ENCONTRO INTERNACIONAL PARTICIPAÇÃO, DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS: APROXIMANDO AGENDAS E AGENTES

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara – SP

Título do Trabalho: O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO OBJETO DE DISPUTA E SUA DIMENSÃO POLÍTICA: o papel dos Conselhos enquanto lócus do debate democrático e participativo

Autores:

Valdir Anhucci – Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana

Vera Lucia Tieko Suguihiro: Universidade Estadual de Londrina

O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO OBJETO DE DISPUTA E SUA DIMENSÃO POLÍTICA: o papel dos Conselhos enquanto lócus do debate democrático e participativo

Valdir Anhucci1

Vera Lucia Tieko Suguihiro2

Resumo

Ao ser disputado por diferentes interesses no âmbito da sociedade civil, o orçamento público expressa sua dimensão política, o que possibilita a intervenção dos setores populares nas decisões sobre recursos que financiam as políticas públicas. Espaços públicos como os Conselhos permitem a manifestação de diferentes setores da sociedade e do poder público com vistas a ampliar investimentos nos serviços voltados para a população. Ao se consolidarem como espaços democráticos, os Conselhos podem se configurar como lócus de participação que contribuem para democratizar a gestão e o planejamento do orçamento público. Assim, a participação democrática dos diferentes atores sociais e políticos nos espaços públicos como os Conselhos podem possibilitar o exercício do controle social sobre a alocação e aplicação dos recursos públicos.

Palavras-chave: Dimensão Política; Participação; Conselhos; Orçamento Público.

Introdução

O autoritarismo e as práticas essencialmente burocráticas na gestão

pública brasileira têm contribuído para consolidar uma disputa desigual em torno das

prioridades que orientam os rumos do orçamento público. A divisão do fundo público

no Brasil tem sido favorável ao capitalismo, haja vista sua apropriação de parcela

cada vez maior dos recursos públicos.

O acesso à parte do fundo público pela população mais pobre se dá

principalmente através de investimentos nas políticas sociais. No entanto, em

1

1

Mestre em Serviço Social e Política Social. Docente do Curso de Serviço Social da Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana – PR. Doutorando em Serviço Social e Política Social pela Universidade Estadual de Londrina

2

2

Doutora em Serviço Social. Docente do Curso de Serviço Social na Universidade Estadual de Londrina.

tempos de crise a disputa pelos recursos públicos se torna mais acirrada, de forma

que o capitalismo tem utilizado todas as estratégias para se apropriar de uma fatia

maior do orçamento público. Nesta perspectiva, considerando que a maior parte dos

recursos que compõe o fundo público é resultado dos impostos indiretos pagos

pelos trabalhadores, torna-se fundamental a ampliação dos investimentos em

políticas sociais.

Segundo Boschetti (2012), é fundamental compreender a relação que há

entre a atual crise e as políticas sociais, de maneira que se possa “[...] lutar contra a

usurpação do fundo público para salvar o capital [...]” (BOSCHETTI, 2012, p. 36).

Atualmente, no processo de gestão das políticas sociais, a população dispõe de

espaços que lhe permite a possibilidade de ampliar os investimentos públicos nas

diferentes políticas públicas. No entanto, a postura conservadora e antidemocrática

do Estado e da burguesia brasileira tem determinado dificuldades para que a

população se aproxime e ocupe os espaços de decisões no âmbito da gestão

pública.

Ao ser marcada por práticas que contribuem para a prevalência de uma

cultura política autoritária e golpista, o que impede a consolidação de espaços

públicos, a gestão democrática das políticas sociais encontra dificuldades para se

efetivar. Nesta perspectiva, torna-se urgente criar condições objetivas para que os

diferentes atores sociais possam interferir nas decisões que estão vinculadas aos

rumos das políticas sociais, principalmente quando se tratar do destino dado aos

recursos públicos.

Assim, ao ocupar os diferentes espaços públicos, a sociedade civil abre a

possibilidade de orientar as ações do Estado na construção coletiva de prioridades

em torno dos recursos públicos a serem aplicados em políticas públicas voltadas

para o atendimento da população.

Na perspectiva da gestão democrática de políticas sociais, as decisões

sobre o orçamento público ganham relevo, já que qualquer política pública depende,

entre outros fatores, da garantia de recursos financeiros. É no âmbito dos espaços

de decisões coletivas que os atores sociais se reconhecerem como agentes políticos

e podem protagonizar o debate ampliado sobre o destino dos recursos públicos.

Dentre os espaços de debate, destacam-se os Conselhos que podem ser

compreendidos como importantes instrumentos de gestão das políticas sociais, na

medida em que possibilitam a participação e o controle social da sociedade civil

organizada, desde o processo de planejamento, monitoramento e avalição das

ações, pautando-se no princípio da publicidade com transparência.

É no âmbito de espaços como os Conselhos que o orçamento público

expressa sua dimensão política, na medida em que o mesmo passa a ser objeto de

disputa e de diferentes interesses, sendo algo que necessariamente deve ser

submetido ao frequente e amplo debate.

