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Parte 2 Evoluo do modelo de gesto Fiocruz: constrangimentos, solues alcanadas e perspectivas na condio de fundao autrquica: 2.1. Evoluo do modelo jurdico e de gesto A histria administrativa da Fiocruz apresenta importante paralelo com a histria da administrao pblica brasileira, sendo seus diversos modelos de instituio consequncia das mudanas introduzidas pelas reformas administrativas ao longo do tempo. A criao do Instituto Soroterpico de Manguinhos em 1900, em resposta a uma epidemia de peste bubnica que atingia o Brasil, foi a origem da Fundao Oswaldo Cruz. O instituto inspirou-se no Instituto Pasteur de Paris e tinha como finalidade a pesquisa em cincia biomdica, estudo da profilaxia de doenas infecciosas, a produo de soros e vacinas, a formao de recursos humanos dentro dos conhecimentos da microbiologia e da bacteriologia. Oswaldo Cruz, primeiro cientista da instituio, transformou o laboratrio criado em 1900 num grande instituto de medicina experimental, ao usar habilidade poltica e talento gerencial para liderar um grupo que sensibilizou os legisladores, obteve apoio financeiro e conquistou a opinio pblica. Com clara finalidade e natureza pblica, Oswaldo Cruz praticamente possua toda autonomia e flexibilidade, como modelo jurdico similar ao que hoje seria de natureza privada. Em 1907 a instituio foi renomeada como Instituto Oswaldo Cruz e at 1930 seguiu mantendo autonomia financeira e administrativa, assentado sob modelo jurdico-administrativo de natureza privada, sustentada pela renda obtida com a venda de produtos e com a prestao de servios a particulares, recursos que eram divididos igualmente entre o instituto e seus funcionrios. Na vigncia desse modelo descobertas cientficas permitiram maior autonomia, comercializao de mais de 30 produtos para a sade e registro de diversas patentes. Na dcada de 1930, a centralizao administrativa promovida pelo Estado Novo, incluindo a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), inicia movimento de introduo de estrutura burocrtica no Estado. Os controles so ampliados, a oramentao anual de todos os rgos vinculados ao governo federal introduzida, assim como o incio de concursos para a contratao de funcionrios. Ocorre o rebaixamento hierrquico administrativo do instituto, que no mais respondia diretamente ao Ministrio de Educao e Sade, alm da perda de autonomia financeira, com a passagem da comercializao das vacinas produzidas para a iniciativa privada. No perodo de 1938 a 1964 vrios pesquisadores deixaram a instituio devido a proibio imposta aos funcionrios pblicos de acumularem mais de um cargo. Entre 1964 e 1967, a queda dos nveis salariais provocada pela conteno de gastos, aliada instabilidade poltica, aumentou a corrente migratria de cientistas para o exterior. A poltica governamental vigente entre 1968 e 1970 incentivava o desenvolvimento

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cientfico e tecnolgico, mas afastava os cientistas dos centros de deciso, desarticulando os setores mais crticos e contrariando as ideias de autonomia, liberdade e participao. A Fundao Oswaldo Cruz, formada por um conglomerado de sete unidades tcnico-cientficas independentes, foi instituda em 1970 como entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado (decreto 66.624, de 22 de maio de 1970), podendo usar a renda obtida com a venda de seus produtos. Esta mudana na administrao ocorreu no contexto da reforma administrativa guiada pelo Decreto-Lei 200/67 e da promulgao do Ato Institucional n 5. Nessa ocasio o expurgo de um grupo significativo de pesquisadores, aliado aos baixos salrios e falta de renovao de pessoal, resultaram em interrupo das linhas de pesquisas, fechamento de laboratrios, suspenso de acordos cientficos e paralisao da produo da vacina contra coqueluche. Em 1975, no governo Geisel, a elaborao do II Plano Nacional de Desenvolvimento e do II Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico trouxe a oportunidade de maior desenvolvimento econmico e social, associada a uma deliberao do Estado de promover a recuperao da Fundao Oswaldo Cruz, sob orientao da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, com a absoro de novas tecnologias, do estabelecimento de intercmbios de cooperao tcnica e cientfica e do recrutamento de pessoal qualificado. Em 1986 e 1987 houve dois movimentos legislativos que determinaram alterao nas estruturas fundacionais. Em 1986, com o Decreto-lei 2.299/86, as fundaes permaneciam como entes privados, no pertencentes a administrao pblica, porm sofrendo limitaes e ingerncias prprias de entidade pblica. Em seguida, veio a Lei 7.596/87, que inseriu definitivamente as fundaes pblicas no rol de entidades pertencentes administrao pblica indireta, mantendo ainda porm todos os seus atributos privados, em um verdadeiro sistema hbrido. A partir de 1986, a Fiocruz iniciou uma reforma administrativa interna, promovendo a descentralizao do controle, programao e execuo oramentria, bem como da informatizao, que visava maior agilizao e transparncia dos procedimentos burocrticos. Tratam-se de melhorias que podem ser caracterizadas como incrementais de natureza gerencial, caracterizando o objetivo e tendncia para a instituio desenvolver uma governana e gesto calcadas no accountability e na responsiveness. Com o processo de redemocratizao no pas, a Fiocruz viveu, a partir de 1988, um intenso movimento de mobilizao interna, tendo como marco a realizao do I Congresso Interno, onde os temas principais de discusso foram: (i) elaborao anteprojeto do novo Estatuto para a Fiocruz; (ii) democratizao do processo decisrio (processo eleitoral para escolha dos dirigentes); (iii) fortalecimento da infraestrutura operacional; (iv) a busca da ampliao dos recursos; (v) a modernizao administrativa e melhoria das condies de trabalho. A discusso do modelo de gesto esteve sempre presente nos congressos internos da Fiocruz, conforme descrito no Quadro 2.

