ESTADO DO PARÁ MUNICÍPIODE NOVO REPARTIMENTO … · De outro lado, cabe esclarecer que, via de...

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MUNICÍPIODE NOVO REPARTIMENTO CNPJ: 34.626.416/0001-31

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM

Avenida dos Girassóis, nº 15, Qd. 25 - Bairro Morumbi - CEP: 68.473-000 Telefone: (94) 3785 1101 – ramal 2022

E-mail: [email protected]

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PARECER JURÍDICO nº.: 227/2017-PGM/PMNR. PROCESSO DE DISPENSA N°.: 7/2017-0054. Referência: contratação de empresa especializada no fornecimento

de combustíveis do tipo: gasolina comum, óleo diesel comum e óleo

diesel S10 comum para atender as necessidades das Secretarias e

Fundos do Município de Novo Repartimento - PA.

INTERESSADO: Secretarias e Fundos do Município de Novo

Repartimento - PA. Base Legal: Diversos Dispositivos da Lei Federal n°.: 8.666/93.

Ementa: Dispensa de Licitação para contratação do remanescente

– readequação de preços – Possibilidade.

I. Finalidade e Abrangência do Parecer Jurídico.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a

autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos

atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio

e conclusivo dos textos de contratos ou instrumentos congêneres a serem

celebrados e publicados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista

jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade

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assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade

de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se

aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica.

Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente

municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua

adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos

legalmente impostos.1

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no

presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação,

suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido

regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em

parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão

de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada

agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe isto sim, a cada

um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de

competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução

processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de

nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem

como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o

fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que

quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a

1 Conforme Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade.”

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ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao

prosseguimento do procedimento.

Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações

são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria

autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de

discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais

ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão

apontadas para fins de sua correção. O prosseguimento do feito sem a

observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da

Administração.

II. Relatório:

Tratam os autos de PROCESSO LICITATÓRIO nº.: 7/2017-00054

na modalidade de DISPENSA, tendo como objeto a contratação de empresa

especializada no fornecimento de combustíveis do tipo: gasolina comum, óleo

diesel comum e óleo diesel S10 comum para atender as necessidades das

Secretarias e Fundos do Município de Novo Repartimento - PA.

Os autos estão instruídos dos seguintes documentos:

a) Solicitação de dispensa nº. 20171116007 – Fundo Municipal de

Educação;

b) Solicitação de dispensa nº. 20171116008 – Fundo Municipal de

Educação;

c) Solicitação de dispensa nº. 20171116009 – Fundo Municipal de

Educação;

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d) Solicitação de dispensa nº. 20171116010 – Fundo Municipal de

Meio Ambiente;

e) Solicitação de dispensa nº. 20171116011 – Fundo Municipal de

Meio Ambiente;

f) Solicitação de dispensa nº. 20171116012 – Prefeitura Municipal -

SEMAD;

g) Solicitação de dispensa nº. 20171116013 – Prefeitura Municipal –

Secretaria Municipal de Gestão e planejamento;

h) Solicitação de dispensa nº. 20171116016 – Prefeitura Municipal –

Secretaria Municipal de Pesca;

i) Solicitação de dispensa nº. 20171116017 – Prefeitura Municipal –

Secretaria Municipal de Agricultura;

j) Solicitação de dispensa nº. 20171116018 – Prefeitura Municipal –

Secretaria Municipal de Infraestrutura;

k) Solicitação de dispensa nº. 20171116019 – Prefeitura Municipal –

Secretaria Municipal de Infraestrutura;

l) Despacho emitido pelo setor competente indicando a existência de

crédito orçamentário;

m) Declaração de Adequação Orçamentária e Financeira firmada pela

Ordenadora de despesas;

n) Autorização para abertura do processo licitatório;

o) Portaria de nomeação da Comissão Permanente de Licitação;

p) Minuta do contrato (pregão presencial 9/2017-002);

q) Publicação de Termo de Rescisão Amigável dos Contratos

Administrativos nºs. 20170069; 20170070;20170071; 20170072;

r) Ato convocatório expedido para a segunda colocada – Evandro

Teixeira Campos Comércio - EPP;

