en ciertas

condiciones, menor crecimiento”.Se hace difícil seguir a De Benoist en su

entusiasmo subsidiarista. Diga lo que digala teoría, es imposible obviar una serie derealidades elementales. Tales como que loque realmente importa a los ciudadanos esla prestación eficaz del servicio, no quién lopresta; que el control de los votantes sobrelos gobernantes puede ser más imperfecto anivel regional que a nivel nacional; que la

proliferación de administraciones hacedifícil discernir a quién corresponden losméritos o, en su caso, los deméritos (quetodos tratan de eludir); que a los gobiernos

regionales les resulta mucho más fácilpresionar a la judicatura o a los medios decomunicación locales; que los gobiernosregionales o municipales tienden a ser máscorruptos que los nacionales; que losgobernantes no son meros entes altruistas,sino agentes que tienen sus propiosintereses; y que cuantas más competenciasasumen los entes menores, mayorinsatisfacción generan y másreivindicaciones provocan.

Algo de todo esto sabemos en España.La Primera República en 1873, con sufederalismo integral y su deliriocantonalista, fue un experimento yabastante elocuente. Y sin necesidad derecurrir a ejemplos extremos, la experiencia

del Estdo de las Autonomías ha demostradoque uno de los peores “vicios ocultos” de lasubsidiariedad es la elefantiasis crónica dela administración pública. Y es que, en unrégimen de partidos, el traspaso decompetencias a los entes territoriales haceposible multiplicar el número de cargos arepartir, aunque el partido pierda el poder anivel nacional. Como señala el profesor

Juan Manuel Blanco, “la Autonomía vacreando una casta política regional, una

burocracia y unos grupos de presión queviven del presupuesto público, cuyomantenimiento requiere más gasto, máspresupuesto y más competencias”. Con undato agravante en el caso español: laruptura del vínculo entre la presión fiscal(estatal) y unos gastos regionales siempreen expansión, con lo que la consiguienteindisciplina fiscal y los comportamientosclientelares figuran entre las más seriasdisfunciones del sistema.

La conclusión es que el principio desubsidiariedad, que no es malo en sí, debeser manejado con extrema precaución. Unsistema de subsidiariedades que nodisponga de un Estado fuerte con un claropoder coercitivo sobre los cuerpos socialesinferiores desembocará en un mosaico deimposible gobierno, en un pandemóniumde cacicatos y reinos de taifas. La figuraciónorganicista de autonomías y de

subsidiariedades, armoniosa yprimorosamente diseñada por Althusius ensu consociatio symbiotica, puede ser algo máscompleja de poner en práctica. La realidad



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naturales como medios autóctonos desubsistencia.

El derecho de autodeterminación tienesu primera proclamación formal en el“principio de las nacionalidades” inspiradopor el presidente norteamericano Wilson, si

bien no ligaba dicho principio a lasdiferencias étnicas entre los pueblos sino ala identificación entre soberanía nacional yvoluntad popular. Los dos fundamentosobjetivos entre los que se movía laautodeterminación eran, por un lado, laaparición de autonomías intraestatales y,por otro, el proceso de descolonización. LaCarta fundacional de las Naciones Unidas(1945) instituía el principio de libredeterminación de los pueblos, si bien en su

dimensión de reconocimiento del derechode autogobierno de los pueblos y no delderecho de secesión. La Declaración sobreDescolonización (1960) primaba la “unidadestatal” sobre el ejercicio de laindependencia, aunque en el caso de las“colonias” dicho principio se aplicaba sobrecada territorio. Los Pactos sobre DerechosHumanos (1966) afirmaban rotundamenteque “todos los pueblos tienen el derecho delibre determinación“y que “todos los

pueblos tienen el derecho de disponer de símismos”, determinando libremente suestatuto político y fijando libremente sudesarrollo económico, social y cultural.

Ahora bien, ninguno de estosinstrumentos internacionales expresan elalcance del concepto “pueblo” ni elprocedimiento que habrían de seguir lospueblos para ejercer ese derecho deautodeterminación. Por ello, la

autodeterminación debe entenderseproclamada como un derecho cuyo titulares el pueblo del territorio del Estado y no elpueblo de una etnia interna, excepto en lossupuestos de aquellos pueblos que recibenexplícitamente la categoría de“colonizados”, entendiendo como talesaquellos territorios sometidos a un Estado o“metrópolis” pero separadosgeográficamente -sin continuidadterritorial- y con signos evidentes de

dependencia y servidumbre económicas. Ycuando se habla de la autodeterminación depueblos no coloniales, entonces el derechose matiza o condiciona a tres principios: el

democrático, según el cual la soberanía y lavoluntad popular corresponden al conjuntodel pueblo del Estado; el étnico, por el queuna concesión de autonomía al grupo étnicodiferenciado supondría ya un ejercicioautodeterminativo; y el estatal, a través delcual se garantiza la unidad e integridadterritorial del Estado, con absoluto rechazode cualquier pretensión secesionista.

Respecto a la Constitución española,mucho se ha discutido en torno alreconocimiento implícito del derecho deautodeterminación. Y los resultadossiempre han sido unánimes: tal derecho nose encuentra constitucionalizadoexpresamente ni puede sustraerse medianteuna interpretación extensiva. El mismo

preámbulo de la Constitución se abre porreferencia a la “nación española” y al “usode su soberanía”, aunque posteriormenteaspira a la protección de todos los “pueblosde España”. El artículo 1.2 residencia la“soberanía nacional” en el “puebloespañol”, lo cual implica que existe una solanación y un sólo pueblo, y no unapluralidad de grupos o comunidadeshumanas con soberanía compartida que,mediante un pacto, acuerden cohabitar bajo

la misma estructura estatal. Si bien elartículo 10.2 de la Constitución estableceque sus derechos se interpretarán deconformidad con las normasinternacionales, resultan inaplicables losPactos que reconocen el derecho deautodeterminación respecto a los posibles“pueblos” que integran España, pues laConstitución sólo reconoce la existencia deun pueblo -el español- soberano y conpoder constituyente, el cual habría ejercido

ya su derecho autodeterminándose a travésde la Constitución, los refrendos y consultaselectorales sucesivas. Sin embargo, elartículo 2 de la Constitución reconoce,dentro de la “indisoluble unidad de lanación española”, la existencia decomunidades o grupos humanos asentadosterritorialmente y diferenciadosculturalmente, pero tal reconocimiento seagota jurídicamente con la garantía delderecho a la autonomía de las“nacionalidades y regiones”. Como puedecomprobarse, el rotundo reconocimientodel “autogobierno” se compensa con la



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federalismo: el federalismo como “pacto”,según el cual un Estado federal se formaríapor la unión de naciones preexistentes.Frente a la construcción estatal tan típica delmedievo que seguía un movimiento dearriba hacia abajo, este tipo de federalismode corte pactista, apoyado en una visióncontractualista de la sociedad, reivindica unsistema político diseñado desde abajo paraformar una unidad de tipo superior.

No puede confundirse el “pacto” comoorigen o fuente de un Estado federal, comoelemento jurídico-institucional previo a laformación política del Estado, con laconstitución federal que da soporte a esenuevo Estado. Para Proudhon, “federación(del latín foedus), es decir, pacto, contrato,

tratado, convención, alianza, etc, es unconvenio por el cual uno o varios jefes defamilia, uno o varios municipios, uno omuchos grupos de municipios o Estados, seobligan recíproca e igualmente los unospara con los otros, con el fin de llevar uno omuchos objetos particulares que desdeentonces pesan sobre los delegados de lafederación de una manera especial yexclusiva”. Entre el “foedus” latino y el“pacto” aragonés, Pi y Margall definía la

federación como un proceso a través delcual “los diversos grupos humanos, sinperder su autonomía en lo que les especuliar y propio, se asocian y subordinanal conjunto de todos los de su especie paratodos los fines que les son comunes”.

Sin embargo, la evolución delconstitucionalismo irá adulterandoprogresivamente la idea del “pacto federal”.La constitución de un Estado compuesto -

como es el caso español- no se fundamentaya en el pacto entre naciones, sino en lasoberanía popular, en eso que se quierellamar “poder autoconstituyente” y que, enrealidad, no es otra cosa sino la decisióncolegiada y consensuada de las fuerzaspolíticas, que están obligadas a utilizaraquellos eufemismos para salvaguardar sulegitimidad y la del Estado mismo.

Actualmente, el Estado federal no seconcibe, pues, como fundamento de un

determinado sistema de organizaciónpolítica, sino como un modelo dedistribución territorial del poder que, en

función de las características o necesidadesde cada país, adoptará formas distintas.Esas formas particulares que intentanarmonizar un mínimo equilibrio estatal conla obligación de descentralizar no obedecenya a un diseño preestablecido, sino a lanecesidad de dar respuesta a determinadascircunstancias históricas, culturales olingüísticas.

De ahí que se diga con frecuencia queun Estado unitario descentralizado, comosería el caso del autonómico, no puedeevolucionar hacia otro de corte federal,pues para ello sería necesaria la disolucióndel Estado y la existencia de una pluralidadde soberanías políticas confluyentes. Paraello hay que distinguir entre “federalista” y

“federal”. La Constitución española no esuna constitución federal; no es federal suorganización del poder ni ha asumido laterminología propia de los Estadosfederales (Estados miembros o federados,Pacto federal, Constituciones federales,Cámara federal). El Estado federal secaracteriza por fundarse en un pacto deentidades preexistentes con un poderconstituyente originario, mientras que en elEstado de las Autonomías sólo se reconoce

la autodisposición del pueblo español,constituyendo la autonomía una concesióno delegación del Estado español.

Ciertamente, el Estado español nopuede ser “federalista” en cuanto suproceso de construcción ha sidoradicalmente distinto -España es una uniónmonárquica y no un pacto entre reinos-,pero sí puede ser “federal”, esto es, adoptarel modelo de estructura federal, sea de tipo

subsidiario o cooperativo, y aunque paraello deba renunciarse a ese originalmomento fundacional que proporcionaba laidea de “pacto”. Ahora bien, una“constitución federal” del Estado españoldebería respetar un contenido mínimo:composición por entes territoriales concompetencia políticas, legislativas yejecutivas; igualdad de posibilidadesiniciales entre territorios; distribución de losmedios financieros; participación de una

Cámara de representación territorial;mecanismos de solución de conflictos entreterritorios o de éstos con el Estado.



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El espíritu del federalismo, contrario ala misma esencia y justificación del Estadonacional, se fundamenta en lo quepodríamos llamar el “principio federal”que, a su vez, describe una conductapolítica determinada. El Estado federal debepartir de la idea de lealtad y confianza entrelas partes federadas basadas, no enrelaciones de subordinación sino decooperación: el compromiso federal secompleta así por la coordinación entrenaciones iguales, compromiso además queestá en constante evolución, revisión yreadaptación y que se explica por el carácterdinámico de un proceso que no se cierra

jamás.

Si de lo que se trata es de superar las

deficiencias, agravios y discriminacionesdel actual Estado autonómico, el objetivofederal puede alcanzarse por cualquiera delos medios señalados: como pacto entrenaciones iguales, como estrategiaconsensuada entre las distintas fuerzaspolíticas o como técnica dedescentralización y organización territorialdel poder. En este último caso, cabríaesgrimir -ante la urgencia del cambio- queno importan tanto los medios utilizados

como el fin perseguido.n el actual marco histórico -en los

comienzos de un siglo que será patrimoniode las naciones sin Estado- existen dos víasde “huída hacia adelante”: la primera, lareforma constitucional y la profundizacióndel Estado de las Autonomías, agotando elmodelo de distribución competencial porigual entre todas las comunidades,haciendo desaparecer las provincias,

posibilitando la autonomía fiscal yterritorializando el Senado; la segunda,asumir de una vez por todas la estructurafederal, lo que implicaría una delimitaciónprevia de los pueblos con derecho afederarse, una redefinición de la soberanía opoder autoconstituyente de cada uno deellos, el reconocimiento de la igualdadoriginaria y la refundación del Estadoespañol con una nueva Constitución. Enresumen, federalizar con urgencia, antes de

que se agraven las desigualdades entre lospueblos de España y se tornen irreversiblesy conflictivas o, incluso, antes de que seproduzca el definitivo -y traumático-

desmembramiento de lo que fue el Estadoespañol.

España es un complejo histórico-político donde confluyen diversos pueblosy naciones dotados de un primitivo poder yde una legítima soberanía, unidos en una

entidad o soporte estatal superior que seaproxima “espiritualmente” al federalismo,pero al que le faltan precisamente losmecanismos esenciales de cooperación,integración y distribución que caracterizana los Estados federales. De lo que debemosser conscientes es que, a diferencia de lasfederaciones en proceso de formación, laespañola deberá iniciarse por la vía inversa:un proceso de “devolución” de los poderesy derechos territoriales desde el centro a la

periferia, aunque el impulso de estainiciativa haya de partir de los pueblos másalejados del corazón insensible de la quedurante algún tiempo se llamó, orgullosa ypresuntuosamente, “Nación española”.

Federación por áreas: simetría ydiversidad

El federalismo se fundamenta,originariamente, en la igualdad de laspartes federadas. La esencia del llamado

“principio federal” consiste precisamenteen un compromiso dinámico de relacionesigualitarias -por parte del Estado federal- yde lealtad y confianza -por parte de losEstados federados-. En otras palabras,subsidiaridad frente a subordinación,cooperación frente a discriminación. Elllamado “Estado federal asimétrico” no essino un invento de reciente cuño destinadoa premiar políticamente a unos pueblos endetrimento de la soberanía de los demás. Y

repartir parcelas de soberanía con criteriosde servidumbre no sólo cuestiona lostradicionales principios del federalismo,sino que se encuadra en la práctica mástotalitaria del centralismo chantajista quesobrevive bajo la máscara de un pobreautonomismo.

La última moda federalista en nuestroEstado encuentra su débil justificación en ladespreciable “teoría de las cuatro naciones”,

según la cual existen cuatro pueblos conderecho a federarse: España, Cataluña,Galicia y Euskadi. El resto de los pueblos onacionalidades se integrarían, como



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regiones de mayor o menor autonomía, enla españolidad diversa y heterogénea. Deesta forma quedaría perfectamentediseñada aquella peculiar asimetría: cuatroEstados federados y una larga lista deregiones asimiladas. Y es que elnacionalismo catalán -con el apoyo devarios medios de comunicación- sólodemuestra su entusiasmo con aquellasiniciativas de organización territorial queno pretendan el “café para todos”, esto es,que sitúen a la comunidad catalana porencima de las demás, a excepción tal vez deEuskadi y Galicia, en base a un “hechodiferencial” que no se atreven siquiera adescribir o explicar con elementosracionales.

La federación asimétrica a cuatrobandas que persiguen algunos partidosespañolistas -como mal menor- ynacionalistas -como algo natural- essimplemente uno de los sistemas posibles sise piensa -claro está- bajo exclusivoscriterios lingüísticos. Habría que dilucidar,además, si el Estado federado de Cataluñaincluiría también los territorioscatalanoparlantes de Baleares, Valencia yAragón. En cualquier caso, produce cierta

desazón contemplar cómo el catalanismopasa del federalismo igualitario a la presiónnegociadora insolidaria, para terminarfinalmente en ese ente monstruoso delfederalismo asimétrico.

Y sin embargo, una razón indiscutibledespunta y subyace en las teorías decarácter piramidal: resulta imposibleconstruir una federación sobre la baseconsolidada de diecisiete Comunidades

Autónomas. Entonces, ¿qué criteriosadoptar para predeterminar los pueblos oterritorios con derecho a federarse? De lamano de la Constitución se podría reiterarla fórmula de aquellos “territorios que en elpasado hubiesen plebiscitadoafirmativamente proyectos de Estatuto deAutonomía”, sistema inoperante que resultademasiado restrictivo y que coincidiría conel criterio de la delimitación lingüística ycon la teoría de las cuatro naciones.

Con otros argumentos históricos podríaconstruirse también una impecable teoríade los cuatro reinos -León, Castilla, Navarra

y Aragón- para cimentar sobre la mismauna federación de manual de historiamedieval, aunque resultase decididamenteextemporánea. Otra solución sería retornara los viejos límites regionales despreciando,por tanto, los territorios creados “ex novo”,pero eso iría contra los derechosconstitucionales adquiridos por algunos deellos. Y otro sistema consistiría en laconvocatoria de referendos en los territoriosautonómicos actuales para que susciudadanos, democrática y ejemplarmente,decidieran en ejercicio de su soberanía cuáldebería ser su “estatuto político” -región,comunidad autónoma, Estado federado-dentro del Estado español, pero elloentrañaría el peligro del cantonalismo(pensemos en Cartagena, el Bierzo, laFranja, etc) y del provincialismo(recordemos las viejas disputas Las Palmas-Tenerife, Cáceres-Badajoz, Oviedo-Gijón).

El problema se noa aparece, enprincipio, sin una óptima solución. A faltade válidos referentes contemporáneos,podríamos trasladar la experienciahistórico-jurídica de la Corona de Aragón ala totalidad de la española actual. Se trataríade diseñar una federación por áreas basada

en criterios etno-históricos: 1) Área astur-galaica, que incluiría Galicia, Asturias yLeón (León provincia y parte de Zamora);2) Área castellana, que comprendería lasdos Castillas, Cantabria, Rioja, parte deMurcia y Madrid excepto áreametropolitana que se configuraría comocapital federal; 3) Área vasco-navarra, queintegraría Euskadi y Navarra; 4) Áreacatalano-aragonesa, que englobaría Aragón,Cataluña, Baleares, Valencia y parte de

Murcia; y 5) Área extremo-andaluza,incluyendo Andalucía, Extremadura yalgunas zonas del sur de Murcia y de laMancha. El cuadro se completaría, comohemos dicho, con el distrito federal deMadrid, capital común del Estado, y con elotorgamiento de un “estatus” insularespecial para las Canarias.

Con esta solución obtendríamos unnúmero razonable de Estados federados -

cinco o seis- unidos entre sí por lazoshistóricos, culturales y lingüísticos, con unapoblación suficiente en términoscuantitativos y con una capacidad



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económica versátil y multisectorial.Además, dentro de cada Estado federadopodrían conservarse -y nos remitimos denuevo al modelo de la Corona de Aragón -las diversidades territoriales en orden a suspluralidades culturales, jurídicas einstitucionales, basadas en el respeto mutuoy la coordinación de intereses comunes.Este proceso sería especialmente dinámico,puesto que empujaría a cada territoriointegrante a una sana competitividad consus vecinos, a fin de que ninguno de ellosalcanzase una prepotencia absorbente yhomogeneizadora. Desde luego, estesistema tiene numerosos obstáculos ydificultades, aunque no más que las otrasfórmulas apuntadas. Pensemos, por,ejemplo, en la creación de modernossatélites, en la colonización territorial o enla consolidación de anunciados proyectosexpansionistas. Quizá, el mayor de ellossería la formación de grandes espaciosautocentrados y autosuficientes quepodrían suponer un auténtico desafío parala misma supervivencia del Estado federalespañol.

La federación ibérica: Una reedicióndel Pacto de Tortosa

El Pacto de Tortosa de 1869 constituyóun ejemplo de pactismo federalista enforma de compromiso ideológico entre lasfuerzas republicanas de las “tres antiguasprovincias de Aragón, Cataluña y Valencia,incluidas las islas Baleares”. La alianzapolítica de los territorios integrantes de laCorona de Aragón sirvió de modelo federala castellanos, andaluces y vasco-navarros yculminó en la propuesta del pacto nacional

auspiciado por Pi i Margall desde Madrid.La iniciativa arrancaba de las “libertades”de la llamada confederación catalano-aragonesa para representar un federalismohistórico y no separatista. En definitiva, setrataba de crear un Estado basado en unas“regiones unidas por su situacióntopográfica, solidarias en sus más preciadosintereses, confundidas por sus recuerdoshistóricos, semejantes, si no iguales, encarácter y costumbres, émulas dignas en su

pasión por la libertad”.Sin embargo, el actual Estado

autonómico, con su pluralidad, diversidad

y desigualdad entre las diecisietecomunidades, se ha convertido en unmonstruo incontrolable con vocación decadáver insepulto. La teoría estatalista delas cuatro naciones (España, Catalunya,Euskadi y Galicia) compite en disparatescon la conocida del “café para todos”. Si lasolución autonómica era la alternativa paraevitar a toda costa el modelo federal, lo másrazonable hubiera sido respetar, al menos,la estructura regional precedente. En sulugar, se crearon comunidades híbridas(Castilla y León), otras se desmembraron(Cantabria, La Rioja), otras se inventaron(Castilla-La Mancha), y otras (Madrid) seresignaron a la soledad. Al mismo tiempo,se impedía la fusión -o federación- deentidades territoriales históricamentehermanadas, con la excepción delprocedimiento previsto para la integraciónde Navarra en Euskadi.

Ahora bien, las teorías sobre laconstitución territorial de las comunidadeso estados que podrían formar parte de unafutura federación ibérica o hispánica, soninnumerables, complejas y, la mayoría delas veces, contradictorias: cuatro, la escasez;diecisiete, la abundancia. Sólo la formación

de “áreas” comunes o afines entre pueblosvinculados étnica, histórica ylingüísticamente da como resultado unnúmero equilibrado pero -desafortunadamente -, y por encima de lametapolítica, priman siempre los intereseslocalistas (leoneses, cántabros, extremeños,riojanos, murcianos), expansionistas(catalanes, vascos, gallegos) e, incluso, detalante indiferente (aragoneses, castellanos).

Veamos si no. León hubiera tenidoperfecto derecho a constituirse encomunidad autónoma, al margen deCastilla, pero sus propios inspiradoresdudan de su composición provincial:amplia (León, Zamora y Salamanca) oreducida (sólo León), elevándose tambiénvoces sobre su vinculación a Asturias (en elnorte) o a Galicia (en El Bierzo). Castilla,por su parte, bien podría aspirar a unadimensión imperial -la del antiguo

superreino- o ideal (Castilla la Vieja,incluyendo Cantabria y La Rioja, lasprovincias de Cuenca y Guadalajara, asícomo Madrid excepto su área



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metropolitana). En este último caso, entre lacomunidad castellana y la andaluzaquedarían una serie de territoriosheterogéneos sin adscripción clara:Extremadura, Toledo, La Mancha y Murcia,con los que se podría inventar -precedentesno faltan- una comunidad híbrida extremo-castellano-andaluza.

Pero, sin duda, el área que mayorviabilidad merecería sobre el papel es lacatalano-aragonesa. Y, sin embargo, seriosobstáculos encontraría tal proyecto: por unlado, el imperialismo catalán (elpancatalanismo) que aspira a laincorporación de Valencia, islas Baleares yel Aragón oriental (además de Andorra y elRosellón francés); por otro, las

susceptibilidades aragonesa y valenciana,que observan recelosas al poderoso vecino,al que culpan -normalmente con razón- deusurpación histórica y lingüística y al queimputan -esta vez, con escasos motivos- suexpolio económico. Cataluña no ha sabidoexplotar su papel predominante en laregión pirenaico-ibero-mediterránea, paraatraer con su fuerza a las comunidadeslimítrofes hacia un ambicioso proyecto derecreación de la antigua corona aragonesa:

unidad política y territorial bajo el respeto ala diversidad cultural e institucional.

Lamentablemente, en esta España del“sálvese quien pueda” imperan más lasactitudes cantonales, locales, comarcales,regionales o infranacionales, que lasiniciativas de fundación o reconstitución degrandes comunidades históricas. Los vascosinsisten en la formación de Euskal-Herría,aunque los navarros se oponen y algunas

localidades cántabras, burgalesas y riojanasse apuntan al negocio. Los catalanes aspirana sus hipotéticos Països Catalans, con laoposición militante de aragoneses yvalencianos. El País Gallego se debate entrela absorción de las comarcas occidentalesasturianas y leonesas y su acercamientocauteloso al prófugo Portugal. Loscastellanos intentan, con escaso éxito ymenos énfasis, mezclar al montañés, almesetero, al serrano, al ribereño y al

mediterráneo, en una comunidadconfeccionada a base de los deshechos y losdespojos de lo que queda de España. Losandaluces no parecen aclararse entre su

glorioso pasado islámico, tan apetecible alexpansionismo bereber, o su condición deapéndice castellano, aunque posiblementeello dependa -que nadie se ofenda, que lasraíces del problema son ya centenarias- dellugar de donde emanen las subvenciones.Los aragoneses, en fin, están rodeados devascos, catalanes, castellanos y, por si fuerapoco, de franceses, pero su manifiestadebilidad no les impediría reclamarterritorios irredentos que van desde Tudelay Soria hasta Lérida y Valencia.

En definitiva, la complejidad territorialy las rivalidades autonómicas actuales noparecen ser las mejores vías para laconstrucción de un Estado federalequilibrado. Si los mapas posibles no se

trazasen caprichosamente en los despachosoficiales y dejasen a los pueblospronunciarse democráticamente enrefrendos puntuales sobre su pertenencia auna determinada región, comunidad onación, las fronteras resultantes quizá noserían tan razonables o deseables, pero sí, almenos, más legítimas y realistas.