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No entanto, de forma praticamente simultnea, a Constituio da Repblica de 1988 e o posicionamentos do STF sobre as fundaes pblicas, ento de direito privado, e sobre a aplicao das leis do Regime Jurdico nico e de Licitaes e Contratos a estes entes, transformam tais organizaes no mbito federal, incluindo a Fiocruz, de fato e de direito equiparadas s autarquias. At 1988 a Fiocruz se manteve sob esse regime de fundao pblica de direito privado, contratando quadros por CLT e com autonomia administrativa-financeira, embora sem autonomia poltica, por conta do vnculo ministerial. Nesse perodo foi elaborado e aplicado um Plano de Cargos e Salrios com nfase na meritocracia e na superposio de faixas salariais de profissionais de nvel mdio e superior, que valorizava as carreiras de nvel mdio e no gerava situao de desvios de funo. Aps a promulgao da Constituio de 1988, as fundaes pblicas foram transformadas em entes autrquicos e a Fiocruz passou a ser uma fundao autrquica de direito pblico. Os servidores foram chamados a migrar do vnculo de CLT para o vnculo de regime jurdico nico (RJU). Em 1990 est instituda a Fiocruz enquanto fundao autrquica, como a conhecemos hoje, incorporando todas as restries de modelo autrquico, ou seja, devendo submeter-se a Lei 8.112, a Lei 8.666, a Lei 4.320, dentre outras inmeras leis e normas tpicas da administrao pblica direta e indireta autrquica. Desde ento, a Fiocruz vem buscando caminhos para reaver autonomia e flexibilidade administrativas ou ao menos minimizar tais limitaes, sem nunca ter posto em questo o seu vnculo com a administrao pblica e especialmente sua finalidade, tudo visando garantir o andamento mais eficiente e efetivo de suas atividades. O diagnstico de que o arcabouo jurdico da Fiocruz j impunha obstculos ao pleno desenvolvimento das suas atividades, sobretudo as de produo, data do primeiro Congresso Interno, de 1988, (Cincia e Sade: a Fiocruz do futuro) e uma das diretrizes para as unidades de produo e desenvolvimento tecnolgico foi:

... a rea de produo, por sua natureza, particularmente importante na gerao de recursos que viabilizem financeiramente a Fiocruz. Para cumprir com esse papel adicional, as unidades de desenvolvimento e produo devem atender a requisitos de eficincia, qualidade, competitividade e retorno econmico. Como contrapartida, esta exigncia implica reconhecer que nestas unidades o processo de trabalho, e consequentemente sua organizao, so diferentes das demais unidades que compem a Fiocruz. Por isso, necessrio criar melhores condies para dot-las de uma estrutura organizacional e administrativa pessoal, compras, manuteno etc com elevado grau de autonomia e eficincia, garantindo a estas unidades de produo o retorno de uma parcela dos recursos por elas gerados (relatrio do I Congresso Interno, pg. 22).

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Em 1995 o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado assume importante crtica para o modelo da administrao pblica burocrtica at ento vigente e desenvolve importante formulao, visando abordagem gerencial baseada na descentralizao, incluindo privatizaes, e a delegao de autoridade e responsabilidade ao gestor publico. A Fiocruz, por meio do IV Congresso (2002), manifestou-se de modo diverso deste Plano Diretor, formulando como alternativa proposta para transformao da Fiocruz em agncia executiva autnoma, caminho que no prosperou. Na ocasio do II Congresso Interno (1996), com o tema Autonomia, flexibilidade e qualidade, o ento deputado federal Sergio Arouca, ex-presidente da Fiocruz, props uma emenda constitucional que estendia s instituies de cincia e tecnologia o estatuto de autonomia aplicado s universidades. Na poca, a Fiocruz assumia uma posio frente ao Plano Diretor de Reforma do Estado com a proposta de um formato alternativo aos apresentados pelo Governo. No III Congresso Interno (1998), cujo tema foi Fiocruz pblica e estratgica: modelo de gesto, assumiu-se que os modelos previstos pela Reforma do Estado no atendiam complexidade institucional. Props-se, ento, a qualificao da Fiocruz como agncia executiva junto ao Ministrio do Planejamento, o que tambm no foi frente. O V Congresso no abordou temas relativos ao modelo jurdico. No ano de 1998 aprovada reforma constitucional que amplia as possibilidades de modelos jurdico-legais para instituies pblicas, com destaque para a constituio de fundaes pblicas de direito privado, modelo vigente na Fiocruz at o ano de 1990. Tambm em 1998, tendo sido organizada a partir da Ensp, surge a fundao de apoio da Fiocruz, originalmente Ensptec e, a partir de 2002, Fiotec. Gradativamente ocupou e continua ocupando espaos da gesto institucional em decorrncia de numerosas limitaes legais presentes na estrutura jurdico-legal da Fundao. O Quadro 1 resume os impactos sofridos pela Fiocruz em decorrncia das principais reformas administrativas da administrao pblica federal. Quadro 1 Principais reformas administrativas do Estado e impactos na Fiocruz Reforma Perodo Caractersticas principais Impacto na Fiocruz

Criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp)

1930-1945 Implantao impositiva do modelo burocrtico pela Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp). Racionalizao dos mtodos administrativos. Criao do sistema de mrito na administrao. Plano administrativo fundamentado em oramento. Reviso das estruturas.

Perda de autonomia financeira e administrativa do Instituto Oswaldo Cruz (atual Fiocruz).

Decreto Lei 200 1967/69

1964-1985 Descentralizao institucional (administrao direta e indireta). Transferncias de atividades para o setor privado. Substituio de funcionrios estatutrios por celetistas. Reduo da atuao do Dasp.

Criao da Fundao Oswaldo Cruz.

