1 UNIJU - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL DEAd - DEPARTAMENTO DE ESTUDOS DA ADMINISTRAO FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS: RELAO DE DEPENDNCIA ENTRE RECEITA TRANSFERIDA E RECEITA PRPRIA DOS MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. PERODO 1989-1998. JOO ARAMI MARTINS PEREIRA IJU - RS, 2002 2 N D I C E CAPTULOS PGINA 1. Introduo....................................................................................................03 2. Metodologia..................................................................................................03 3. As relaes intergovernamentais nos trs nveis de Governo..........................05 4. Transferncias entre nveis de Governo.........................................................07 4.1. Transferncias do Governo Federal............................................................08 4.2. Transferncias do Governo Estadual...........................................................9 4.2.1. A Quota-Parte Municipal do ICMS.........................................................9 4.3. A importncia relativa das transferncias em relao a receita prpria dos Municpios do Rio Grande do Sul............................................................... 11 4.4. As transferncias Estaduais para os municpios regionais e locais................ 12 5. A Receita prpria dos Municpios..................................................................12 5.1. Desempenho e evoluo do IPTU..............................................................14 5.2. Desempenho e evoluo do ISS.................................................................17 5.3. A importncia da receita prpria para os Municpios Gachos....................20 5.4. Estratgia Tributria Local.........................................................................21 6. Consideraes Finais.....................................................................................23 7. Referncias Bibliogrficas.............................................................................24 8. Anexos..........................................................................................................26 3 1 INTRODUO Existeumprocessodinmico,evoluindodeacordocomacomplexidadedas atividadesprodutivasdesenvolvidasnoPas,ondeoSistemaTributrioNacionalSTN, temsofridoimportantesmodificaesnasltimasquatrodcadas,principalmente,coma Reforma Tributria de 1965-67 e com a Constituio de 1988. Discussessobreseusobjetivos,metodologia, conseqncias das reformas nos seus aspectos positivos e negativos, tm gerado debates e suscitado opinies das mais variadas autoridadesdoassunto.Porcerto,odebatenoseencerrou,tendoemvistaqueas reformasdaCartaMagnade1988noencerraramoredesenhodosistematributrioeda federao brasileira. Representou o contrrio da reforma tributria da dcada de 60. Esta por sua vez, trouxe grande centralizao de poder de decises para a Unio. J a ltima reformatributriaprivilegiouestadoseprincipalmentemunicpios,objetivandoa descentralizao de poderes, deixando o governo central com menos recursos e os mesmos encargos e despesas anteriores. Vrios segmentos da sociedade organizada vm buscando contribuirparaoaperfeioamentodoSTNehautoresquepropemataadoodo Imposto nico sobre Transaes - IUT, ou seja, devido grande complexidade do sistema e a quantidade de impostos, quer-se simplificar ao extremo. Apreocupaodestetrabalhocomosprincipaisimpostosdecompetncia municipal (IPTU e ISS), especificamente quanto ao seu desempenhoem relao ao fundo departicipaodosmunicpiosFPMequota-partemunicipaldoImpostosobrea CirculaodeMercadoriaseaPrestaodeServiosQPM-ICMS,noEstadodoRio Grande do Sul. 2 METODOLOGIA O critrio de populao est sendo adotado, tendo em vista, ser mais fcil, dada sua sriehistricaserdivulgadaanualmenteparatodososmunicpios,bemcomoporser utilizado como critrio de distribuio do FPM e da QPM-ICMS, em muitos Estados. CATEGORIAIAt30.000 habitantes CATEGORIA IIDe 30.001a 60.000 habitantes CATEGORIAIIIDe 60.001a 120.000 habitantes CATEGORIA IVDe 120.001a500.000 habitantes CATEGORIAVAcima de 500.000 habitantes 4 A existncia de municpios das mais variadas quantidades de populao, desde 1.000 habitantesmaisde1.000.000habitantes,fezcomquesebuscasseumaalternativaque simplificasse a anlise dessa varivel, ou seja, os municpios foram distribudos em cinco categorias, de acordo com a populao total de cada um deles, conforme quadro anterior. Outroaspectoaserressaltadoarelaocrescimentoediminuiopopulacional, onde muitos municpios passaram para outra categoria. Isto ocorreu ora para a categoria menor, no caso de localidades que perderam populao para os novos, ora para a categoria maior,comoocasodocrescimentopopulacionaldosmunicpiosplosregionaisque receberamhabitantes,emigradosdasadministraeslocaisembuscadeemprego,dadaa situao econmica nacional. Os dados brutos sobre produo, populao, rea, receita, valor