Sendo assim, é imprescindível romper com as práticas tradicionais de

alijamento da população do direito de participar, adotando práticas de deliberações

transparentes, socialização de informações e desenvolvimento de competências e

habilidades para que gestão atenda ao interesse público. Isso implica em superar as

velhas práticas, travestidas de práticas modernas, ou seja, “[...] banir as práticas

fisiológicas e clientelísticas que conduziram à privatização da ação estatal no Brasil”

(BARROS apud CORREIA, 2002, p.122).

Os Conselhos como espaço de luta política

A partir da década de 1980, Telles (1999) chama a atenção para o

movimento contrário à estrutura desigual e injusta que se apresentava no Brasil. Os

enfrentamentos encabeçados por sindicados, movimentos sociais e outros setores,

“[...] deixaram suas marcas em conquistas importantes na Constituição de 1988 e se

traduziram na construção de espaços plurais de representação de atores coletivos

reconhecidos como interlocutores válidos no cenário nacional” (TELLES, 1999 p.

17). No horizonte deste processo de interlocução objetiva-se uma gestão capaz de

alterar significativamente a relação entre Estado e sociedade civil. Busca-se assim,

consolidar uma gestão pública mais democrática, em que as decisões possam

expressar o interesse coletivo. Nesta perspectiva, torna-se fundamental

democratizar as decisões em torno dos recursos públicos, apontando para o acesso

da população aos espaços de luta coletiva capazes de dar um novo desenho ao

orçamento público.

No Brasil, dentre os espaços que tem a possibilidade de contribuir para

mudanças no âmbito da gestão pública estão os Conselhos. Trata-se de espaços

plurais em que o Estado e a sociedade civil têm a possibilidade de redefinir suas

relações, na medida em que os Conselhos podem “[...] imprimir níveis crescentes de

democratização às políticas públicas e ao Estado que, em nosso país, têm forte

trajetória de centralização e concentração de poder” (RAICHELIS, 2006, p.110).

Os Conselhos, ao se constituírem enquanto espaços públicos abrem um

campo de possibilidades para a construção de uma relação horizontal entre Estado

e sociedade civil. Sendo assim, a sociedade pode criar condições que lhe permita

interferir no Estado através de discussões e embates que possam expressar os

problemas enfrentados pela população. Com isso, se vislumbra importância nas

questões de interesse comum, entre elas o debate sobre o orçamento público.

Partindo dessa premissa, os Conselhos

[...] poderão imprimir um novo formato às políticas sociais, pois se relacionam ao processo de formação das políticas e tomada de decisões. Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública. Eles criam uma nova esfera social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de relações entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação de políticas sociais e possibilitam à população o acesso aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas (GOHN, 2003, p.85-88).

Nesse processo que envolve o debate político entre os diferentes

interessados se estabelece o fortalecimento da esfera pública, na medida em que o

espaço dos Conselhos viabiliza o debate público, permitindo que as decisões

políticas sejam negociadas e acordadas de forma coletiva e transparente. Isso

pressupõe que os Conselhos penetrem “[...] na lógica burocrática estatal para

transformá-la e exercer o controle socializado das ações e deliberações

governamentais” (DEGENNSZAJH, 2000, p.66).

Isso implica em caracterizar o Conselho como o lócus “[...] do fazer

político, como espaço contraditório, como uma nova modalidade de participação, ou

seja, a construção de uma cultura alicerçada nos pilares da democracia participativa

e na possibilidade da construção da democracia de massas” (BRAVO, 2002, p.47-

48). Trata-se da construção de espaços públicos que apontem para uma nova

dinâmica entre Estado e sociedade civil, com vistas a democratizar o aceso às

decisões no que diz respeito à coisa pública. Na concepção de Nogueira (2004), é

preciso uma perspectiva que além de valorizar e ampliar o protagonismo da

sociedade civil contribua para sua politização “[...] libertando-a das amarras

reducionistas e repressivas dos interesses particulares, aproximando-a do universo

mais rico e generoso dos interesses gerais, da hegemonia, em uma palavra, do

Estado”. (NOGUEIRA, 2004, p. 102).

Considerando os espaços de luta política, entre eles os Conselhos, o

conceito de sociedade civil precisa ser melhor compreendido, de forma que haja a

possibilidade de se fortalecer e ampliar o debate em torno da coisa pública. Nesta

perspectiva, a condução do orçamento público pode ter outra dinâmica na medida

em que a sociedade civil não seja vista de forma reducionista. Neste aspecto,

partindo da concepção de Gramsci pode-se apontar para novos processos históricos

presentes no âmbito da sociedade civil, o que implica um sentido diferente à

hegemonia,

[...] não de um consenso passivo e indireto, mas ativo e direto, de participação dos indivíduos, ainda que isso provoque a impressão de desagregação e de tumulto. Uma sociedade, um organismo vivente, de fato, não se forma pelo alto e por intervenções externas, e sim como produto de uma multiplicidade que se unifica pelo atrito dos indivíduos. (SEMERARO, 1999, p. 80).