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Reforma Perodo Caractersticas principais Impacto na Fiocruz

Extino do Dasp 1986-1988 Extino do Dasp e criao, em 1986, da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap). Reforma da administrao pblica aprovada pelo presidente Sarney com os seguintes princpios: racionalizao e conteno de gastos pblicos; formulao de nova poltica de recursos humanos; e racionalizao da estrutura da administrao federal.

Incio do processo de descentralizao administrativa da Fiocruz.

Constituio de 1988 1988-1995 Instaurao de um Regime Jurdico nico para todos os servidores pblicos. Nova relao de trabalho: estabilidade dos funcionrios; eliminao da autonomia das fundaes e autarquias; criao de sistema rgido de concursos onde no se destina parte das vagas para os servidores j existentes.

Processo democrtico de escolha do presidente e dos diretores.

Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado e Emenda Constitucional 19/98 (Emenda da Reforma do Estado)

Aps 1995 Aumento da governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados. Limitao da ao do Estado s funes que lhe so prprias, reservando, em principio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no estatal e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada. S em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio. Transferncia parcial da Unio para os estados das aes de carter regional, incentivando-se a parceria. Mudana da Emenda Constitucional 19/98 sobre os princpios da administrao pblica, servidores e agentes pblicos, controle de despesas e finanas pblicas, custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, entre outras providncias.

Administrao focada em resultados e elaborao de diretrizes estratgicas da Fiocruz.

Fonte: Rosenberg G, Ohayon P. Um novo modelo de gesto para as instituies pblicas de cincia, tecnologia e inovao: o caso da Fundao Oswaldo cruz Fiocruz. EnPAD 2006, 23 a 27 de dezembro de 2006, Salvador-BA

Quadro 2 - Evoluo das principais diretrizes institucionais relacionadas aos congressos internos. Congresso Interno Principais deliberaes

Primeiro (1988) 1) Institudos os conselhos deliberativos da Fiocruz e de suas unidades tcnico-cientficas; 2) Institudo o Congresso Interno; 3) Institudos os mecanismos eleitorais diretos como forma de indicao, em listas trplices, do presidente e dos diretores das Unidades Tcnico-Cientficas.

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Segundo (1996) 1) Proposta de agncia autnoma como alternativa apresentada pelo Mare do enquadramento da Fiocruz como organizao social 2) Reafirmao do carter pblico e estatal da Fundao Oswaldo Cruz;. 3) Reconhecimento da necessidade de construir um modelo de administrao gerencial voltado para resultados envolvendo contratos de gesto em oposio administrao burocrtica; 4) Aprovada a criao de um Conselho Superior como instncia de controle social, formado por membros externos da Fiocruz; 5) Aprovada a extenso do poder deliberativo do Congresso Interno para definir sobre: a estruturao organizacional e poltica da Instituio (estatuto e o regimento interno), as diretrizes do projeto institucional e os termos do contrato de gesto; 6) Ampliada composio do Conselho Deliberativo incluindo todos os dirigentes das unidades tcnico-administrativas, tcnicas de apoio e os titulares dos rgos da Presidncia apenas com direito a voz e foi retirado direito de voto dos vice-presidentes; 7) Definido o voto universal e igualitrio para a composio da lista trplice.

Terceiro (2000) 1) Estabelecimento de cinco clusulas ptreas que caracterizaram a Fiocruz: (i) ser uma instituio pblica, estatal e estratgica; (ii) manter a sua integridade institucional; (iii) reafirmar o seu compromisso social; (iv) assegurar uma gesto democrtica e participativa, com controle social; e (v) garantir mecanismos que assegurem a eficincia e eficcia gerencial; 2) Articulao entre as unidades da Fiocruz, onde a existncia de um projeto privilegie a instituio e no cada unidade isoladamente. Melhor relacionamento com o Ministrio da Sade para que se alcanasse uma maior autonomia e flexibilidade administrativa e gerencial; 3) Encaminhar o processo de qualificao da Fiocruz como agncia executiva junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 4) Anlise sobre o papel estratgico da Fiocruz feita por consultores externo em 1999; 5) Criao da fundao de apoio Fundao para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico em Sade da Fundao Oswaldo Cruz - Fiotec como agncia de apoio ao fomento e captao de recursos para impulsionar os investimentos; 6) Criao do Fundo de Prioridades Institucionais; 7) Aprofundamento do processo de descentralizao de deciso gerencial. 8) Apresentao das emendas do texto do Estatuto submetido anlise da Casa Civil.

Quarto (2002) 1) Necessidade de aprofundar as discusses sobre a Lei de Incentivo Inovao Tecnolgica; 2) Concretizao da implementao do controle social por meio do Conselho Superior; 3) Criao de uma Coordenadoria de Projetos Sociais vinculada Vice-Presidncia de Servios de Referncia Ambiental; 4) Reiterar a vinculao da Fiocruz junto ao Ministrio da Sade; 5) Criao do Centro de Desenvolvimento Tecnolgico em Sade (CDTS). O centro pretende ampliar a capacidade institucional na produo de bens e insumos de sade em biotecnologia.

Quinto (2005) 1) Reviso da estrutura organizacional da Fiocruz; 2) Avaliao dos modelos de desenho organizacional segundo aes

estratgicas das unidades; 3) Proposta de organizao da cpula estratgica e das assessorias de apoio; 4) Reestruturao das instncias colegiadas de deliberao das unidades; 5) Financiamento de cargos comissionados.