adicionado, ndices, etc, foram coletados junto Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado, da Fundao deEconomiaeEstatsticaFEEeSIB,doIPDInstitutodePolticasPblicase Desenvolvimento Regional. Esses dados foram tabulados sob a responsabilidade do autor, deacordocomascategoriascitadasanteriormente,obedecendosnecessidadesdo presente trabalho. TABELA 1 POPULAO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1989 - 98 (EM NMERO DE HABITANTES) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000 De 60.001 at 120.000De 120.001 at 500.000Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 19892.776.0901.255.2551.658.8642.208.1921.371.3139.264.714 19902.852.4891.164.2301.810.0492.236.3361.386.8289.449.932 19912.880.0711.220.7031.510.1772.264.3161.263.4039.138.670 19923.057.2291.261.6881.347.7952.302.6911.265.5469.234.949 19933.058.2671.245.7851.309.3422.473.5881.280.0019.366.983 19943.047.4291.167.1841.448.9842.519.3751.292.8999.475.871 19953.033.3091.147.6591.529.1562.573.0431.295.9409.579.107 19963.171.3151.131.2741.478.7352.567.4791.288.8799.637.682 19973.160.7851.116.5331.566.6512.617.9451.298.1079.760.021 19983.177.2281.128.0821.592.3022.664.1211.306.1959.867.928 Mdia31,912,516,125,713,8100,0 FONTE: FIBGE Anurio Estatstico NOTA:(1) 1991 e 1996 Populao censitria (2) Demais anos Populao estimada Em funo dos dados estatsticos representarem uma srie histrica de dez (10) anos, necessitou-sefazerajustesnospreoscorrentes,ondefoiutilizadoondiceGeralde Preos Disponibilidade Interna IGP DI, IBRE/FGV, conforme quadro a seguir. 5 PERODOINDICE IGP-DI1 VARIAO NO ANO2 INDICE 19890,00007961.319,870,0000544 19900,00232.740,230,0015718 19910,012414,750,0082006 19920,127991,350,0867901 19932,7992.103,401,9127998 199470,1622.406,8747,9477892 1995117,49267,4680,2924896 1996130,52811,1089,2011208 1997140,8557,9196,2584569 1998146,3303,89100,0000000 FONTE: FGV/IBRE Conjuntura Econmica NOTA:(1) De 1989 a 1997, mdia do ano (2) De 1989 a 1997, mdia sobre mdia. 3 AS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NOS TRS NVEIS DEGOVERNO Demodogeral,osestudossobreaproblemticadofederalismonoBrasiltm estado circunstanciado questo tributria. Acontece, entretanto, que a reforma de 1966, aomesmotempoemquecentralizouaarrecadaodeimpostoseagestodapoltica tributrianasmosdaUnio,ampliouaimportnciaediversificouenormementeos mecanismosdesuasrelaesfinanceiraseadministrativascomosgovernosestaduaise municipais. Hojeemdia,umaanliseabrangentedofederalismonoBrasilrequer,almdo aspecto tributrio, o estudo da questo ligada realidade poltica em que est inserida entre as trs esferas de governo. Num primeiro momento, em meio aos desdobramentos da reforma de 66, assiste-se aoenfraquecimentodareceitatributriaprpriadosestadosedosmunicpios,osquais passamadependercrescentemente das transferncias federais. Mais adiante, ao final da dcadade70,astransferncias"constitucionaisouregulares"(fundosdeparticipao, cotas-partesdeimpostos)perdemimportnciarelativanacomposiodasreceitas estaduaisemunicipais,faceprogressivaampliaodosrepassesfinanceiros"no regularesounegociados",processadosporcanaisinformaisedeterminadosbasicamente por negociaes polticas. Adistribuiodosimpostos,visandoumamelhoreqitatividadedosrecursos pblicos entre os trs nveis de governo, de acordo com a diviso de funes e a diviso de receitas,temsidodosassuntosmaisdiscutidosnareformatributriade1966,bemcomo nasconstituiesfederalde1946,1969e1988.Aoutorgadecompetnciadeimpostos aostrsnveisdegovernotemsuscitadoumsistema,oramaiscentralizado,oramais 6 descentralizado, como foi a tnica das Cartas Magnas de 1946 e 1988, enquanto a reforma tributria de 1966 provocou grande concentrao de poder nas mos da Unio, atravs da competncia de legislar e por ter ficado com os impostos mais produtivos.Nesse sentido foiinstitudoumsistemadetransfernciasparaasesferasinferiores,comvinculaesde despesas,visandocomistoatenuarosdesnveisregionaiselocaisetambmservindode instrumento de poltica federal, tendo em vista os objetivos nacionais. A organizao de um pas de sistema federativo tem como caracterstica principal, a existncia de diferentes nveis de administrao pblica, (Unio, Estado e Municpios), os quais possuem autonomia prpria, ou seja, competncia para legislar sobre atividades que lhes dizem respeito. Na poltica fiscal, cada nvel de governo dispe de receita tributria prpria,utilizandoosrecursosdeacordocomasnecessidadesdossetoresquejulgarem prioritrios.Nestesentidocomoesforoprpriodearrecadaoecompoderesde aplicaodessesrecursos,aUnioficasemcontrolediretonasdecises,dosnveis inferioresdegoverno.Surgemdaasdificuldadesadicionaisdoplanejamentodas atividadesdosetorpbliconumpasfederativo,comacriaodemecanismosde integraodosistemadeplanejamentodostrsnveisdegoverno,tendoemvistaa compatibilizaodasmedidasaseremadotadascomobjetivosestabelecidosnoPlano Nacional de Desenvolvimento, para fortalecimento