É, portanto, no âmbito da sociedade civil que há possibilidade de se

construir novas relações, de estabelecer espaços de luta política que possam

equilibrar o acesso ao poder, de forma a democratizar as decisões em torno das

políticas sociais. Sobre isso, Nogueira (2004, p. 103), chama a atenção para a

compreensão da “dialética Estado e sociedade civil” e para o entendimento rigoroso

não só teórico do conceito de sociedade civil. Para o autor,

Nenhuma sociedade civil é imediatamente política. Sendo o mundo das organizações, dos particularismos, da defesa muitas vezes egoísta e encarniçada de interesses parciais, sua dimensão política precisa ser construída. O choque, a concorrência e as lutas entre os diferentes grupos, projetos e interesses funcionam como os móveis decisivos da sua politização. É dessa forma – ou seja, como espaço político – que a sociedade civil vincula-se ao espaço público democrático e pode funcionar como base de uma disputa hegemônica e de uma oposição efetivamente emancipadora, popular e democrática às estratégias de dominação referenciadas pelo grande capital. (NOGUEIRA, 2004, p. 103).

A reflexão acima indica que o espaço dos Conselhos está inserido em

algo maior, qual seja: o espaço da sociedade civil. É neste espaço que o confronto

está presente e que determina a existência da dimensão política do próprio

conselho, mas também expressa a dimensão política do orçamento público, sendo

esse objeto de interesse das diferentes classes sociais. É no âmbito da sociedade

civil que os Conselhos têm a possibilidade de se caracterizar como espaço capaz de

viabilizar a democratização das decisões, ao colocar em pauta problemas

enfrentados nos municípios no que diz respeito à ausência de recursos públicos

para a manutenção das políticas públicas.

Ao ampliar a participação no âmbito dos Conselhos é possível também

caminhar para a superação de práticas clientelistas, patrimonialistas e autoritárias no

âmbito da gestão pública. Com a possibilidade de alterar as relações entre Estado e

sociedade, a fim de que a população possa orientar as ações do poder público,

manifesta-se o caráter inovador dos conselhos, na medida em que se propõe uma

gestão democrática capaz de privilegiar os interesses coletivos em detrimento dos

interesses privados e particulares. Desta forma, para Martins (2004, p. 190),

Os conselhos constituem-se novidade no campo de gestão das políticas sociais claramente embasadas em uma concepção de democracia participativa. Sua institucionalização permite um novo tipo de participação da sociedade civil, que não se esgota no processo eleitoral. São instrumentos para deliberar, controlar e fiscalizar as políticas desenvolvidas nas três esferas de governo, firmando bases empiricamente para a construção de uma política democrática.

Com isso, os Conselhos têm papel fundamental no âmbito da gestão

democrática, na medida em que é possível compartilhar decisões. Na constituição

dos conselhos há a intenção de integrar a população ao processo decisório das

políticas sociais. Neste aspecto, Campos (2006, p. 111) afirma que “os Conselhos

foram criados com objetivos institucionais para assegurar aos cidadãos organizados

melhores recursos e meios para influenciar na definição da agenda pública em

setores específicos de políticas sociais”. Isso demonstra que os conselhos podem

contribuir para a consolidação de uma gestão pública democrática, na medida em

que segundo Paz (2006, p.118), há “[...] o fortalecimento dos diversos sujeitos

presentes em cena. De um lado, o Estado com suas instituições governamentais,

recursos financeiros e humanos, e de outro, a sociedade civil, com sua diversidade e

heterogeneidade”.

Ao se constituírem como espaço de luta política, os Conselhos

possibilitam o fortalecimento dos diferentes atores sociais no debate em torno das

políticas públicas, se configurando como espaços de participação e de controle

social, onde há a efetiva articulação de propostas que possam apontar para o

interesse coletivo. Segundo Raichelis e Wanderley (2004), temas como controle

social, visibilidade, transparência na gestão dos recursos públicos e nas decisões, e

principalmente, divulgação das informações não podem se restringir aos gestores

públicos. Mas, tornam-se urgente e primordial a criação e o envolvimento de novos

sujeitos políticos multiplicando o acesso à esfera pública. Isso é possível a partir da

efetivação do processo participativo, possibilitando uma cultura política mais

democrática. Assim,

A participação social nas políticas sociais foi concebida na perspectiva do controle social no sentido de os setores organizados na sociedade civil participarem desde as suas formulações, acompanhamento de suas execuções, até a definição da alocação de recursos. Os mecanismos de controle social institucionalizados, no âmbito das políticas sociais, ao longo da década de 1990, foram as Conferências e os Conselhos. Constituem-se em instâncias colegiadas que objetivam o controle social com uma lógica inversa à do período ditatorial, em que a classe dominante através do Estado mantinha o controle exclusivo sobre o conjunto da sociedade, com seus organismos de repressão e censura. Este controle social pressupõe o controle da sociedade civil sobre as ações do Estado no âmbito das políticas sociais.(BRAVO; MENEZES, 2012, p. 293-294).

Entretanto, é preciso considerar que a garantia em lei de espaços

públicos de decisões como os Conselhos, não foi suficiente para alterar o processo

de gestão centralizado e autoritário que prevaleceu historicamente no Brasil. Behring

e Boschetti (2006, p. 184) chamam a atenção para o fato de que “[...] este é um

processo em curso e em disputa, com potencialidades democráticas, mas também

repleto de práticas antidemocráticas”. Sendo assim, são grandes os desafios para se

consolidar uma gestão democrática, haja vista que os espaços públicos ainda são

influenciados por posturas autoritárias. No entanto, são inúmeras as possibilidades

em se construir espaços que priorizem uma agenda de debate capaz de orientar a

gestão pública no atendimento do interesse comum. Isso significar dizer que o

orçamento público deve ser submetido ao debate ampliado nos diferentes espaços

públicos, de forma que tanto os Conselhos como o próprio orçamento público

possam expressar sua dimensão política.