Sexto (2010) 1) Misso, Viso e Valores; 2) Plano de Longo Prazo 2022; 3) Plano Quadrienal; 4) Modelo de Gesto Plenria Extraordinria;

Fonte: Adaptado a partir de Rosenberg G, Ohayon P. Um novo modelo de gesto para as instituies pblicas de cincia, tecnologia e inovao: o caso da Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz. EnPAD 2006, 23 a 27 de dezembro de 2006, Salvador-BA

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H anos, com a realidade da Fiotec apoiando todas as unidades da Fiocruz, consagra-se o modelo dito hbrido de gesto institucional, composto por uma fundao de direito pblico em regime de autarquia e uma fundao de apoio de direito privado sem fins lucrativos (Fiotec). Para as reas de produo, destaque adicional para a Fiotec em projetos que envolvam investimentos. A gesto institucional baseada em modelo hbrido no naturalmente opo estratgica e no deve ser considerada enquanto modelo a ser referncia. Tal opo mesmo de ordem conjuntural, muito embora j instituda h 13 anos e em continuado crescimento. Ainda que seja considerado pertinente o papel das fundaes de apoio em organizaes de cincia e tecnologia e consagradas na prtica e em recentes institucionalidades legais, estas possuem papel para reas de produo (dado a Fiocruz possuir rea de produo, condio nica entre as IFES), sendo a Fiotec, neste caso, uma exceo quando comparada s demais fundaes de apoio do pas, estando a mesma impedida de vrias aes administrativas em apoio a necessidades das reas de produo. 2.2. Modelo de gesto e natureza jurdico-legal: constrangimentos e solues A referncia para a discusso deste ponto considera como distintos os conceitos de modelo de gesto e natureza jurdica-institucional de uma organizao. A adequada distino entre ambos permite observar os possveis e provveis constrangimentos causados pela natureza jurdica. O modelo de gesto apresenta continuada perspectiva evolucionria, decorrncia da permanente anlise estratgica e seguidas demandas por ajustes, inclusive de natureza legal, momento em que o modelo jurdico ou estrutura legal e normativa gera, ou tende a gerar, constrangimentos sobre o modelo de gesto e portanto, sobre a prpria gesto estratgica. Assim, compreende-se o modelo de gesto como mais amplo. A dimenso legal-normativa ou modelo jurdico-administrativo apenas um componente do modelo de gesto. Conforme Figura 1 pode-se representar um modelo de gesto estratgica a partir de anlises de ambiente (externo, macroambiente e ambiente setorial, e interno, recursos e competncias), incluindo as anlises de cultura e poder, que tratam das expectativas das pessoas de influenciarem os propsitos organizacionais para se definir estratgias e objetivos institucionais e depois transform-los em ao via consecuo de macroprojetos estratgicos.

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Figura 1 Modelo de Gesto Estratgica

Tecnolgica

Legislao e

Regulamentao

Macroambiente

Meio

Ambiente

Poltico -

Institucional

Ambiente Setorial

Fatores

Econmicos

Fatores

Scioculturais

Condies de

Infraestrutura

Unidades de

Atuao

Organizao Corporativa

Entidades de

Colaborao

Ator Independente/

Concorrente

Ator Fomentador

Ator Regulador

Externo

Ator Parceiro

Ator Fornecedor

Ator Sociedade/

Usurio

Ambiente Interno

No caso da Fiocruz, as anlises e direes estratgicas definidas no PLP e PQ (eixos, objetivos e macroprojetos), e os demais momentos da gesto estratgica, so apresentados na Figura 2, enquanto sntese do modelo de gesto estratgica Fiocruz. Observa-se que o modelo se inicia com definio de agenda estratgica, calcada nas anlises estratgicas, para em seguida gerar alinhamento institucional entre corporao e unidades internas e externas, e depois iniciar o processo de execuo dos macroprojetos para, ato contnuo, monitorar, avaliar e controlar gerencialmente a instituio com processos de aprendizagem e comunicao institucional. Do modelo explicitado na Figura 2, cabe destacar os seguintes relevantes aspectos:

a proposta de se efetuar, numa organizao profissional, planejamento compartilhado de longo prazo, como definido recentemente no VI Congresso Interno, com eixos, objetivos e macroprojetos estratgicos de horizontes quadrienais, projetando resultados estratgicos para 2022.

a atual complexa estrutura jurdica da Fiocruz, comportando unidades descentralizadas unidades de atuao, regidas por modelo autrquico, e entidades de colaborao , caixa de assistncia FioSade, o FioPrev e a fundao de apoio Fiotec, pessoas jurdicas de direito privado com as quais so estabelecidas relaes contratuais.

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a presena de importantes atores externos que interagem com a Fiocruz, como os parceiros de produo, fornecedores de insumos, rgos reguladores e a sociedade civil organizada, que so expresses, na perspectiva de processo, das relaes responsveis por inputs, outputs e controle organizacionais. A maioria dos referidos atores participa de toda a gesto estratgica institucional, corporativamente e de per si, seja na definio da agenda estratgica e montagem da matriz de contribuio do alinhamento, seja na execuo dos macroprojetos e no processo de aprendizagem. Convm destacar, como regra geral, a relevncia da ampliao dos papis dos atores junto Fiocruz, como, por exemplo, dos reguladores externos que poderiam se engajar no processo de gesto desde a montagem da agenda estratgica.

o aprimoramento da estrutura de governana institucional ao colocar em ao um novo colegiado, o Conselho Superior, com uma caracterstica diferenciada em relao aos existentes: a independncia. exceo do presidente da Fiocruz, seus integrantes no tm vnculo funcional com a instituio e so de reas que refletem os principais interesses da Fundao. Conforme a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), esse formato de colegiado amplia a transparncia e responsabilidade institucional para o necessrio grau de profissionalismo e efetividade. Ainda sobre governana convm relatar o novo papel a ser assumido pelas cmaras tcnicas de maior vinculao aos conselhos consultivos das unidades e tambm da importncia da ampliao da integrao entre colegiados consultivos e deliberativos.

a estreita relao, numa organizao colegiada, entre a aprendizagem e a gesto da deciso, na medida em que o comit de avaliao decide os ajustes institucionais em plena articulao com os colegiados e representaes.