do Sistema Federativo1. Os problemas fiscais caractersticos de um sistema federativo dependem do grau de equilbrioentreadivisodefuneseadivisodereceitas.Noestadocontemporneo, firmou-seopiniogeralentreostericosdasfinanaspblicas,quantoatrsfunes especficasparaogoverno,relacionadasintimamente,comafinalidadeprecpuade justificar a interveno do estado no sistema scio-econmico. Tratam-se de instrumentos para(1)assegurarajustamentonaalocaoeficientederecursosparapossibilitarobem-estarsocial;(2)assegurarajustamentosnadistribuioeqitativadarendaedariqueza nacional,paraatenuarasdesigualdadessociaise;(3)garantiraestabilidadeeconmica, para a promoo do crescimento econmico auto sustentado2 . Adivisoderesponsabilidadesfiscaisentrediferentesnveisdegovernopoder considerarosefeitosdooramentopbliconocomportamentodeseuscontribuintese beneficirios dos servios pblicos, levando em conta a incidncia do custo e do benefcio do oramento de cada jurisdio. A atribuio de funes fiscais nos trs nveis de governo

1 REZENDE DA SILVA, F. A., "Finanas Pblicas", So Paulo, Ed. Atlas, 1983, p. 50-53. 7 podedependerdaeficinciaedanaturezadosserviosprestados.Assim,ummodelo idealdeatribuiesfiscaisentregovernosconfinarestadosemunicpiosaatividades essencialmente alocativas, por melhor avaliarem as necessidades bsicas e as preferncias deseuscidados.Poroutrolado,asatividadesdistributivas,bemcomo,atividades alocativas de caracter nacional, (ex.: defesa e segurana nacional), podero ser executadas pelogovernocentral,(emboraasaesdosgovernosestaduaiselocais,tenhamum substancialefeitodistributivo),devidonecessidadedeseasseguraraeficinciaea unidade da poltica nacional. 4 TRANSFERNCIAS ENTRE NVEIS DE GOVERNO Nas finanas pblicas nacionais alguns tributos, pela sua natureza, pelos interesses envolvidos, pela adequao do tributo entidade tributante, pela pertinncia a uma pessoa dedireitopblicodapolticarelativavariveltributadadeveemprincpiotersua competncia atribuda a determinado ente pblico. Entretanto, isso no significa que parte de sua receita no possa pertencer a outros nveis de governo como, por exemplo, o Imposto de Renda - IR, o Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI,oImpostosobreaCirculaodeMercadoriaseServios-ICMS, etc., que devem ser partilhados entre os trs nveis de governo. Basicamente,astransfernciassurgematravsdeduasformas:a)divisoda receitatributria-umdeterminadonveldegovernocoletaumoumaisimpostoseo distribui s unidades federadas;b) ajuda - um dado nvel de governo fixa o montante de recursosasertransferidoduranteoanofiscal.Ambasasformasdedistribuiode recursossefazememfunodecertasvariveis,taiscomo:rendapercapita,valor adicionado,densidadepopulacional,esforofiscal,etc.,asquaisestoligadasaos objetivos da unidade doadora dos recursos. Astransfernciaspodemserclassificadas,demodogeralem:a)transferncia geral ou no-condicional - utilizada em qualquer espcie de funo, tendo como principal objetivo, complementar os recursos prprios das unidades governamentais, visando atenuar asdisparidadesregionais,emtermosdeestruturatributriavigentenumsistema federativo.Tambmpodeserempregadaparaatingirumamelhor"justiafiscal"num sistemafederativo,quandoseconsideraooramentoquantosReceitaseDespesasdos vrios nveis de governo. Para exemplificar, pode-se citar o ITR, o IOF do ouro, a ttulo

2 MUSGRAVE R.A. e MUSGRAVE P. B., "Finanas Pblicas: Teoria e Prtica", Ed. Campos/EDUSP, So Paulo, 1980. p. 6-13. 8 de transferncia geral da Unio aos municpios. J os estados transferem 50% do IPVA, 25% do ICMS e o fundo de exportao;b) transferncia especfica sem contrapartida derecursos-aunidaderecebedoraobrigadaaaplicarosrecursosnofinanciamentode determinado servio pblico. 4.1 Transferncias do Governo Federal InstitudasapartirdaConstituiode1946,astransfernciasfederaisganharam destaque naReformaTributria de 1965/67, fruto do reconhecimento por parte da Unio, dequeosgovernoslocaisperderamboapartedacapacidadeprpriadegeraode receitas.Cabe s transferncias uma funo de compensao s unidades locais e tambm deveemprincpio,decertaformaredistribuirregionalmenteareceitapblica, consideradas as grandes disparidades de renda do pas. NoqueserefereaoFundodeParticipaodosMunicpiosFPM,verifica-sena TABELA2quenoperodoentre1989-98,apreosde1998,houveumaelevao significativa dos recursos distribudos aos municpios. Onde o exerccio de 1990 merece destaque devido ao melhor desempenho de todos os municpios. Basicamente, tal situao ocorreuemfunodosreflexosdaConstituiode1988,quetornoupossvelmaior quantidade de recursos transferidos, pois os percentuais foram aumentando gradativamente at1993.Mascomportamentoconsistenteverifica-seentreosanosde1995e1998,em parte,pelofatodaquedadainflaoeconseqenteaquecimentodaatividadeprodutiva durantetalperodo.Assim,houveummelhorcomportamentodaevoluodosrecursos transferidos da Unio. TABELA 2 FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO. PERODO 1989 98. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 1989252.300.21865.402.01764.837.00668.840.82017.182.663468.562.725 1990346.366.09283.253.99596.072.19892.031.46522.985.270640.709.021 1991306.562.26872.383.19167.104.24577.630.30620.141.006543.821.016 1992319.263.32076.253.73463.165.54580.785.78820.425.150559.893.537 1993368.610.45274.209.92857.379.36882.593.14224.129.020606.921.911 1994344.023.98364.746.14559.185.15076.580.79722.036.513566.572.588 1995412.218.22676.538.87676.161.60891.490.05525.899.308682.308.074 1996418.287.92874.839.96081.302.62094.864.54128.719.480698.014.529 1997456.026.963.74.405.32176.497.32694.499.86728.929.064730.358.543 1998516.894.73185.234.75989.387.882109.070.10632.763.098833.350.576 Mdia58,712,011,613,83,9100,0 FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS. Considerandoascategoriasdemunicpios,quantoaoaspectodarepartiodos recursosentreasmesmas,PortoAlegrerecebeu,emmdia,apenas3,9%dofundo;os 9 municpiosregionaisficaramcom13,8%dosrecursos;asunidadesmunicipaisque possuemde60.001at120.000habitantes,forambeneficiadascom11,6%dototaldo fundoeosmunicpiosmenoresat30.000ede30.001at60.000habitantes,garantiram participao de 58,7% e 12,0%, respectivamente, TABELA 2. OutroaspectoquedeveserressaltadooFPMpercapita,ondeosmicroe pequenosmunicpios,receberamemmdiaanualR$123,14,osmunicpiosregionaisea capitalreceberamduranteoperodoanalisado,emmdiaR$35,70eR$18,97, respectivamenteeototaldoEstadotevetransfernciapercapitadeR$66,61.Desta forma, os municpios com at 30.000 habitantes, quase que dobraram a mdia estadual per capita do FPM, como demonstra o ANEXO 3. 4.2 Transferncias do Governo Estadual Napartilhadetributosestaduaiscomosrespectivosmunicpios,ascrticassoem menor nmero do que as dirigidas ao Governo Federal. No h qualquer vinculao e o clculo das quotas determinado por Lei. Os pontos controversos resumem-se ao critrio alocativodafrmuladepartilha(oparmetrobsicopararateiodoICMS-ovalor adicionado-anti-redistributivo,favorecendomunicpiosdefortebaseindustriale grandescentroscomerciaisurbanos)e,aocomentadopoderdaUniodeinterferirna tributao do ICMS, via isenes de circulao de mercadorias destinadas a exportao. 4.2.1 A quota parte municipal do ICMS AlmdosrecursosdoFPM,cabeaosmunicpiospartedoprodutodaarrecadao do ICMS e no h qualquer tipo de restrio quanto a sua aplicao. Adivisodereceitaentreestadoemunicpiosumatransfernciadotipogeral. Porm,oobjetivocompensarosmunicpiospelaperdadapossibilidadedearrecadaro ICM, como era originalmente previsto pela Reforma Tributria de 1965-67. Atualmente, os estados arrecadam o ICMS e destinam 25% ao fundo da quota-parte dosmunicpios-QPM,conformedeterminouaConstituiode1988.Ovolumede transfernciasdependediretamentedonveldovaloradicionado,geradoemcada municpioeconseqentementedonveldeatividadeeconmica.Essaforma parcialmente consistente do ponto de vista de compensao, visto que, os municpios cuja parte das atividades isenta, teriam pouca receita de ICMS. Mas, como as suas atividades geram valor adicionado, recebem transferncias do Estado. 10 TABELA 3 RECURSOS TRANSFERIDOS AOS MUNICPIOS ATRAVS DA QPM-ICMS , POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1989 98. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 1989281.177.504109.836.658125.342.068207.763.301104.599.374828.718.906 1990354.590.091126.524.124176.974.516267.347.793132.697.8571.058.134.380 1991325.071.233120.802.663161.659.963231.608.316127.743.020966.885.195 1992329.544.047127.183.557143.209.203236.762.176131.771.473968.470.457 1993337.898.257124.553.456130.745.985232.085.001118.058.456943.344.155 1994415.759.086142.549.611176.681.007279.873.423135.878.1651.150.741.290 1995416.461.620140.227.114178.969.963282.173.604141.970.0981.159.802.400 1996435.826.065137.709.419181.468.095296.619.762143.208.1671.194.831.508 1997416.791.836123.407.054163.923.669273.720.608136.306.5351.114.149.702 1998411.555.458122.705.843172.250.961253.162.707143.026.4301.102.701.398 Mdia35,412,215,424,412,6100,0 FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS. Assim,nosedeviaesperarumacontribuiosignificativadaquota-parte municipaldoICMSparadiminuirasconseqnciasdasdisparidadesregionaisdabase tributriadentrodosestadoseoudaestruturadealquotasdiferenciadasdosimpostos municipais. Mas, antes da Constituio de 1988, houve alterao do fator de determinao dondice,ouseja,ovaloradicionadogeradonomunicpioquecorrespondiaa100%do ndice, passou a participar com 80%, e os outros 20% foram utilizados outros critrios de acordocomavontadepolticadecada estado e, por vezes, alguns desses critrios podem serconsideradosredistributivos,comoocasodopercentualfixo,distribudo igualitariamenteatodasasunidadeslocaisdoestado.Atualmente,ovaloradicionado corresponde a 75% do ndice de cada municpio e os restantes 25% so rateados conforme asvariveisdepopulao(7,0%),reaterritorial(7,0%),nmerosdepropriedadesrurais (5,0%),produtividadeprimria(3,5%),inversodataxadeevasoescolar(1,0%),inverso do coeficiente de mortalidade infantil (1,0%) e pontuao no projeto parceria (0,5%). Com relao quota-parte municipal, verifica-se na TABELA 3 que no perodo entre 1989-98,apreosde1998,houveumaelevaosignificativadosrecursosdistribudos aosmunicpios.Novamenteoanode1994merecedestaquedevidoaodesempenhode todos os municpios. Mas comportamento consistente verifica-se entre os anos de 1994 e 1998,pelofatodaquedadainflaoeconseqenteaquecimentodaatividadeprodutiva. Determinandoummelhorcomportamentodaevoluodosrecursosdaquota-partedos municpios. Poroutrolado,quantoaoaspectodarepartiodosrecursosentreascategorias, PortoAlegrerecebeunamdiadosdezanos12,6%dofundo;osmunicpiosregionais ficaramcom24,4%dosrecursos;asunidadesmunicipaisquepossuemde60.001at 120.000habitantes,forambeneficiadascom15,4%dototaldofundoeosmunicpios 11 menores at 30.000 e de 30.001 at 60.000 habitantes, garantiram participao de 35,4% e 12,2%,respectivamente.Dessaforma,secomparadoscomosrecursosarrecadadosna jurisdiodasmunicipalidadescommenosde60.000pessoas(11,1%e7,6% respectivamente, conforme ANEXO 2, constata-se uma boa redistribuio dos recursos, j quePortoAlegreeosmunicpiosregionaisarrecadaramemmdia39,6%e29,1%do ICMS, respectivamente. OscritriosderedistribuiodosrecursosdoICMS,atravsdaQPM,sejustificam tendoemvistacertamobilidadeefcilacessoqueaspessoasconseguematualmente,ou seja, boa parte da populao dos micro e pequenos municpios, realizam suas compras nas cidadesplosregionaisque,acabamarrecadandomaisICMS,jquepossuemuma atividade produtiva mais complexa e moderna, com mais opes de compras s pessoas. Acredita-setambmque,ametodologiadesenvolvidaparadistribuiodos recursosdaQPM-ICMS,possibilitaumacertaredistribuiodosrecursosemfavordas micro e pequenas administraes municipais, como pode ser visualizado no ANEXO 4. 4.3 A importncia relativa das transferncias em relao receita prpria dos municpios do RS. AreceitatotaldosmunicpiosgachonoseresumeContribuiodeMelhoria, aoImpostoSobreServios-ISS,aoImpostosobreaPropriedadePredialeTerritorial Urbana - IPTU, quota-parte do ICMS e ao Fundo de Participao do Municpios - FPM.Porm,estessoosmaissignificativos,tantoanveldereceitaprpria,comoanvelde transferncias estadual e federal. TABELA 4 PARTICIPAO PERCENTUAL DO FPM E DA QPM/ICMS EM RELAO A RECEITA PRPRIA DOS MUNICPIOS RIOGRANDENSE. PERODO 1989-98. (EM REAIS DE 1998) ANOC.MELHORIAISS IPTU QPM-ICMS FPM TOTAL 19890,487,08 1,72 57,95 32,77 100,00 19900,487,36 2,55 55,81 33,80 100,00 19910,597,27 6,79 54,63 30,73 100,00 19920,416,89 5,77 55,08 31,84 100,00 19930,406,89 4,11 53,92 34,69 100,00 19940,267,26 3,73 59,47 29,28 100,00 19950,428,09 8,49 52,26 30,75 100,00 19960,438,64 8,85 51,81 30,27 100,00 19970,279,64 9,14 48,90 32,06 100,00 19980,2310,00 9,16 45,92 34,70 100,00 Mdia0,407,91 6,03 53,58 32,09 100,00 FONTE: Elaborao prpria a partir das tabelas 2, 3, 5 e 6. Verificando a TABELA 4, a quota-parte municipal representou em mdia 53,58%, durante o perodo entre 1989 - 98, do total dos recursos de tributos selecionados acima.A seguir, vem o FPM com 32,09%, o ISS com mdia de 7,91%, o IPTU com participao de 6,03%, ficando a contribuio de melhoria com apenas 0,40% pontos percentuais. Dessa maneira,aquota-parterepresentaimportnciadestacadaparaasfinanaspblicas 12 municipais,principalmenteapsos novos critrios adotados na fixao do ndice de cada municpio,comosepodeobservaraolongodestetrabalho.Taismecanismosvieram beneficiar as pequenas unidades administrativas, visando a busca de melhor redistribuio dos recursos. 4.4 As transferncias estaduais para os municpios regionais e locais Reconhecidamenteosmunicpiosregionaisconcentrammaiorvolumedevalor agregado, dado principalmente, a base industrial mais acentuada, bem como por ser centro comercialdeumadeterminadaregio,enquantoosmunicpioslocaispossuemseuvalor agregadobaseadonaproduoagropastorile muito esporadicamente em menor escalana produoindustrial,almdeterumaestruturacomercialincipiente.Visandoatenuar essasdisparidades,surgemoscritriosalternativos,queestoproporcionandocerta redistribuio de recursos, como se pode notar no ANEXO 2 sobre arrecadao do ICMS e repasses da quota-parte dos municpios, TABELA 3. O Estado Gacho est subdividido em micro regies distintas. Em cada uma existe ummunicpiosede,detentordeparqueindustrialeinfra-estruturacomercialmais complexa.Nasadjacncias,estoasmunicipalidadespequenas,quemuitasvezesso dormitrios, ou dedicam-se a agropecuria na maioria da vezes. Especificamenteexistemexcees,queabrigamempresasindustriaisdegrande porte,comoocasodefrigorficos,setormetalrgico,plopetroqumico,usinas hidroeltricas, etc... 5 A RECEITA PRPRIA DOS MUNICPIOS Este captulo tem como finalidade analisar as receitas pblicas municipais prprias, nocontextoregionalelocal,emfunodo"EsforoFiscal",ouseja,quaiscategoriasde