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s) Declaração da empresa Evandro Teixeira Campos Comércio – EPP,

informando que aceita a convocação, porém, requereu reajuste de

preço dos produtos, apresentando a elevação progressiva nos

preços de aquisição, juntando notas fiscais de períodos distintos;

t) Foi acostada a proposta de preços para os respectivos contratos;

u) Declaração de que os preços informados são os mesmos praticados

nas bombas de abastecimento na atualidade;

v) Declaração para fins da exigência contida no inciso V, art. 27 da

Lei 8.666/1993;

w) Procuração; requerimento de empresário; documento do

proprietário; cartão de CNPJ; Inscrição Estadual; certidões

negativas estadual, municipal, federal, FGTS, Trabalhista,

Judicial.

x) Certificado de Posto Revendedor;

y) Licença Ambiental (LO) válida;

z) Dados bancários;

aa) Resumo das propostas – preço médio;

bb) Justificativa da contratação e justificativa de preços;

Nestes termos vieram os autos do processo para emissão do parecer,

nos termos do parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/93.

No que importa, é o relatório.

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III. DA FUNDAMENTAÇÃO

III.a. CONTRATAÇÃO DIRETA POR DISPENSA – SALDO REMANESCENTE Versam, os autos sobre a análise da situação fático-jurídica que

permite a contratação da Empresa Evandro Teixeira Campos Comércio – EPP.,

por meio do instituto de Dispensa de Licitação, na forma prevista no art. 24, inciso XI, da Lei nº 8.666/1993, objetivando a aquisição de combustíveis do

tipo: gasolina comum, óleo diesel comum e óleo diesel S10 comum para

atender as necessidades das Secretarias e Fundos do Município de Novo

Repartimento - PA.

Noticiam os autos que houve rescisão amigável com a primeira

colocada, havendo, portanto, a necessidade de realizar nova contratação para

dar continuidade no fornecimento de combustível, elemento indispensável para

o funcionamento dos órgãos públicos de forma a atender os princípios

consagrados na Carta Magna.

Consta nos autos o atestado de que os preços praticados pela

contratada estão dentro da realidade mercadológica do Município, tendo a

mesma acostado notas fiscais que discriminam os preços de custo unitário de

cada produto.

A contratação direta da nominada Empresa, sem exigência de

licitação, por meio de Dispensa, encontra expressa normatização no art. 24, inciso XI, da Lei nº 8.666, de 1993, que está assim redigida, textualmente:

Art. 24. É dispensável a licitação:

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XI - na contratação remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em

conseqüência de rescisão contratual, desde que atendida a ordem de

classificação da licitação anterior e aceitas as mesmas condições

oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente

corrigido;

O objetivo desta previsão é dar continuidade as obras, serviços ou

fornecimentos que não puderam ser concluídos em razão da ruptura

inesperada do contrato (seja por desídia do Contratado, seja por culpa da

Administração), e evitar, assim, os prejuízos advindos do comprometimento do

objeto e da consequente rescisão do contrato.

Comentando tal dispositivo, Marçal JUSTEN FILHO2 esclarece que:

“Essa hipótese pressupõe a realização de uma licitação anterior,

de que resultou contratação que veio a ser rescindida pela

Administração. Em vez de promover nova licitação, a

Administração poderá convocar os demais licitantes, na ordem de

classificação, convidando-os a executar o remanescente. Os

licitantes não são obrigados a aceitar a contratação, inclusive

porque o contrato se fará nos termos da proposta formulada pelo

terceiro.”

[...]

“A contratação se fará de acordo com o remanescente a ser

executado. Logo, poderá ser parcial. O valor do contrato deverá ser

adaptado, não apenas para atualizar o preço a ser pago ao novo

contratado como, também, para abater as parcelas executadas na

vigência do contrato anterior.”

2 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. p. 511.