España podría constituirse en unEstado federal optando por uno de lossiguientes modelos territoriales: el regional,esto es, fundado sobre las regioneshistóricas (Galicia, León, Castilla, Navarra,Aragón, Cataluña y Andalucía), si bienincorporando a cada una de ellas losterritorios afines que restan o faltan en larelación, mediante plebiscitos populares; oel comunitario, es decir, aquel que aspiraríaa una reconstitución histórica, étnica ylingüística, agrupando por áreas a regionesque, o bien forman parte ya de una misma

nacionalidad subyacente, o bien hubieranpodido llegar a fundar su propio Estado-nación si las circunstancias políticas delpasado lo hubiesen permitido. Según esteúltimo modelo, la organización federalespañola resultaría de los siguientes áreascomunitarias: la astur-galaica (Galicia,Asturias y León), la vasco-navarra, lacatalano-aragonesa (Cataluña, Aragón,Valencia e islas Baleares), la andaluza y lacastellana, otorgando a Madrid la

capitalidad federal y a las islas Canarias unestatuto especial en razón de suinsularidad. Un Pacto de Tortosa a logrande.



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Plurinacionalidad,Federalismo y Derecho de

Autodeterminación

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Jaime Pastor

En primer lugar, conviene tener encuenta uno de los elementos de balanceautocrítico que se ha podido extraer delestudio de las transiciones políticas vividasen los últimos decenios: en general, se ha

terminado reconociendo que ha habido enellos una subestimación de un problemafundamental, el de que la legitimación deun nuevo Estado y un nuevo sistemapolítico necesita como requisito“predemocrático” la aceptación por elconjunto de la ciudadanía de pertenecer aun “demos” común en condiciones deigualdad, independientemente del “etnos”al que pertenezcan. Si esto no se da y lacondición de formar parte del “demos”

aparece asociada a una “etnodesigualdad”,es decir, a unas relaciones de dominación opreeminencia de una etnia o nacionalidadsobre otras, ese Estado o ese sistema políticohabrán nacido con un déficit de legitimidadante una parte de la población residentedentro de sus fronteras. En esascondiciones, nos encontraremos con elriesgo permanente de que un sector de laciudadanía –probablemente minoritariopero significativo en el ámbito territorial

más afectado- impugne constante operiódicamente la validez territorial de lasdecisiones que vaya tomando el poderpolítico, aunque éste se base en unalegitimidad electoral y parlamentaria aescala de todo el territorio.

Este problema ha sido más visible en elcontexto del proceso de “globalización”actual, ya que, en la medida que muchos delos Estados conocen una crisis decentralidad ante la acentuación de losprocesos de interdependencia inter ysupraestatal, por un lado, y la reafirmaciónde las diferencias nacionales y locales, por

otro, la homogeneidad nacional forzadasobre cuya base se ha construido la granmayoría de los Estados sufre una notableerosión externa e interna.

Se está desarrollando así mismo unatendencia mayor a la configuración de

bloques interestatales y procesos decooperación económica y comercialorientados a la creación de espacios macro-regionales comunes, los cuales, si bienconocen tensiones y desigualdades internasimportantes y no han logrado (¿todavía?)crear una identificación colectiva superior ala relacionada con cada Estado-nación,sitúan en otro marco la asunción dedeterminadas competencias por parte deéste (como es el caso de las políticas

monetaria, de defensa o decomunicaciones), máxime cuando todo esteproceso se está desarrollando bajo lahegemonía de un discurso y un proyectoneoliberales.

Nos encontramos así con el reto deredefinir conceptos “capaces de viajar”, queatiendan a una dinámica cambiante en laque actúan tendencias y contratendenciasdentro de un mundo más interdependiente.No se trata de caer en pronósticossimplificadores que anuncian ladesaparición de los Estados-nación, pero síes evidente que el sistema de Estados actualestá más jerarquizado que en el pasado yque mientras unos pocos gozan de una“soberanía” mayor, otros muchos se venmás limitados y desafiados por actores muydiversos tanto en el plano global como en elmacrorregional o en el interno,configurándose así nuevas redes de poderes

y nuevos entramados en los que, mientrasse “desterritorializan” unos procesos, otrosconocen una “reterritorialización” mayor(ése es el caso, precisamente, de laautoafirmación de la nacionalidaddominante frente a las nuevas migracionesprocedentes del “Sur” pero también ante lasnuevas demandas de los nacionalismosminoritarios dentro de los Estados del“Norte”) (Pastor, 2002).

Coexisten así viejas y nuevas formas de

la “globalización” con una revalorizaciónde lo diferente, de la diversidad, de lonacional, lo regional y lo local, reflejándose



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constitucional: 1, Una Constitución escritaque especifica la división vertical yhorizontal del poder y las garantías de quesus atribuciones no les podrán serarrebatadas tanto al Estado federal como alos Estados federados; 2, Una legislaturabicameral en la que una cámara representaal conjunto de la ciudadanía (el “demos” opueblo común) y otra a las unidades quecomponen la federación (representativas, asu vez, de los distintos “demoi” o pueblos);3, El derecho de las unidades constitutivas aparticipar en el proceso de reforma de laConstitución federal, y el de enmendar oreformar unilateralmente susConstituciones internas; 4, La existencia deun Tribunal Constitucional Federal, en cuyacomposición se ha de incluir el criterio derepresentación territorial.

Pero, en relación con lo que estamosabordando aquí, y coincidiendo con otroscolegas (Fossas y Requejo, 1999; Caminal,2002), ese federalismo no sólo deberíaadquirir esa dimensión territorial einstitucional sino que tendría que serplurinacional o pluralista, permitiendo asíla separación de la condición de ciudadaníade la de nacionalidad y generando tanto la

existencia de varios centros territorialescomo la de asimetrías entre las distintaspartes en función de su propia diversidad.Esa disociación entre una ciudadanía quetiene que ser incluyente y una nacionalidadque, inevitablemente, es excluyente, se hacemás necesaria si cabe a la vista de lapresencia creciente en nuestros propiospaíses de poblaciones procedentes de paísesdel “Sur” y de culturas diferentes: tambiénrespecto a ellas el federalismo tiene que ser

incluyente y respetuoso de sus identidadesde origen y derechos culturales (siempre,obviamente, que éstos no vayan en contrade derechos individuales fundamentales desus miembros).

A este respecto el estudio comparadode distintos procesos a la hora de afrontar ladiversidad nacional y cultural dentro de unsistema federal sirve para profundizar másen la alternativa que se propone aquí. Así,

tenemos el caso de Suiza, a la que se puedeconsiderar como una federación nacionalpluricultural; el de Canadá, una federaciónnacional multicultural, bilingüe y

asimétrica, pero sin haber logrado resolverel conflicto nacional de Quebec; el deBélgica, una federación binacional con unfuncionamiento bipolar; y el de EstadosUnidos de Norteamérica, una federaciónnacional que se dice multicultural. De entreellos son sin duda Canadá y Bélgica los quemás afinidad pueden tener con casos comoel español (Desiderio Fernández, 2002).

A partir de estos últimos casos hareaparecido la fórmula de federalismoasimétrico, queriendo decir con ello que seaspira a hacer compatible la igualdad con ladiversidad entre las partes, especialmenteaquéllas que tienen que ver con identidadesnacionales diferentes de la mayoritaria en elEstado en cuestión; es decir, se trata de

tener en cuenta la heterogeneidad etno-territorial de los Estados modernos a la horade la regulación de los derechos de grupo.Ese criterio ha de tener su reflejo, por tanto,en un pacto en torno al reparto decompetencias que permita tener en cuentaesas diferencias y las desigualdades departida existentes con el fin de iralcanzando una nueva relación de igualdad,necesariamente ajena a la uniformidad y ala homogeneización forzada (D. Milne,

1999). Cuestión distinta es la utilización quede esas competencias puedan hacer lasfuerzas políticas gobernantes en cadaámbito territorial para orientarlas en unsentido solidario o competitivo, en funcióntambién de los mecanismos de cooperacióninterterritorial que se pongan en pie en elconjunto del Estado.

A la luz de esas experiencias cabríaindicar ya una conclusión general: el

federalismo plurinacional no es unasolución definitiva a los conflictos deidentidades nacionales pero sí puedeofrecer una vía para gestionarlos de manerapacífica y no antagónica. Para esa laborreguladora, más que el Senado comoSegunda Cámara (que también puede ydebe jugar una función de coordinación,respetando un derecho de veto de losestados federados “nacionales” en susámbitos competenciales respectivos), una

institución que aparece cada vez másnecesaria es un Tribunal ConstitucionalFederal que, con una composiciónplurinacional, debería atender a unas



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También es especialmente polémico elproblema de que el grupo nacional afectadose encuentre dividido por las fronteras dedistintos Estados. Obviamente, esto planteacuestiones más complejas y, sobre todo, lanecesidad de diferenciar los procesos deautodeterminación en función de losdiferentes marcos estatales y de lossentimientos nacionales existentes en cadaámbito, con el fin de evitar concepcionesirredentistas, pero sin que ello tuviera quesuponer la imposibilidad democrática deabrir ese proceso (David Copp, 1997).

Se trataría así de determinar qué causaspueden justificar el ejercicio de ese derecho,por encima de la letra escrita de lasConstituciones existentes en los distintos

países, ya que, como también recomiendaBuchanan, “Aunque una Constitución noincluya un derecho a la secesión, puede sernecesario utilizar otras disposicionesconstitucionales para abordar algunos delos problemas de las minorías que puedanconducir a la secesión”; de ahí que el mismoautor sugiera que “el derecho constitucionalha de ser formulado de modo queespecifique las justificaciones morales parala secesión”.

En cualquier hipótesis, el sujeto delejercicio de ese derecho debería ser elconjunto de la ciudadanía residente en elámbito territorial donde se demanda esederecho y, por tanto, ni el “etnos” de eseterritorio ni el de todo el Estado. No nosparece justificada la posición de quienesarguyen que debería ser la totalidad de laciudadanía del Estado afectado la quetendría derecho a pronunciarse sobre la

secesión –u otra fórmula- de una parte desu territorio, puesto que hay que garantizarel derecho de la minoría en cuestión adecidir si quiere seguir o no formando partede ese Estado.

Por otro lado, el rechazo a que sea el“etnos” de ese territorio quien decidatambién implica asumir que el “demos” enese ámbito suele ser nacional yculturalmente plural. De esto se deriva quela aplicación del principio de mayoría ha de

tener en cuenta también la necesidad dereconocer los derechos de las minoríasinternas y, en cualquier caso, el conjunto de

derechos individuales de ciudadanía. Todoesto obliga a regulaciones legales complejasdestinadas a superar reales o futurasfracturas que no por ello deberíanconvertirse en pretextos por parte de lanacionalidad mayoritaria de un Estado paraimpedir el ejercicio del derecho deautodeterminación de otra minoritaria en suseno.

Otra cuestión controvertida es lareferente a si ese derecho deautodeterminación debe ser entendidocomo algo limitado a un único ejercicio.Desde un punto de vista democrático nonos parece esto acertado, ya que la opinióndel “pueblo” puede ser cambiante, por loque debería garantizarse la posibilidad de

plantearse en nuevas ocasiones siempre queexista una razonable distancia temporalentre ellas (un período de diez años pareceuna propuesta adecuada) y a través de lasinstituciones representativascorrespondientes (cuando éstas existan en elámbito territorial afectado) y siempre que loexijan por mayoría. Es cierto que estaposibilidad de reconsideración periódicapuede introducir un elemento deinestabilidad y conflictividad; pero, en

nuestra opinión, ese riesgo se halla másreducido en el contexto de las tendenciasantes apuntadas a escala macro-regional y,en todo caso, puede ser menor que negar laposibilidad de que futuras generacionestengan derecho a modificar o revisar unadecisión anterior.

Nos encontramos así con que elreconocimiento de ese derecho ya no seplantea en el ámbito jurídico sólo para las

colonias o en el marco de regímenesdictatoriales y de bancarrota de losImperios sino también en democraciasliberales establecidas del “Norte”. Enrealidad, conviene recordar que el principiode las nacionalidades y el derecho deautodeterminación son ideas que nacieron yse desarrollaron en Europa y América a lolargo del siglo XIX para luego, tras losavatares del período de entreguerras delsiglo XX, ser trasladadas a otros continentes

dentro del proceso de “descolonización”propiciado por la ONU. Se trató así deestablecer una especie de “teoría del aguasalada” que consideraba que ese derecho no



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podía ya ejercerse en el marco de losEstados “históricos” liberal-democráticos,generalmente situados en el “Norte” delplaneta, afirmando que sus fronteras eraninamovibles: ahora ese debate vuelve a sulugar de origen.

El caso de Quebec es ya una referenciaen ese “retorno al Norte” precisamenteporque ha resurgido con él la controversiaentre legalidad y legitimidad a raíz de lasentencia del Tribunal Supremo de Canadá.En ella se afirma, por ejemplo: “LaConstitución no es una camisa de fuerza(...). Si bien es cierto que algunos intentos deenmienda constitucional han sido débiles enlos años recientes, un voto claramentemayoritario en Quebec sobre una pregunta

clara a favor de la secesión daríalegitimidad democrática a la iniciativa desecesión que todos los demás participantesen la Confederación tendrían quereconocer”. También: “Aunque bajo laConstitución no hay derecho a alcanzar lasecesión unilateralmente, o sea una secesiónsin el principio de negociación, esto nosupone desechar la posibilidad de unadeclaración inconstitucional de secesión queconduzca a una secesión ‘de facto’. El éxito

último de esa secesión dependerá delcontrol efectivo de un territorio y delreconocimiento por la comunidadinternacional”.

Vemos así cómo existe ya unprecedente de reconocimiento judicial deun derecho a la secesión siempre queincluya el principio de negociaciónposterior con el Estado del que pudierasepararse la parte afectada si así lo decide

por mayoría clara en una pregunta clara.Apoyándonos en interpretaciones como

la antes expuesta y relacionándola con lanueva estructura de oportunidad políticaque se está configurando en el marco de laUnión Europea, cabría desdramatizar estedebate, ya que, por un lado, ese procesoestá conduciendo a una crisis de las ideasde soberanía exclusiva y de integridadterritorial de cada Estado miembro,mientras que por otro permitiría apostar

por un “juego de suma positiva” entre lasdistintas unidades políticas integrantes –viejas y nuevas- de la UE-. En resumen, un

reconocimiento del derecho a laautodeterminación, incluida la secesión,dejaría abierta la posibilidad de nuevossujetos políticos miembros de la UE,convertida en un híbrido entreconfederación y federación: en ese escenariono tendría por qué haber ganadores niperdedores, ya que se podría generar unadinámica de ventajas mutuas al favorecerun nuevo marco de convivencia menosconflictiva entre las identidades nacionales.Obviamente, este proceso debería iniciarseen el marco de los Estados actuales,protagonistas fundamentales de laconstrucción de la UE, pero con laperspectiva de resolver los conflictos entorno a ideas como las de “soberanía-asociación” y de soberanía compartida enese ámbito macro-regional.

Como conclusión de este punto, lo quese propone es la necesidad de avanzar haciauna regulación del derecho deautodeterminación a través del DerechoInternacional Público, en la línea avanzadaya por Buchanan y otros, es decir, medianteuna concepción de aquél no como underecho universal absoluto pero sí como un“remedial right” (Buchanan, 1997) aplicable

a escala universal. De esta forma se podríandeterminar las causas que justificaran sureclamación y su ejercicio, evitando lo queha ocurrido hasta ahora: el doble rasero delas grandes potencias, que lo hanautorizado en unos casos (exYugoslavia,por ej.) y lo han negado en otros (Sahara,Palestina...) en función de interesesgeopolíticos propios.

En esa corriente de opinión innovadora

se sitúan también reflexiones como la deLuigi Ferrajoli (1999) cuando sostiene lanecesidad de una “refundación del derechointernacional no ya sobre la soberanía de losEstados sino sobre la autonomía de lospueblos. Sólo desvinculando estaautonomía de la rigidez monista del viejoparadigma estatal –basado en laidentificación entre Estados, pueblos ynaciones- el derecho de autodeterminaciónde los pueblos podrá realizarse en formas

pacíficas, no recíprocamente excluyentes y ala par auténticamente democráticas”. Peroes evidente que esta vía alternativa estálejos de materializarse a corto plazo, por lo



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es descentralizado y asimétrico pero no,desde luego, federal. Varias serían lasdiferencias que le separarían de un Estadofederal: 1, Las Comunidades Autónomas noson unidades constituyentes; 2, Laseparación de poderes legislativos esincierta; 3, El poder judicial siguebásicamente los parámetros de un Estadounitario centralizado; 4, El Senado no estávinculado a las unidades federadas; 5, Noexiste federalismo fiscal (con la excepciónde la Comunidad Autónoma Vasca y laComunidad Foral Navarra); 6, Las CCAAno son consideradas como actores políticosen relación con la UE; 7, Las CCAA noparticipan en el proceso de reformaconstitucional (Requejo, 1999).

Buena prueba de esta calificación es lade los avatares sufridos a lo largo de estos25 años, con el intento de la LOAPA tras el23-F, la actuación abiertamente parcial en lamayoría de los casos del TribunalConstitucional y, ahora, el retorno de unnacionalismo español claramentebeligerante con el vasco y poco incluyentede los demás. Un nacionalismo, por cierto,que refleja más el miedo a ese futuro quepodría abrirse en el marco de la UE que la

existencia de un proyecto capaz derenunciar a sus raíces etnicistas.

El caso vasco aparece en ese contextocomo la herencia de un problema políticono resuelto, agravado sin duda por lapervivencia de ETA y su estrategiamilitarista y también etnicista, pero tambiénpor el actual bloqueo al desarrolloestatutario y a la demanda mayoritaria en laCAV del derecho a decidir sobre su futuro.

¿Qué salida habría que plantear ante laactual crisis del Estado autonómico españoly el conflicto vasco? En coherencia con loexpuesto hasta aquí, debería buscarse elmayor consenso posible en torno a lanecesidad de poner en pie un proyecto defederalismo pluralista, basado en la libreadhesión al mismo a escala española einsertado en la UE.

Ese federalismo tendría que ser

pluralista en distintos planos, incluido elmulticultural, dada la presencia antesmencionada de una población inmigrantecon residencia estable y a la que se debería

facilitar el acceso a todos los derechos deciudadanía. Pero, limitándonos al planoterritorial, debería reconocer la igualdadentre las diferentes identidades nacionalesy, por tanto, la necesidad de que, para quese base en un pacto libre, exista la cláusuladel derecho a separarse de los Estadosactuales y a constituir nuevos sujetospolíticos en el marco de la UE.

En ese proceso habría que insertar larespuesta al caso vasco, buscando las vías

jurídicas que, sin necesidad de reformaconstitucional previa, permitan el libreejercicio del derecho de autodeterminación.Para ello se ha sugerido ya desde muydistintos ámbitos varias fórmulas posibles:la de la Disposición Adicional Primera de la

Constitución referente a los “derechoshistóricos” y la Disposición Adicional Unicadel Estatuto de Gernika; la del artículo 150.2de la Constitución (que autoriza latransferencia o delegación en las CCAA dedeterminadas competencias: por ej.,convocar un referéndum o una consulta); ola del artículo 10.2 de la mismaConstitución (“Las normas relativas a losderechos fundamentales y a las libertadesque la Constitución reconoce se

interpretarán de conformidad con laDeclaracion Universal de DerechosHumanos y los tratados y acuerdosinternacionales sobre las mismas materiasratificados por España”), por el que elEstado español está obligado a respetar elPacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos, aprobado en 1966 y aceptado porEspaña en 1978.

Una interpretación abierta del “bloque

de constitucionalidad” (incluyendo, portanto, Constitución, Estatutos deAutonomía y jurisprudencia constitucional)y del “marco de la Constitución” seríacompatible con lo que ha de ser el respeto alo que debería ser el verdadero “núcleoduro” de la misma, o sea, el formado por laslibertades democráticas, los derechosfundamentales y las garantías ciudadanas,tal como sugieren Clavero (2001) y Lacasta(1999). En ese sentido habría que optar por

un “constitucionalismo útil” (M. Herrero deMiñón y Ernest Lluch, 2001), dispuesto aconcebir el derecho como un “utillaje parala resolución de conflictos, como tal, obra de



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cultura, y en consecuencia siempre relativaa su circunstancia y finalidad”.

Obviamente, para que este procesosaliera adelante debería haber un consensointerno suficiente en el seno de la sociedadvasca para iniciarlo y, al mismo tiempo, la

expresión de una voluntad de llegar a unpacto externo con, en este caso, el Estadoespañol en función del resultado final delmismo. Sin embargo, la constatación de lapluralidad de la sociedad vasca no puedeser argumento para rechazar el derechoexclusivo de la misma a decidir; alcontrario, precisamente, la resistencia o laamenaza permanente de veto a ese derechopor parte de una minoría no hace más quealimentar una autoafirmación nacionalista

de la mayoría, además de favorecer lasactitudes etnicistas en su seno. Laexperiencia de conflictos similares deberíaconducir a concluir que sólo desde elrespeto al derecho a la autodeterminaciónpodrán crearse las condiciones para unalibre expresión del carácter multicultural deun país. Es dentro de esa vía democráticacomo se podrá exigir a los nacionalistasvascos que expliciten su voluntad deconsensuar las reglas del juego y su

compromiso a respetar los derechos de losvascos no nacionalistas así como losindividuales en general (incluyendo, porsupuesto, el derecho a la vida).

Pero, como ya sabemos, las cuestionesaquí abordadas no se resuelven con merassugerencias de ingeniería constitucional.Exigen mucho más que eso, ya que implicanun cambio en la cultura políticadesarrollada en la mayoría de los países y,

sobre todo, un cambio de paradigma deorganización política, como antes se sugeríacitando a Ferrajoli; pero para ello tendríaque haber voluntad política de emprenderese camino por parte de los actoresprincipales del conflicto, ya que, al menosdesde Ferdinand Lassalle, sabemos que “losproblemas constitucionales no son,primeramente, problemas de derecho sinode poder” (1984). Mientras eso no seproduzca, los resentimientos y los intereses

parciales pesarán más que las razones y losvalores a compartir en común.

Hace falta generar, por tanto, unacultura ciudadana que permita pensar estosproblemas en términos plurinacionales,pluriculturales y federales, poniendo elacento principal en que el primer paso seadado por quienes forman parte de lacomunidad cultural mayoritaria dentro delEstado, ya que es la que suele coincidir conla oficial, es decir, con la que no necesita un“acomodo” dentro de la nueva realidad aconstruir.

Para esa labor el “patriotismoconstitucional” no sirve, ya que implica, enel mejor de los casos, ignorar la realidadplurinacional del Estado y, en el peor, unafetichización de la Constitución escrita y desu irreformabilidad.

Lo fundamental está, por tanto, en laexistencia de una voluntad políticacompartida de resolver un conflictomediante la profundización de lademocracia participativa.



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El federalismo pluralista

Del federalismo nacional alfederalismo plurinacional

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Miquel Caminal

El federalismo y el nacionalismo sonideologías “territoriales” que relacionangobierno e individuos sobre la base de unterritorio que tiene pasado, que tienehistoria. En este sentido, son ideologías que

se distinguen del resto de ideologíasmodernas porque anteponen el quiénes sono deben formar parte de la comunidadgobernda al cómo son gobernados. Son, porsupuesto, ideologías modernas porquetratan del gobierno y del territorio a partirdel principio de que los individuos, en tantopueblo, o en tanto nación, son losdepositarios de la soberanía, lo quelegitiman los poderes públicos. La grandiferencia entre una y otra ideología es que

el federalismo une individuos, pueblos,países, naciones, estados, presevando cadauno su identidad; por el contrario, elnacionalismo sí crea, o recrea la nacióncomo fundamento moderno del poder delestado y, por lo tanto, reúne a los individuos(culturas, pueblos y países) en un cuerponuevo que los incluye y los trasciende. Elfederalismo puede ser pensado para unircuerpos distintos, y no para transformarlos,disolviéndolos, en un cuerpo nuevo; el

nacionalismo surgió para crear y legitimarun cuerpo nuevo. El federalismo unenaciones, el nacionalismo crea naciones. Elrelevo del nacionalismo por el federalismopuede significar una inflexión históricaentre el pasado de afirmación de lasnaciones, unas frente a otras, y el futuro dela convivencia (federal) y de la fraternidadentre naciones.

El federalismo y el nacionalismo

pueden ser compatibles si y sólo si elfederalismo somete al nacionalismo.Cuando el nacionalismo se somete alfederalismo, aquél empieza a desaparecer.

Cuando el federalismo se somete alnacionalismo, o a los nacionalismos, setransforma en otra cosa; en una técnica

jurídica y política de organización territorialdel estado nacional. Se diluye comoideología territorial alternativa alnacionalismo. A lo largo de dos siglos, elfederalismo ha cumplido la función de uniry de mantener unido el estado nacional, conun modelo territorial de organización de lospoderes públicos distinto al estado unitario.Su subordinación al estado nacional haimplicado y significado en gran parte lapérdida o vaciamiento del contenidoideològico federalista, lo que no excluye laposibilidad futura de recuperarlo. En efecto,el hecho de que el federalismo hayareducido su horizonte a los fines del estadonacional, no anula la posibilidad de que otro federalismo pueda ser la vía de superación otransformación histórica del mismo estadonacional. Precisamente por ello, elfederalismo no deja de producir resistenciao provocar actitudes reticentes entre losnacionalismos de todo tipo.