municpiosqueseutilizamearcamcomonuspolticodearrecadareficaze suficientemente os recursos prprios. No perodo anterior Constituio de 1988, a arrecadao municipal estava restrita aos impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU e sobre a prestao de serviosdequalquernatureza-ISSQN,almdetaxasecontribuiodemelhoria,pouco significativas em relao ao total da receita prpria. Na Constituio de 1988, alm dos acima mencionados, expandiu-se a competncia impositiva prpria, sendo transferida aos municpios, parte do ITBI, ou seja, a transmisso "inter-vivos".criadooimpostosobreavendaavarejodecombustveislquidose 13 gasososIVV,queatualmente,jestextinto.Essesimpostossodebaixssima elasticidade-renda,comotambmtembaixssimaparticipaorelativanareceitatotal prpriaegrandepartedasadministraesmunicipaislocaissequercobramtaistributos. Portanto, pouco ou quase nada representam em termos de impacto financeiro, a no ser nos municpios regionais e na capital que contam com uma estrutura de fiscalizao e sistema de informaes (cadastro) mais adequados. Sendo assim, parece til analisar os impostos querepresentamamaiorparceladaarrecadaomunicipal,tantoanvellocal,comoa nvel regional. Oimpostosobrepropriedadesimobiliriasextensamenteaproveitadohvrios sculosparafazercontrapartidanecessidadederecursosparaasatividadespblicas municipais. Asvantagensdautilizaodesseimpostodecorremde:a)minimizaode conflitosdecompetnciatributria;b)oimpostonopodeserevitadopelapopulao, desdequenoexistamdiferenciaismuitograndesentreascargastributriasdos municpiosprximos;c)ovalordaspropriedadesrelativamenteestvel,sendopouco sujeito a oscilaes decorrentes de flutuaes no nvel geral das atividades econmicas do Pas. Sepossuiroatributodeacompanharatendnciacrescentedasnecessidadesde recursosdosmunicpios,comoconseqnciadocrescimentopopulacionale desenvolvimentoeconmico,esseimpostopodeserconsideradoumafonteadequadade receitaparasuprirgastospblicosmunicipais,queLONGOmuitobemsalienta, "Existirem fortesindciosdequea receita do imposto predial e territorial urbano - IPTU, podeacompanharacrescentenecessidadederecursosdaPrefeituradoMunicpiodeSo Paulo,semimporgrandenustributriosobreapopulao,atravsdeconstantee criteriosaatualizaodeseucadastrodeimvel"3.Ocrescimentourbanoequilibrado requerqueoimpostoincorporeoaumentodabasetributriaemvirtudedocrescimento urbano,possibilitandoacontrapartidadeatendimentonovademanda.Entretanto,tal equilbriosomentepossvel,setiveralgunsmecanismosmnimosdeautonomiafiscal municipal. EssecrescimentoequilibradodoIPTUserefereformadeadministraodo imposto, quanto explorao de seu potencial arrecadador, com critrios de atualizao de

3LONGO,C.AlbertoeLIMA,JosC.deS."OIPTUcomofontederecursosanvelmunicipal:aspectosdeeficinciaeeqidade".In Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, n.36(1), jan/mar. 1982. p. 85-102. 14 valoresvenaisdosimveismelhordefinidosepadronizados,refletindonasalquotas,na base tributria e no processo de urbanizao. Demodogeral,osmaiorescentrosurbanosdoPasutilizamoIPTUmais intensamente que os municpios pequenos. E as administraes municipais riograndense no fogem regra. Acapitaleascidadesregionaisresponderam,duranteoperodoconsiderado,em mdiapor60,0%dosrecursosarrecadados,enquantoamaioriadosmunicpios(maisde 400, com menos de 60.000 habitantes que possuem 44,4% da populao total, ocupam uma reaterritorialde78,5%eagregam45,2%doPIBdoEstado)participaramcomapenas 29,2% da receita total do IPTU. Apesar de que os micro e pequenos municpios, possuem emmaiorproporo,maiorcontingentedesuaspopulaesvivendonazonarural,em relaoaosmunicpiosregionaiseacapital.Mas,percebe-sequeexistemevidncias indicando uma possibilidade de melhor aproveitar a competncia tributrio do IPTU, sem estrangular a capacidade contributiva da populao mais pobre. Pois,emqualquerpequenamunicipalidade,existeumacertaproporode residnciascomaltopadrodeacabamento,bemcomo,prdiosqueabrigamempresas. Almdisso,ovalordometroquadradoconstrudotemvalorquaseuniformeemtodoo Estado, demonstrado pelo Custo Bsico da Construo Civil - CUB. TABELA 5 IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA, POR CATEGORIA DE MUNICPIO.PERODO DE 1989 - 98 (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 19895.506.6412.142.6283.032.4024.946.0519.003.03724.630.759 19909.789.5793.876.8329.031.98710.623.99915.075.79548.398.193 199126.005.22210.246.70612.526.49431.643.70239.703.561120.125.685 199216.569.6426.739.0376.597.58818.403.41953.222.634101.532.319 19939.479.7984.499.5294.554.47826.083.14427.202.23371.819.183 199414.258.5286.552.1756.428.10013.020.47331.998.23472.257.513 199545.694.42217.988.89820.903.72345.273.74758.468.848188.329.639 199646.247.43618.752.48722.861.78250.101.20966.043.143204.006.058 199751.594.61817.114.12123.060.677.49.049.26367.357.829208.176.509 199854.423.40917.922.19125.174.97652.368.64270.009.774219.898.993 Mdia21,08,210,823,736,3100,0 FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS. 5.1 Desempenho e evoluo do IPTU Osmunicpiosgachos,nadcadade90,revelaramumaumentosignificativoda receitatributriaprpria,tomando-seporbaseoanode1989,reflexodosajustesno sistemamonetrionacional,principalmente,apartirde1994comadesaceleraodo processoinflacionrio,ondeosvalorescobradospelasmunicipalidadestornaram-semais visveis e com isso, aconteceram reajustes nas plantas de valores das prefeituras. 