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“A Administração não é obrigada a adotar a solução prevista neste

inciso. Poderá preferir realizar nova licitação, solução que se

imporá como necessária se nenhum dos licitantes dispuser-se a

contratar a execução do remanescente, nas condições ofertadas

pelo licitante vencedor. “

Esta possibilidade de dispensa condiciona-se, portanto, ao

cumprimento de algumas condicionantes, e são elas:

a) Existência de uma licitação anterior: 3Necessariamente deverá

ter ocorrido uma licitação anterior, a qual resultou na contratação que, agora,

acabou sendo rescindida. Assim, “em vez de promover nova licitação, a

Administração poderá convocar os demais licitantes, na ordem de classificação,

convidando-os a executar o remanescente”.

Fica a critério da Administração, então, promover uma nova licitação

ou convocar os licitantes classificados (conforme a ordem de classificação) para

prosseguir com a execução do remanescente do objeto contratado.

Advirta-se, contudo, que a realização de licitação anterior é conditio

sine qua non para fins de aplicação do preceito. Por exemplo, se por algum

motivo essa foi dispensada, ainda que tenha havido um rol de interessados

classificados, descabe invocar esse dispositivo para proceder à contratação

direta.

b) Rescisão de um contrato anterior: Outro requisito refere-se à

existência de um contrato anterior rescindido, uma vez que visa suprir as

3 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. p. 511.

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necessidades geradas pelo rompimento do contrato rescindido. Assim, o objeto

desse novo contrato diz respeito tão somente às parcelas ainda pendentes de

execução.

c) Atendimento da ordem de classificação do certame licitatório que deu origem à contratação rescindida: Para a realização desta

contratação direta, deverá ser observada e respeitada a ordem de classificação

da licitação que fora realizada anteriormente. Assim, é obrigatório o

chamamento do segundo do colocado para que, querendo, firmar a contratação

direta. O desinteresse dessa obriga o chamamento do terceiro colocado e,

assim, sucessivamente.

d) Manutenção das mesmas condições da proposta: Aperfeiçoar-se-

á a contratação direta em questão somente se o licitante remanescente aceitar

“os mesmos termos e condições constantes do contrato anterior, assumindo a

execução nos mesmos moldes, admitindo-se apenas a atualização dos preços, se

necessários.”

Sobre esse aspecto, o Tribunal de Contas da União (TCU), se

posicionou no seguinte sentido:

“Observe-se que a norma poderia simplesmente prever a contratação do

segundo classificado no certame, inclusive com os preços por ele ofertados

- que, com a desistência do primeiro classificado, passariam a ser os

melhores preços disponíveis. Não obstante, o legislador pretendeu conferir

à Administração a possibilidade de contratar - ou no caso previsto no §2º

do art. 64, prosseguir com as obras ou serviços - nas exatas condições

inicialmente obtidas. Nesse caso, ao licitante segundo colocado simplesmente é dada a opção de aceitar ou não a assunção integral da proposta formulada pela primeira colocada. Destaque-

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se: a assunção integral da proposta da primeira colocada! A proposta do segundo colocado é totalmente afastada. Somente dessa forma será cumprida a intentio legis. TCU. Acórdão 417/02.

Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. DOU:

24/04/02.”

Note-se, então, que não se trata, propriamente, de um contrato

“autônomo”, mas sim um contrato novo vinculado a um contrato anterior

(rescindido) e, firmado observando os termos do edital da licitação. Assim, por

exemplo, a segunda colocada, ao aceitar dar continuidade à obra, serviço ou

fornecimento, deverá assumir o contrato na forma e condições originais,

inclusive quanto ao preço praticado pelo contratado anterior.

No caso em análise, a contratada anuiu com a convocação, no

entanto solicitou ajuste de preços, fato que será apreciado no tópico a seguir.

No tocante a possibilidade de contratação remanescente, na forma do

art. 24, XI da Lei 8.666/1993, entendo não haver óbice legal.

III.b. DO REAJUSTE DE PREÇO DOS PRODUTOS

Como noticiado acima, ao aceitar a convocação, a empresa Evandro Teixeira Campos Comércio - EPP requereu o reajuste de preço dos produtos a

serem fornecidos, acostando aos autos notas fiscais de três períodos distintos,

demonstrando que o combustível sofreu aumentos que tornariam impossível a

execução do contrato pelos mesmos preços praticados pela primeira colocada.

A norma albergada no Art.65 da Lei 8.666/1993, permite a

alteração necessária para modificação do valor contratual em decorrência

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de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei, in verbis:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados,

com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

II - por acordo das partes:

e) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. (Redação

dada pela Lei nº 8.883, de 1994).