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Figura 2 Sntese do Modelo de Gesto Estratgica da Fiocruz

Planos/Contratos/

Pactuaes

Conselhos/

Representaes dos

Atores

Alinhamento da Estratgia

Plano de Ao e

Execuo

Monitoramento,

Avaliao e Controle

Interno e Externo Central de Resultados

com Aprendizagem via

Loops Operacionais e

Estratgicos

Comits de Avaiao

1A

Parceiros,

Fomentadores e

Fornecedores

rgos

Reguladores

Sociedade/

Usurios

Unidades de

Atuao

Entidades de

Colaborao

Desenvolvimento e

Plano da Estratgia

Institucional:

Eixos, Objetivos e

Macroprojetos

Estratgicos

Conselhos Corporativos Superior/CD/Congresso/

Cmaras Tcnicas

4

3

1

2

De outro lado, a natureza jurdico-institucional, que para o caso da Fiocruz, a define enquanto fundao pblica de direito pblico, ou simplesmente fundao autrquica, compreende no apenas e simplesmente a sua natureza, mas todo o conjunto legal e normativo (interno e externo) aplicvel e definidor da prpria natureza jurdica. Os constrangimentos e por conseguinte, solues (ou no) podem ser identificados como gaps, falhas ou discrepncias, entre o modelo de gesto, a naturalmente includos a misso, objetivos, projetos, metas e tudo mais, conforme apresentado em sntese na Figura 2 e todo o aparato legal-normativo. O Quadro 3 identifica ao menos partes deles, includas solues ou simplesmente limites. Tal condio, discrepncias entre um dado modelo de gesto e sua natureza e aparato jurdico, tender sempre a estar presente, bastante decorrente do natural dinamismo do modelo, por este necessariamente procurar ou mesmo exigir o contnuo alinhamento s necessidades da sociedade, estando o aparato regulatrio e normativo muitas vezes a reboque.

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Quadro 3 Modelo de gesto, aspectos legais e consequncias para a Fiocruz Caractersticas do Modelo de Gesto

Marcos legais Balizamentos dos Marcos Legais Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Desenvolvimento de Estrutura, Estratgia e do Plano Estratgico da Corporao e Unidades de Atuao - Descentralizadas (eixos, objetivos e macroprojetos)

LDO, LOA, PPA, Lei 4320/64, Lei 8112, Lei da Carreira Fiocruz 11355/06

LDO A concesso de qualquer alterao de estrutura de carreiras s pode ser feita: I - se houver prvia dotao oramentria ...; II - se houver autorizao especfica, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. LDO - Estabelece de forma antecipada a orientao para a elaborao do projeto da LOA do exerccio seguinte; LOA Fixa o planejamento de curto prazo, estabelecendo previso de receitas (arrecadao) e despesas (gastos) para o ano seguinte; PPA - Estabelece planejamento de mdio prazo, no focalizando o longo prazo, sendo mais orientado pea oramentria e menos ao planejamento; Lei 4.320/64 Contm um conjunto de regras que no permitem flexibilidade e/ou autonomia oramentria e financeira; Lei 8.112 e Lei da Carreira Fiocruz 11.355/06 - Planejamento de Pessoal - Reduzida autonomia para definir estrutura e funcionamento do plano de carreira e cargos;

Configuraes organizacionais estticas; falta de autonomia legal para adequar a estrutura organizacional dinmica organizacional (ex: dficits de DAS) e utilizao de solues heterodoxas (ex: bolsas Fiotec como remunerao por gratificao); Induo de anlises estratgicas anuais e no plurianuais; Planejamento Plurianual descontnuo; integrao plurianual descontnua do Planejamento com a Gesto da Logstica, com a Gesto Oramentria-Financeira e com a Gesto de RH; Risco de contingenciamento; solues no convencionais para transformar recursos anuais em plurianuais (ex: quadro com elevados valores de restos a pagar); problema de falta de recursos disponveis no incio do ano seguinte tanto para contratos (ex: contratos FNS com limitaes de gesto fsico-oramentrias para perodos plurianuais) como para recursos do tesouro (ex: duodcimo); necessidade de solicitao formal para obteno de crdito suplementar; quadro de composio oramentria da Fiocruz (LOA + Complemento POM+DA) com dficit tendo-se que adotar solues heterodoxas; as bases de negociao do recurso tesouro so limitadas, com critrios no plenamente alinhados ao desempenho (ex. negociao de suplementao sem critrio de desempenho); dificuldade de transferir recursos entre rubricas; problemas de gesto de projetos de DT&I (contratos plurianuais com lgica oramentria-financeira legal anual); aplicaes financeiras com dependncia de autorizao mas ainda assim com restries; Impossibilidade de apropriar-se do excedente/supervit sem autorizao; impossibilidade de receber recurso reembolsvel (contrair dvida); baixa capacidade de mobilizar valores elevados de capital/investimento para reas como produo e DT; tempo de espera para liberao de oramento em face da LOA; impossibilidade de formao de capital (giro, reserva etc); dificuldade de captao com o atual modelo jurdico (ex: BNDES) ou restrio de acesso s fontes de financiamento pblicas ou privadas para financiar

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Caractersticas do Modelo de Gesto

Marcos legais Balizamentos dos Marcos Legais Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

investimentos; ampliao da dependncia da captao externa, global e por unidade Dificuldade de planejar a carreira de servidores da Fiocruz em funo de: (i) reposio de quadro apenas em face de concurso pblico; (ii) baixos salrios e necessidade de criao de cargos por lei; (iii) esgotamento e perdas do atual plano e dificuldade de negociao no h instrumento contratual, h regras de adeso; (iv) restrio a realizao de concursos para outros nveis que no o de incio de carreira; (v) ampliao das restries por parte das fundaes de amparo pesquisa na contratao de pessoal nos projetos - asfundaes afirmam que no vo mais financiar a precarizao de mo de obra da Fiocruz. Governana da estratgia (planos corporativos e das unidades). A governana da estratgia estabelece diretrizes e planos adequados decididos em processo participativo, que terminam por constiturem-se em pea de fico em funo principalmente da falta de autonomia decisria quanto a aspectos de estrutura, oramento de investimento e gesto do longo prazo entre outros fatores;