Ahora bien, el federalismo no puederecuperar plenamente su sentido de laorganización política de la sociedad si no se

libera de su dependencia del estadonacional. Para dejar de ser instrumento omedio, y volver a ser fin, necesita serindependiente del nacionalismo. Mientrasla dialéctica nacionalista se mueva entre lapermanencia de estados nacionales y laafirmación del derecho deautodeterminación de las naciones sinestado, el campo de acción del federalismoes limitado. Esto no quita ni disminuye laaportación positiva que ha significado el

federalismo en los estados nacionales, comoun factor de democracia territorial o depluralidad territorial de los poderes delestado. Pero los profundos cambios que sehan producido en los últimos veinte años, ymuy especialmente la revolucióntecnológica, acabarán afectando a lasmismas bases conceptuales del estadonacional. Está sucediente ya en la economíay en la cultura. La sociedad de lacomunicación y del conocimiento tambiénllegará a la política y a los cimientos delestado moderno. El federalismo puede serla vía de continuidad entre el ayer y el



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mañana, mediante la transformación delestado nacional en otra forma estatal deorganización de la sociedad, al mostrar quees posible construir una “gran nación” convarios estados en su interior.

¿Por qué ha de ser imposible la

poliarquía federal? ¿Se puede pasar delestado “hobbessiano” a una federación“neoalthusiana”? El mundo de los estadosnancionales es el mundo donde lasrelaciones internacionales se dirimen por lafuerza, que incluye la guerra. Los estadosnacionales se han vuelto demasiadopeligrosos para sus vecinos y demasiadodébiles para defender a sus propiosciudadanos. Las ideas de Kant y de Saint-Simon siguen vigentes y han ganado

presencia. La seguridad y la libertadpropias pasan por garantizar, igualmente ya la vez, la libertad y la seguridad ajenas. Lafederación puede ser una vía estable deseguridad compartida en la medida que underecho público federal vincule, proteja yobligue a todas las partes implicadas.

La razón positiva del federalismo fretneal nacionalismo es que puede promover elpluralismo en varias dimensiones:policentrismo frente al monocentrismo,plurinacionalidad frente a la nacionalidadúnica, multiculturalismo frente almonoculturalismo. El nacionalismo subrayacomo gobierno supremo aquel querepresenta la nación; el federalismopromueve diversos gobiernos con suscompetencias y ámbitos territorialesrespectivos, desde el gobierno local hasta elgobierno federal, desde la federaciónplurinacional de Estdos federados hasta la

confederación mundial. La razón negativa,que defiende el espacio de libertad,seguridad y de gobierno ante y junto alotro, y la razón federal positiva, quepromueve la participación política y lainterrelación cooperante y solidaria entrelos diversos actores políticos vinculados porel pacto federal, son los pilares de un federalismo republicano y pluralista.

Pero este federalismo implica algo másy va más allá de la unión por temor. En su

estado mínimo implica una unión plural.Porque si no lo es, el contrato federal pierdetodo su sentido y validez. La federación se

crea para asegurar lo que se tiene, lapluralidad de unidades constituyentes, y nopara destruirlo o disolverlo. La arquitectura federal es plural o no es. En este sentido, lafederación es un fin en sí misma: sólo existeen la pluralidad de gobiernos y en ladistribución dual de competencias.

Ni una palabra sobre la libertad y lademocracia, por el momento. A éstasprecede la unión nacional. Una “alianzaperpetua” conduce tarde o temprano avalorar la unión federal como un objetivoen sí mismo, como una comunidad federal con la que también tiene sentidoidentificarse. Esta comunidad tienevoluntad integradora con independencia dela residencia o procedencia de los

ciudadanos de uno u otro estado federado.La unión nacional culmina, y al mismotiempo difumina, las demás uniones porrazón de seguridad o de interés. Las reúne ylas disuelve en una sola: la nación. Elsentido último de una federación esalcanzar la unión nacional, haciéndolacompatible con el mantenimiento de lapluralidad de gobiernos estatales. Estaúltima es la diferencia relevante con losEstados nacionales unitarios, sin que por

ello tenga que quedar afectada la cohesiónnacional.

Así lo expresa Elazar cuando dice: “Enuno u otro sentido, todas las naciones-estado han tenido que echar mano demecanismos políticos para convertiralgunos segmentos de su población ennacionales. El método utilizado consistió enproporcionar una ciudadanía común atodos los individuos residentes en el

territorio político, eliminando con ello, porsustitución, la mera confianza o alianza conlíderes o grupos mediadores. Así, la nación-estado ha devenido en estado de ciudadanos.

Las élites con sus intereses son el motordel proceso de unión federal, pero no hayfederación sin la implicación de losciudadanos y, por consiguiente, sin abrirtambién un proceso de unión nacional. Elpaso de la confederación a la federaciónejemplifica perfectamente este proceso,

porque, cuando se plantea el problema de larepresentación federal estamos hablando yade unión federal y de legitimación de los



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poderes federales. Mientras los gobiernosde los estados on los que delegan ainstituciones confederales la competenciade gobierno sobre determinadas materias,sean éstas las que fueren, la representaciónde la ciudadanía se mantiene íntegramentea través de sus gobiernos respectivos. Peroen el justo momento en que se aprueba laconstitución federal , como norma escrita yfundamental que establece la organizacióndualista del nuevo Estado, con la pluralidadde gobiernos y la distribución decompetencias, todos los ciudadanos de lafederación pasan a formar parte de uncuerpo unido, llamado pueblo o nación, quelegitima el poder público.

La condición necesaria para que se

pueda hablar de federación plural es laregulación, mediante constitución escrita,de una división territorial del poder, deforma que existan dos ámbitos de gobierno,el de la federación y el de los estadosfederados, con una real autonomía en latoma de decisiones políticas. La federaciónplural exige el policentrismo, es decir, queexistan distintos centros de gobierno sinque ninguno de ellos pueda imponerse a losdemás en cualquier materia o competencia.

Si el poder es distribuido territorialmentepor la constitución federal, el ejercicio delgobierno debe confirmarlo y, por lo tanto,en caso de conflicto de competencias ha deser una institución independiente y arbitralla que decida.

Daniel J. Elazar lleva su concepción delsistema federal a lo que denomina modelomatricial, distinguiéndolo de los modelosdenominados piramidal y centro-periferia.

La federación implica policentrismo, cosaque no sucede en los estados unitarios, quese organizan basándose en la relacióncentro-periferia y en la jerarquía piramidal.Sin embargo, la observación empírica de loque han sido y son las federaciones corrige,en parte, la tesis de Elazar, puesto quetambién es las federaciones se hancumplido parcialmente los modelospiramidal y centro-periferia. Es más, suaplicación ha sido progresiva,

paralelamente al proceso de concentracióneconómica y financiera, y comoconsecuencia de la implementación delfederalismo cooperativo.

Elazar establece un tipo ideal del sistemafederal, policéntrico en la estructura ymatricial en el procedimiento, que no secumple en ningún caso, pero que tiene ungran valor para situar el grado deaproximación a los estados federales (ytambién los unitarios) a este modelo ideal.De igual modo es muy sugerente su manerade entender la relación entre unidad ydiversidad en el federalismo: “Federalizarimplica, al mismo tiempo, la creación y elmantenimiento de la unidad y la difusióndel poder en nombre de la diversidad. Portal motivo, el federalismo no se encuentraen el continuum centralización-descentralización, sino en otro continuum,en aquel que predica la no centralización,en aquel que compagina de un modoefectivo la unidad y la diversidad. Por lotanto, al hablar de federalismo debemosevitar caer en el error de considerar unidady diversidad como conceptos opuestos. Launidad se contrapone a la desunión, y ladiversidad a la homogeneidad”. En efecto, elfederalismo ideal une amparando ladiversidad. La unión se opone a la desunióny la homogeneidad a la diversidad, pero launión y la homogeneidad son parientes

próximos, como la no unión y la diversidad.Es decir, en las federaciones, al igual que enlos estados unitarios, puede habertendencias centrípetas y homogeneizadoras,y también tendencias centrífugas ydiversificadoras. Asimismo, puede habermovimentos de acción-reacción: a todaacción unionista puede contestar unareacción separatista, o bien a toda actitudidentitaria diferenciadora puede que sereaccione con una respuesta

homogeneizadora. El estado ideal de unafederación es el equilibrio entre unidad ydiversidad.

La doble relación unión / no unión yhomogeneidad / diversidad expresa uno de lospuntos capiales del federalismo y, a su vez,refleja las posibilidades reguladoras de laplurinacionalidad que abren los sistemasfederales. Porque el federalismo positivo,vigente en los dos últimos siglos, no hacuestionado, sino todo lo contrario, elobjetivo nacionalista de la creación delestado-nación federal. El federalismopositivo se ha puesto al servicio de la unión



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nacional, y or lo tanto, de la creación de unaidentidad nacional compartida, compatiblecon la preservación de la diversidadcultural, religiosa o social.

Por lo tanto, hay que comprender ladiversidad federal como el complemento

necesario del policentrismo federal, en elsentido de que, si existen dos o másgobiernos es porque se entiende que podránejercer políticas distintas. No hay federaciónsin diversidad o asimetría en el ejercicio dela actividad de gobierno y en sus efectossobre el proceso político. La anulación deesta posibilidad significaría el unitarismo ola existencia de un sistema federal en laestructura, pero unitario en elprocedimiento.

¿Qué entendemos hoy por federalismo?Elazar hace, quizá, el mejor resumen, ennueve puntos:

1. La piedra angular del federalismo esla sociedad civil, comprendida como elconjunto de individuos y asociaciones quetejen y entretejen la comunidad social ypolítica, en el ejercicio de sus derechos ylibertades. El federalismo envuelve estavida asociativa abriendo y sirviendo

múltiples arenas de grande o pequeñaextensión territorial, en que se divide lasociedad civil.

2. En el federalismo no hay un gobiernosoberano, el ejercicio de la soberanía escompartido entre gobiernos. El federalismodeber ser entendido como la defensapolítica y jurídica de la constitución federalen prevención contra procesos decentralización o jerarquización. El pueblo es

el depositario de una soberanía dual, larepresentada por la federación y larepresentada por los estados.

3. El federalismo es una concepciónterritorial del gobierno basada en ladivisión e interdependencia territorial delos poderes públicos. Los gobiernos de lafederación componen un modelo matricialcon una estructura policéntrica y unfuncionamiento plural. La territorialidadinherente al federalismo lo distingue del

consociacionsimo.4. El éxito del sistema federal necesita

de la federalización de todo el territorio. Y

debe haber un equilibrio entre las distintasunidades federadas, lo cual no implica laigualdad simétrica. Puede haber asimetríaso diferencias dentro de los sistemasfederales, pero éstas no pueden llegar alnivel de ser tan predominantes sobre elconjunto, o bien tan desestabilizadoras, quepongan en peligro o grave riesgo la uniónfederal, basada en el equilibro entre unidady diversidad.

5. Para fortalecerse, la constituciónfederal, la división territorial de poderes, ladistribución de competencias, las relacionesintergubernamentales y otros elementosque definen los sistemas federalesnecesitasn fomentar una cultura política federal entre la ciudadanía.

6. La existencia de una voluntad federal es vital para la permanencia y estabilidadde las federaciones. Cuando la culturapolítica es motor y guía de la voluntad defederarse y de vivir federadamente, laestabilidad de los sistemas federales estágarantizada.

7. Los procesos de federalización puedenfundarse en un consenso previo yconstituyente que culmina con la

aprobación de una constitución federal y enla creación de la federación, o bien puedenconcretarse en una sucesión de acuerdosque tejen progresivamente un marco legal einstitucional de gobierno compartido y derelaciones intergubernamentales.

8. Cada sistema federal debe tener lacapacidad y flexibilidad de conjugar laseparación de poderes con la coordinación de funciones. El éxito federal en las funcionesde gobierno exige el equilibrio entrecooperación y competición entre losdistintos niveles o ámbitos de gobierno,entre el gobierno federal y los gobiernosfederados, entre los gobiernos de lasdistintas unidades federadas.

9. El sistema federal es compatible con lasdistintas formas de gobierno, desde elpresidencialismo al parlamentarismo, o lademocracia consensual; lo que varía, encada caso, son los mecanismos

constitucionales del proceso federal y de lacooperación intergubernamental.



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meridiana claridad: “La globalizaciónfuerza al estado-nación a abrirse, en suinterior, a una pluralidad de formas de vidaculturales nuevas o extrañas. Y al mismotiempo restringe la capacidad de acción delos gobiernos nacionales en la medida enque fuerza a los estados soberanos a abrirsea otros estados”. Si en algún momento elestado fue concebido como una “clausura”,donde sus poderes eran absolutos sobre unterritorio y sobre su población.

No se trata de menospreciar el territoriocomo un elemento clave del estado y delgobierno, sino de comprender que se haproducido cierta difuminación del espacio político. Esto explica la reacción nacionalistacomo defensa o antídoto a la creciente

importancia del “mundo exterior” sobre lapolítica interna o nacional.

Esto se maniesta especialmente en eldominio cultural. Se pueden abrir lasfronteras de par en par a todo tipo de flujosprocedentes del exterior; incluso se puederenunciar a la propia moneda, perorenunciar a la propia lengua, historia ycultura nacionales como factoresdefinidores del territorio estatal ydelimitadores de sus fronteras … ¡Deningún modo! Es excesivo y amenazador.En eta hipótesis nos podríamos encontrarcon una respuesta similar a la que hacaracterizado a los nacionalismos deoposición dentro de los estados nacionales,y que ha sido la nación cultural como factorde identidad y de diferenciación frente alestado-nación, podría trasladarse a lasmismas naciones-estado en los procesos deunión supraestatal. Dicho de otro modo: si

el estado ha sido un agente fundamental deconstrucción interna de la nación, puedehaber llegado el momento, dentro de laglobalización y de los procesos de uniónpolítica, de que sea también un guardián enla defensa externa de la nación.

Entre el nacionalismo y el federalismohay una profunda diferencia en laconcepción territorial. El nacionalismodelimita un territorio nacional, el federalismoarticula territorios federados. El territorio es

igualmente importante en los dos casos,pero su delimitación es cerrada en elnacionalismo y abierta en el federalismo, en

el caso de que este último no se someta osubordine al nacionalismo. El nacionalismobusca la congruencia territorial modigliana entre nación política y nación cultural; elfederalismo posibilita la convivenciakokoschkiana de varias culturas iguales enderechos sin que ninguna de ellas tenga queser fundamento de la nación política o debacoincidir con ella.

Es verdad que puede haber unaconvivencia entre nacionalismos dentro deuna estructura autonómica o federal. Peroserá una convivencia problemática, inclusoen el supuesto de que nos encontremos antenacionalismos democráticos, totalmentecontrarios a defender sus posicionespolíticas fuera de las reglas democráticas y

constitucionales, porque el estado nacionalno fue pensado para que pudieran conviviren su interior distintos nacionalismos, ni escapaz por naturaleza y origen acomodarse aello. Siempre existirá una tensión latente oabierta entre nacionalismos, y elnacionalismo de estado no renunciará a fijarsu prioridad o la supremacía de la nación-estado frente a las otras naciones. Ladialéctica sumisión-secesión siempre estarápresente en el debate nacionalista, y los

acuerdos políticos entre nacionalismosdemocráticos con vistas a asegurar lagobernabilidad del estado, o bien la ética dela responsabilidad de lo que es posible, noocultarán las convicciones ni las legítimas ylógicas aspiraciones (nacionalistas) de unosy otros.

Y en la hipótesis de que dentro delescrupuloso respeto a los procedimientosdemocráticos se abra la posibilidad a la

independencia nacional de una parte delterritorio del estado nacional mediante larealización del derecho deautodeterminación, el problema subsistiráporque casi no existen territoriosculturalmente homogéneos. De esta opiniónson Kymlicka y Norman cuando dicen:“Los que defienden el derecho a la secesiónpocas veces afirman que acabarán con elconflicto étnico. Es generalmentereconocido que la secesión simplemente

cambia de lugar el conflicto étnico y losderechos de las minorías, a menudo conconsecuencias brutales en los nuevosestados”.



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Devolvamos a la nación su sentidooriginal como la comunidad o pueblo cuyaidentidad viene definida por el lugar oprocedencia histórico-cultural, yestablezcamos unas bases nuevas comofuentes de legitimación. Laplurinacionalidad, en su acepción cultural,forma parte de la inmensa mayoría de losestados en el mundo, sea reconocida o no.El federalismo pluralista implica sureconocimiento y amparo, ya que ladiversidad es lo que hace necesario elfederalismo pluralista como vía posible deunión y reconocimiento mutuo entrediferentes.

Para que las federaciones pluralespuedan funcionar son tan importantes los

factores que unen ocmo los que distinguena unos de otros. Europa no existirá comocomunidad política y cultural comúnmientras sus ciudadanos no se sientanidentificados con ella en igual medida quepuedan sentirse daneses, españoles,alemanes, catalanes, ingleses o vascos. Alnacionalismo le basta un sentimientonacional, una lealtad nacional; por elcontrario, el federalista suma sentimientosde pertenencia e identidad, convive con

varias lealtades. Para los nacionalistas elfederalismo puede ser aceptado en unsentido instrumental desde la prevalenciade las identidades nacionales y del libreacuerdo entre naciones para compartir yvivir dentro de un ordenamiento estatal;para los federalistas pluralistas, elfederalismo es una manera de vivir en ladiversidad y de comprender laorganización política de la sociedad porencima de identidades nacionales

prevalentes.En un escenario complementario se

mueve Bauböck cuando da cuatro razonespara defender las federacionesmultinacionales: 1) El federalismomultinacional puede alcanzar la integraciónmediante la concesión del autogobierno; 2) lamoderación de los nacionalismos de oposiciónimplicándolos en el funcionamientoinstitucional de los poderes públicos; 3) la

participación de las minorías y de susrepresentantes en el poder compartidofederal; 4) la conciliación entre elreconocimiento de las identidades

nacionales y la ciudadanía federal. Esteúltimo autor es categórico cuando afirmaque el federalismo puede dar ampliasopciones al autogobierno y abrir nuevasvías flexibles de acomodación da laplurinacionalidad, “pero rechazafirmemente la interpretación nacionalista deautodeterminación”.

Pero lo más importante del demos no essu unidad, sino la posibilidad de sudivisibilidad. Entre el nacionalismo y elfederalismo (independizado de su sumisiónnacionalista) hay una concepción territorialradicalmente distinta: el primero pone elénfasis en la unidad del demos, el segundoen su divisibilidad. El problema en sentidodemocrático y federal no es vivir juntos,

sino que alguien desde fuera imponga launidad. El demos es el punto de partidadentro del nacinoalismo, y punto de llegadadentro del federalismo pluralista. Elfederalismo nace de la diversidad y delpluralismo para construir la unidad. Losdemor anteceden al demos, no al revés. No esimprescindible definir en el federalismopluralista el demos como nación política,aunque sí como comunidad política.

El sentido de pertenencia a unacomunidad política común es esencial parala unidad y estabilidad de las federaciones.La unidad no puede ser impuesta, y almismo tiempo, ninguna parte de unafederación puede confundir la librecompetencia con la aparición de relacionesde dominación o predominio dentro delproceso federal. Por esto es necesario elequilibrio entre lo que une y lo quedistingue. Debe existir una cultura que

pona la cooperación como uno de losprincipales valores de la federación. En estemarco pluralista voluntariamente se decideconstruir una comunidad política, el demos,que a todos une y con el cual losciudadanos se sienten identificados, seacual fuere su nacionalidad o identidadcultural.

© Extractos de El federalismo pluralista. Del federalismo nacional al federalismo plurinacional, deMiquel Caminal, Paidós, Barcelona, 2002.



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Federalismo plurinacional

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Ramón Máiz

1. Introducción: ¿es necesaria hoy unateoría normativa del federalismo?

La teoría positiva del federalismo deorientación empírica y comparativa haconocido un florecimiento extraordinario enlos últimos años, en buena medidaimpulsada desde perspectivasneoinstitucionalistas y de economía política(Inman and Rubinfeld 1997, Máiz yBeramendi 2003, Rodden 2004, Colino 2005,Wibbels 2006). Pero no se trata, sinembargo, de un mero desarrollo yperfeccionamiento de los análisistradicionales, facilitado por ladisponibilidad de nuevos modelos yherramientas teóricas; tampoco de laaparición de, hasta hace poco inexistentes,fiables evidencias empíricas. Si laconfrontamos con las obras de los clásicosdel pensamiento político - Althussius,Madison, Tocqueville -, o los más recientesde la ciencia económica (Public choicetheory, Welfare economics etc.), la teoríaactual del federalismo introduce con raraunanimidad, al menos, dos rupturas de noescaso relieve. En primer lugar, se formulaen una perspectiva abiertamente positivistay de orientación empírica, deudora de lasmás recientes ciencias sociales, y con

pretensiones de situarse por completo almargen de las tradicionales cuestionesnormativas que habían monopolizado ladiscusión anterior. Así las exorbitantesasunciones subyacentes de los primerosanálisis económicos (información completade los votantes, sobre la responsabilidadcada nivel de gobierno, la movilidad de lasempresas y los ciudadanos, la fidelidad delos políticos locales a las preferencias de suselectores, etc), resultarán sometidas a

escrutinio empírico del que no saldrán bienparadas (Rodden & Ackerman 1997,Treissman 2006). En segundo lugar, sepresenta mucho más circunspecta, si no

abiertamente reticente a la hora de predicarirrestrictas ventajas universales ydescontextualizadas, de la forma deorganización federal del Estado para lacalidad de la democracia o la buena marchade la economía. Los eventuales efectosbeneficiosos de la federación (superación delos problemas de agregación depreferencias mediante ámbitos locales dedecisión y control) no se consideran yaubicuos y universales, sino dependientes dela concurrencia de un buen número devariables contextuales: más o menos claradistinción entre niveles de gobierno,amplios poderes económicos de losgobiernos regionales, control del mercadogeneral por parte del gobierno central,internalización de costes por parte de cadanivel de gobierno etc. (Weingast 1995,Weingast, Montinola y Qian 1995).

Ahora bien, la constatación de que lafederación no es la panacea con quesoñaron algunos de los clásicos y laexcelente calidad de buena parte de ladesilusionada literatura reciente ¿puedeobviar la necesidad de una teoría normativasustantiva del federalismo?. La tesis generalque aquí defenderemos es que este nuevo

cuerpo de estudios empírico-positivos, noagota ni resuelve por si mismo la necesariaelaboración de una sustantiva teoríanormativa. Dicho de otro modo: la preguntaacerca de la estabilidad de los sistemasfederales, propia de la teoría empírico-positiva, no solventa por si sola aquella otraque atañe a la justicia de la organizaciónpolítico-territorial de sociedades complejas(Gagnon 2001). Sigue siendo imprescindibleuna reflexión capaz de dar cuenta de

cuestiones tales como: ¿es deseable laorganización federal de los Estados?, ¿debedarse una estructura federal a los Estadosmultinacionales?, ¿sobre qué principiosnormativamente apropiados debeconstruirse?, ¿como evaluar los distintosdiseños federales? etc. Al fin y al cabo, laevaluación del rendimiento institucional deuna federación o de un mecanismo federaldepende la perspectiva normativa delevaluador. Y esta no puede quedar al alburde un mero juicio de opinión o unaasunción indiscutida, sino que requiere una



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elaboración argumental sistemática ysustantiva, contestable y contrastable.

Para todo ello, sin embargo, es precisoante todo superar la rígida separación entrefederalismo y federación (King 1982, Elazar1987, Burgess 2006); esto es: entre las

teorías, movimientos e ideologías quepostulan fórmulas y soluciones federales, ylos sistemas políticos federalesempíricamente existentes, deudores deideas, tradiciones, contextos, experiencias ytrayectorias históricas específicas. En suma,resulta imprescindible una argumentaciónautónoma que atienda a la federación encuanto arquitectura institucional de unorden político justo, o lo que es lo mismo: alvalor político moral del principio federal

(Gagnon 1999: 76). De hecho, hoy más quenunca, de Canadá a Irak, de España a India,cuestiones capitales para la paz, la libertad,la igualdad y la estabilidad política sehallan vinculadas al diseño de lasfederaciones. Y este diseño requiere ladiscusión normativa, tanto como laempírico-positiva, sobre los valores,soluciones institucionales y políticaspúblicas federales.

En este sentido, la reintroducción de lapolítica y las instituciones, así como laendogeneidad de estas últimas, por parte dela más reciente teoría del federalismo deorientación empírica y comparada, abre laposibilidad de un diálogo fructífero entreambas dimensiones, positiva y normativa,que no puede sino beneficiar a ambas. Encualquier caso, si bien autónoma ysustantiva, la teoría normativa delfederalismo, para responder a problemas y

desafíos de las modernas democracias, nopuede resultar ajena a los desarrollos de lateoría positiva, ni a los avances de lapolítica comparada del federalismo. Por elcontrario, dotada de una nueva modestia ensus pretensiones, debe resultar, en el másestricto sentido, contextualista, y elaborarse,superando la tradición endémica de las“mesas separadas”, en el interior de la másamplia disciplina de la ciencia política.