Impende delinear que Órgão consulente solicita, também, consulta

sobre a legalidade no aumento do preço dos itens a serem contratados, sob o

argumento carreado pela pessoa jurídica contratada de que houve aumento

exacerbado do preço do produto pelo acréscimo dos impostos incidentes sobre

o mesmo, determinado pelo governo federal – combustível - (fato notório

noticiado na mídia4), após a oferta da proposta feita pela primeira colocada no

precitado processo licitatório, na hipótese argumenta que se o fato não

configurar fato imprevisível, figura como fato previsível, porém de

consequências incalculáveis.

O §5º do mesmo artigo traz motivação para alteração contratual,

senão vejamos, litteris:

4 http://g1.globo.com/economia/seu-dinheiro/noticia/petrobras-aumenta-precos-da-gasolina-e-do-diesel-apos-aumento-de-impostos-nos-combustiveis.ghtml

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§ 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados

ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais,

quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de

comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a

revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso.

Destarte, no caso em apreço trata de pedido de reajuste de preço

consubstanciado no aumento extraordinário do preço do produto por Fato do Príncipe, ou seja, é fato notório nacionalmente, divulgado pela mídia, que após

a formalização da pactuação originária que se deu ainda 17 de fevereiro de 2017, o combustível sofrera elevado aumento face aos acréscimos dos tributos

que incidem sobre as espécies de combustíveis.

Nesse sentido, vejamos o entendimento do TCU:

“As alterações contratuais podem ocorrer para restabelecer o equilíbrio

econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos

imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis,

retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, e que qualquer

superveniência de fatos, tributários e/ou legais, de comprovada

repercussão nos preços contratados, poderá implicar na revisão dos

contratos, para mais ou para menos, consoante alínea “d”, c/c § 5º, do

art. 65 da mencionada Lei. (Acórdão TCU nº 297/2005 – Plenário).” “A revisão do contrato administrativo prevista no artigo 65, inciso II,

alínea "d", da Lei 8.666/93, depende de requerimento do interessado,

pois a Administração Pública não pode agir de ofício.

A revisão pode abranger período anterior à protocolização do pedido na

via administrativa, desde que o contratado comprove que a solicitação

refere-se ao período compreendido entre a data da ocorrência dos fatos

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supervenientes previstos no artigo 65, inciso II, alínea "d", da Lei

8.666/93 e o da época da proposta ou do último reajuste ou reequilibro e

que o requerimento seja feito em tempo razoável, tão logo toda

documentação pertinente seja

reunida pelo interessado na revisão. A revisão opera efeitos ex tunc, isto

é, os efeitos dela retroagem à data do evento que lhe

serve de fundamento. “(TCE-SC. Decisão nº 1.810/2010).

Com efeito, colhe-se matéria veiculado no Portal do G1 em 21 de julho de 20175 que noticia o aumento das alíquotas do PIS e COFINS, in fine:

“Em nota, os ministérios da Fazenda e do Planejamento informaram

que será elevada a alíquota de PIS e Cofins sobre os combustíveis. O

aumento começa a valer nesta sexta (21).

Governo aumenta tributos sobre combustíveis e corta mais de R$ 5,9

bilhões em gastos.

Segundo o governo, a tributação sobre a gasolina subirá R$ 0,41 por

litro. Com isso, a tributação mais que dobrou e deve passar a custar aos motoristas R$ 0,89 para cada litro de gasolina, se levada em

consideração também a incidência da Cide, que é de R$ 0,10 por litro.

A tributação sobre o diesel subirá em R$ 0,21 e ficará em R$ 0,46 por

litro do combustível. Já a tributação sobre o etanol subirá R$ 0,20 por

litro. Veja o quadro abaixo:

5 http://g1.globo.com/economia/noticia/governo-sobe-tributo-sobre-combustiveis.ghtml

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No mesmo sentido, vejamos a reportagem do dia 27 de novembro de

2017: “Após dois aumentos na última semana, a Petrobras anunciou, nesta

segunda-feira (27) que vai elevar novamente o preço da gasolina nas

refinarias, agora em 1,8%. O novo valor do combustível começa a

vigorar já na próxima terça-feira (28). O diesel, por outro lado, terá queda

de 0,2%.