15 OIPTUumtributocujabasedeclculodependedovalordapropriedade imobiliriaurbana,localizadadentrodoespaofsicodomunicpio.Aimobilidadeda base tributria a caracterstica determinante que garante competncia local do imposto. O valor real do tributo depende muito menos da alquota de incidncia, definida em lei,doquedeumasriedefatorespoltico-administrativos,taiscomo:1)acorreoea abrangncia do cadastro imobilirio municipal;2) a apurao dos valores de mercado das propriedades;3) a modalidade de lanamento e recolhimento do tributo, ou seja, lanado emjaneiroeadatadevencimentoocorreapstranscorrercertoprazo,almdeo pagamento vista possuir acentuado desconto. Asingernciasdeordempolticanaisenodotributo,principalmenteemano eleitoral, tem sido o principal obstculo para um melhor desempenho do IPTU, nas micro e pequenas administraes pblicas municipais. Umavezquedependesomentedaescolhadacomunidadelocal,donvelde serviospblicosquedesejaalcanar,atravsdafixaodonveldetributaoaque deseja sujeitar-se, do alargamento da base tributria do imposto, do aumento do nmero de imveisedavalorizaodosjexistentes,estetributopodepossibilitaraosgovernos municipaisatingiremumaltograudeautonomiafinanceira.Ouseja,maiorrespaldono imposto imobilirio a nvel local permite um alto grau de autonomia fiscal (como o caso da capital do Estado) e as administraes municipais no estariam to sujeitas aos recursos das transferncias de outros nveis de governo. Apesar das vantagens oferecidas pelo IPTU, a experincia brasileira nos revela que notemsidosatisfatriasuautilizao.Aprincipalrazoparaabaixaprodutividade desseimpostonosmunicpiosbrasileiros,talvez,acarnciaderecursosfinanceirose humanos para montar a estrutura de administrao algo complexa que o mesmo exige. QuantoaoaspectodaevoluodoIPTU,noperodoentre1989-98,todasas categoria de municpios gachos conseguiram um desempenho significativo, em relao a 1989,comoestestabelecidonaTABELA5.Apesardabasereferencialestarbastante defasada, acredita-se que tal desempenho no fruto de aperfeioamento das estruturas de fiscalizao,damelhoriadoquadrotcnico,detreinamentosadequados,mas,emvirtude dasvariveismacroeconmicasdepolticasfederaisadotadas,principalmente,apartirde 1994,comopodeserconstatadonaTABELA5que,apartirde1995,osrecursos arrecadados em todo o Estado mais do que dobraram. Mesmo assim, ainda se entende que 16 asadministraesmunicipaismicroepequenas,dedicampoucaatenoatualizaodo cadastro e cobrana do imposto lanado. As variveis analisadas salientam a ausncia de esforo fiscal prprio, refletido pela falta de atualizao dos valores venais, que devem corresponder a 70% (setenta por cento) do valor de mercado no mnimo, onde muitas administraes locais ainda cobram valores simblicose,pelamanutenodealquotasquenorefletemocrescimentourbanodas cidades,principalmenteasregionais,bemcomo,asnovasdemandasexigidaspelas comunidades, tais como segurana, educao de qualidade, gerao de emprego, etc. Apesardaelevaogeneralizadadepreos(apartirde1994at1998,aconteceu umavariaode108,56%),emboraemmenorritmo,dafaltadeatualizaodosvalores venais, da queda do nvel de atividade econmica e da falta de obrigatoriedade de "Esforo FiscalPrprio",oIPTUapresentouevoluosatisfatrianasuaarrecadao,tomando-se comobaseoanode1989ese,comparadocomaevoluodaProduoNacional,por exemplo.ApesardeevoluosignificativadoIPTU(TABELA5),assegurada principalmente pelas cidade regionais e a capital, pode-se verificar que h possibilidade de melhordesempenho,setomadaalgumasprovidnciasanvellocal,poisoANEXO5 demonstraquecadapessoamoradoradeumdeterminadomunicpio,recolheuem1998, apenasR$17,13nosmunicpioscomat30.000habitantes,istorepresentaR$1,43 mensais.EnquantoqueaestadualchegouaR$22,28em1998,acapitalPortoAlegre atingiu R$ 53,60 de imposto recolhido por habitante e os municpios regionais chegaram a R$ 19,66 no mesmo ano. Deve-se ter em mente que tal valor per capita foi conseguido a partir de 1995 para todos os municpios de maneira geral. Anteriormente, somente Porto Alegreconseguiadesempenhoregular,enquantoosdemaismunicpiosvinham apresentandovalorpercapitaoscilante,ouseja,notributavamdeformaconstanteos contribuintes,oracobravamvalorpercapitamaior,oramenor,comobemdemonstraa ANEXO5.Entende-sequeasoscilaessofrutodocomportamentoinflacionrioda poca, e da falta de agilidade e eficincia das micro e pequenas municipalidades. Aoquetudoindica,talsituaofinanceirapoderiaobtermelhoresnveisde arrecadao,principalmentenosmunicpioscomat120.000habitantes,poisapartirde 1995,comasmedidasadotadaspeloGovernoFederal,todasasadministraes 17 conseguiramumvalorpercapitamaior,principalmenteoIPTU4.Comalguns instrumentos j institucionalizados, os municpios atingiriam base de clculo mais elevada, alquotas mais elevadas, como j realizado em centros urbanos regionais e um Esforo Fiscal Prprio mais adequado cada comunidade. 