A expressão da dimensão política do orçamento público como resultado do seu amplo debate no âmbito dos Conselhos

Falar da dimensão política do orçamento público implica em considerar

que as decisões em torno do mesmo necessariamente devem passar pelo crivo

popular. Trata-se de eliminar qualquer ação capaz de cercear o direito de todo

cidadão em acessar informações de caráter público. Mais do que isso, a dimensão

política do orçamento público implica em criar novos espaços de debate e consolidar

aqueles já existentes, a fim de que a decisão sobre os recursos públicos seja

construída de forma coletiva e atenda ao interesse comum. É a partir da nova

proposta de gestão instituída pela Constituição Federal de 1988 que se avança no

sentido de ampliar o debate em torno dos recursos públicos. Nesta perspectiva, ao

se reportar ao INESC, Salvador (2010, p. 607) ressalta que,

O orçamento público é um espaço de luta política, onde as diferentes forças da sociedade buscam inserir seus interesses. Na sua dimensão política, o orçamento pode ser visto como arena de disputa ou um espaço de luta (ou cooperação) entre os vários interesses que gravitam em torno do sistema político.

Como se pode verificar o orçamento público não é algo a ser tratado

única e exclusivamente por decisões técnicas, mas é objeto de interesse das

diferentes classes. Embora o orçamento público tenha por instrumentalidade jurídica

a Constituição Federal de 1988, as decisões sobre os recursos públicos ainda são

legitimadas de forma obscura, sem levar em consideração a avaliação e o

julgamento político. Isso implica em excluir os grandes interessados, ou seja, os

beneficiários/usuários, de discussões que possam dar uma nova direção política

para a política pública (PAOLI, 2007). A construção do debate em torno da tomada

de decisão sobre o destino dos recursos públicos exige a criação de um novo

espaço público, ou seja, um espaço que possa se constituir em

[...] uma esfera pública na qual os atores, diferentes e desiguais, pudessem se manter dentro do debate plural e conflitivo (no sentido arendtiano) de modo a permitir que sua opinião fosse formada a partir de sua experiência confrontada com o exame publicamente debatido do programa, e não algo pronto, trazido pelo programa e conduzido ao debate público. (PAOLI, 2007, p.249).

Neste sentido, a dimensão política do orçamento público não se manifesta

em qualquer espaço, onde com frequência o debate é restringido a uma classe ou a

setores vinculados à classe dominante. Mas sua dimensão política se manifesta

diante do amplo e irrestrito debate, considerando o caráter público que reveste o

orçamento. Ao fazer referência a Rancière, Oliveira (2007) afirma que a política é

constituída pelo dissenso, uma vez que está ligada à divergência de interesses entre

os que possuem algo e aqueles que não possuem, impondo um movimento entre os

diferentes atores sociais e interesses, o que nem sempre possibilita o êxito em uma

determinada disputa. Assim,

[...] É neste intercâmbio, desigual, que se estrutura o próprio conflito, ou o jogo da política. Essa concepção abre as portas para sua permanente reinvenção, no sentido de que toda proposta, e sua resposta, que consiga sair do campo anteriormente demarcado cria um novo campo, que é, em si mesmo, uma nova qualidade dos atores políticos. Há, pois, na política, uma permanente mudança de qualidade (OLIVEIRA, 2007, p. 15).

Levando em consideração a necessidade do conflito e da divergência de

ideias, a dimensão política do orçamento público se manifesta quando nos diferentes

espaços públicos de debate as decisões são resultados do enfrentamento e da

disputa entre projetos em arenas que privilegiam o debate democrático, se tornando

campos de diálogo plural em que prevaleçam as deliberações pautadas no interesse

de comum.

Sendo assim, ao se referir à dimensão política do orçamento público,

implica em considerar que é no âmbito da sociedade civil que a heterogeneidade de

seus atores sociais se encontra em constantes contradições, contribuindo para

fortalecimento de política com vistas a construir outra hegemonia de poder.

Portando, a definição das prioridades do orçamento público exige a contradição

entre os interessados, já que o mesmo deve ser submetido ao crivo dos diferentes

atores sociais presentes no âmbito dos espaços de luta. Contribuindo com esta

reflexão, Dagnino; Olvera; Panfichi (2006) reforçam que:

A ação política não se limita à sociedade política, como a teoria da sociedade civil sustenta, mas é parte da lógica da sociedade civil, cujos atores, ao defender projetos na esfera pública e desenvolver a ação coletiva, estão fazendo política, disputando espaços de poder e orientando a política pública. Grasmsci [...] mostra que a sociedade

civil é terreno do poder e, portanto, campo da ação política (apud BURGOS, 2007, p. 131).