Fonte: Economia - iG @ http://economia.ig.com.br/2017-11-27/gasolina-petrobras.html”

O aumento de imposto que reflete no preço do produto contratado de

forma extraordinária é considerado como Fato do Príncipe como passaremos a

demonstrar.

Veja que a expressão “Fato do Príncipe” é comumente utilizada

no Direito Administrativo, ao tratar dos contratos administrativos e da

possibilidade jurídica de sua alteração. Em síntese, é o ato administrativo

realizado de forma legítima, mas que causa impactos nos contratos já firmados

pela Administração Pública.

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Celso Antonio Bandeira de Mello (2009) explica que se trata de

“agravo econômico resultante de medida tomada sob titulação diversa da

contratual, isto é, no exercício de outra competência, cujo desempenho vem a

ter repercussão direta na econômica contratual estabelecida na avença”.

Fato do príncipe é, de acordo com os ensinamentos de Diogo Moreira Netto (2009) uma ação estatal de ordem geral, que não possui relação direta

com o contrato administrativo, mas que produz efeitos sobre este, onerando-o,

dificultando ou impedindo a satisfação de determinadas obrigações,

acarretando um desequilíbrio econômico-financeiro.

Mesmo sendo manifesto que em se tratando de alteração contratual

pela necessidade reequilíbrio econômico-financeiro por álea extraordinária não

deverão ser respeitados os limites de 25% impostos pelo §1º do art.65, veja que

no caso, entende este Órgão de Assessoria que deve o percentual “sub

examine” incidir sobre o preço do contrato atualizado, e não sobre o valor

nominal dele à época de sua perfectilização.

“Por equilíbrio econômico-financeiro (ou equação econômico-

financeira) infere CELSO A. BANDEIRA DE MELLO (1999:218) ser a “relação

de igualdade formada, de um lado pelas obrigações, assumidas pelo

contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensação

econômica que lhe corresponderá”. (Celso Antônio Bandeira de Mello,

anotado em ROCHA, Fernando Antônio Dusi. Regime Jurídico dos Contratos

da Administração. 2ª ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2000. Página 237).

É fato notório que o combustível sofreu aumento constante no

período compreendido entre a contratação do objeto e a data pretendida para

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contratação do remanescente, assim, após aferição dos preços apresentados

como reajustados e constado que não se encontram fora dos preços negociados

no mercado, é crível que se pugne pelo reequilíbrio econômico-financeiro com o

aumento dos preços nos valores trazidos pela contratada, sob pena de

enriquecimento ilícito.

Penso que tais fatos, mesmo em se tratando de pessoa jurídica que

comercializa tal produto constantemente, é aceitável que tais aumentos

possam figurar como fato previsível, porém de consequências incalculáveis.

Portanto, resta justificado o requerimento de reajuste de preços

formulado pela empresa que será contratada.

IV. Conclusão:

Ex positis, esclarecendo que “o parecer jurídico tem caráter

meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à

sua motivação ou conclusões” bem como restrita aos aspectos jurídico-formais,

observados os apontamentos contidos nesta manifestação, esta Procuradoria-

Geral opina pela inexistência de óbice legal para aludida contratação, bem

como quanto ao ajuste de preços, tudo na forma da fundamentação acima

delineada. Todavia, recomendando o seguinte para conferir lisura incontestável

ao certame:

Recomenda-se: que o Ordenador de Despesas ratifique a Dispensa;

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Recomenda-se: juntada de consulta feita no site da ANP – Agência

Nacional de Petróleo, contendo a média atual de preços do combustível por

Município;

Recomenda-se: a inclusão do ato de nomeação da Comissão

Permanente de Licitação;

Recomenda-se: a realização de pesquisa de preços;

Recomenda-se: Remessa ao Controle Interno para apreciação;

É o parecer, é como este órgão consultivo penso! (17 laudas)

S.M.J.

Novo Repartimento, 12 de Dezembro de 2017.

Felipe Lorenzon Ronconi Procurador Geral do Município Portaria nº.:2318/2017

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