En este orden de cosas, los argumentos

que expondremos en este texto se anudanen torno a dos argumentaciones básicas: 1)el federalismo constituye no solamente una

fórmula institucional específica dedescentralización política o acomodación,sino una auténtica filosofía política, unmodelo normativo de democracia basadoen la convención y en el pacto, claramentediferenciado del liberalismo y elcomunitarismo y deudor de la tradiciónrepublicana; y 2) el federalismo hadiscurrido históricamente, empero, en dostradiciones bien diferenciadas: una monista,derivada de la experiencia norteamericanade construcción federal de un Estado-nación, que ha sido la predominante(federalismo nacional); y otra pluralista,minoritaria, destinada a reconciliaridentidades locales, regionales o nacionalesdiferentes y superpuestas (federalismoplurinacional) (Caminal 2002, Hueglin 2003,Karmis & Norman 2005, Máiz 2000).

Ahora bien, dar cuenta de la síntesis deautogobierno y gobierno compartido, deunidad y diversidad, de la federación comodiseño conceptual de un Estado de Estados;así como, frente a los postulados del Estadonación, de la coexistencia de diversasnaciones dentro de un mismo Estado,requiere al menos dos tareas: 1) lareformulación en clave democrático-

republicana del concepto clásico,organicista y prepolítico, de nación; y 2) laconstrucción de una teoría normativa de lademocracia federal. Nos hemos ocupado dela primera en otros lugares (Máiz 2003,2005), abordaremos aquí algunosrudimentos preliminares de la segunda delas tareas mencionadas.

En lo que sigue argumentaremos, enprimer lugar, que las investigaciones de

orientación positiva y empírica sobre elfederalismo poseen un insoslayablecomponente normativo que, si bien havariado con el tiempo en sus contenidos,continúa resultando decisivo a la hora de laformulación de preguntas, hipótesis yvaloraciones acerca del funcionamiento delos sistemas federales. En segundo lugar,abordaremos el silencio teórico, lainvisibilidad del principio federal en elcanon de la teoría normativa liberal

contemporánea, centrándonos por razonesde espacio en la aportación cimera de JohnRawls. En tercer lugar, discutiremos laasunción de que el pactismo que



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fundamenta el ideario federalista, debetraducirse necesariamente en unaformulación contractualista del federalismo.En cuarto lugar, en fin, analizaremos lanaturaleza de los vínculos comunesnecesarios en un Estado de estados y a talefecto mostraremos la necesidad dereintroducir en el debate, debidamentereformulada, una cierta idea de nación.

2. Teoría positiva y teoría normativadel federalismo

Lo primero que debemos constatar es lapresencia de un, explícito o implícito,componente normativo en las teoríaspositivas, tanto clásicas comocontemporáneas, del federalismo. Desdeluego que un “strong normative flavor”(Rodden 2005) resulta especialmentepatente en la primera teoría económica delfederalismo. Así: los modelos del“federalismo competitivo” (Tiebout 1956)celebraban la eficiencia del federalismo enrazón de las posibilidades que abría a unalógica de mercado, en la que los estadoscompiten por empresas y ciudadanos que“votan con los pies”, desplazándose a losespacios territoriales que mejor se ajustensus preferencias; los modelos del“federalismo fiscal” (Oates 1972)reformulaban las clásicas teorías de losFederalist papers, para resaltar losbeneficios del federalismo en cuantogenerador de ámbitos locales, en los queesos “déspotas benevolentes” que son losgobernantes se ajustan a los intereses de losciudadanos y resultan mejor controladospor éstos; en fin, las teorías del modelo“Leviatán” (Hayek 1939, Buchanan 1980)

ensalzaban la reducción del gasto yprácticas de rent seeking, y con ello deltamaño del Estado, derivada de lacompetición entre políticos y funcionariospor recursos con capacidad de movimientoentre distintos ámbitos competenciales.

Sin embargo, como ya hemos indicado,frente a las razones que fundamentaban lasuperioridad normativa de la federaciónfrente al estado centralizado, ha emergidomás recientemente una segunda generación

de estudios que postula un mayorescepticismo respecto al carácter genérico yuniversalista de la clásica apología de la

federación, y presta una atención creciente acuestiones más perfiladas acerca de lasestructuras de incentivos que para losactores aporta la descentralización política.Cuestiones éstas más empíricas ymensurables, pero, si bien colateral, de noescaso aliento normativo, que afectan a losprincipios, diseños y condicionesapropiadas para la estabilidad, la justicia yel rendimiento institucional de losdiferentes modelos y mecanismos federales.Así, el progresivo desarrollo de unaorientación empírica y comparativa en lateoría positiva no cancela, como veremos,su dimensión normativa que subyace en lasrazones de las elecciones y evaluaciones delos sistemas federales, sino que abre laspuertas a una complementariedad deanálisis que puede beneficiar de modoimportante a una teoría políticacontextualista. Al hilo dos asunciones, 1) laprimera, que las instituciones no solamenterestringen el abanico de cursos de acción adisposición de los actores, sino quepropiamente generan preferencias e inclusoidentidades; y 2) la segunda, que resultaesencial atender a la relación entre elcontexto social y político subyacente y la

emergencia y evolución de las instituciones,… una serie de innovadores estudios hanimpuesto un importante giro al programade investigación sobre el federalismo quesuscita no solo nuevas cuestiones empírico-positivas, sino asimismo normativas.Veamos brevemente algunas de ellas.

En primer lugar, llama la atención, alobjeto que aquí interesa, el tránsito de unateoría del federalismo basada ora en lasaportaciones de la economía del bienestar,

ora en las asunciones de la elección pública,a otra más sofisticada caracterizada por laatención sustantiva al conflicto, los actores ylas instituciones, en definitiva, a la política.Dejando aparte elucubraciones sobre“déspotas benevolentes” (Oates),“Leviatanes” y “buscadores de rentas”(Buchanan), se presta ahora atención a lasestructuras de incentivos (organización delpoder legislativo, formatos organizativos delos partidos etc.) con que proveen lasfederaciones a los actores: estados, partidos,grupos o ciudadanos. Las institucionesfederales dejan de ser consideradas como



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“cajas negras” manejadas por líderes queactúan en respuesta a las demandas de loselectores, para ser consideradas comoproblema objeto de investigación. Así,dependerá en buena medida de laestructura de incentivos con que proveanlas instituciones de gobierno a los actores elresultado eventualmente eficiente en laprovisión de bienes públicos. Inclusocuando, en continuidad parcial con laprimera generación, el federalismo resultaconsiderado como un mecanismo superior aotros (el Estado de derecho unitario o laseparación clásica de los tres poderes, porejemplo), esto se hace en razón de su mayorcapacidad de generar predictibilidad(“credible commitment”) para laconsecución de una relación adecuada entrela provisión eficiente de bienes públicos y elmantenimiento de los incentivos delmercado (Qian y Weingast 1997). Se abrecon ello un espacio para la necesariaevaluación de un trade-off entre, por unlado, el funcional y eficiente solapamientoentre diferentes niveles de gobierno y lacreciente complejidad de las relacionesintergubernamentales y, por otro, ladilución de ámbitos de responsiveness y la

eventual merma, con ello, de la calidad dela democracia resultante. Si, como dijo en sudía Grodzins (1960), la estructura de unafederación se asemeja más a la masainforme de un marble cake que a la,ordenada en capas jerárquicas, de un layercake, las posibilidades de que losciudadanos planteen sus demandas o exijanresponsabilidades a un nivel erróneo, seacrecientan de modo importante.

En segundo lugar, en esta misma

dirección, frente al optimismo inicial en loque respecta a la eficiencia y accountabilityproporcionada por los sistemas federales,en razón de la limitación de información ypoder del Estado federal frente a los estadosmiembros, se postula ahora una másmatizada evaluación (McKinnon y Nechyva1997, Treisman 2000, Wibbels 2005): lasvirtualidades del federalismo sólo sedespliegan en caso de que la estructura deincentivos con que provee a los actores estéadecuadamente diseñada y ajustada alcontexto económico, político y étnicocultural. Diseño que, a su vez, requiere la

discusión de los objetivos normativos delsistema y sus prioridades: libertad,igualdad, reconocimiento de la diversidadetc.

Por otra parte, renunciando a lasimplista visión binaria unitaria/federal, se

subraya ahora la necesidad de dar cuentade la diversidad y complejidad de lasfederaciones. De este modo se traslada aprimer plano el hecho de que diferentestipos de federación poseen diferentescausas endógenas y su articulacióninstitucional específica posee asimismomuy diversas consecuencias. Por ejemplo,se ha puesto de relieve que las federacionesen las que los estados obtienen sus propiosingresos mediante corresponsabilización

fiscal, poseen incentivos para la provisiónde bienes públicos competitivos; mientrasque aquellos en los que los estadosdependen sobre todo de transferencias ysubvenciones desde el gobierno central sonmas proclives a emplear los recursos enclientelismo y rent seeking (Careaga yWeingast 2000). Cuanto más dependan losgobiernos descentralizados detransferencias intergubernamentales,mayores incentivos tendrán los gobiernos

regionales para descontrolar el gastopúblico (Rodden 2002, Rodden & Wibbels2002). De hecho, no es insólita la situaciónen la que una demanda creciente de losvotantes se dé la mano con laexternalización de costes hacia otrosniveles, tanto por parte de los políticos en elnivel central, cuanto regional, generandodéficit crónico.

Por otra parte, la relación entre

descentralización y desigualad, pareceproducirse en una doble dirección: ladescentralización altera la distribución, y laestructura de desigualdad territorialfavorece la selección de diseñosinstitucionales descentralizados que, a suvez, reproducen la estructura de ladesigualdad. Como se ha apuntadorecientemente, la descentralización puederesultar en buena medida endógena a laestructura de la desigualdad y las

instituciones fiscales constituyen elresultado de negociaciones entre actorespolítiucos descentralizados con diversasposiciones ante la redistribución



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(Beramendi 2003). Asimismo, un sistemaaltamente descentralizado de impuestosque puede propiciar buenos incentivos parala disciplina fiscal de los estados, puedeasimismo contribuir al holding together depaíses con graves desequilibriosterritoriales, habida cuenta de que lasregiones mas ricas poseen garantías de quela solidaridad con las mas pobres (ynumerosas) no derive en un descensosustantivo de su nivel de renta,incentivando la desafección al sistema (Boix2003). Pero ello depende, a su vez, de unaperspectiva normativa, que no siempre seexplicita y menos aún se elaborasistemáticamente: el valor que se otorgue laigualdad y la solidaridad en el seno delsistema federal. Lo que, por cierto, nosremite al dualismo de tradicionesfederalistas apuntadas al principio: sólo elmodelo altusiano hace explícitamente de lasolidaridad el contrapeso de la autonomía(Hueglin 1999).

Un sistema altamente descentralizadopuede resultar atractivo para los estadosfederados más prósperos, que disponen asíde mayor libertad y autonomía, peroasimismo se presenta muy cuestionable

para las regiones más pobres por mantenerla desigualdad interterritorial, el desarrollodesigual. De este modo puede reforzarse elautogobierno de algunas regiones, a costade descenso del gobierno compartido y lasolidaridad interterritorial del conjunto, yen última instancia del autogobierno de losmas pobres: de poco valen competencias sinlos recursos correspondientes. Asimismoesto implica un tercer trade off entre elascenso de los niveles, por otra parte

imprescindibles, de bilateralismo delsistema y el correlativo debilitamiento delos ámbitos multilaterales de negociación,capitales para la redistribución, difícilequilibrio en el que se solventa la cohesiónde toda unión federal.

Además, si el pacto federal es en buenamedida el producto de incentivosinstitucionales, positivos y negativos,resultado de pactos previos, en numerosas

ocasiones instituciones relevantes no estánreguladas inicialmente en la constitución,sino que se generan medianterenegociaciones posteriores (Rodden 2000,

Rodden y Wibbels 2003). Abordar estosupone un giro drástico respecto al propioneoinstitucionalismo: en lugar deconsiderar a las instituciones como unfactor exógeno, que meramente restringelos cursos de acción disponibles para losactores, se pasa a una perspectiva de“equilibrio institucional” que las consideracomo factor endógeno dependiendocapitalmente de su capacidad o incapacidadde autorrefuerzo en el seno de un contextohistórico-social específico (Weingast 1993,Rodden 2005). En las federacionesmultinacionales, por ejemplo, el pactooriginario que funda la legitimidad de unasociedad justa debe atender tanto a ladescentralización para todas las unidades,cuanto a la acomodación de unidadessubnacionales dotadas de propiascaracterísticas culturales, ubicándose asíuna relación fundacional entre asimetría ysimetría, entre los vínculos comunes de launión y los lazos específicos internos decada comunidad subnacional (Requejo2005).

En tercer lugar, esto último implicaotorgar una adicional dimensión normativaal problema de la estabilidad o la

sostenibilidad de las federaciones,constitutivamente inestables “por diseño”(Bednar 1999). Para sobrevivir, los sistemasfederales han de ser “self-inforcing”(Figueiredo & Weingast 1998) o “Self-sustainable” (Filippov, Ordeshook &Shvetsova 2004), esto es, precisaninstituciones con efecto de autorrefuerzo,que proporcionen incentivos a los políticosen el gobierno en sus diferentes niveles(federación y estados miembros) para

atenerse a las reglas del juego establecidas.En este orden de cosas, diversos modelos,abordando formalmente esta cuestión hanutilizado la teoría de juegos iterados(Bednar 1999, Weingast 1995). Así,Figuiredo y Weingast elaboran el problemade la inestabilidad endémica en elfederalismo a partir de dos dilemas básicos;a saber: 1) cómo evitar que el gobiernocentral destruya el federalismo medianteerosión del autogobierno de los estadosfederados; y 2) cómo evitar, a su vez, quelos estados federados socaven la federaciónmediante deslealtad, oportunismo y no



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cooperación en el gobierno compartido. Lainestabilidad brota de un trade off entreambos dilemas: instituciones destinadaspara resolver el segundo problema-“federalismo cooperativo” por ejemplo-causan o refuerzan la presencia del primero,recentralizando el sistema. O bien, como sedesprende de la obra de Tsebelis (Tsebelis1995, 1999) y Treisman (2000b), ladebilitación del Estado en aras de prevenirla depredación, la ineficiencia, elclientelismo o el proteccionismo de losmercados, implica debilitarlo asimismopara la necesaria provisión de bienespúblicos: la optima provisión de estosúltimos requiere un poder federalsustantivo frente a los Estados federado. Enfin, un rasgo básico de las federacionescomo es la sobrerrepresentación en lacámara territorial (Senado, Bundesrat etc.)de las regiones más pobres, constituye unmecanismo clave para la redistribución,pero asimismo al cleinetlismo, laineficiencia, el parasitismo de la subvención(Ansonlabehere 2003, Gibson 2004); asícomo a la exacerbación de la competicióninterjurisdiccional por recursos debilitandola federación, dando lugar a lo que algunos

autores han denomiado “state corrodingfederalism” (Cai y Treisman 2004). Lacapacidad de veto de los estados endeterminadas materias sirve para controlarla expansión de la federación frente a losestados (Weingast 1995), pero puedeasimismo convertirse en un instrumento debloqueo de reformas necesarias del sistema(Treisman 2000, Wibbels 2005)

En cuarto lugar, la federación no seconcibe como un sistema jerarquizado,

piramidal, basado en la nítida separación decompetencias y poderes, sino como unacompleja matriz horizontal multinivel, omejor aún multicéntrica, de gobernanza(Hooghe y Marks 2003), originando unfederalismo intergubernamental, muyimbricado de competencias compartidas ycontroles específicos. Las propiasconstituciones, en cuanto “contratosincompletos”, dejan al albur de lacompetición futura entre diferentes ámbitoscompetenciales la provisión de bienespúblicos que acabarán ubicándose en elnivel que se ha evidenciado como más

eficiente (Volden 2000). Se atiende así acuestiones de amplio trasfondo normativo:por ejemplo, más que a la ubicación estáticade las competencias, a las dinámicas decambio, y con ello a la legitimaciónmediante procesos (y resultados) (Scharpf2006) y no solo a través de atribución ydeslinde jurídico competencial; al ejerciciode competencias compartidas más que lasexclusivas (decimos ejercicio, pues latitularidad de competencias exclusivas es laesencia del federalismo) y con ello a laarticulación de los principios desubsidiariedad y complementariedad;desde una óptica centrada en la separaciónde poderes y accoutabilituy, aúnmanteniendo la atención a la salvaguardade los diferentes niveles de autogobierno, sepasa ahora a considerar las posibilidades deapoderamiento (Nicolaidis 2001) frente auna concepción de poder suma cero y conello al problema de la representación y elcontrol, así como a la participaciónciudadana y a la recuperación delrepublicanismo perdido de la tradiciónfederal.

Como ya habíamos visto comentando laimagen de Grodzins, la mayoría de las

federaciones contemporáneas noconstituyen “federaciones duales”, según elmodelo clásico del “Dual federalism”,articuladas a partir de nítidas separacionescompetenciales, trasfondo habitual de laprimera generación de las teoríaseconómicas del federalismo y delfederalismo fiscal (Rose-Ackerman 1981).Por el contrario se presentan comoabigarrados e interconectados procesos dedecisión y ejercicio competencial entre

varios niveles de gobierno que requierengarantías para la no erosión delautogobierno, y con frecuencia lanegociación y renegociación de complejosacuerdos intergubernamentales(“intertwined federalism”) (Rodden 2001).Ahora bien, esto requiere de nuevas formasde participación y accountability, de otromodo los procesos de tomas de decisión ylas responsabilidades se vuelven opacas ytecnocráticas, descendiendo la calidaddemocrática de un sistema que la tradiciónfederalista europea sintetiza en los lemas de“más política, más democracia”.



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En quinto lugar, y a resultas de loanteriormente expuesto, la federación no seconsidera como una distribución definitivade autoridad entre distintos niveles degobierno, sino como un proceso abierto –estructurado institucionalmente- medianteel que las competencias y los poderes sondistribuidos y redistribuidos. Y tambiénaquí deviene capital la distinción entrefederaciones monistas y pluralistas,uninacionales y multinacionales, esto es,entre federaciones destinadas a “to bringtogetheter” mediante descentralizacióngeneralizada del Estado, y federaciones “tohold together”, abocadas a la acomodaciónde la multinacionalidad en el seno delmismo Estado (Stepan 2001). Dadas,además, las muy diferentes consecuenciasdistributivas de los distintos arreglosfederales, abundan incentivos para hacer delas reglas de juego parte del proceso mismode negociación, por lo que la existencia deun equilibrio de legitimidad constitucional,tanto en el nivel del electorado como de laselites, no puede darse nunca por sentado.(Filipov, Ordeshook y Shvetsova 2004).

Las federaciones constituyen, pues,procesos abiertos, de interacción entre

actores instituciones, institucionalizadosmediante reglas simultáneamentecontramayoritarias y mayoritarias, deagregación tanto como de formación depreferencias, mediante negociación yrenegociación, de los que resulta imposibledar cuenta con un concepto binario quefuerce a ubicar a los sistemas políticos endos campos ajenos: ora en el delcentralismo, ora en el del federalismo; sinomediante un continuum con posiciones

diversas según las dimensiones presentesen cada sistema: representación formal(segunda cámara territorial, distritosbasados en territorios, sobrerrepresentaciónde los estados más pequeños),representación informal (negociaciónbilateral y multilateral entre la federación ylos estados miembros, ámbitosmultilaterales de cooperación: conferenciade presidentes, conferencias sectoriales),procedimiento de reforma constitucionalcon participación o no de los Estadosmiembros, protección constitucional de laautonomía de los estados miembros,

composición y nomramiento del Tribunalconstitucional etc. (Rodden 2001).

La constitución federal devienedecisiva, según un argumento que va deMadison a Weingast en lo que a la garantíadel autogobierno y el gobierno compartido

por parte de los estados se refiere, si bien sesubraya ahora que no en cuanto normacristalizada definitivamente, sino en razónde su capacidad de catalizador de un“punto focal” (en el sentido de Schelling)que facilite la coordinación de los estadosfederados en su defensa ante la eventualampliación de poderes por parte del Estadofederal. Ahora bien, como quiera que ladistribución de poderes y competenciasentre los diferentes niveles no se encuentra

fijada de una vez para siempre en laconstitución, sino que resultacontinuamente renegociada a través de unproceso de interacción intergubernamental,también aquí debe abordarse el problemade los incentivos que pesan sobre losparticipantes en la renegociación. Y en estesentido la “joint decision trap” (Scharpf1988) cobra toda su importancia. Pues unproblema central del federalismo comoproceso reside en los incentivos políticos

que dificultan, si no bloquean, larenegociación de nuevos equilibrios. Enefecto, habida cuenta que el status quogenera beneficios privados bien para elEstado federal, bien para algunos estadosfederados, estos emplean losrequerimientos de la necesaria decisiónconjunta del sistema - al precisarse paracambios de políticas o de la regulacióninstitucional el acuerdo de todas lasunidades - para vetar su reforma. Si bien las

normas constitucionales desempeñan unpapel en la solución de los dos problemasdel federalismo más arriba señalados, lafragmentación del poder en el seno delEstado federal central, el bicameralismo conpresencia de un Senado territorial comoveto player y, en general, el establecimientode ámbitos multilaterales de negociación,resultan de todo punto cruciales pararenegociar y legitimar nuevos equilibrios enel sistema. Ahora bien, se insistecrecientemente, debe atenderse no solo a losámbitos bilaterales y multilaterales denegociación, sino asimismo otras variables



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institucionales aparentemente menores oincluso consideradas externas alfederalismo, como el contenido de losestatutos de autonomía y constituciones delos estados miembros o la naturalezaelectiva o designada de los representantesestatales (Ordeshook, Filipov, Shvetsova2004).

En sexto lugar, el neoinstitucionalismode la segunda generación se muestracrecientemente atento a los actores enpresencia. Ya fué señalado en su día en elmodelo de Riker y el argumeto cobra ahoramayor fuerza y sofisticación: un sistemafragmentado y descentralizado de partidosdeviene elemento central de supervivenciadel federalismo, pues constituye un

dispositivo fundamental para evitar larecentralización del gobierno (Bednar,Eskridge y Ferejohn 2001). Parece probadala correlación entre las limitaciones de lospoderes del gobierno central y ladescentralización del sistema de partidos(Garman, Haggard and Willis 2000). Peropor otra parte lo que mantiene bajo controllas tendencias centrifugas en lasfederaciones es la copresencia de partidosde ámbito federal integrados, en los que los

políticos de los Estados deben apoyarsepara tener éxito electoral (Wibbels 2005).Ahora bien, llegados a este punto resultapreciso introducir en el análisis ladimensión electoral (Treisman 2000b) y, enconcreto, las externalidades electorales quese derivan para los políticos de partidos deámbito federal que pertenecen a los estadosmiembros, de los costes de las políticas delestado federal (Rodden 2001). Así, si noexisten externalidades habrá una resistencia

generalizada a la reforma, pues losbeneficios electorales privados prevalecerána nivel de los estados federados sobre loseventuales beneficios para el conjunto de lafederación (Canadá, España). Las reformas,por el contrario, serán mas probablescuando se produzcan externalidadespositivas a resultas de un nuevo equilibriopara la mayoría de los estados o al menoslos más importantes (Alemania, Australia)(Hueglin & Fenna 2006).

En este orden de cosas, la acríticaasunción normativa del “federalismocentralista” de Riker (Riker 1987) con rango

universal, presente en buena parte de ladoctrina, lleva a colegir que la solapresencia de partidos nacionalitas activos yviables hipoteca la estabilidad del sistema(Filippov et alia 2004: 13). Pero este esprecisamente el problema que tiene abordarel federalismo en esos contextosmultinacionales, una federacióndifícilmente puede funcionar en ellospartiendo de la ilegitimidad de los partidosnacionalistas, y aún secesionistas,democráticos, deudora de una asunciónnormativa subyacente harto problemática:el modelo de Estado -Nación (Un Estado =una nación = una lengua = cultura etc.). Elgiro endógeno de los recientes análisis delfederalismo, al llamar la atención sobre lascondiciones histórico-contextualessubyacentes y el nacimiento y evolución delas federaciones, abre aquí nuevasposibilidades y retos al problema del self-enforcing (De Figueiredo y Weingast 2005).La centralidad de los partidos en los análisisy teorías positivas del federalismo debeampliarse, más allá a de la meradescentralización de las fuerzas políticas deámbito estatal, a una nueva dimensión aúnpendiente de inclusión en estos modelos. A

saber: el plurinacionalismo y consiguienteplurinacionalidad, esto es, la presencia departidos nacionalistas o regionalistas deámbito no estatal, creadores de unaespecífica idea de comunidad subnacional,defensores de sus intereses particulares ydeudores de una lógica estratégica yorganizativa radicalmente distinta de lapropia de los partidos de ámbito estatal, pormás descentralizados que éstos sean.