Pode se verificar que é no âmbito das relações entre Estado e sociedade

civil que a política se efetiva, na medida em que é aí que se encontra o debate e o

confronto de ideias. É também, nesta relação entre Estado e sociedade civil, que

diante do embate e da divergência se manifesta a dimensão política, seja do

orçamento público ou dos espaços em que o mesmo é debatido. Nesta perspectiva

pode-se afirmar que os Conselhos ao se configurarem como espaços públicos

manifestam sua dimensão política. No entanto é preciso considerar que

Quanto menos política há nos processos de gestão participativa, menor tenderá a ser a disposição dos atores para assimilar a perspectiva negocial e para lutar por soluções políticas, calcadas em debates, embates e acordos difíceis, vinculados a uma racionalidade específica. Inversamente, maior será a preocupação em se tentar resolver juridicamente as disputas e os temas controversos. (NOGUEIRA, 2004, p.159).

A fazer referência à gestão participativa do orçamento público cumpre

destacar o adjetivo que acompanha a palavra orçamento, sendo este de extrema

importância. Trata-se do termo público que nem sempre é considerado, mas que faz

referência àquilo que pertence a todos, que é de interesse comum. Sendo assim,

sua compreensão é determinante para discutirmos a dimensão política e

principalmente para discutirmos os espaços em que se dão o debate plural e

democrático.

Há dificuldade em compreender o significado do termo “público”,

considerando a ideia daquilo que é de interesse de todos, o que envolve o conflito, a

contradição e consequentemente a dimensão política. Segundo Arendt, entre os

significados dados ao termo “público”, se destaca o fato de que o mundo “[...] é

comum a todos nós e diferente do lugar que privadamente possuímos nele. Esse

mundo, contudo, não é idêntico a Terra ou a natureza, enquanto espaço limitado

para o movimento dos homens e a condição geral da vida orgânica” (ARENDT,

2010, p. 64). Trata-se, portanto, de um mundo em que ao mesmo tempo separa,

mas também exige momentos em que os homens se relacionem entre si. É um

“mundo comum”, onde

A importância de ser visto e ouvido por outros provém do fato de que todos veem e ouvem de ângulos diferentes. É esse o significado da vida pública, em comparação com a qual até a mais fecunda e satisfatória vida familiar pode oferecer somente o prolongamento ou multiplicação de cada indivíduo, com seus respectivos aspectos e perspectivas. A subjetividade da privatividade pode prolongar-se e multiplicar-se na família e até tornar-se tão forte que o seu peso se faça sentir no domínio público; mas esse ‘mundo’ familiar jamais pode substituir a realidade resultante da soma total de aspectos apresentados por um objeto a uma multidão de expectadores. Somente quando as coisas podem ser vistas por muitas pessoas, em uma variedade de aspectos, sem mudar de identidade, de sorte que os que estão à sua volta sabem que veem identidade na mais completa diversidade, pode a realidade do mundo aparecer real e fidedignamente (ARENDT, 2010, p. 70).

O entendimento do termo “público” apresentado pela autora demonstra

que tudo aquilo que for de interesse comum deve ser submetido ao julgamento de

todos, levando em consideração o ponto de vista de cada um. Isso significa

estabelecer uma relação horizontal entre Estado e sociedade civil, a fim de valorizar

a visão plural em torno daquilo que é público. Sendo assim, ao ser submetido ao

debate o orçamento por ser público expressa sua dimensão política, pois deveria

estar sob o olhar dos diferentes interesses.

Portanto, compreender o sentido do termo público que acompanha a

palavra orçamento pressupõe valorizar sua dimensão política na medida em que

isso implica em considerá-lo como objeto que tenha visibilidade. Isso significa que

seu destino seja resultado da diversidade de opiniões, devendo ser submetido ao

olhar de todos os interessados, privilegiando seu caráter público.

Nesta perspectiva, Arendt (2010, p. 71) coloca que a existência do mundo

comum é resultado de múltiplos olhares, de forma que o mesmo “[...] acaba quando

é visto somente sob um aspecto e só se lhe permite apresentar-se em uma única

perspectiva”.

Sendo assim, a presente discussão remete para a reflexão e o

entendimento da dimensão política do orçamento público, haja vista que a discussão

do mesmo deve ser caracterizada pela valorização do dissenso, da pluralidade e de

uma proposta que vai ao encontro da radicalização da democracia. O destino dos

recursos públicos envolve questões que vão além dos interesses privados deste ou

daquele grupo. Torna-se determinante considerar que orçamento público encontra-

se revestido da sua dimensão política, devendo ser debatido por todos.

Nesta linha de análise, verifica-se a importância de compreender que

espaço “[...] onde se gestam os diversos projetos hegemônicos é o amplo e

contraditório espaço da sociedade civil”, onde “[...] se estabelecem ‘lutas de

sistemas, lutas entre modos de ver a realidade” (SEMERARO, 1999, p. 82). Trata-

se, portanto, do lugar onde a política deve estar sempre presente. Para Mouffe apud

Burgos (2007) é necessário um modelo de democracia que tenha condições de

apreender o verdadeiro sentido do político, o que na visão do autor exige dar

centralidade a questão do poder e do antagonismo. Desta forma,

[...] o ideal de uma democracia pluralista não pode se alcançar um consenso racional na esfera pública. Esse consenso não pode existir. Devemos aceitar que cada consenso existe como resultado temporário de uma hegemonia provisória, como estabilização do poder e que ele sempre acarreta alguma forma de exclusão. Ideias de que o poder poderia ser dissolvido por meio de um debate racional e de que a legitimidade poderia ser baseada na racionalidade pura são ilusões que podem colocar em risco as instituições democráticas (MOUFFE apud BURGOS, 2007, p. 132).