Alinhamento entre a Agenda Corporativa e os Planos/Contratos Plurianuais das Unidades de Atuao - Descentralizadas

LDO, LOA, PPA, Lei 4320/64, Lei da Carreira Fiocruz 11355/06,

LDO/LOA No fazem aluso ao processo de gesto integrada do planejamento/oramento das unidades que compem a corporao, e alm disso, a abordagem anual; PPA Com maior rigidez oramentria, trata a instituio como nica, ignorando os efeitos da diviso interna (unidades) sobre a gesto corporativa, no se preocupando com o desdobramento da meta global e a pactuao das metas individuais para o alcance da meta global plurianual, nesse caso no mdio prazo;

O governo desconhece a performance das unidades de per si e como a complexa rede de contribuio coletiva Fiocruz opera para o alcance de metas e prazos institucionais (a Fiocruz no explicita a sua diversidade institucional na sua inter-relao governamental formal, no planejamento ou na execuo); Pr obstculos transparncia da gesto institucional no se consegue visualizar a gesto global integrada; Reduo do poder de articulao e negociao com o governo negociao no varejo sem a sinergia da cadeia de inter-relao;

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Caractersticas do Modelo de Gesto

Marcos legais Balizamentos dos Marcos Legais Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Lei .320/64 Permite a criao das UGRs, mas no incorpora modelo de gesto de alinhamento.

Conhecimento do gasto oramentrio por unidade Fiocruz, via UGR, mas desvinculado do planejamento e execuo de metas; Desconhecimento do potencial de economia/ganho de escala e de escopo gerenciais, mas tambm dos problemas para alcan-los; Dificuldade de mostrar as necessidades de crescimento institucional, seja atravs de investimentos de manuteno, seja mediante aplicao recursos em atividades estruturantes da Fiocruz.

Alinhamento entre a Agenda Corporativa e as Entidades de Colaborao Caixa de Assistncia e Fioprev

Lei/Decreto que cria a dependncia de autorizao do governo para o financiamento do plano ou per capita; Lei/Decreto que impede que o Fioprev complemente os salrios dos servidores na aposentadoria;

FioSade - Desalinhamento entre as demandas de sade dos trabalhadores (ex: incluso de demais agregados), o custo do plano (autogesto com valores semelhantes aos de mercado) e a qualidade dos servios prestados (ex: descredenciamento de mdicos, clnicas, hospitais etc.) em funo do modelo de financiamento governamental autorizativo; Busca de solues alternativas por parte da fundao autrquica (ex: injeo de novos recursos, contratao de servios pelo Nust) para sanear e desonerar os servios prestados pela caixa de assistncia; aportes de recursos sob outras formas; Fioprev Impedimento legal do alcance de previdncia complementar plena para os trabalhadores hoje atua apenas como previdncia enquanto auxlio invalidez e auxlio morte para os herdeiros. Governana para o alinhamento com as entidades de colaborao Fioprev e Fiosade As entidades constituem colegiados com a participao das unidades que decidem coletivamente as questes de oferta de servios (servios e preos), mas que esbarram na rigidez legal, seja nos servios de sade, seja nos servios de previdncia.

Alinhamento entre a Agenda Corporativa/ Unidades de Atuao -

Lei das Fundaes de Apoio;

H resolues dos rgos de controle que exigem um percentual de 67% (2/3) dos colaboradores dos projetos pertencentes a instituio que apiam;

Os rgos de controle aplicam atos restritivos operao da Fiotec, comprometendo sua autonomia;

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Caractersticas do Modelo de Gesto

Marcos legais Balizamentos dos Marcos Legais Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Descentralizadas e as Entidades de Colaborao Fiotec

Acrdo 2.731/2008- Estabelece regras para a Administrao Fundacional - H verdadeira afronta ao Art. 207 da Constituio Federal de 1988 que prev autonomia do Ensino Superior e afronta ao artigo 218 da Constituio Federal - Cincia e Tecnologia gozar de incentivo pesquisa; O Ministrio Pblico tem legitimidade para fiscalizar as Fundaes (Cdigo Civil Art. 66 Cdigo Civil (Ministrio Pblico Estadual). Porm, o MP Federal estende a fiscalizao s fundaes de apoio em razo de o ente apoiado ser Federal.

No permitido fundao de apoio pagar bolsa como gratificao; No permitido fundao de apoio contratar para realizar funes que possam ser desempenhadas pela Fiocruz; No permitido pagar bolsa a servidor para novos projetos de cooperao externa (regra interna);

Os critrios para a contratao por dispensa e inexigibilidade de licitao esto ainda mais rgidos, engessando a operacionalizao dos projetos; Em funo da ampliao dos controles externos fundao de apoio e a consequente perda de autonomia e flexibilidade gerenciais, em alguns casos j no compensa contrat-la para gesto de projetos; Governana para o alinhamento com a entidade de colaborao Fiotec. O processo decisrio da fundao de apoio alinhado corporao e unidades descentralizadas, se utilizando de mecanismos de gesto apropriados, mas a sua flexibilidade gerencial limitada pelos rgos externos de controle, o que compromete a performance da fundao e da Fiocruz, porque no mais resolve plenamente a limitada autonomia gerencial da fundao autrquica;

Alinhamento entre a Agenda Corporativa/Unidades de Atuao -Descentralizadas e os Parceiros/ Fomentadores

LOA, LDO, PPA, Lei de Inovao, Leis das PPPs, Regulamentao das Agncias Financiadoras