En séptimo lugar, la federación precisa

del federalismo para su supervivencia, puesno basta el mejor diseño institucional sinose forja políticamente una específicaBundestreue, sin la presencia de una culturapolítica federal que refuerce la articulaciónde autogobierno y gobierno compartido,suministrando un trasfondo de valores yactitudes de los ciudadanos que refuercen elsentido de unidad en la diversidad, respetoa la diferencia e implicación cooperativa enla federación. La segunda generación deestudios positivos sobre el federalismo,apunta, empero, no solamente a que elanálisis económico el federalismo deba



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dimensión federal de la república, sucarácter de “compound republic”, carece derelieve fundacional en lo que respecta a losprincipios; y en segundo lugar, se da porsentada teóricamente en el modelo -siguiendo en este caso la tradiciónconstitucional-nacionalista USA del“centralized federalism” (Riker 1987) - lasuperposición de fronteras políticas yculturales, y el Estado nacional interpretadode modo monista como Estado-nación seconsidera como una autoevidencia válidapara todas los Estados. Posición ésta, porcierto, común para todo el liberalismoigualitarista (Dworkin 1986).

Pues bien resulta, ante todo,sorprendente el silencio teórico normativo

sobre el principio federal, el cual, desdeTocqueville, constituye un rasgo distintivoy fundacional del modelo. El hecho de quela dimensión decisiva de la “compoundrepublic” (Madison), de un Estado deEstados, de la articulación de autogobiernoy gobierno compartido, de la superación delconcepto de soberanía - como medio 1) deconstruir la democracia en estados deamplias dimensiones territoriales,proporcionando además 2) innovadores

“remedios republicanos para los problemasde la República” - resulte elidida en lafundamentación de una teoría que aspira aproporcionar las pautas normativa de unorden político justo. El “velo de ignorancia”vuelve irrelevante el federalismo alconsiderar la federación como unapeculiaridad institucional de segundoorden, derivada de circunstancias históricasespecíficas, pero desechando su índoleteórica de modo radical, al postularse

implícitamente que no debe entrar ni en losprincipios de justicia ni en la estructurabásica de la sociedad. Sólo una vez que losprincipios de justicia están fijados es elmomento de levantar parcialmente el velode ignorancia y comenzar a descender en laescalera de la abstracción para tomar enconsideración las particularidades de lacultura pública y la economía de cadasociedad a la hora de diseñar lasinstituciones. Para Rawls solo en elposterior descenso hacia el nivel jurídicoconstitucional y legislativo aparecería,

acaso, la dimensión federal como relevante(King 2005).

Ahora bien, al tomar las fronterasestatales como dadas y excluir la pluralidadde centros de génesis de voluntad políticacomo un elemento de la estructura básica, la

teoría de Rawls y, en general, delliberalismo igualitarista, asume en positivodos hipótesis en extremo problemáticas: 1)frente a Madison, la hipótesis de lasoberanía, el concepto de Estado soberanodotado de un único (o último u originario)centro de imputación del poder político; y2) frente a Calhoun (al margen de otrasconsideraciones) la hipótesis del Estado-nación, la coincidencia de fronterasculturales y políticas, la imposibilidad

teórica de que el demos pueda consistir enuna pluralidad de demoi, y de la existenciade comunidades minoritarias que puedansufrir eventualmente opresión o exclusiónbajo la tutela estatal de la comunidadmayoritaria. Una teoría de la justicia queparte implícitamente desde estasproposiciones, es una teoría seriamentefallida en sus propios términos, en cuantoasume sin argumentar postuladosdeudores, no de principios de justicia objeto

de un eventual consenso superpuesto, sinode una particular idea de bien; a saber: laimposición estatal de una doctrinacomprehensiva (nacionalismo mayoritario)en lo que respecta a uno de los masdisputados problemas que tienenplanteados los Estados contemporáneos y lasociedad internacional.

Sin embargo, la aportación delfederalismo a una teoría de la sociedad justa

(La selva 1996) es de una relevanciafundacional normativa que excede conmucho la mera concreción adjetiva y ad hocque se le concede en las últimas fases, estoes, lejos de los “esenciales constitucionales”,del modelo de Rawls. Existen razones depeso para asumir que el federalismo puedeinscribirse en el corazón mismo de la teoríanormativa de la democracia. Mencionemosbrevemente algunas de ellas.

En primer lugar, el federalismo permite

superar la interpretación del Estado desdeel concepto de soberanía, esa imagen de laque tanto cuesta desasirse, que remite a la



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necesaria existencia de un único centromonopolizador de poder político quegobierna a la entera sociedad. Por elcontrario, el federalismo apuntainequívocamente a un sistema de gobiernomultinivel, integrado por diversos ámbitosde decisión y control. Postula la necesidadde superar la visión unilateralmentevertical, jerárquica, piramidal del Estado(Friedrich 1968, Elazar 1987, Ostrom 1981),reemplazándola por una versión máshorizontal, competencial de ámbitosdiversos y coordinados de ejercicio delpoder político.

La federación consiste en el diseñoinstitucional integrado, cohesionado ysolidario de un Estado de Estados. Esto es,

el federalismo implica autogobiernosustantivo y garantizado de las unidadesfederadas; pero requiere asimismo, y nomenor medida, cogobierno, gobiernocompartido, implicación y participación delas unidades federadas en la voluntadpolítica general de la federación. Pero aúnmás, el federalismo articula de modoindisoluble la autonomía con la solidaridad,la diferencia con la cohesión, o dicho deotro modo, vuelve inseparables los dos

principios de justicia rawlsianosreformulados en clave territorial: la libertadde las comunidades federadas con laigualdad interterritorial. De este modo, lalealtad a la federación y su correlato, elrespeto al autogobierno de los Estadosfederados, no constituye sino unadimensión, decisiva, de la lealtadconstitucional cimentadora del liberalismoigualitarista, del Estado social ydemocrático de derecho. El federalismo

podría tener como divisa, con máslegitimidad que ningún otro sistemapolítico, la celebrada tríada republicana:libertad, igualdad y fraternidad. Por elcontrario, tal y como señaló hace muchotiempo Pi i Margall: “una república unitariaes una monarquía con gorro frigio” (Pi iMargall 1888, Máiz 2006).

El Estado federal es, por definición, unEstado constitucional sin soberano, habida

cuenta de que todos los poderes estándistribuidos en diversos ámbitos, así comolimitados y sometidos a la Constitución dela federación y las Constituciones/

Estatutos de los Estados miembros. Y bajoel principio de competencia, que sustituyeal de jerarquía, no existe lugar para poderalguno, del Estado o de los estadosfederados, pretendidamente originario oilimitado. Repárese en el alcance de todoesto: a la teoría de la soberanía popularunitaria (demos) como poder constituyentey Constitución en singular (Sieyès), elfederalismo opone la teoría de la soberaníapopular pluralista (demoi) como poder(es)constituyente(s) y Constitución(es)compuestos (Madison), o mejor aún,complejos: Multilevel Constitution,Verfassungsverbund (Pernice). Elfederalismo, en suma, apunta de modoinequívoco a la presencia un poderconstituyente plural y compartido entrevarios sujetos (co)constituyentes: el pueblode la federación y los pueblos singulares decada comunidad o estado federado. Lagarantía de un guardián de la Constituciónal servicio de la superioridad efectiva deésta, un tribunal constitucional - a losefectos que aquí interesan: la autonomíaterritorial constitucionalmente amparada -reenvía, además, a un adicional y al menosdoble requerimiento normativo: 1) por un

lado, a la integración territorialmentesensible del mencionado TribunalConstitucional, y 2) a la indeclinableintervención de las unidades federadas enla reforma de la Constitución federal.

El Estado federal añade a la divisiónhorizontal de poderes entre legislativo,

judicial y ejecutivo, una adicional división,asimismo horizontal de poderesconstituyentes y constituidos, como Estadode Estados (Bednar 2003). Esta última

redunda en una democratizadoracomplejidad de escenarios de autogobierno,facilita la articulación de preferenciasdiferenciadas y la riqueza política quesupone la existencia de subsistemas departidos portadores de las mismas. Permiteincluso la manifestación de diversasintensidades en las preferencias, según laparticipación en las diferentes elecciones(generales, regionales y locales). Faculta, enfin, la más amplia experimentación y, en lamejor tradición republicana, multiplica laaccesibilidad y los escenarios departicipación política e incentiva una mejor



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rendición de cuentas en las políticaspúblicas y diferentes solucionesinstitucionales a los problemas de igualdady bienestar de la ciudadanía.

Pero además el federalismo, deudor dela idea de pacto entre comunidades para la

realización de un proyecto común, nopuede representarse normativamente comouna estructura cristalizadainstitucionalmente de una vez y parasiempre (Friedrich 1968). Vinculada, comohemos visto, por definición, a la idea depoder limitado, de Constitución, perotambién de gobernanza multinivel y depacto, se configura como un proceso abiertode interacción entre actores instituciones,que alcanza sucesivos estados de equilibrio

ante las fortalezas generadas por laexperiencia del autogobierno y los desafíosque plantean los cambiantes contextosinternos y externos. Lo que desde la teoríapositiva podía verse como indeterminación,apertura a sucesivas renegociaciones delpacto e incentivos para eventualesconductas oportunistas por parte de losactores (que hacen de las propias reglas de

juego, materia de discusión), resulta desdeel punto de vista normativo, una

posibilidad de alcanzar sucesivosequilibrios en respuesta a contextos ynecesidades cambiantes; lo que convierte ala federación en, por utilizar los ya clásicostérminos de Elazar, “a continuing seminarin governance” (Elazar 1987: 85). Y sitúa,además, en primer plano una dimensióncapital para una teoría normativa delfederalismo en clave republicana, a saber, lasuperación del horizonte de la meraagregación de intereses y la atención a la

producción política de las preferenciasmediante la deliberación (Máiz 2006).

Ahora bien, un elemento básico de larenegociación de los equilibrios y el comúncompromiso en que se fundamenta lafederación es la redistribución de losrecursos económicos, que permite a la vezel desarrollo del autogobierno y la cohesión,siguiendo criterios universales desolidaridad, entre las diferentes

comunidades. En términos clásicos deAltusio: “los simbióticos se obligan entre sía la comunicación mutua de aquello que esnecesario y útil para uso y consorcio de la

vida social” (Altusio 1603: VI,15). Pues elfederalismo, como antes se apuntaba, encuanto Estado de estados, contiene unadimensión capital de igualdad, desolidaridad, una inquebrantable vocaciónigualitaria entre los territorios comofundamento de la equidad del proyectocolectivo. La solidaridad interterritorial, lasuficiencia financiera para el ejercicio delautogobierno, pero también, y en no menormedida, la corresponsabilización fiscal,constituyen pilares básicos de su estructuray dinámica institucionales que poseen unadimensión cooperativa necesaria, aunqueno exclusiva (pues el federalismo contienesiempre un momento de estimulantecompetición para el mejor servicio de losciudadanos entre las diferentes unidades).De este modo, el federalismo, debemosinsistir en ello, se integra como un refuerzono solo de la libertad en su dimensióncolectiva de autogobierno, sino de laigualdad social, la cohesión y el refuerzo delEstado de Bienestar. ¿No son todos estosargumentos que, reforzando la dimensiónrepublicana de la democracia, obligan arevisar la exclusión fundacional, en suma,normativa del federalismo de los principios

de la teoría liberal- igualitarista de unasociedad justa?

Pero además, en segundo lugar, elfederalismo pluralista permite superar latan autoevidente como insostenibleecuación: Estado = nación, asumidaimplícita o explícitamente tanto en elpostulado de que cada Estado debecontener una sola nación, cuanto de quetoda Nación, por el hecho de serlo, en lógicainexorable, debe poseer un Estado propio e

independiente. El federalismo plurinacionalpermite ensayar la acomodación no solopacífica, sino mutuamente beneficiosa yenriquecedora cultural, política yeconómicamente, de varias naciones en elseno de un mismo Estado, consensuandoun proyecto común de convivencia. Esto es,el federalismo no monista, permite(“unidad en la diversidad”) reconocer laprofunda significación moral de lasidentidades nacionales para los ciudadanos,en cuanto proveedoras del contexto culturala través del que se accede a la política(Kymlicka 1998), pero sin suscribir la tesis y



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el lenguaje del comunitarismo y elnacionalismo (derecho unilateral deautodeterminación, secesión etc.),ofreciendo una alternativa de acomodacióny convivencia en la Unión (“autogobierno ygobierno compartido”).

El federalismo plurinacional seconvierte, así, en un posible lugar deencuentro que, sin aspirar a “resolver” o“acabar” con los nacionalismos de Estado ocontra el Estado, pero aportando unasolución diferenciada de profundoautogobierno y voluntad de cogobierno,puede proveer de un ámbito de negociacióny pacto con múltiples ganadores losuficiente atractivo frente a cualquier otraalternativa (federalismo monista,

confederación, secesión) mucho máscostosa, conflictiva, empobrecedora, si nodirectamente inviable, en términosculturales, políticos, sociales y económicos.

El federalismo institucionaliza así,democráticamente, el pluralismo,ideológico, cultural y territorial, no sólocomo un hecho irremediable sino como unauténtico valor político-constitucional que,más que preservar como algo dado, hay queconstruir y perfilar entre todos. Pues elfederalismo plurinacional no postula lacosificación de las identidades, no las blindainstitucionalmente para volverlas cerradasy excluyentes, no aísla a las diferentescomunidades, en suma, no es un multi-comunitarismo; sino que las concibe, en suconjunto y a cada una de ellas, comoprocesos democráticos de participación,diversidad interna y deliberación, y lasreorienta para que sean, sin erosionar su

diferencia, compatibles y superpuestas. Elfederalismo implica un reconocimientoactivo, pero siempre en una perspectiva deencuentro, de negociación y pacto (foedus),de coimplicación solidaria desde ladiferencia. Por eso el federalismo resultapor completo ajeno a las identidadescerradas, cristalizadas de una vez por todasen el pasado, pues su eje normativo no sereduce a un reconocimiento pasivo de baseorganicista, cultural o histórica de sus

unidades constitutivas, sino que se edificaen torno a la decisión y compromiso políticacolectivos, democráticamente generadosdesde el pluralismo, la participación y la

deliberación. En razón de todo lo antevistono existen razones teóricas de peso para laexclusión fundacional de la autonomíafederal de una hipotética discusión de losprincipios de justicia en la posición original;tampoco las hay para negar el valorcontextual, proveedor de sentido endemocracia, de las diferentes culturas paramuchos ciudadanos en los estados federalesplurinacionales (Kymlicka 2001, Gagnon2001, King 2005).

4. Federalismo: ¿contrato ocoordinación?

Ya hemos visto como el liberalismoigualitarista, al tomar como dados los muyproblemáticos supuestos del Estadosoberano y el Estado nacional, hipoteca elpunto de partida de una teoría normativadel orden político justo en sociedadesplurales. La siguiente cuestión es si, habidacuenta que el federalismo aporta unaconcepción consensual y pactista (foedus)de la política, al menos sería posiblerecuperar el modelo rawlsiano de la manode su neocontractualismo teórico, de talmodo que, como algunos han sugerido, lafederación pudiera formularse como uncontrato entre partes que desean establecerun sistema político estable y duradero comoEstado de Estados (Norman 1994). Esto, sinembargo, solo es posible a costa dedeformar muy severamente el núcleoteórico del federalismo.

Cierto que, por una parte, resultanecesario dotar de una justificación alfederalismo, de razonar y argumentarnuestras intuiciones morales acerca de laorganización territorial del poder en

sociedades complejas, a efectos de realizarinferencias sobre principios (autonomía,subsidiariedad etc.) e instituciones(segunda cámara territorial, garantías

jurisdiccionales del autogobierno etc.). Peropor otra, resulta de todo punto necesarioevitar una perspectiva que sitúe, comohipótesis o experimento mental del pactooriginario, un modelo normativo del que sederiven consecuencias indeseadas desde elpunto de vista de los principios. Y esto es lo

que sucede con la hipótesis contractualista.En efecto, un contrato implica un

intercambio de cumplimiento asegurado, o



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lo que es lo mismo, un intercambio en elque siempre un agente externo, el poder

judicial del Estado, debe garantizar sucumplimiento. El federalismo, sin embargo,consiste en la regulación institucional deuna matriz de interacciones a largo plazo enla que los propios participantes contribuyena su actualización y mantenimiento. Así,mientras la lógica subyacente a la hipótesisdel contrato se visualiza bien, en teoría de

juegos, mediante un dilema del prisionero;el federalismo se representa, por tanto,mucho mejor como un juego decoordinación de varios actores en elacuerdo de organizar la convivencia de unestado complejo. El mantenimiento delpacto por parte de los dos jugadores, en eldilema del prisionero, requiere deincentivos selectivos externos. En elfederalismo, por el contrario, pesa menos elagente externo que garantiza elcumplimiento del contrato, que el autorefuerzo de los incentivos de los actorespara atenerse al pacto o modificarlo decomún acuerdo. Dicho de otro modo, ladiferencia de estructura estratégica de losdos juegos y sus consecuencias resultanotoria: el federalismo prescinde de la

coacciones externas, para centrase en eldiseño endógeno de mecanismos deautorrefuerzo, de tal suerte que a los

jugadores les resulte más difícil re-coordinarse rompiendo el acuerdo, quemantenerlo y renegociar su cambio yadaptación.

Decíamos antes que la teoríafederalismo se presenta normativamentecomo una alternativa a la teoría de lasoberanía, al ideal del Estado soberano,

podemos analizar ahora esto, brevemente,en términos de teoría de juegos (Figuras 1 y2). El problema del dilema del prisionero,como es sabido, es que si bien la mutuacooperación sería beneficiosa para ambos,las estrategias dominantes de ambos

jugadores son las de no respetar el pacto,pues de no hacerlo aquel queunilateralmente tome ventaja sobre el otroobtendría unas ganancias individualesmayores que de darse la situacióncooperativa por parte de ambos. Por ello, siempleamos esta lógica, la creación delEstado, o lo que es lo mismo, la salida del

estado de naturaleza, requiere a medioplazo la introducción de sanciones, esto es,la modificación de la matriz de pagossuministrando incentivos negativos a ladefección (Figura 1). Así, el castigo delsoberano a la ruptura unilateral del pacto,la vuelve más costosa y por lo tanto menospreferible racionalmente que la aceptacióncooperativa bajo el manto de la soberanía:esta se vuelve así estable y duradera entanto que se mantenga como mecanismoexterno de dominación, vertical y

jerárquico, sobre los actores. La ordenaciónde preferencias de ambos jugadores pasaríaa ser: 1) Estado soberano (seguridad), 2) Norespetar el pacto mientras el otro jugador silo hace, 3) estado de naturaleza(incertidumbre), 4) respetar el pacto y queel otro jugador no lo haga. La estructura deincentivos que proporciona la soberanía,castigando la defección, vuelve menosrentable el no respeto del pacto situándoloen segunda posición.

Por el contrario, el federalismo nodescansa en la sanción de algún poderexterno, jerárquico y soberano, sino en laconstrucción de una matriz de incentivosendógenos que mueven a las partes a

mantenerse en un proceso de negociacióncon sucesivos estadios de equilibrio. Así, elnúcleo teórico-normativo del federalismoconsiste en: 1) reemplazar la idea de unpoder soberano único, mediante un sistemade gobierno multicéntrico de autogobiernoy gobierno compartido; 2) sustituir la ideade agente externo sancionador por undiseño institucional de incentivos de auto-refuerzo; 3) abandonar la idea de contratocerrado que establece la división nítida y

estática de competencias (dual federalism),para asumir que la distribucióncompetencial es compleja, contestada yrenegociada entre las partes (contratosincompletos).

Como puede verse en la Figura 2 elfederalismo puede representarseidealmente como un juego de coordinación.En este juego, dos posibles estrategiasfederales diferentes (que llamaremos, con

abstracción de las respectivas coyunturashistóricas y sociales, “solución Madison” y“solución Altusio”) se imponen a las dossoluciones unilaterales, conflictivas, del



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juego; esto es: a la estrategia de “toda laganancia para el Estado subnacional” frentea la Unión (y, en el límite, la secesión); y laestrategia de “todo para el Estado nación”frente a los estados (nacionalismo de Estadoy centralismo). Así, pues, de no existir laadecuada coordinación de los estadosmediante la unión federal, la solución del

juego sería nacionalismo (a) del Estado o (b)contra el Estado y, o bien (c) centralismouniformista, o bien (d) secesión.

Veamos ahora las dos estrategiasfederales. Desde Madison, el federalismo sepostula como la coordinación de variosestados en la Unión en ausencia de podersuperior (soberano) que impida la secesión.Los estados se federan porque perciben que

resulta en beneficio mutuo hacerlo. Sonprecisamente las enormes ventajas deseguridad, económicas, en definitiva, deconstrucción nacional etc. que aporta lacoordinación federativa las que promuevenla racionalidad de la federación. No es lacoerción de un guardián externo del pacto,sino el propio interés de las partes, losenormes beneficios del acuerdo, lo quemantienen unida a la federación y enespecial, el exorbitante coste del abandono

unilateral de la misma una vez logrado elacuerdo inicial. Ahora bien, en la estrategia“Madison” el federalismo es un mecanismode construcción nacional, dealumbramiento de un Estado-nación, porvía diferente a la europea de la soberanía yel centralismo, pero edificación en últimainstancia de un Estado nacionalizador, estoes, al servicio de una nación mayoritaria (enel caso de los Estados Unidos de América,de una nación de raza blanca, religión

protestante y lengua inglesa).La “solución Altusio” al juego de

coordinación federal, deudora de latradición histórica pluralista delfederalismo, abandona estas pretensionesmonistas y nacionalizadoras, de imposiciónde un estado al servicio de la mayoríanacional. Propone un federalismo pluralistaque atienda, además de a la divisiónvertical de poderes, a la dimensión del

reconocimiento de las diferencias culturalesy a las asimetrías políticas que de ello sederivan. Y se presenta, en contextos dediversidad cultural, étnica o nacionalitaria,

como un equilibrio más estable que la enexceso vertical coordinación en unfederalismo nacional. Este último, elfederalismo monista, aporta inicialmenteuna situación ventajosa frente a las dosestrategias unilaterales del Estado central olos estados federados (centralismo osecesión), pero resuelve solo parcialmenteel tema de las demandas de autogobierno yla acomodación de la diversidad, yconstituye una estrategia subóptima einestable. En efecto, la falta dereconocimiento de la índole multinacionaldel Estado, la exclusión teórica de lascondiciones subyacentes y el nacimiento yevolución de la federación, posee negativasconsecuencias institucionales y para laspolíticas públicas. Ante todo, imponiendoun formato monista sobre una sociedadpluralista, pero además induciendoinstitucionalmente la tensióncentralización/descentralización,nacionalismo de estado/nacionalismoscontra el Estado etc.… Esto, a su vez,incentiva estructuralmente el recursoestratégico a las otras opciones: 1) o bien elcentralismo y recentralización del sistema, obien 2) la deslealtad a la federación y las

amenazas unilaterales deautodeterminación/secesión. Ambaspodrían entrar con facilidad en un círculovicioso de retroalimentación estratégicaentre presiones unilaterales ycomportamiento oportunista odesfederalización y recentralización delEstado, de la mano de un refuerzo mutuode nacionalismos de Estado ynacionalismos contra el Estado. Secomprueba de este modo que el carácter

nacionalizador de Estado que es propio delfederalismo monista, constituye un factorincentivador de los nacionalismos y suretroalimentación en un círculo vicioso. Lainestabilidad endógena del sistema, entérminos de federalismo monista, sería elresultado. Esto sugiere la prioridadnormativa de pasar de la deficienteestructura de incentivos del federalismonacional (5,5) que genera endógenamenteinestabilidad – toda vez que a los actores

(Estado central y estados federados) lesrentabiliza el desafío al acuerdo y en últimainstancia a las propias reglas de juego – a lasolución óptima, si bien compleja, del



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pluralismo (10,10). Esto es, a la estructurapropia del federalismo multinacional, queapunta a una nueva síntesis de solidaridady cohesión con asimetría y diversidad, deprofundo autogobierno con gobiernocompartido e implicación en el proyectocomún.

Ahora bien, que la solución Altusio seanormativamente preferible, no latransforma en una utopía que se impongapor sí misma, fundada en la taumaturgia desu virtud; nada implica que sea evidente,fácilmente accesible y naturalmente establedesde el punto de vista de los actores. Un

juego de coordinación con múltiplesganadores como el federal requiere,decíamos, una estructura endógena de

incentivos apropiada. Y estos incentivoshan de ser tanto selectivos (intereses), losbeneficios económicos, políticos y culturalesque se derivan de la federación y los costesque se derivarían de la crisis de la misma;cuanto expresivos (confianza y lealtad alproyecto común) cimentadores de unaidentidad colectiva superpuesta a lasregionales. Lo que nos conduce, por último,a la cuestión normativa de cuales han de serlos vínculos comunes que deben cohesionar

un proyecto federal.5. Un concepto federal de nación

El hecho de que el federalismo consistaen coordinación generadora de beneficiomutuo de las partes, Estado federal yEstados federados, y no un contrato basadoen la autoridad coercitiva de un podersoberano, deja abierta, especialmente en elcaso de Estados plurinacionales, la cuestiónde los lazos que deben vincular entre si a

los miembros de la federación. Lacoordinación federal requiere un difícilequilibrio de autogobierno y gobiernocompartido, autonomía y proyecto común,y ambos momentos resultan igualmenteirrenunciables.