Assim, qualquer espaço público, entre eles os Conselhos, pode ser

considerado um espaço eminentemente político, onde a dimensão política deve ser

valorizada e exercida. Para Arendt (2002), a política significa pluralidade de homens,

da convivência entre os diferentes e da organização dos homens com vistas a

alcançar algo comum. A autora ainda chama a atenção para o fato de que a política

não é algo em que o homem nasce com ela, mas é externa ao homem, na medida

em que a política se dá no momento das relações entre os homens, ou seja, é um

processo histórico e socialmente construído. Nogueira (2001) corrobora com esta

visão ao afirmar que:

[...] na política dos cidadãos prevalecem o debate público e a participação democrática, caminhos pelos quais os cidadãos interferem em suas comunidades e deliberam a respeito de temas e problemas que não podem, nem devem, ser equacionados tecnicamente, a partir da imposição desta ou daquela verdade, desta ou daquela autoridade. (NOGUEIRA, 2001, p. 61).

Quando a discussão envolve o debate sobre o orçamento público, os

espaços públicos ganham importância, por se configurarem como lócus de disputa e

enfrentamento entre os diferentes interesses, colocando em cheque a visão unitária

da classe dominante. Isso implica em imprimir um tratamento diferenciado na

maneira como se constrói as prioridades do orçamento público, considerando que

nesse processo o confronto de posições é inevitável. Daí a afirmação de que o

orçamento público é permeado por uma dimensão política.

Assim, o presente trabalho objetiva apresentar os desafios que estão

colocados no processo de gestão pública em torno do orçamento público, levando

em consideração sua dimensão política. Buscou-se ainda, compreender a

importância dos Conselhos como importantes espaços de participação e do debate

democrático em torno do orçamento público. No caso específico desta pesquisa, o

campo empírico do estudo foram os Conselhos de Direitos da Criança e

Adolescente, da Assistência Social e Educação, no período de 2009 a 2011.

Para a realização da pesquisa optou-se por uma abordagem que permitiu

articular a pesquisa de base quantitativa e qualitativa, numa perspectiva de

complementação dos dados sobre a realidade estudada. Partiu-se do pressuposto

que a passagem da situação singular para as questões mais complexas da

totalidade social não se dá de forma imediata. É por meio da reflexão crítica coletiva

que se busca compreender as mediações necessárias para elucidar as situações

concretas, tanto em seu movimento contraditório, quanto à viabilidade potencial de

superação. A perspectiva da interdisciplinaridade por meio do saber compartilhado

foi o fio condutor da pesquisa, ampliando os horizontes de apreensão da realidade

empírica imediata e caótica, para transformá-la em um concreto pensado.

O estudo possibilitou identificar que ao restringir as decisões sobre o

orçamento público ao poder constituído, o espaço dos Conselhos é desvalorizado e

colocado em segundo plano, sendo muitas vezes utilizado somente para avalizar

aquilo que já foi decido pelos gestores. Isso compromete o debate ampliado sobre

os rumos dos recursos públicos, negando a dimensão política do orçamento público.

O que se verifica é que os Conselhos têm dificuldades em exercerem seu

papel de formuladores das políticas sociais, na medida em que pouco interferem nas

decisões governamentais. A situação é ainda pior quando se trata do debate sobre

o orçamento público, pois o mesmo está muito distante da parcela significativa da

sociedade e também dos próprios conselhos.

A dimensão política do orçamento público presente no debate dos

Conselhos é comprometida na medida em que os conselheiros não têm o

conhecimento e domínio suficiente sobre as questões vinculadas ao orçamento,

permanecendo com frequência reféns do poder/saber da ordem constituída. Isso

coloca em risco o caráter público/político do orçamento público, descaracterizando a

luta coletiva pela ampliação dos recursos públicos para a efetivação das políticas

sociais.

Constata-se, a partir da pesquisa, que o tema orçamento público não tem

sido pautado nas reuniões dos Conselhos, demonstrando que as decisões sobre

deliberações de recursos públicos não são reconhecidas pelos Conselheiros como

responsabilidade dos diferentes segmentos da sociedade civil organizada e do poder

constituído, fundamentado no princípio da partilha de poder. Nesta perspectiva, o

debate ampliado em torno de um assunto comum a todos fica prejudicado, o que

compromete a dimensão político do orçamento público e também a própria

dimensão político dos Conselhos.

Ainda é forte resistência do poder local em aceitar que o orçamento

público seja submetido ao debate ampliado. É grande a falta e a dificuldade de

acesso às informações sobre o processo de definição do orçamento público, o que

inviabiliza o envolvimento dos diferentes atores sociais nas decisões sobre os rumos

dos recursos públicos.