Dificuldade de obteno de recursos vinculados s necessidades de P&D e tempo de espera para liberao em face da LOA; Impossibilidade de re-investimento imediato de excedente financeiro, e concorrncia com o setor privado nacional e/ou pblico/privado internacional; Impossibilidade de formao de capital de giro, capitalizao ostensiva e capital de reserva para depreciao e investimento; Restrio ao acesso no mercado financeiro pblico ou privado para financiar os investimentos; Dificuldade de estabelecimento de parcerias estratgicas de longo prazo com empresas;

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Caractersticas do Modelo de Gesto

Marcos legais Balizamentos dos Marcos Legais Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Regramentos Finep:

Os contratos no devem ser operados pelo Sisconv;

Procedimento de compras deve seguir a lei 8.666/93

Qualquer modificao (remanejamento de rubricas, mudanas em equipamentos a serem comprados, etc), deve ser previamente solicitada e s pode ser posta em prtica com a aprovao formal da Finep.

Os recursos financeiros devem ser administrados em conta exclusiva.

Alinhamento entre a agenda corporativa/unidades de atuao - descentralizadas e os fornecedores

Lei de Licitaes 8.666/;

Privilegia os menores preos e no a qualidade; Contratos contnuos com prazo mximo de 60 meses; Lista extensa de exigncias legais para os processos/contratos de aquisio e importao;

Inadequao da legislao geral de licitao s reas industriais, de pesquisa e de desenvolvimento cientfico ex. por no priorizar a qualidade na aquisio de insumos; Incompatibilidade das exigncias da legislao sanitria com o procedimento descrito pela Lei 8.666/93 ex. dificuldade de importao de insumos altamente especficos; Processo administrativo de aquisio extenso e demorado; Excesso de controle no processo de importao de insumos e equipamentos; Desalinhamento entre a gesto de insumos (materiais e equipamentos) e gesto da operao dos processos institucionais comprometendo resultados principalmente nas reas de produo e P&DT&I. Governana para o alinhamento com fornecedores o processo decisrio com relao a fornecedores plenamente controlado pela legislao que privilegia o preo e no a qualidade, limita o tempo de contrato, possui extensa lista de exigncias, estando portanto em grande parte fora da governana Fiocruz;

Implementao do Plano de Ao ou Execuo

LOA; PPA; Lei 4.320/64, Lei 8.112, Lei da

LOA/PPA - Execuo oramentria/financeira anual e no plurianual;

Dependncia de autorizao para aplicaes financeiras; artifcios para transformar recursos anuais em plurianuais (ex: gerao de restos a pagar, repasse de recursos para fundao de apoio etc);

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Caractersticas do Modelo de Gesto

Marcos legais Balizamentos dos Marcos Legais Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Carreira Fiocruz 11.355/06

Lei 8.666 - Inadequao da legislao geral de licitao s reas industriais, de pesquisa e de desenvolvimento cientfico;

Dificuldade de execuo oramentria em funo dos recursos oramentrios estarem atrelados aos elementos de despesa sem possibilidade de transferncia entre rubricas/elementos; Gesto do excedente financeiro na execuo - impossibilidade de apropriar-se de supervit sem autorizao; impossibilidade de re-investimento imediato de excedente financeiro na atividade relacionada; impossibilidade de formao de capital de giro e capital de reserva para depreciao e investimento; Limitao de gastos governamentais em determinados elementos de despesa (ex: passagens e dirias); Rigidez na gesto oramentria dificulta o estabelecimento do oramento estratgico e sua diferenciao para o oramento operacional.

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2.3. Perspectivas e Limites da Fiocruz como Fundao Pblica Autrquica - Diagnstico de Governana da Fiocruz A governana pblica classicamente definida como a capacidade estatal de governar. Ou seja, a habilidade de produzir polticas, gerir as polticas existentes e implement-las com efetividade. Identificam-se mudanas na forma de gesto poltica, onde apresenta-se uma alternativa para a gesto exclusivamente hierrquica ou de mercado, acrescentando-se a gesto dos interesses da sociedade, incluindo parmetros como negociao, comunicao e confiana. como se fosse assumida pelo Estado a concepo de mix de governana, mas sob sua liderana. Segundo Lffer governana pblica deve ser entendida como nova gerao de reformas administrativas e de Estado que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes. Na governana pblica o Estado o agente da governana, transformando o Estado tradicional, assumindo novas posturas como de Estado garantidor da produo (ex: co-produtor) do bem pblico, de Estado ativador das foras do terceiro setor e do mercado, de Estado cooperativo com parcerias estratgicas. importante salientar que o Estado deve manter sua responsabilidade mesmo em funo de eventual substituio dos prestadores pblicos por redes de prestadores de servio, introduzindo, por exemplo, novas formas regulatrias que dem sustentao governana pblica. H muitos entraves plena efetivao da governana pblica como, por exemplo, os perodos de mandatos que por vezes so inferiores ao espao ao timing das questes de gesto, a capacidade limitada de estabelecer parcerias, a falta de gesto estratgica integrada entre as esferas de governo e os problemas de coordenao central federal. Ainda assim, h autores que consideram a governana pblica como o terceiro pilar da democracia comunitria ao lado da democracia representativa e da democracia direta, sendo o seu fundamento a cooperao por meio de alianas e redes tcnico-polticas. Pode-se conceituar governana corporativa como a forma das organizaes organizarem seus processos decisrios de tal sorte a assegurar acountabillity e responsiveness. Para a OCDE, a governana corporativa est relacionada ao aumento da efetividade organizacional por meio de mecanismos pelos quais as organizaes so conduzidas e, particularmente, maneira pela qual aqueles que controlam a gesto do dia-a-dia da organizao so responsabilizados por seu desempenho. A governana corporativa deve estimular adequadamente o conselho deliberativo e a diretoria a perseguir objetivos que sejam do interesse da organizao e das partes interessadas e facilitar a fiscalizao eficiente, incentivando, assim, as organizaes a utilizar os recursos de maneira mais efetiva. O Instituto Brasileiro de Governana (IBG) define governana corporativa como o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre conselho de administrao, diretoria e rgos de controle. As boas prticas de governana corporativa convertem princpios em recomendaes objetivas, alinhando interesses com a finalidade de aperfeioar o valor da organizao, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade.