Esto implica que debemos considerarcuidadosamente, desde el punto de vista dela teoría normativa que aquí nos ocupa, losvínculos que fundamenten las instituciones.

La pregunta clave es si, desechado elprotagonismo de los incentivos negativos(la sanción de un poder soberano externo)como fundamento de la estabilidad de la

federación, resultan suficientes losincentivos selectivos positivos, esto es, elcomún interés que se desprende tanto delbeneficio común de la unión, cuanto delmayor coste comparativo de coordinarse enotra solución (secesión, por ejemplo, ocentralismo). O lo que es lo mismo, porformularlo en conceptos rawlsianos: ¿essuficiente como cemento aglutinador de laconfianza interfederal un mero modusvivendi?. Este último, siguiendo loscriterios de Rawls (Rawls 1993: 245)apuntaría en principio a que las partes de lafederación poseen objetivos e interesesencontrados y la unión reposaríaexclusivamente en el hecho de que elacuerdo federal fundacional representa unmero equilibrio. Esto es, los términos delacuerdo de la federación bajo el modusvivendi se encuentran formulados de talmodo que la violación unilateral del mismono genera beneficios para ninguna de laspartes. Ahora bien, el modus vivendi sebasa en una concepción del poder sumacero, o lo que es lo mismo: cada una de laspartes están siempre dispuestas a perseguirsus preferencias a costa de los de la otra, yla estabilidad de sistema depende así de

circunstancias contingentes que mantenganuna eventual confluencia de intereses. Deahí una inestabilidad endógena: un estado,por ejemplo, que ha sido beneficiariodurante cierto tiempo de la federación,podría ser desleal en el momento en que seconvirtiera en un contribuidor neto a lamisma; otro podría oponerse a laconsolidación de una “hipersolidaridad” afavor de otras comunidades que hagadescender su propio nivel de renta etc. En

suma, la concepción de los vínculos quecohesionan a la federación como meromodus vivendi; los intereses, los beneficioso, en su caso, el daño emergente o lucrocesante de las opciones “voz” o “salida”, noresuelve el problema de coordinación delautorrefuerzo y es proclive a lainestabilidad endémica. Parece necesario,pues, que a los incentivos selectivos sesumen de alguna manera incentivosexpresivos, lazos de tipo cultural y moral,

esto es, identitarios que refuercen lafederación como una comunidad (plural) yética, dotada de ciertas empatías y aún, ensentido lato, obligaciones morales que



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emanan de un compromiso de futuro deconvivencia compartida.

Ahora bien ¿nos conduce esto a laconcepción normativa de la federacióndesde el ángulo opuesto, esto es, a unavisón comprehensiva del federalismo?. ¿A

que los ciudadanos deban compartir unamisma idea de bien, un conjunto de valoressustantivos propios?. ¿A que el federalismorequiera una suerte de comunitarismosocietario como base?. ¿A que, digámoslode una vez, toda federación deba fundarse,de modo monista, sobre una sola Nación?.La respuesta ha de ser negativa, pues laestabilidad no puede conseguirse al preciode la opresión que resultaría de una visióncomunitarista o nacionalista de Estado,

impuesta desde arriba, para todas lasunidades de la federación, poseyendo éstamuy distintos intereses, voluntades yrepresentaciones. Y ello por dos razones: 1)porque el federalismo implica autonomía,esto es, la posibilidad de decisión políticapropia y diferenciada y no meramenteadministrativa, de decisión y no solo deejecución. Esto supone que mayoríasdiferentes en los estados, producenpreferencias (e intensidades de

preferencias) diferenciadas, una voluntadpolítica propia no solo en lo que atañe apolíticas públicas sino a la visión global delEstado. Existen, además, diversas manerasde valorar e interpretar la federación,producto de la propia historia, lengua,cultura, estructura social, identidades,ideologías e intereses. 2) Porque, sobretodo, el federalismo plurinacional implicadiversidad de culturas, tradiciones,instituciones, identidades etc. que resultan

incompatibles por definición normativa conuna visión comprehensiva, esto es, monista,y a la postre nacionalista de Estado de lafederación. Todo apunta, por tanto, a que lafederación requiere unos vínculos queimpliquen unos lazos comunes más tenuesque los de una doctrina moralcomprehensiva, pero a la vez ciertamentemás sólidos que un mero interéscoyuntural, la relativa indiferencia mutuade un modus vivendi.

¿Demanda, entonces, la filosofía políticade la federación un horizonte normativo deconsenso superpuesto entre los Estados?

(Norman 1997). Ciertamente, no puedenegarse que resulta aquí de interés inicial elmodelo rawlsiano de legitimidad liberal-igualitario: el poder político ejercido deacuerdo con una constitución, de la quequepa esperar sea aceptada todos losciudadanos en cuanto libres e iguales (yautónomos), racionales y razonables, a laluz de principios e ideales admisibles parasu común razón humana. Y esto afectandono solo a los esenciales constitucionales,sino a las cuestiones legislativas que lasdesarrollen: una concepción política de la

justicia federal cuya aceptación por parte delos ciudadanos y los estados puedaesperarse razonablemente puede servir debase a la razón pública.

Ahora bien, esto nos conduce de modoinexorable, desde el punto de vista de lateoría normativa, a una postulación delfederalismo como una concepción político-moral que implica no solo fórmulasconstitucionales, sino principios, valores, yvirtudes políticas (cultura federal), a travésde las cuales se materializan aquellosprincipios y se expresan en la vida pública.Lo cual, a su vez, nos obliga, por lo pronto,a ampliar los restrictivos principios de

justicia de Rawls, 1) libertad e 2) igualdad,con el principio federal de 3) autonomía,formulada en una perspectiva federal defraternidad. Esta última, se presenta, enefecto, vinculada estrechamente a las dosprimeras: como dimensión colectiva de lalibertad propia de voluntades políticasautónomas e igualdad derivada de lavocación solidaria y equitativa delfederalismo.

Desde luego, el consenso superpuestoaporta mayor estabilidad frente a un modusvivendi, que depende de circunstanciasfavorables y de correlaciones coyunturalesde fuerzas que, en caso de cambiar puedenconvertir las propias reglas de juego enobjeto de competición política; peroasimismo frente a la visión comprenhensivaque implicaría un nacionalismo de Estado(que no “patriotismo republicano”, pues nohay nacionalismo cívico que no contenga

inevitables componentes étnico-culturales),que impone una sola, hegemónica visión dela comunidad basada en la cultura, mitos ynarrativa, e intereses de la comunidad



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mayoritaria en el ámbito territorial de quese trate. Pero la óptica del consensosuperpuesto resulta, sin embargo,finalmente insuficiente para lafundamentación de un federalismoplurinacional, habida cuenta de sunaturaleza en exceso procedimental yescasamente republicana; entre otrasrazones porque: 1) reduceextraordinariamente la agenda del espaciopúblico, de los usos públicos de la razón, almargen de las demandas identitarias,culturales y políticas, de los ciudadanos; 2)se formula como un proceso ideal derazonamiento que impone estándareshiperracionalistas a los ciudadanos, quedescuidan el mundo del sentido que resideen el lenguaje, el valor político de ladimensión mítico-simbólica; 3) se diseñadando por sentada la coincidencia entre lasfronteras políticas y culturales, como vimos,de la mano de una asunción acrítica delEstado-nación.

Por el contrario, la configuración de laidentidad nacional misma, su índole pluralo singular, su autocomprensión delnosotros/ellos, lo propio/lo ajeno, sufuturo como espacio de asimilación o

multiculturalidad, su relación con otraseventuales naciones en el seno del Estadoetc. son cuestiones todas ellas que nopueden antenderse clausuradas por laherencia de la tradición, resueltas de unavez para siempre en el pasado, percibidaspor las sucesivas generaciones como unorigen esencial, prístino e intocable, ajeno atoda reevaluación. Por el contrario todo ellodebe ser objeto central de libreesclarecimiento público. La deliberación

(Máiz 1996, 2005) constituye, así, unadimensión capital, irreconducible al meroconsenso superpuesto, en la construccióndemocrática de las naciones, más aún lasnaciones plurales y contestadas. Laselección de mitos y símbolos que nuncason neutrales, el relato histórico plagado dedecisiones de memoria y olvido, la variantelingüística amparada por las instituciones ysu estatuto respecto a las minoritarias, larelación con otras naciones y el Estado, ladefinición del futuro común en sus metaseconómicas, sociales y de justicia etc. han deentrar explícitamente en la esfera pública

para ser debatidos por las mayorías y lasminorías. La ubicación de la deliberación enel corazón mismo de la nación, lejos desuponer la transformación de un argumentofilosófico sobre la autonomía y el contextocultural de decisión en un argumentopolítico (Benhabib 2002), somete también elnúcleo cultural mismo de aquélla adiscusión pública, a la crítica y al ejerciciode la autonomía y la capacidad de juicio.Por eso las lecturas radicales del modusvivendi resultan tan insuficientes como lavisión comprehensiva (comunitarismo) o ladel consenso superpuesto (liberalismo): sise trata de cómo hacer que la diversidad deindividuos y comunidades territoriales delas sociedades tardomodernas coexistan eninstituciones comunes que todos aceptencomo legítimas (Gray 2001: 141), una teoríanormativa del federalismo pluralista declaro aliento republicano cobra supertinencia última tanto frente anacionalismos de Estado cuanto frente a(multi)comunitarismos de “mosaico”.

A su vez, algo fundamental que seescapa al modelo rawlsiano del consensosuperpuesto como horizonte normativo delfederalismo, es todo el alcance de la tesis

republicana (y el federalismo si pierde susustancia republicana, deviene caricatura desi mismo) de que a los derechos colectivosde autogobierno y autonomía cultural-territorial, les ocurre lo mismo que a losderechos individuales; a saber: que losdestinatarios de tales derechos sólo puedenadquirir autonomía plena como grupo en lamedida en que puedan autocomprendersecomo autores de las decisiones einstituciones que los regulan. Es por ello

que la autonomía política de las nacionescomo derecho colectivo está estrechamentevinculada a la construcción de un espaciopúblico a través del cual, medianteparticipación y deliberación, se elucidan losintereses en presencia, los criteriosrelevantes para el reconocimiento y elautogobierno. Esto es, también aquí resultapreciso tomar en serio lo que Habermasdenomina “conexión interna y conceptual”(begrifflich notwendingen Zusammenhang)entre derechos y democracia (Habermas1996: 242). Pues tampoco hay, a los efectosque aquí interesan, pacto de acomodación



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plurinacional en el seno de una federaciónsin una democracia exigente, que conviertaa sus destinatarios en los autores, losprotagonistas del acuerdo mediante larepresentación, el pluralismo, laparticipación y la deliberación. Losderechos colectivos de autogobierno yautonomía cultural difícilmente pueden serformulados, de modo no paternalista, siantes los propios miembros de la nación noarticulan y fundamentan en discusionespúblicas exentas de coacción, lasaspiraciones, los objetivos, las demandas, elalcance mismo de su propia culturanacional insoslayablemente plural.

Ahora bien, el federalismo asíformulado como espacio de deliberación no

pretende superar el conflicto de lamultinacionalidad, en la añoranza de unaquimérica sociedad reconciliada o terrenal“comunión de los santos”; tampocoeliminar del escenario político las visionescomprehensivas nacionalistas de Estado ocontra el Estado, sus demandas deautodeterminación y secesión, ni negar sulegitimidad, siempre que se atengan a losrequerimientos normativos de lademocracia pluralista. Sino todo lo

contrario, facilitar un enfoque normativoque prescribe ámbitos de negociación ydeliberación, de espacios multilaterales ybilaterales de encuentro y desencuentro, enaras de lograr un compromiso parcial y unproyecto común revisable de convivencia,de génesis de identidades compatibles ysuperpuestas.

Pero el horizonte normativo de estefederalismo deliberativo, que aspira la

construcción de una comunidad plural,superpuesta a las comunidades interiores,requiere a efectos internos de construir supropia lógica, no solo el abandono de unnacionalismo de Estado (federalismonacional) por demasiado comprensivo, sinoasimismo la superación, incorporándola enuna nueva síntesis, de una lecturameramente institucionalista, juridicista dela federación, en exclusiva clave de Estado(“patriotismo constitucional”, “patriotismo

cívico”), por excesivamente deudora de uninsuficiente y procedimentalista consensosuperpuesto. Requiere, en suma, lareformulación de la idea misma de nación,

el abandono del nacionalismo organicista,la liquidación de la idea – a la vez imposiblee injustificable – de comunidad homogéneay monocultural, su superación en favor deuna teoría de la nación como comunidadpolítica plural, integrada por mayorías yminorías que comparten, discuten yrenegocian un proyecto común, al tiempoque construyen el propio (con no menordosis de discusión y negociación). Esto es,demanda un concepto no nacionalista denación, en concreto, un concepto 1) político(no culturalista, aunque la cultura juegueun papel de no escaso relieve) y 2)pluralista (no monista, tanto en el conjuntocomo en el interior de cada una de lascomunidades). Un concepto federal denación, o para ser más precisos, unconcepto republicano-federal (Máiz 2006)de nación, que concilie unidad y diversidad,como correlato de la síntesis deautogobierno y gobierno compartido, yalumbre de la mano de identidadestraslapadas, –algo impensable tanto desdeel principio del Estado nacional, cuanto delprincipio de las nacionalidades; tanto desdenacionalismo centralista, cuanto delfederalismo nacional(ista) – una auténtica

nación de naciones.6.- Conclusión: hacia una teoría

normativa del federalismo.

Las notorias insuficiencias de la teoríaliberal-igualitarista y la dimensiónnormativa subyacente (y escasamenteargumentada) en muchos análisis de lateoría positiva del federalismo, reclaman laelaboración de una teoría normativasustantiva del federalismo complementaria

de aquéllas. Una teoría, esto es, que sirva deorientación prescriptiva en la orientacióndel debate político y ayude a la formulaciónde preguntas empíricas, así como parapropiciar criterios de evaluación de lasfederaciones realmente existentes. Unateoría normativa que, a resultas de loanteriormente expuesto, debe abordar almenos los siguientes ejes argumentativos:

1. El federalismo no solamente es unmodelo institucional de organización

territorial del poder, sino una teoría políticade la justicia, una teoría politica normativade base consensual y pactista, que procede



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a la articulación de tres principios: libertad,igualdad y autonomía (fraternidad).

2. Esta teoría se presenta, ante todo,como alternativa a la teoría de la soberanía,en rigor, como teoría del Estadoconstitucional sin soberano, habida cuenta

de que todos los poderes están distribuidosen diferentes ámbitos y limitados por laconstitución. El dispositivo federal básico esla coordinación multilateral entre diversasunidades políticas mediante génesisendógena y mecanismos autorrefuerzo.

3. El federalismo se presenta, además,en su formulación pluralista, Althusiana,como alternativa normativa al Estadonacional, y su ecuación básica(Estado=Nación) en cuanto federalismomultinacional, esto es, consensosuperpuesto que aspira a la acomodaciónde varias naciones en el seno del mismoEstado. A tal efecto debe implicar ámbitosmultilaterales y bilaterales de negociación ydeliberación, un sistema de partidoscomplejo (partidos de ámbito estatal y deámbito no estatal y una identidadessuperpuestas y compatibles. Pero asimismodebe reformular un concepto nonacionalista (pluralista e inclusivo) denación (como “nación de naciones”).

4. El núcleo del federalismo estáintegrado por la articulación deautogobierno y gobierno compartido, de lamano del principio de competencia vs.

jerarquía; y su modelo normativo es unamatriz horizontal de distribución einteracción de poderes, una estructurapolicéntrica, en red y no piramidal delpoder político.

5. El federalismo es un proceso más queuna estructura definitiva y suturada, deinteracción entre actores e instituciones quealcanza sucesivos estados de equilibrio.Como tal no tiene cierre, es por definicióncontestable y abierto a renegociacionesperiódicas. El federalismo consiste, así, en lafederalización con ritmos, requerimientos yexperiencias propios de una comunidad,mediante la interacción entre la más amplia

autonomía y la implicación conjunta en arasde una voluntad política general.

6. El federalismo apunta a un sistemade gobernanza multinivel basada en losprincipios de subsidiaridad yproporcionalidad, reconocimiento yautonomía constitucionalmentegarantizadas (mediante constitucionescomplejas: Constitución de la federación yde los estados miembros), que salvaguardalos diferentes espacios de autogobierno.Aporta así un formato multicéntrico, nomonista, que se abre hacia arriba ensuperación de la soberanía en el ámbitointernacional (UE) y en el refuerzodemocratizador hacia abajo del poder local(nuevo municipalismo).

7. La teoría normativa del federalismo,en fin, desborda el marco teórico del

liberalismo igualitario y se inscribe con todacentralidad en el modelo de democraciarepublicana, que desarrolla un concepto deciudadanía fuerte mediante lasuperposición compleja de las dimensionesde libertad e igualdad, y articula de modoinnovador, a efectos de construir a al vez unEstado de estados y una nación de naciones,los principios clásicos de representación,deliberación e inclusión.



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una "entente" reducida a una asociaciónpuramente contractual. Los órganosfederales, por el contrario, están dotados deuna libertad esencial que se superpone aaquella de los Estados miembros y, enconsecuencia, disponen de más poder.

2.— En el mismo sentido, laconfederación reduce sus prerrogativasesenciales a los problemas de ámbitoexterno, la defensa y la economía, mientrasque la federación extiende sus competenciasinterviniendo en el seno de los Estadossoberanos miembros, tal y como sucede enSuiza.

3.— En materia de derecho, laconfederación aplica el derechointernacional entre los Estados miembros,como muestra de su equidistancia. Lafederación, cuando utiliza un derechoespecífico, este no es otro que el derechoconstitucional del nuevo Estado federal (p.ej.: el derecho comunitario en la UniónEuropea). Como apunta el profesor Triepol,la confederación de Estados aplica elderecho internacional, mientras que elEstado federal se caracteriza por unarelación de subordinaciones. En el primercaso rige la coordinación, mientras que en elEstado federal los federados se someten aun derecho interno.

4.— La revisión del tratado de unióntambién difiere. La confederación exigeunanimidad, mientras que a la federación lebasta la mayoría, y sus decisiones acabanimponiéndose a los miembros másreticentes (obsérvese, p. ej., las diversasposiciones de la diplomacia británica en elseno de la Unión Europea).

5.— Ante la posibilidad de secesión, laconfederación otorga plena libertad a susmiembros frente a cualquier coyuntura y entodo tiempo, mientras que la federaciónnecesita de negociaciones con vistas a lareforma del acta de fundación.

Aspectos políticos

Según los estudios de los americanosDuchacek y Elazar, la federación se muestramás resolutiva que la confederación a lahora de afirmar su voluntad y de crear, deuna suma de naciones, un Estado nuevo yuna nueva Nación. Así, el Estado federal

está territorialmente dividido en dosestructuras autónomas de jurisdicción:provincial y nacional; dos competenciasinterdependientes de poder: federal y local.A la inversa, el sistema confederal deja asus comunidades toda decisión en temas desoberanía e independencia, con lo que laasociación se resume en temas concretos,limitados y carentes de una ideasupranacional. Es el caso del Benelux, porejemplo. Históricamente hablando, esinteresante anotar que Suiza y los EstadosUnidos, desde una base confederal, seorientaron rápidamente al federalismo: laprimera para solventar los sangrientosenfrentamientos de 1847 entre católicos yprotestantes; los segundos, después de quela idea inicial de confederación, inscrita enla Declaración de Independencia, semostrase como causa de inmovilismo. Y porno referirnos a experiencias lejanas en eltiempo, recordemos el ejemplo deYugoslavia, Estado confederal sobre la baserevisada de la constitución de 1974, incapazde frenar sus desgarros internos con unsistema híbrido de federalismo yconfederación que ha resultado serdramáticamente inoperante.

Para finalizar diremos que, mientrasque para la federación la importanciadecisiva corresponde a las libertadesindividuales y locales, para laconfederación es imprescindible lapreservación de las libertades nacionales. ElEstado federal trasciende a las comunidadesnacionales, religiosas, lingüísticas, en unaunión que garantiza la soberanía de lasentidades locales y asegura su participaciónen las decisiones a tomar por las

autoridades federales, en un sistema degobierno bicameral y colegial. Laconfederación garantiza las prerrogativasde los Estados nacionales, unidosepisódicamente sobre la base de un objetivocomún, lejos de consideraciones de ordencomunitarista. El Estado nacional, hostil perse al método federativo, prosperará bajo untratado confederal.

Dusan Sidjinski, en un artículo titulado

"Federalismo federativo", escribe apropósito del Estado federal: "La Europafederal no debiera soportar las tareas quecorresponden a los diferentes Estados. (...)



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Los poderes autónomos corresponden adiversos niveles. Pero a medida queaumentan las competencias de losdiferentes ámbitos competenciales(transporte, energía, empleo, inflación,defensa...), el nivel de decisión se elevahasta devenir continental o mundial". Es enel principio de subsidiariedad donde elfederalismo encuentra su fundamento,principio que es refutado en laconfederación, reunión puramenteocasional, condicionada por la buenavoluntad de sus miembros y que, porconsiguiente, es efímera y frágil conrespecto al Estado federal, fruto delconsenso de las partes, regulador deresponsabilidades e interdependencias,conciliador de unidad y diversidad. Laoposición entre Estado federal (en singular)y confederación de Estados (en plural),adquiere así todo su sentido.

Federalismo suizo y Comunidadeuropea

El concepto de federalismo en laConfederación Helvética se proponeprioritariamente salvaguardar la autonomíade los cantones ante el poder central entérminos de financiación, instituciones,cooperación y decisión política. La UniónEuropea, a la inversa, se enfrenta a ladificultad de afirmar un poder autónomo,federal, frente a los Estados miembros,viejas naciones europeas que ejercen susatribuciones estatales. La Unión Europea noasume, así, ninguna responsabilidad dedefensa común ni de seguridad, y susrelaciones exteriores son tributarias de unaestructura confederal. El Acta Única

Europea de 1987 declara que el ConsejoEuropeo tomará decisiones, sin excepción,de modo confederal, unánime. Hoy día, elprocedimiento federal se afirmaexceptuando las decisiones fundamentales,tales como la revisión de tratados, laadmisión de nuevos miembros, lareconversión de instituciones...; mientrastanto, la intervención del voto adquiere unaóptica federal aplicada por el ParlamentoEuropeo.

La Confederación Helvética reúne en suseno comunidades diversas, en la que loscantones participan en las decisiones de las

autoridades federales en un sistemabicameral y colegial, donde se manifiestanformas de democracia directa o semidirecta.Es precisamente con respecto a estaconstitución federal de falsa"confederación", sobre la base que opera laUnión Europea para reforzar lasautonomías y las personalidades locales queencarna la Europa de las regiones, mientrasque paralelamente se fomenta laparticipación de los ciudadanos y lasconvergencias de carácter político yeconómico.

No vemos, por ello, muy lejano elmomento de pasar de una Europaimplícitamente confederal a una Europaexplícitamente federal.



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De la Confederacióna la Federación

Reflexiones sobre la finalidad

de la integración europea ___________________________________

Joschka Fischer

H ace cincuenta años Robert Schumanpresentó su proyecto de "federacióneuropea" para salvaguardar la paz. Aquel

paso marcó el advenimiento de una nuevaera sin parangón en la historia europea. Laintegración europea fue la respuesta a siglosde precario equilibrio entre las potenciasdel continente, que una y otra vez abocó adevastadoras guerras hegemónicas, cuyofunesto apogeo fueron las dos GuerrasMundiales entre 1914 y 1945. Por eso apartir de 1945 el núcleo del ideal europeofue y sigue siendo el rechazo del principiodel balance of power, de un sistema deequilibrio europeo y de las pretensioneshegemónicas de determinados Estados,surgido de la Paz de Westfalia de 1648,rechazo que se plasmó en una estrechaimplicación de sus intereses vitales y en latransferencia de una parte de sus derechosde soberanía nacionales a institucioneseuropeas supranacionales.

Medio siglo después Europa, el procesode la integración europea, es para todos los

Estados y pueblos participantes sin duda elmayor reto político, dado que su éxito o sufracaso o el mero estancamiento de esteproceso de integración serán determinantespara el futuro de todos nosotros, pero sobretodo para el futuro de la generación joven.Y justamente este proceso de integraciónestá siendo actualmente blanco denumerosas críticas y se tacha demanifestación burocrática de una eurocraciasin alma y sin rostro afincada en Bruselas y

que en el mejor de los casos se considerauna pejiguera y en el peor un peligro.(...)