São grandes as dificuldades que os conselheiros têm na compreensão do

processo da participação e do controle social, não enxergando os Conselhos como

espaços que podem orientar as ações do poder público. Os representantes da

sociedade civil tem dificuldade em entender que a gestão pública das políticas

sociais deve ser compartilhada, devendo, portanto, ser construída coletivamente

sem que a sociedade civil seja submetida aos interesses do poder público.

A dimensão política do orçamento público é colocada em cheque quando

também o espaço público dos Conselhos não tem se constituído em um espaço de

luta política capaz de contribuir para a democratização das decisões em torno das

políticas sociais públicas e dos recursos que as financiam. Nesta perspectiva, é

comum no âmbito dos conselhos prevalecer o interesse particular e corporativo de

grupos que se apropriam da situação. Mais uma vez o caráter público do debate é

prejudicado, não sendo levado em consideração o interesse comum em torno da

coisa pública.

Nestas condições, o campo de luta pela garantia e ampliação dos

investimentos públicos em políticas sociais fica fragilizado, na medida em que no

espaço dos Conselhos não está se concretizando o debate político e democrático.

Cumpre destacar que a dimensão técnica e contábil do orçamento público é

privilegiada, em detrimento da sua dimensão política.

A ausência do debate se agrava ainda mais diante da realidade neoliberal

que nega a política social e descaracteriza qualquer movimento social que

contempla a dimensão política. Tal perspectiva aliada à cultura política autoritária

que se consolidou na sociedade brasileira descarta o espaço público. Assim,

prevalece a ideia de que não há espaço para o cidadão comum exercer o seu papel

de protagonismo político sobre os interesses que envolvem o orçamento público. Os

princípios neoliberais apontam para a desqualificação da esfera pública,

prevalecendo o individualismo e a negação do direito à diferença. A posição da

senhora Margareth Tatcher, durante a implantação das ideias neoliberais, vem

ilustrar o momento em que vivemos “[...] não há sociedade, só indivíduos”. (apud

NETTO, 2012, p. 421).

Para Netto (2012), enquanto a oligarquia financeira se movimenta de

forma articulada buscando os caminhos para atender os seus interesses, os

movimentos sociais que representam camadas subalternas se encontram bastante

fragilizadas, na medida em que não se colocam como “[...] instâncias políticas

capazes de articular e universalizar a pluralidade de interesses e motivações que os

enfibram, seu potencial emancipatório vê-se frequentemente comprometido

(inclusive com a recidiva de corporativismos)”. (NETTO, 2012, p. 421). Nestas

condições se explicita, entre as classes, a desigual disputa em torno do fundo

público.

Cumpre destacar ainda que no processo de uma gestão participativa, os

Conselhos além de não colocar na agenda de suas atribuições a luta pelo

orçamento público para garantir políticas sociais, não tem levado em consideração a

importância da avaliação dessas mesmas políticas executadas pelo poder

constituído. São grandes os desafios em compreender a importância de monitorar,

acompanhar e avaliar a efetividade dos gastos públicos, a qualidade da gestão e o

controle sobre a efetividade das ações do Estado. O processo de avaliação precisa

ser compreendido enquanto instrumento que deverá subsidiar a análise dos

impactos sobre os fins iniciais e até identificar os efeitos perversos que ela possa

engendrar.

A gestão democrática exige o acompanhamento e o controle, por parte da

sociedade civil, do desempenho do Estado na condução políticas sociais e do

orçamento público. É através do controle social sobre as ações do Estado, com a

clara preocupação com os gastos públicos, que a sociedade civil pode redefinir sua

relação com o Estado, garantindo o caráter político das decisões. A partir da

participação e do controle social dos diferentes segmentos da sociedade civil é

possível que a gestão pública seja pautada pelo princípio da publicidade e da

transparência, o que possibilita uma condução mais democrática das políticas

sociais.

Cabe a sociedade a responsabilidade de acionar os instrumentos legais e

políticos para o pleno exercício da cidadania em defesa incondicional dos direitos,

em tempos de uma política social neoliberal, ou seja, capacidade de politizar os

problemas que afetam a vida cotidiana dos sujeitos sociais, de modo a qualificá-los

para a construção de novas práticas que altere de forma significativa as estruturas

que reproduzem as desigualdades sociais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Valorizar a dimensão política do orçamento público significa submetê-lo

ao debate ampliado e plural, o que Implica envolver os mais diversos setores da

sociedade civil de forma que os mesmos assumam posição política no

enfrentamento de ideias e no debate em torno da construção das prioridades do

orçamento público. A expressão de sua dimensão política mediada no âmbito dos

diferentes espaços públicos, entre eles o espaço dos Conselhos, é fundamental para

compartilhar as decisões em torno dos recursos públicos.

Torna-se urgente e necessário a superação da compreensão equivocada

do orçamento público como uma mera peça técnica e/ou um instrumento de

planejamento. Tal perspectiva é utilizada como estratégia para minar qualquer

debate ampliado sobre o assunto, sendo necessário investir em um processo

eminentemente político que garanta a condução e intensificação de ações

mobilizadoras para garantir decisões democráticas sobre os rumos do orçamento

público.