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Os princpios da governana corporativa so os seguintes, conforme a Australian National Audit Office (Anao):

Liderana - A governana do setor pblico requer liderana desde o governo e/ou do rgo executivo da organizao. O lder requer identificao e articulao da responsabilidade, bem como a compreenso real e apreciao das vrias relaes entre os atores da organizao e aqueles que so responsveis pela gesto dos recursos e obteno dos resultados desejados.

Integridade - Relaciona-se com honestidade e objetividade, assim como com valores de probidade na administrao dos recursos pblicos e gesto dos negcios da entidade

Compromisso - Exige uma boa orientao das pessoas, que envolve uma comunicao melhor; uma abordagem sistemtica gesto da organizao; uma grande nfase nos valores da entidade e conduta tica; gesto do risco; relacionamento com os cidados e os clientes e prestao de servio de qualidade.

Transparncia - Gerar comunicao institucional transparente, regular e estruturada, reduzindo ao mnimo a assimetria e a desconfiana em relao s propostas.

Responsabilidade (accountability) Os princpios da governana corporativa requerem de todos os envolvidos que identifiquem e articulem as suas responsabilidades e as suas relaes.

Integrao Garantir que os elementos da governana esto holisticamente integrados dentro de uma abordagem da organizao, pelos seus funcionrios e bem compreendida e aplicada dentro das entidades, providenciando a integrao do quadro de gesto estratgica, necessria para obter os padres de performance requeridos para atingir as suas metas e objetivos.

A Figura 3 procura apresentar as principais partes do modelo de governana e de gesto da Fiocruz.

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Figura 3 Sistema de governana e estrutura de gesto da Fiocruz

Conselho

Superior

Congresso Interno

Conselho Deliberativo

Cmaras

TcnicasAudtioria

Governana

Gesto

Presidncia

Coletivo

Gestor

Unidades

Tcnico-

Administrativas

Unidade de

Apoio

Caixa de

Assistncia

Caixa de

Previdncia

Fundao de

Apoio

Entidades de

Colaborao

Unidades

Descentralizadas

Ouvidoria

Procuradoria

Unidades

Tcnico-

Cientficas

TCU etc.

Institues de

Controle Externo

Plano,

Relatrio de

Execuo

Contrato de

Contribuio

Na estrutura de governana constam os colegiados deliberativos, Congresso Interno e Conselho Deliberativo, o Conselho Superior de Controle Social e a Ouvidoria, os comits tcnicos cmaras e fruns tcnicos e o coletivo gestor, e os rgos de auto-controle como a Auditoria e Procuradoria. A Presidncia, entendida como diretoria institucional, a estrutura de interface entre a governana e a gesto estratgica. No mbito da gesto estratgica convm salientar os diferentes tipos de vnculo jurdico-administrativo entre a governana, as unidades descentralizadas e as entidades de colaborao. Essa composio de vnculos mostra o quanto o sistema jurdico-administrativo da Fiocruz j suficientemente complexo, exigindo diferentes tipos de controle. No modelo jurdico-administrativo da autarquia corporativa as unidades descentralizadas so, da mesma forma, pessoas jurdicas de direito pblico para prestar servio pblico ou exercer atividade administrativa. Esto submetidas ao regime jurdico de gesto da administrao direta, inclusive quanto a atos e processos administrativos, licitaes, contrataes, bens, servidores pblicos, responsabilizao, prestao de contas, imunidades tributrias e prerrogativas processuais. So supervisionadas por meio de seus planos diretamente pela Presidncia, conselhos deliberativos e de controle social corporativos e pelas instncias de auto-controle. As entidades de colaborao so pessoas jurdicas de direito privado no estatais, sem fins lucrativos, constitudas voluntariamente por particulares, que desenvolvem atividades de relevncia pblica, essenciais coletividade, objeto de incentivo e fiscalizao regular do

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Poder Pblico. O vnculo da autarquia com as entidades de colaborao estabelecido por contrato pblico de colaborao, inclusive nas modalidades de contrato de gesto, termo por monitoramento e avaliao das relaes contratuais estabelecidas. Essa complexidade de vnculos da autarquia corporativa nos remete a importante parte da governana que so os controles, em geral, segmentados em autocontrole, controle externo e controle social, invariavelmente no integrados. A Fiocruz no dispe de rede sistmica de controle interno. Entretanto, o controle correcional exercido pela auditoria e tem carter reativo, podendo ser ativado por provocao interna ou externa. Destaca-se o controle a priori apenas administrativo exercido pelo rgo da Procuradoria Federal. O controle externo exercido comumente pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio; a Auditoria a interface institucional para o controle externo. O controle social deve ser exercido pela sociedade civil por meio da participao na gesto das polticas e programas pblicos, objetivando o aperfeioamento da gesto pblica, a garantia da legalidade, a efetividade das polticas pblicas e a eficincia administrativa. Na Fiocruz tem-se controle social no Conselho Superior, na participao da sociedade nos conselhos deliberativos das unidades e na Ouvidoria interna e externa. Conforme observado acima, principalmente pelas recomendaes da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), os avanos na governana corporativa da empresa pblica so hoje praticamente exigidos para a governana da fundao autrquica. Assim, pode-se afirmar que, na perspectiva da governana corporativa Fiocruz, a estrutura atual de governana como constituda, capaz de responder adequadamente na eventual possibilidade de incorporao de subsidiria.