Diez años después del final de la guerrafría y en plena emergencia de la era de laglobalización los problemas y retoseuropeos se han enredado de forma casipalpable en un intrincado nudo que en lascircunstancias actuales resultarásumamente difícil de desatar: Laimplantación de la moneda única, el iniciode la ampliación de la UE hacia el Este, lacrisis de la última Comisión Europea, laescasa aceptación de que gozan elParlamento Europeo y las eleccioneseuropeas, las guerras en los Balcanes y laevolución de la política exterior y deseguridad común no definen únicamentelas realizaciones, sino que tambiéndeterminan los retos que han de superarse.

¿Quo vadis Europa? Esa es pues lapregunta que vuelve a plantearnos lahistoria de nuestro continente. Y pormuchas razones, la respuesta de loseuropeos, si a lo que aspiran es a su bien yal bien de sus hijos, no puede ser otra queesta: avanzar hasta la culminación de laintegración europea. Por un retroceso o unmero estancamiento y un aferrarse a lologrado Europa, todos los Estadosmiembros y también todos los países que

desean incorporarse a la Unión, pero sobretodo los ciudadanos de nuestros países,tendrían que pagar un precio fatalmenteelevado. Esto vale muy singularmente paraAlemania y los alemanes.

La tarea que nos aguarda va a ser todomenos fácil y va a requerir toda nuestraenergía, porque durante la próxima décadavamos a tener que llevar a cabo en loesencial la ampliación de la UE hacia el Este

y hacia el Sudeste, proceso que en definitivase traducirá de facto en una duplicación delnúmero de Estados miembros. Y al mismotiempo, para poder asumir este retohistórico e integrar a los nuevos Estadosmiembros sin cuestionar substancialmentela capacidad de actuación de la UE,tendremos que colocar la última piedra deledificio de la integración europea, a saber,la integración política.

La necesidad de organizar

paralelamente estos dos procesos sin dudaes el mayor reto con el cual se ha vistoconfrontada la Unión desde su fundación.



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Pero ninguna generación puede elegir a suantojo sus retos históricos, y esta vez ocurrelo mismo. Nada menos que el final de laguerra fría y de la división forzosa deEuropa son los hechos que confrontan a laUE y por tanto nos confrontan a nosotroscon esta tarea, y es por eso por lo quetambién hoy necesitamos una energíaimaginativa y un empeño pragmáticosimilares a los acreditados por lean Monnety Robert Schuman al final de la SegundaGuerra Mundial. Y al igual que entonces, alfinal de esa última gran guerra europea,que como casi siempre también fue unaguerra francoalemana, en este último tramode la construcción de la Unión Europea, asaber, su ampliación hacia el Este y laculminación de la integración política,resultará absolutamente determinante elpapel de Francia y Alemania.

(...) Tras el desmoronamiento delimperio soviético la Unión Europea tuvoque abrirse hacia el Este, porque de locontrario el ideal de la integración europease hubiera minado a sí mismo y finalmentese habría destruido. ¿Por qué? Una ojeada ala antigua Yugoslavia evidencia lasconsecuencias, aunque no en todos los casos

ni en todas partes se hubieran dadosituaciones tan extremas. Una UniónEuropea circunscrita a Europa Occidental ala larga se habría visto confrontada con unsistema de Estados europeo dividido: EnEuropa Occidental la integración, enEuropa Oriental el viejo sistema deequilibrio de poderes con su invariableorientación nacional, imperativos decoalición, clásica política de intereses ypermanente riesgo de ideologías y

confrontaciones nacionalistas. Un sistemade Estados europeo dividido, carente de unorden englobador, haría de Europa a lalarga un continente de inseguridad, y amedio plazo estas líneas de conflictotradicionales volverían a trasladarse deEuropa Oriental a la Unión Europea.Alemania saldría perdiendo más que nadie.Tampoco las realidades geopolíticasadmitían después de 1989 alternativasverdaderamente factibles a la ampliación delas instituciones europeas hacia el Este, yello es tanto más cierto en la era de laglobalización.

En respuesta a ese corte de alcanceverdaderamente histórico la Unión Europeapuso en marcha un profundo proceso detransformación:

En Maastricht uno de los tres ámbitosesenciales de la soberanía del Estado

nacional moderno -la moneda, la seguridadinterior y la seguridad exterior- se trasladóa la responsabilidad exclusiva de unainstitución europea. La introducción deleuro significó no solo la consumación de laintegración económica, sino que al mismotiempo fue un acto profundamente político,por cuanto la moneda no solo es unamagnitud económica, sino que a la parsimboliza el poder del soberano que lagarantiza. Con respecto a las estructuras

políticas y democráticas en ciernes, esacomunitarización de la economía y de lamoneda ha generado una tensión quepuede abocar a la UE a crisis internas si nocorregimos productivamente las carenciasen el ámbito de la integración política y norematamos el proceso de la integración.

El Consejo Europeo de Tampere marcóel arranque de un nuevo proyecto deintegración de gran alcance, la construcciónde un espacio de libertad, seguridad y

justicia común. De este modo la Europa de(os ciudadanos está al alcance de la mano.La importancia de este nuevo proyecto deintegración, sin embargo, va más allá: elderecho común puede desarrollar unaformidable energía integradora.Precisamente bajo la impresión de la guerrade Kosovo, los Estados europeos adoptaronnuevas iniciativas para fortalecer sucapacidad de acción común en el ámbito de

la política exterior, conviniendo en Coloniay Helsinki un nuevo objetivo: el desarrollode una política europea común deseguridad y defensa. Con ello la Unión hadado, después del euro, un paso más.Porque ¿cómo si no iba a justificarse a lalarga que unos Estados irrevocablementeasociados por medio de una uniónmonetaria y que han unido sus destinos enlo económico y lo político no iban también aenfrentar conjuntamente las amenazas

exteriores y garantizar conjuntamente suseguridad?



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En Helsinki también se acordó un planconcreto para la ampliación de la UniónEuropea. Según lo acordado, las fronterasexteriores de la futura UE estarían más omenos prefiguradas. Es previsible que altérmino del proceso de ampliación la UniónEuropea cuente con 27, 30 o más miembros,casi tantos como la CSCE en el momento desu fundación.

Por consiguiente, en Europa nos vemosactualmente confrontados con laenormemente difícil tarea de organizarparalelamente dos proyectos de granenvergadura:

1.- La ampliación en el menor plazoposible. Este asunto plantea seriasdificultades de ajuste a los paísescandidatos a la adhesión y a la propiaUnión Europea. Además provocainquietudes y temores entre nuestrosciudadanos: ¿Corren peligro sus puestos detrabajo? ¿Significará la ampliación para losciudadanos una Europa aún menostransparente y menos comprensible? Pormuy seriamente que tengamos queocuparnos de estas cuestiones, en ningúncaso debemos perder de vista la dimensiónhistórica de la ampliación hacia el Este. Porcuanto constituye una oportunidad únicapara unir en paz, seguridad, democracia ybienestar a nuestro continente, sacudidopor guerras seculares (...)

2.- La capacidad de acción de Europa.Las instituciones de la Comunidad Europeafueron creadas para seis Estados miembros.Con quince Estados miembros siguenfuncionando a duras penas. Por muyimportante que sea, también para el inicio

de la ampliación, el primer paso de lareforma, consistente en extender lasvotaciones por mayoría cualificada conocasión de la actual ConferenciaIntergubernamental, desde luego que a lalarga no bastará por sí solo para laampliación en su conjunto. En tal caso elriesgo estriba en que una ampliación hastaun total de 27 ó 30 Estados miembrosdesborde la capacidad de absorción de laUnión Europea con sus viejas instituciones

y mecanismos, lo cual podría ocasionargraves crisis. Pero, entiéndaseme bien, esteriesgo no es un argumento en contra de una

ampliación rápida sino, antes bien, unargumento en favor de una reforma resueltay adecuada de las instituciones, con elobjetivo de mantener la capacidad de accióntambién en el contexto de la ampliación. Poreso la consecuencia de la irrecusableampliación de la UE es erosión ointegración.

Estas dos tareas concentran la actividadde la actual ConferenciaIntergubernamental. La UE se hacomprometido a estar preparada paraincorporar a nuevos Estados miembros apartir del 1 de enero de 2003. Una vezcerrada la Agenda 2000, ahora de lo que setrata es de sentar las bases institucionalespara la próxima fase de ampliación.

Resolver las tres cuestiones esencialescomposición de la Comisión, ponderaciónde votos en el Consejo y, muyparticularmente, extensión de la votaciónpor mayoría cualificada es indispensablepara poder llevar adelante de forma fluidael proceso de ampliación. Por eso constituyeahora, en cuanto siguiente paso práctico porresolver, una prioridad absoluta. (...) Laampliación exigirá indispensablemente unareforma en profundidad de las instituciones

europeas. ¿Cómo se concibe en efecto unConsejo Europeo con treinta jefes de Estadoy de Gobierno? ¿Treinta presidencias? (...)¿Cómo se han de conciliar mediante elactual sistema institucional de la UE losintereses de treinta países, cómo adoptar lasdecisiones y encima luego actuar? (...)

Preguntas y más preguntas, para lascuales, sin embargo, existe una respuestamuy sencilla: la transición de la

Confederación de los Estados de la Uniónhacia la plena parlamentarización en el senode una Federación Europea, tal y como laexigió hace ya cincuenta años RobertSchuman. Y esto significa ni más ni menosla existencia de un Parlamento europeo y deun Gobierno europeo que ejerzanefectivamente el poder legislativo yejecutivo de la Federación. Esta Federacióntendrá que basarse en un tratadoconstitucional (...)

Es evidente que contra esta soluciónsimple inmediatamente se elevará elreproche de que resulta impracticable. Se



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dirá que Europa no es un continente nuevo,sino un continente lleno de pueblos,culturas, lenguas e historias diferentes; quelos Estados nacionales son realidadesinsoslayables, y que cuantas másestructuras ajenas a los ciudadanos y másactores anónimos surjan de la globalizacióny de la europeización, más se aferrarán losciudadanos a la seguridad y al cobijo queles proporcionan los Estados nacionales.

Pues bien, todas estas objeciones yo lascomparto, porque son objeciones fundadas.Por eso se cometería un error deconstrucción irreparable si se intentaseculminar la integración política contra lasinstituciones y tradiciones nacionalesexistentes en lugar de tratar de

incorporarlas al proceso. Una tal empresaestaría abocada al fracaso en lascircunstancias históricoculturalesimperantes en Europa. Para que, porenormes que sean las dificultades, esteproyecto sea factible es indispensable que laintegración europea incluya a los Estadosnacionales en esa Federación, que susinstituciones no se devalúen odesaparezcan. Dicho de otro modo: Laconcepción predominante hasta ahora de

un Estado Federal europeo que reemplacecomo nuevo soberano a los antiguosEstados nacionales y a sus democracias serevela como lucubración artificiosa ajena alas realidades europeas aquilatadas. Laculminación de la integración europea sóloes concebible si se plasma sobre la base deun reparto de soberanía entre Europa y elEstado nacional. Precisamente este hecho eslo que subyace al concepto de la"subsidiariedad", que actualmente se

discute en todas partes y apenas nadieentiende.

¿Qué ha de entenderse pues por"reparto de soberanía"? Como acabo dedecir, Europa no emergerá de un espaciopolítico vacío, de lo cual se deriva otrofactor de nuestra realidad europea, a saber,las diferentes culturas políticas nacionales ysus opiniones públicas democráticas,separadas, además, por barreras

lingüísticas. Por consiguiente, unParlamento europeo siempre deberepresentar este binomio: la Europa de losEstados nacionales y la Europa de tos

ciudadanos. Esto sólo será factible si eseParlamento europeo aglutina a lasdiferentes élites políticas nacionales y acontinuación también a las diferentesopiniones públicas nacionales (...)

Del mismo modo se plantean dos

opciones para el ejecutivo europeo, elgobierno europeo. O bien se opta porconvertir el Consejo Europeo en ungobierno europeo, es decir, el gobiernoeuropeo se forma a partir de los gobiernosnacionales, o bien, partiendo de la actualestructura de la Comisión, se apta por laelección directa de un presidente conamplias facultades ejecutivas. No obstante,en este orden de cosas también podríanconcebirse diversas modalidades

intermedias (...)El reparto de soberanía entre la

Federación y los Estados nacionalespresupone un tratado constitucional queestablezca lo que debe regularse a escalaeuropea y lo que deba seguir regulándose anivel nacional. (...) Un nítido reparto decompetencias entre la Federación y losEstados nacionales en un tratadoconstitucional europeo debería atribuir a laFederación los derechos soberanosesenciales y únicamente aquello que debaregularse indispensablemente a niveleuropeo, en tanto que el resto seguiríasiendo competencia normativa de losEstados nacionales. De ello dimanaría unaFederación Europea compacta y a la vezdotada de capacidad de acción, plenamentesoberana y, sin embargo, basada en Estadosnacionales autoafirmados como partesintegrantes de esa Federación. Además, esa

Federación sería transparente ycomprensible para los ciudadanos, porcuanto habría superado su déficitdemocrático. Sea como fuere, todo esto nosignificará la desaparición del Estadonacional. Por cuanto el Estado nacional, consus tradiciones culturales y democráticas,seguirá siendo también para esa Federaciónen cuanto sujeto final un elementoinsustituible con vistas a legitimar unaUnión de ciudadanos y Estados plenamente

aceptada por la población. (...) Los Estadosnacionales perdurarán y conservarán anivel europeo un papel mucho másimportante que el de los Länder (Estados



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Federados) alemanes. Y en esa Federaciónel principio de subsidiariedad tendrá rangoconstitucional.

Estas tres reformas, a saber, la solucióndel problema de la proyección democráticay la necesidad de reordenar

substancialmente las competencias tanto anivel horizontal, es decir, entre lasinstituciones europeas, como a nivelvertical, es decir, entre Europa, los Estadosnacionales y las regiones, sólo podránfructificar mediante una refundaciónconstitucional de Europa o, lo que es lomismo, plasmando el proyecto de unaConstitución europea, articuladanecesariamente en torno al reconocimientoy protección de los derechos fundamentales

y las libertades públicas, una división depoderes equilibrada entre las institucioneseuropeas y una delimitación precisa de losámbitos europeo y nacional. El meollo deesta Constitución europea será la relaciónentre la Federación y los Estadosnacionales. (...)

La cuestión que se plantea de modocada vez más acuciante es la siguiente:¿Podrá materializarse este proyecto defederación según el método de integraciónvigente hasta ahora o será preciso poner entela de juicio el propio método, en cuantoelemento central del actual proceso deintegración?

En el pasado el proceso de laintegración europea aplicópredominantemente el "método Monnet",basado en el enfoque de lacomunitarización de las instituciones ypolíticas europeas. Esta integración

progresiva, hecha sin una maqueta deledificio final, se concibió en los añoscincuenta para la integración económica deun pequeño grupo de países. Por muyfecundo que fuera este planteamiento en sumomento, su utilidad para la integraciónpolítica y la democratización de Europa hasido relativa. Por eso en los ámbitos en queno era posible un avance conjunto de todoslos Estados miembros se formaronavanzadillas de diferente composición,

como sucedió por ejemplo con miras a laUnión Económica y Monetaria o en elcontexto de Schengen.(...)

Si, habida cuenta del ineludible reto dela ampliación hacia el Este, la alternativapara la Unión Europea efectivamente es laerosión o la integración y si la porfía en laconfederación de Estados implicase unpunto muerto, con todas sus consecuenciasnegativas, dentro de los próximos diez añosllegará el momento en que la UniónEuropea, impelida por la presión de lascircunstancias y las crisis desatadas por esasmismas circunstancias, se vea ante lasiguiente disyuntiva: o bien la mayoría delos Estados miembros da el salto a la plenaintegración y concluye un TratadoConstitucional Europeo para fundar unaFederación Europea o bien, de no sucederesto, un grupo más pequeño de Estadosmiembros forma una vanguardia en esadirección, es decir, un centro de gravedadcompuesto por algunos Estados que, apartir de una profunda conviccióneuropeísta, estén dispuestos y encondiciones de llevar adelante laintegración política. Es claro que en talsupuesto se plantearían las siguientescuestiones: ¿Cuándo será el momentooportuno? ¿Quién participará? ¿Cristalizaráese centro de gravedad dentro o fuera de

los Tratados? En todo caso, una cosa estáclara: para el éxito de cualquier proyectoeuropeo en adelante seguirá siendonecesaria una estrechísima cooperaciónfranco-alemana.

En vista de esta situación, cabríaimaginar por tanto mucho más allá de lapróxima década que Europa siguieraevolucionando en dos o tres fases: enprimer lugar, desarrollando la cooperaciónreforzada entre aquellos Estados que

deseen cooperar más estrechamente queotros, como ya está sucediendo en el ámbitode la Unión Económica y Monetaria y en elcontexto de Schengen. Este instrumento nospermite avanzar en muchos ámbitos: en lacreación de una Unión en materia depolítica económica a partir de la zona eurointegrada por once Estados miembros, en laprotección del medio ambiente, en la luchacontra la delincuencia, en el desarrollo deuna política común en materia deinmigración y asilo y por supuesto tambiénen la política exterior y de seguridad. Aestos efectos es muy importante que la



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cooperación reforzada no se conciba comouna abdicación de la integración.

Una posible etapa intermedia hacia laculminación de la unión política podría serposteriormente la formación de un centrode gravedad. Un tal grupo de Estados

concertaría un nuevo tratado fundamentaleuropeo, que sería el núcleo de unaConstitución de la Federación. Y sobre labase de este tratado fundamental se dotaríade instituciones propias, de un gobiernoque en el seno de la Unión debería hablarcon una sola voz por los miembros delgrupo en el mayor número posible decuestiones, de un Parlamento fuerte y de unpresidente elegido directamente. Dichocentro de gravedad tendría que ser la

vanguardia, la locomotora de laculminación de la integración política yabarcar a todos los elementos de laposterior Federación. (...) En estosmomentos es imposible predecir quéEstados participarán en un proyecto de estetipo, los miembros fundadores de laComunidad, los países integrantes de lazona euro u otro grupo. En toda reflexiónsobre la opción del centro de gravedad debequedar absolutamente clara una cosa: esa

vanguardia jamás deberá ser exclusiva, sinoque deberá estar abierta a todos los Estadosmiembros y a todos los países candidatosque, llegado el momento, deseen formarparte del mismo. Y deberán existirposibilidades de aproximación para todosaquellos que, queriendo participar, noreúnan las condiciones necesarias. Latransparencia y una opción de participaciónpara todos los miembros de la UE y paratodos los candidatos serían factores

esenciales de cara a la aceptación yviabilidad del proyecto. Y esto debe serválido especialmente también en relacióncon los países candidatos. Por cuanto seríahistóricamente absurdo y profundamenteinsensato que, justamente en el momento enque por fin vuelve a unificarse, Europa sefragmentara de nuevo.

Un tal centro de gravedad debe puesconllevar un interés activo de ampliar su

proyección y debe ser atractivo para losdemás miembros. Si se aplica el principiode Hans Dietrich Genscher de que ningúnEstado miembro puede ser obligado a ir

más allá de lo que pueda o quiera pero todoaquel que no quiera ir más allá no tengatampoco la posibilidad de impedir a otrosseguir avanzando, el centro de gravedad seconstituirá dentro de los tratados; en casocontrario, fuera de los mismos.

El último paso sería la culminación dela integración en el seno de una FederaciónEuropea. Para evitar malentendidos: lacooperación reforzada no conduceautomáticamente a esa meta, sea por mediode un centro de gravedad o de la mayoríade los Estados miembros de la Unión. Deentrada la cooperación reforzada nosignificará sino unaintergubernamentalización reforzada pormor de las apremiantes circunstancias y la

inconsistencia del método Monnet. Encambio, el paso de la cooperación reforzadaa un tratado constitucional lo cual será

justamente la condición previa de la plenaintegración requiere conscientemente unacto de refundación política de Europa. (...)

© Del discurso pronunciado por JoschkaFischer, en la Universidad Humboldt de Berlínel 12 de mayo de 2000



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Federalismo versusImperialismo

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Juan Beneyto

Al ordenamiento político lo llamamosEstado desde los tiempos de Maquiavelo.Pero antes y después han existido y existenformas de agrupación humana que sepueden homologar al mismo sin querealmente respondan a la identidad queaquel concepto ha venido a adquirir.Importa, pues, para juzgar de la crisis delEstado preguntarse qué es lo que sudefinición permite asimilar.

Son asimilables al Estado según lasugerencia de Del Vecchio, aquellasagrupaciones humanas que logranestablecer regímenes ordenados y establesconstituidos con carácter autónomo sobrelos elementos individuales que las

componen. No hubo Estado en laAntigüedad ni en la Edad Media, aunqueya existiese allí, con nombre de politeia o deres publica, una cierta concordia de losciudadanos en el mando y en la obedienciasegún testimoniaba san Agustín. El trato dehombre a hombre se rige pronto por la ley ymás tarde la influencia romanista liga al reycon el derecho hasta el punto de abocarnosa considerar el sistema político como unproducto recurrente del orden jurídico. El

Estado será así en la teorización de Kelsenel portador de la legalidad, desdoblando —a la inversa— aquel proceso; no derivaciónde la ley sino creador de ésta: el Estado deDerecho se funde con el Derecho delEstado. Un mando y una obediencia sinmediación armada exigían detrás de la leyuna doctrina. Los filósofos contemporáneossiguieron buscando ese basamento,mientras nuevas imágenes, como lasoviética, eran discutidas por los estudiosos.

En los regímenes fascistas, presentadoscomo contrapunto, la ley dejaba de estar

ligada al pueblo y era obra de una jefatura jerarquizada que decía representarle.

La transformación del Estado en cuantosistema destinado a regular la convivenciapolítica es explicada ante todo por elcambio social, con el que contrastan los

mecanismos de acción creados por lasantiguas monarquías, tras el triunfo de lacorriente democrática que, en vez deagilizar, ha endurecido el sistema. Y en estesentido se puede hablar de crisis y aun desucesión de momentos y de etapas críticas.El poder del rey ha pasado a laAdministración y las proclamaciones dederechos han ampliado las zonas cubiertaspor los gobernantes. Por eso, paraenfrentarnos con la crisis y con ánimo no

sólo de abordarla, sino de comprenderla,importa volver al replanteo de laordenación política que venimos llamandoEstado para imponer en su tratamientomódulos históricos que la hagan actual y nosólo actualizable, abandonando todos losdogmatismos de consecuenciasregresivistas y retrospectivistas.

El Estado no se debe entender sinocomo entidad constituida históricamente.Partiendo de tal constatación podráadvertirse si estamos en la culminación delproceso, y ante su deterioro haya queintentar su regeneración, pues de otramanera la disfunción resulta evidente.También es importante que dejemos deconsiderar al Estado —moderno yoccidental— como una estructura aplicableuniversalmente. El Estado de que solemoshablar los politólogos es, en efecto, unproducto europeo madurado a partir del

siglo xvi. No se da —y acaso no puedadarse— fuera de los países nacidos deltronco grecorromano, bajo la tiara de lospontífices y el cetro de los reyes. Ni laAmérica precolombina, ni el Asia ni elÁfrica conocieron mecanismos semejantes.Y no debemos olvidar que mientras elmundo del siglo xvi, época natalicia delEstado moderno, se centraba en Europa,nuestro actual orden político se haderramado fuera de aquella área y se ha

visto afectado por ordenacionesconvivenciales de distinta raíz y desdeluego de muy distinto desarrollo. Sin tener



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en cuenta esta realidad cualquierinterpretación del hecho será pura utopía.

En tal contexto ¿cabría proponer unaregeneración del concepto de Estadovalorizando la vía germanista, seguida por

Juan Altusio?

Barrido por el fervor suscitado por JuanBodino, en buena parte apoyado por latradición jurídica romanista, Altusio esheredero de la tradición comunitariagermánica. Frente a la exaltación de lasoberanía, coloca en primer plano a laautonomía; más que al Estado mira a laComunidad, el pueblo es para él antes queel ordenamiento que va a regirlo.Westfaliano de nación, calvinista deconfesión, es, ante todo ciudadano: hombrede ciudad, urbano mejor que cortesano yaún en forma alguna esto último. Tomemosnota de que fue síndico de Emden durantetreinta y cinco años, desde 1603. Por lo quecon analogía cerca del curriculum deMaquiavelo, unió la nación a la meditación,la práctica a la doctrina, tal como él mismoreconoce muy pronto, ya en 1614, en latercera edición de su Política.

Para Altusio lo esencial en la política no

es la relación entre el mando y laobediencia, sino ese campo propio de unacomunidad determinada: el formar grupo,anudarse, encontrarse, necesitarse unos aotros y ordenar su intercomunicación. Deahí hay que partir. Toda comunidad no essimplemente el sujeto de la aplicación deunas normas, sino que consiste en unpatrimonio, en un quehacer y en unaactitud —solidaria— entre sus miembros. Elcentro del Estado altusiano no es el poder,

sino el politeuma, mecanismo jurídicoautónomo, especie de cosoberanía —osoberanía coordinada—que es consecuenciadel derecho que tiene todo grupo social areglamentar la convivencia de cuantos locomponen. Más que principio, el Estadoaltusiano es fin, resultado de la federaciónde los grupos sociales autónomos.