A garantia de uma política social de cunho universalista está na

capacidade da sociedade civil organizada em construir uma instrumentalidade

técnica, metodológica, ética e política capaz de qualificar os diferentes segmentos

da população. Decifrar as contradições no âmbito das ações dos governos e

municiá-las com um sistema de informação e comunicação, mediada por uma rede

de controle e pressão social e política é condição para se garantir uma gestão

pública democrática.

A expressão da dimensão política do orçamento público passa pelo

protagonismo dos diferentes atores sociais, o que exige a redefinição na relação

entre Estado e Sociedade civil. A sociedade brasileira precisa de maior mobilização

em defesa dos seus direitos. Isso requer o enfrentamento da apatia política da

sociedade em geral, fortalecendo também a dimensão política dos Conselhos. É

papel da sociedade civil organizada mobilizar as forças no sentido de monitorar o

Estado no cumprimento das determinações legais vigente no país. Torna-se

determinante exigir do poder público o compromisso com as políticas de proteção

social, exigindo do mesmo, maiores investimentos na ampliação das políticas

públicas.

Bibliografias

ARENDT, Hannah. A condição humana. 11 ed. revista. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2010.

_____. O que é política. Fragmentos das obras póstumas compilados por Úrsula Ludz. 3 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2002.

BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, 2006.

BOSCHETTI, Ivanete. América Latina, política social e pobreza: novo modelo de desenvolvimento? In: SALVADOR, Evilasio; BEHRING, Elaine; OSCHETTI, Ivanete; GRANEMANN, Sara (Orgs). Financeirização, fundo público e política social. São Paulo: Cortez, 2012, p. 31-58.

BRAVO, Maria Inês Souza. Gestão democrática na saúde: o potencial dos conselhos. In: BRAVO, Maria Inês Souza; PEREIRA, Potyara Amazoneida Pereira (Org). Política social e democracia. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2002. p.43-65.

BRAVO, Maria Inês Souza; MENEZES, Juliana Souza Bravo de. Participação social e controle social na saúde: a criação dos conselhos de gestão participativa do Rio de Janeiro. In: BRAVO, Maria Inês Souza Bravo; MENEZES, Juliana Souza Bravo de (Orgs). Saúde, serviço social, movimentos sociais e conselhos. São Paulo: Cortez, 2012, p. 273-293.

BURGOS, Raúl. Da democratização política à radicalização da democracia: novas dimensões estratégicas dos movimentos sociais.In: DAGNINO, Evelina; TATAGIBA, Luciana (Orgs). Democracia, sociedade civil e participação. Chapecó: Argos, 2007, p. 127-166.

CAMPOS, Edval Bernardino. Assistência social: do descontrole ao controle social. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.88, p.101-121, nov. 2006.

CORREIA, Maria Valéria Costa . Que controle social na política de assistência social? Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.72, p.119-144, nov. 2002.

DEGENNSZAJH, Raquel Raichelis. Organização e gestão das políticas sociais no Brasil: desafios da gestão democrática das políticas sociais. In: Universidade nacional de Brasília. Centro de Educação Aberta, Continuada, A Distância. Capacitação em serviço social e política social: módulo 3: política social. Brasília, 2000, p.57-70.

GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação política. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2003. (Coleção questões da nossa época, 84).

MARTINS, Aline de Carvalho. Conselhos de direitos: democracia e participação popular. In: SALES, Mione Apolinário; MATOS, Maurílio Castro de; LEAL, Maria Cristina (Org). Política social, família e juventude: uma questão de direitos. São Paulo: Cortez, 2004. p. 189-206.

NETTO, José Paulo. Crise do capital e consequências societárias. Revista Serviço Social e Sociedade. São Paulo, n. 111, p. 413-429, jul./set. 2012.

NOGUEIRA, Marco Aurélio. Em defesa da política. São Paulo: Senac, 2001.

_____. Um estado para uma sociedade civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo: Cortez, 2004.

OLIVEIRA, Francisco de. Política numa era de indeterminação: opacidade e reencanTamento. In: OLIVERIA, Francisco de; RIZEK, Cibele Saliba (Orgs.). A era da indeterminação. São Paulo: Boitempo, 2007. p.15-45.

PAOLI, Maria Célia. O mundo do indistinto: sobre gestão, violência e política. In: OLIVERIA, Francisco de; RIZEK, Cibele Saliba (Orgs.). A era da indeterminação. São Paulo: Boitempo, 2007. p.221-256.

PAZ, Rosangela Dias O. Código de ética: reafirmar a função pública de conselheiros e conselheiras. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.85, p.117-122, mar. 2006.

RAICHELIS, Raquel. Articulação entre os conselhos de políticas públicas. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.85, p.109-116, mar. 2006.

RAICHELIS, Raquel; WANDERLEY, Luiz Eduardo. Desafios de uma gestão pública democrática na integração regional. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.78, p.05-32, jul. 2004.

SALVADOR, Evilasio. Fundo público e seguridade social no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010.

SEMERARO, Giovanni. Gramsci e a sociedade civil: cultura e educação para a democracia. Petrópolis – RJ: Vozes, 1999.

TELLES, Vera da Silva. Direitos Sociais: afinal do que se trata? Belo Horizonte: Editora UFMG, 1999.