Tras advertir la trayectoria de la ideabodiniana de la soberanía, cabe imaginar lo

que pudo haber sido el desarrollo de la ideaaltusiana de autonomía. Parece admisibleque sospechemos que tal proceso hubiesealejado el absolutismo, el carácter belígero

del poder público y aun finalmente de esadesorbitación del poder soberano que es eltotalitarismo. Y es incluso posible que eldesenvolvimiento histórico del politeumanos hubiera acercado a esos mundos delAsia y del África donde se dan mecanismostradicionales de poder muy próximos a losque conceptúa Altusio y que sonprecisamente los que chocan con lasfórmulas codificadas por la praxis queprocede de la teorización bodiniana.Digamos, en fin, que lo que falla en laconvivencia política occidental de nuestrosdías —la relación entre representantes yrepresentados— es lo que en elpensamiento de Altusio alcanza relievemayor.

Justamente en esta línea anda unameditación no muy lejana debida alhistoriador Huizinga, otro hombre deestirpe germánica, que venía a coincidir conAltusio al decirnos que el principiosalvador, capaz de preservar al mayorimperio incluso de los peligros delmilitarismo, consiste en lo contrario de esaculminación de la soberanía que es lacentralización: la autonomía de las partes enrelación al conjunto.

La desorbitada exaltación del principiobodiniano ha deteriorado hasta laextremosidad el viejo derecho asociativo,destrozando toda laya de poderesintermedios, dejando al individuo ensoledad. Toda mediación encuentraobstáculos para institucionalizarse; apenasentificada es barrida. Ahí andan desvalidoslos municipios, las regiones, los consorciosestamentales. Se prefiere el temor al amor.

A los fluidos linderos de las comarcassuceden las fronteras de los Estados,endurecidas al recibir el hálito castrense yconvertir cualquier mojón en ciudadelaerizando las zonas fronterizas. La violenciautilizada por los reyes para afirmar susCoronas sirve también para destruirpueblos y territorios: ahí tenemos aAlemania partida en dos, a Polonia variasveces descuartizada...

Las regiones —o las nacionalidades si la

regionalidad es tan clara en ellas que elperfil social es del todo reflejado en unacultura propia— deben servir para templar



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y para equilibrar los excesos de poder deque ha sido dotado el Estado-nación. Lanación hecha Estado debe considerarseconcepto histórico y no dogmático, etapadel proceso de identificación de lascomunidades humanas, clarificando yafirmando la vigencia de las regiones comoentes intermedios. Precisamente Huizinga,antes citado, en calidad de historiador pudocalificar de error grosero la consideraciónde las naciones como hecho milenario, puroespejismo romántico. Es la mitificación de lanación lo que ha llevado a sobrevalorar lasunidades nacionales muy en contra de larealidad apoyada por los acontecimientos.

El abandono de las propuestas deAltusio y la formación de un pensamiento

político sobre la exclusiva opciónbodiniana, dejó de lado la teorización de lascivitates majores, tan clara en los clásicos dela escuela teológica española. Precisamentela atribución de autonomía a aquéllasconstituía en tales textos una limitaciónfundamental a la soberanía. Para Suárez lasoberanía del Estado se restringía en elinterior y en el exterior: en el interior por laautonomía de las civitates, en el exterior porel ius ecclesiasticum y el ius gentium.

Propongo que volvamos a considerarcomo entes intermedios, capaces de acercarel poder a los individuos y de cortar aristasa la soberanía, a tales civitates majores. Deellas hay que partir para teorizar el poderregional, con la valoración de la personaque está en su origen y con el funcionalismode la mediación.

Como un Estado moderno estabilizadoes técnicamente una fortaleza, el papel de

los intelectuales queda muy reducido. Sólopueden formar un ambiente si la represióncultural no es decisiva, pero no logranconducir el cambio. Si pasamos al ordenexterior las cosas mejoran en favor delintelectual por cuanto para las fuerzasarmadas es previa la guerra y ésta nosiempre logra la aquiescencia de laspotencias rectoras de la vida internacional.Aquí es donde los pensadores debentrabajar para ir cuajando conceptos que

conduzcan a un mejoramiento de lasrelaciones entre los distintos Estados. Por lopronto ofrece amplísimo quehacer una

regeneración del concepto y del modo devida propios del Estado, hasta convertir aéste en sistema de convivencia políticadonde la autonomía y la federaciónsustituyan a la soberanía y al imperio. Antetodo de cara a las distintas oganizaciones designo supranacional importa mucho que lanueva filosofía asocie en un vasto consensono sólo a los pueblos europeos o de raízeuropea, sino a los orientales, islámicos ymarxistas.

Ya Huizinga señaló que la idea federalha revelado ser la fuerza del Imperiobritánico y de la República americana. Denombre o de hecho este principio rigeasimismo a los Estados de la AméricaLatina e incluso al Imperio ruso. Suiza

constituye el Estado federal por excelencia... Por eso piensa que la base de laconfiguración mundial futura parece que hade ser la unión federal, una unión federal —explica— que vincule a un gran número depequeñas unidades bajo el poder,minuciosamente delimitado, de unconsorcio de grandes potencias que a su vezseráan inevitablemente federales.

© Extractos de Juan Beneyto, Hacia una palingenesia del concepto tópico de Estado. Autonomía y federalismo versus soberanía eimperialismo. Revista de Estudios Políticos(Nueva Época). Núm. 20. Marzo-Abril 1981.



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Europa. De imperioa federación

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Josep M. Colomer

El concepto de «imperio» permite darcuenta de las configuraciones históricas ypresentes de los Estados Unidos de América(EE.UU.) y de la Unión Europea (UE). Unimperio está compuesto por diversosgrupos y unidades territoriales sin unos

límites territoriales fijos o estables. Lamayor parte de la historia de la humanidadse ha desarrollado en el marco de grandesimperios, más que en estados-nacionalessegún la forma moderna de EuropaOccidental. «Imperio», entendido comocomunidad política, no debe confundirsecon «imperialismo», que es una política quepuede ser practicada no sólo por imperiossino por estados-nacionales o ciudades. Unimperio puede entenderse como unafederación en formación, en la medida enque el proceso de coordinación de unidadespolíticas diversas en un territorio grande yvariado puede dar lugar a la adopción defórmulas institucionales más estables ymásdemocráticas. Éste fue precisamente el casodel desarrollo de los Estados Unidos deAmérica durante el siglo XIX y puede serasimismo el caso de la Unión Europeadurante el siglo XXI.

A pesar de que ya en el siglo XVIII sediseñó una gran federación para los EstadosUnidos de América, hasta el principio delsiglo XX los EE.UU. no consiguieron unoslímites territoriales y unas institucionesfederales estables. A comienzos del sigloXXI, la Unión Europea todavía se encuentraen la fase «imperial» de diseño yconstrucción de una federación. Cabesostener que existe una fuerte interrelaciónentre la consolidación exterior del territorio

y la estructuración interna de lasinstituciones. Como sucedió en los EE.UU.,la estabilidad interna de la UE y su

completa transformación en una federacióndemocrática dependerán en granmedidadel establecimiento de límites territorialesexteriores estables y de un sistemademocrático interno con división «vertical»y «horizontal» de poderes.

Los procesos de construcción de estasdos grandes comunidades políticas enAmérica y Europa han compartidoimportantes características que definen un«imperio» y que, en contraposición conaquellas que definen un «estado» soberano,pueden resumirse así: los imperios tienenun tamañomuy grande tanto en territoriocomo en población. No tienen unos límitesfijos o permanentes; los imperios tienden aampliar su territorio hasta el punto de

entrar en conflicto con otros imperios y,cuando entran en decadencia, puedenperder territorio.

Un imperio comporta un conjunto deunidades territoriales y grupos diversos. Enla Antigüedad y la Edad Media, un imperiopodía estar formado por ciudades,repúblicas, condados, principados,obispados y otras variadas formas deorganización política. En la actualidad, losimperios democráticos pueden incluirasimismo unidades políticas organizadascon distintas formas de gobierno, ya seaparlamentario o presidencial, unicameral omulticameral, monárquico o republicano.Las federacionesmultiétnicas puedenorganizarse con regímenesinstitucionalesmenos heterogéneos, pero losvínculos con el centro pueden tenerdiversas fórmulas institucionales.

Por último, una organización de tipo

imperial incluye un conjunto de jurisdicciones a múltiples niveles, que amenudo se solapan. En un imperio no sueleexistir una autoridad que gobierne conpoderes exclusivos. El gobierno centralpuede gobernar a través de gobiernoslocales; abundan los poderes compartidos.

En contraste con «imperio», el «estado»,que ha sido la forma típica de gobierno enEuropa Occidental desde el siglo XVII hasta

el XX, puede definirse por unascaracterísticas opuestas. Un estado esdefinido, en primer lugar, por un territorio



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fijo, normalmente de tamañomediano ogrande, y unos límites establecidos.

El establecimiento y el reconocimientoextranjero de los límites territoriales delestado pretenden protegerlo de ataques,invasiones, migraciones e importaciones

procedentes del exterior. El estadomodernode Europa Occidental pretende la«soberanía» o autoridad suprema sobre unterritorio y una población. No reconoceninguna fuente de jurisdicción salvo lapropia. La competencia del estado de tomarlas decisiones últimas es reconocida porotros estados soberanos. Por último, todoestado ejerce funciones reservadas odemonopolio con jurisdicción exclusivadentro de su territorio. Ya sea dictatorial o

democrático, el estado se organiza a travésde una jerarquía interna de poderes. Parafacilitar el ejercicio de sus funciones yconsumar su exclusividad, tiende aestablecer una administración uniforme entodo el territorio y promover lahomogeneización de importantescaracterísticas sociales y culturales de sussúbditos o ciudadanos.

Como puede verse, las característicasque definen un imperio y un estado sonmutuamente excluyentes. En realidad, losprimeros estados modernos surgieron apartir de imperios ya existentes y seconsolidaron frente a ellos. Tanto losestados de América del Norte queproclamaron su independencia del dominiobritánico como los estados de Europa que seadherirían a la unión habían afirmado su«soberanía» desde el sigloXVIII. Lasoberanía se entendía como un poder

absoluto, perpetuo, inalienable e indivisible,la fuente suprema de autoridad en unterritorio bien definido. Así, la construcciónde un nuevo imperio de tamaño continentalimplicaba la renuncia a una única fuente desoberanía a favor de la división de poderesenmúltiples niveles de gobierno.

De imperio a federación

La mayoría de estados del mundo hansurgido como consecuencia de la

desintegración de imperios, y algunosimperios modernos han sido o están siendoconstruidos como un esfuerzo de unión apartir de estados «soberanos» previamente

existentes. Éste es el caso de Estados Unidosde América, que fue creado por estados quese habían separado del imperio británicopara formar una nueva unión y convertirsecon el tiempo en una federacióndemocrática. De forma similar, la UniónEuropea ha sido construida durante losúltimos 50 años por estados que en sumayor parte se formaron a partir de ladesintegración de antiguos imperios.

La construcción de los imperiosdemocráticos de Estados Unidos deAmérica y la Unión Europea hacomportado procesos de expansiónterritorial a partir de un núcleo inicial deestados que se han desarrollado en períodosdistintos, pero siguiendo modelos y

caminos comparables. A partir de losnúcleos iniciales –respectivamente, las 13antiguas colonias a lo largo de la costaatlántica de América del Norte y los seisestados miembros en el centro de Europa–,cada imperio amplió su territorio durantevarias décadas hasta multiplicaraproximadamente por tres o cuatro elterritorio inicial, y por dos la población. Laasimilación de nuevos territorios y estadosexigió esfuerzos cada vez más intensos,

dado su mayor alejamiento del núcleoinicial y unas poblacionesconsiderablemente distintas tanto entérminos económicos como étnicos. Enambos casos, la expansión territorial fuecapaz de asimilar nuevas unidades,relativamente cercanas, al comienzo, perotuvo que adoptar fórmulas más flexibles devínculo y asociación con territorios menoscohesivos en las periferias más lejanas. En elcaso de Estados Unidos, el proceso para

establecer sus límites territoriales básicos sedesarrolló durantemás de 60 años, mientrasque en la Unión Europea esta etapa no hafinalizado aún, después de más de 50 añosde ampliaciones.

El crecimiento territorial de los EstadosUnidos se llevó a cabo principalmente haciael oeste, dado que los miembros fundadoresse hallaban en el este del continente. Lasampliaciones de la Unión Europea, en

cambio, dada la ubicación central de susmiembros fundadores, se han realizadoinicialmente hacia el oeste y el sur, yposteriormente hacia el norte y el este.



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Durante estos procesos, en los lindes delárea ya integrada ha habido territorios «defrontera» con futuro incierto, que han sidoobjeto de disputa con otros imperios. Demanera más estable, las fronteras deEstados Unidos se establecieron en elocéano Atlántico en el este, Canadá yAlaska en el norte, el Golfo de México en elsur y el océano Pacífico en el oeste. Sinembargo, algunas de estas fronteras, queincluyeron límites relativamente arbitrariosdesde el punto de vista de los accidentesgeográficos y la composición de lapoblación, fueron conflictivas y provocaroninsatisfacción y rechazo al otro lado. Enconcreto, ha habido una continuadainestabilidad política ymigraciones masivasa Estados Unidos desde México, las islas delCaribe y América Central.

Análogamente, las fronteras de laUnión Europea están establecidas hoy endía en el océano Atlántico en el oeste, elocéano Ártico en el norte y el marMediterráneo en el sur. Pero todavía existenlímites parcialmente indefinidos y objeto dedisputa en los Balcanes, con Turquía y enregiones de Europa oriental bajo influenciadel imperio ruso. La integración plena en la

UE de algunos de estos países puededepender de su democratización einstitucionalización pendientes, lo quepuede convertir el área en una especie de«Salvaje Este» de la Unión. No integraralgunas áreas podría comportar lapersistencia de conflictos, violencia ymigraciones alrededor de la UniónEuropea. Existe el riesgo de que losBalcanes se conviertan en el Caribe deEuropa, con características similares en

cuanto a inestabilidad interna, emigraciónmasiva y hostilidad permanente hacia laUnión, mientras que la exclusión deTurquía de Europa sería comparable a la deMéxico con respecto a la Unión americana,con los consiguientes efectos de aislamientoy resentimiento.

Desde su fundación a finales del sigloXVIII y durante más de 100 años, losestados fundadores de la Unión americana

conservaron sus derechos de «soberanía»,existieron instituciones muy diferentes en elterritorio (incluiIdo el gobierno directodesde Washington) y los límites territoriales

de la unión permanecieron indefinidos. Loslímites de la continuada expansión deEstados Unidos sólo se establecieron unasdécadas después de la Guerra Civilinterestatal e intraamericana. Sólo entonces,a comienzos del siglo XX, la Uniónconsiguió organizar todo el territorio enestados con asambleas y gobernadoreselectos, el Senado federal pasó a ser elegidocon reglas homogéneas en todos los estadosy la creación de la Reserva Federal impusola unión monetaria.

Desde la finalización de la guerra civilintraeuropea llamada SegundaGuerraMundial, y durante un período demás de 50 años, la Unión Europea haseguido un camino comparable a la

experiencia norteamericana para erradicarla guerra e instaurar la seguridad, crear ungran mercado común y establecer el marcoinstitucional para la provisión de bienespúblicos a gran escala en un territorioamplio.

La supresión de las fronteras internasen la Unión Europea ha sido el resultado deun largo proceso. Las fronteras económicaspara el comercio, la investigación y eltrabajo se abolieron formalmente cuando se«completó» oficialmente el Mercado Único(1992),mientras que el libremovimiento deciudadanos, no solamente de trabajadores,fue establecido por el Tratado de Maastricht(1993) y quedó reforzado por el Acuerdo deSchengen entre un subconjunto de estadosmiembros (1999). Como ya había ocurridoen América unos cien años antes, lasupresión de las fronteras internas, quemenoscaba los poderes de los estados, creó

una «zona de libertad», pero provocó lademanda de una zona de seguridad y justicia que refuerza los poderes de laUnión.

Integración y descentralización

El estado medio de EE.UU. tieneactualmente unos 6 millones de habitantes.El estadomedio de laUE estámuchomáspoblado, con unos 18 millones, pero elestablecimiento de numerosos gobiernos

regionales con poderes legislativos dentrode los estadosmás grandes aproxima eltamaño medio de las comunidades



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territoriales europeas al nivel americano, asícomo al estado medio en el mundo.

El aumento de los intercambios internosy el debilitamiento de las fronterasinteriores son muy favorecidos por elestablecimiento de fronteras exteriores fijas

que da cada territorio más opcionesalternativas de relación con otros territoriosdentro de la Unión. El comercio interno y laespecialización económica de los distintosterritorios tienden a reducir lasdesigualdades económicas interestatalesgeneradas previamente por políticasproteccionistas a nivel de estado, susrivalidades y conflictos, y favorecen unacohesión a gran escala en términosculturales.

En Europa, las diferencias en renta percápita entre los estados miembros semantienen en una proporción de hasta 4 a 1,el doble que en Estados Unidos. De hecho,las diferencias de renta entre las regionessonmuy superiores, hasta 12 a 1, entre áreascomo el centro de Londres, Bruselas yLuxemburgo, por un lado, y Severozapadenen el noroeste de Bulgaria y el noreste deRumania, por otro. Aunque hay unacreciente emigración desde regionesrelativamente desfavorecidas, sus gobiernostambién compiten por las inversionesextranjeras, principalmente sobre la base deunos costes laborales inferiores, y al mismotiempo intentan beneficiarse de las políticasredistributivas a través de los subsidios delaUE.No obstante, tal como ocurrió en elpasado en los Estados Unidos, el librecomercio en la Unión Europea reduce lasventajas previas de los estados grandes para

proteger los mercados de los productoreslocales. El libre comercio en una zonaextensa también fomenta la especializacióneconómica de regiones pequeñas, lo cualfacilita la reducción de las diferencias derenta per cápita.

En consonancia con una mayorintegración, la UE introdujo el concepto de«cohesión territorial» en 1986, junto con elobjetivo de completar el Mercado Único. Enconcreto, laUnión pretende reducir las

diferencias entre los niveles de desarrollode las distintas regiones y el retraso de lasmenos favorecidas, incluidas las zonas

rurales, las afectadas por una reconversiónindustrial, las de menor densidad depoblación, las islas y las regiones fronterizasy montañosas. Los «fondos estructurales»iniciales fueron suplementados por elllamado «fondo de cohesión», que estuvolimitado a estados con una renta per cápitapor debajo del 90% de la media europea. Enla práctica, estos países fueron España,Grecia, Irlanda y Portugal en el sur deEuropa en la década de 1990, y Bulgaria,Hungría, Rumania y Polonia en el este deEuropa desde su adhesión a la Unión.

El aumento de la integración europeainduce reestructuraciones territorialesinternas de los estados más grandes. En laactualidad, los seis estados más extensos de

la Unión Europea han adoptado fórmulasde descentralización política conparlamentos y gobiernos regionales electos,incluidos Alemania (el único de los grandesque ya estaba organizado previamentecomo una federación), Italia, España,Francia, el Reino Unido y Polonia, así comoAustria y Bélgica. La descentralización deestos estados se desarrolla a ritmos distintosy con fórmulas diversas, pero en todos loscasos se beneficia de las oportunidades para

unas relaciones interterritorialesalternativas provistas por la pertenencia a laUnión Europea y se mueven hacia unadescentralización y una asimetría crecientesentre algunas de sus unidades.

En el marco de una federación de grantamaño con un importante grado deintegración, la independencia y lapretensión de soberanía iniciales de losestados fundadores, cada uno con sus

propias fórmulas institucionales, tiende adejar paso a las relaciones multilaterales.Los derechos de los estados en EE.UU. y elprincipio de subsidiariedad en la UE hansido propuestos como guías para ladistribución de poderes entre un conjunto«vertical» de niveles de gobierno.

La construcción de institucionesfederales

A nivel federal, la arquitectura

institucional tanto de Estados Unidos deAmérica como de la Unión Europea secaracteriza por un sistema complejo dedivisión «horizontal» de poderes y «frenos



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y contrapesos» entre instituciones elegidaspor separado. El equilibrio entreinstituciones, incluida la elección defórmulas parlamentarias o presidenciales,estuvo presente en los procesosconstituyentes de ambas Uniones. Laestructura de Estados Unidos gira en tornoa las relaciones entre la Presidencia y elCongreso elegidos por separado. Encambio, la Unión Europea se organiza deuna manera más parecida a un régimensemiparlamentario con un ejecutivo dual: elConsejo Europeo presidencial y la Comisiónparlamentaria. Tanto en América como enEuropa, se necesita la formación decomplejas mayorías políticas para apoyarlas decisiones institucionales, la cual vienefacilitada por el papel de partidos políticosde ámbito continental, aunque se basen enorganizaciones locales o estatalesfuertemente autónomas.

La federalización de las políticaspúblicas no ha seguido el mismo camino aambos lados del Atlántico. Las guerras deindependencia impulsaron a los EE.UU. acrear un ejército federal que ha acumuladoun poder militar extraordinario. LaConstitución de los EE.UU. concedió al

Congreso el poder de promulgar leyesfederales («leyes», «estatutos» y«reglamentos») que son de aplicacióndirecta, mientras que la UE produce«directivas», que deben ser transformadasen leyes estatales, y «reglamentos» deaplicación directa. El gobierno federal de losEstados Unidos depende en gran parte deun impuesto federal sobre la renta, mientrasque la política fiscal de la UE se basa en unimpuesto sobre las ventas, y todavía

permite a los estados otras políticas fiscalescon una capacidad redistributivapresumiblemente mayor. Ambas unionesdieron cierta prioridad a la creación de unamoneda y una política monetaria comunespor el banco central, aunque los europeosintrodujeron mayores regulaciones para lacreación de un mercado único.

En la actualidad, una diferenciaimportante en el grado de desarrollo de la

Unión en los dos lados del Atlántico serefleja en el hecho de que no todos los 27estados miembros de la Unión Europeaestán igualmente integrados. La inicial

alianza militar bajo el paraguas de EE.UU.,la Organización del Tratado del AtlánticoNorte, no incluye a seis estados miembrosde la UE (Austria, Chipre, Finlandia,Irlanda, Malta y Suecia),mientras que, encambio, incluye algunos países que no sonmiembros de la Unión (Islandia, Noruega yTurquía). La moneda común, el euro, seintrodujo en 2002, aunque manteniendo aGran Bretaña, Dinamarca y Suecia fuera,mientras que se prevé completar laintegración en la eurozona del resto de losmiembros hasta un total de 24 estados en2015. Los acuerdos de Schengen relativos ala cooperación fronteriza, policial y judicialcomenzaron con un acuerdo entreAlemania, Francia y los países del Beneluxen 1985, no incluyen a Gran Bretaña eIrlanda (ni a los recientes miembrosBulgaria, Chipre y Rumania) y, en cambio,han sido suscritos por algunos países queno son miembros de la UE, como Islandia,Noruega y Suiza.

Una importante consecuencia de laconsolidación territorial e institucional deuna gran federación, como EE.UU. y la UE,es su capacidad de desarrollar una políticaexterior. Estados Unidos fue creado

inicialmente como una unión contra unenemigo exterior, Gran Bretaña, y sushostilidades y alianzas con otros paísesdependieron de este conflicto. Durante unlargo período, su política exterior se centróen definir y mantener sus fronteras. Sólotras su consolidación territorial einstitucional como federación democrática acomienzos del siglo XX, pudo EE.UU.desarrollar una política exterior de mayoralcance, especialmente con su participación

en las dos guerras mundiales y en la GuerraFría con la URSS. Análogamente, la UEnació como una unión contra un enemigoexterior, la URSS, y en sólida alianza conEE.UU.. Esta se ha debilitado desde ladécada de 1970 y especialmente después dela Guerra Fría. Sin embargo, al no estartodavía bien definidas las fronteras de laUE, ésta no ha desarrollado una políticaexterior común coherente y de amplioalcance.

Todas estas diferencias confirman laidea de que la Unión Europea todavía seencuentra en una «etapa imperial»,



caracterizada por una alta desigualdadeconómica, una baja adhesión de losciudadanos a sus instituciones y unaimportante diversidad de fórmulasinstitucionales entre sus miembros. Sinembargo, como se ha analizado en laspáginas anteriores, el esquema de unaunión federal potencialmente másdemocrática y eficiente en Europa, capaz depromover lealtad en sus ciudadanos, estábásicamente diseñado y positivamentecomprobado. La plena institucionalizaciónde todos los territorios de Estados Unidos,que implicó una elevada cohesión socialinterna, tomó unos 125 años. En la UniónEuropea, todavía no se ha alcanzado unafórmula constitucional consistente, sólida yestable. Con el fin de lograr este objetivo, ladecisión más importante que debe abordarla Unión Europea es el establecimiento declaras fronteras exteriores, lo cual parece seruna condición para avanzar en estabilidad,consolidación y progreso.

© Extraído de Europa, como América, los desafíosde construir una Federación continental, de JosepM. Colomer, Servicio de Estudios La Caixa,2010.

Elementos nº 37 FEDERALISMO

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