5.2 Desempenho e evoluo do ISS AReformaTributriade1965-67veioalterarprofundamenteosistematributrio dosmunicpios.Comela,foicriadooimpostosobreserviosdequalquernatureza- ISSQN, para substituir o de "Indstria e Profisses". o imposto mais expressivo no conjunto dos tributos arrecadados pelo municpio e devemos levar em conta principalmente sua magnitude nos grandes centros urbanos. Ocaracterpreponderantementelocaldaprestaoetambmoconsumodebens imateriais ter, decerto, justificado a preferncia da Comisso de Reforma para deixar esta tributao em poder do municpio. Tambmpode-seafirmarqueacaptaodareceitajuntoaosetortercirio,para fazerfrentedemandadebenspblicosnoprocessodeurbanizao,outrajustificativa econmicaevidenteparaainstituiodoISS.umimpostoparcialediretosobrea prestao de servios, com alquotas progressivas, baseadas na essencialidade da atividade.E a lista de profisses elaborada pela Unio o exemplo mais claro da falta de autonomia fiscal dos municpios. Oimpostosobreserviosumtributodedifciladministrao.Eleincidesobre umalistadelimitadadeservios,fixadapelalegislaofederal,obedecendoaumregime de lanamentos mistos:lanamento de ofcio, para alguns servios de prestao pessoal5; e autolanamento, para as demais situaes. A inexistncia de uma base material concreta (ex.:mercadorias)aserfiscalizada,bemcomoaproliferaodeinterminveis controvrsiasjurdicas(arespeitodeserviostributveis,perododecompetncia,etc...), principalmentenosmunicpiosregionais, tornam a fiscalizao e a cobrana um processo complexo. As municipalidades, quando definem as alquotas, buscam estabelec-las de acordo com as praticadas nos municpios vizinhos, objetivando restringir a fuga de contribuintes.

4AimportnciaatualdoIPTUnoBrasilrelativamentepequena,suabasenoplenamenteutilizadapelosmunicpios,quepodeme devemenvidaresforosnosentidodeutilizaremmaiorgrauessafontedereceita.Podendoservirdeinstrumentoauxiliardepoltica urbana. 5Quanto tributao da prestao de servio sob a forma de trabalho pessoal que aos Municpios cabe executar mediante alquotas fixas ou variveis de acordo com a atividade, normalmente adotada uma "Unidade de Valor Fiscal do Municpio", definindo em Lei Municipal, um determinado percentual para cada ramo de prestao de servio, (como por exemplo, mdico 200%, contador 100%, etc...). 18 Poucos municpios no Rio Grande do Sul dispem de um aparato administrativo alturadascomplexidadesenvolvidasnaarrecadaodessetributo,emespecialnoquese refereaoscontribuintessujeitosaoregimedeautolanamento.Osmunicpiosregionais do Estado, por suas dimenses e suas caractersticas, de sede e prestadores de servios, tm procuradoconverteroISSemumafonteimportantederecursos.Osresultadosso promissores,emboramuitoaqumdaspossibilidadesreaisdotributo,tendoemvista,o crescimentoexplosivonosetordeservios,comoocasodosserviosprofissionais mdicos e de informtica. Por outro lado, segundo se sabe, s pequenas municipalidades tem faltado desde o comeo material humano e tcnico para cobrar com efetividade razovel um imposto que, afinal,incidesobrevendasdeserviosimateriais,dadosseusressentimentoscrnicosde limitaesadministrativas,dereaparelhamentodamquinaarrecadadoraefiscalizadora, bemcomofaltadeformulaoeaperfeioamentodeumasistemticacadastralquepossa atender s peculiaridades do imposto. TABELA 6 IMPOSTO SOBRE A PRESTAO DE SERVIOS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO. PERODO 1989 98. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 19895.471.5793.601.3447.609.22524.472.53960.104.311101.258.997 19906.577.5284.766.63211.701.59329.748.46986.693.846139.488.069 19916.746.8574.817.14310.819.82628.642.34977.700.747128.726.922 19926.608.7935.197.1199.814.57726.265.45873.277.262121.163.210 19936.073.0404.855.3728.013.31539.067.08962.463.952120.472.767 19948.466.6956.520.70511.352.49631.858.03682.218.854140.416.787 199512.389.1677.665.08315.691.37744.237.44399.575.291179.558.362 199614.940.7117.972.30617.695.75949.303.156109.341.070199.253.002 199720.071.4277.967.25318.696.17053.441.189119.385.383219.561.422 199825.912.7449.231.55420.793.78857.768.705126.341.310240.048.101 Mdia6,63,98,224,557,0100,0 FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS. AnalisandoaTABELA6sobreaparticipaodecadacategoriademunicpiono produtodaarrecadaodoimpostosobreservios,constata-sequeacapitaleos municpios regionais representaram,em mdia -- durante o perodo de 1989 - 98 -- 81,5% da arrecadao do ISS, em relao ao total do imposto arrecadado no Estado, enquanto os restantes18,5%dosrecursosforamgeradosnosmaisde400municpios,commenosde 120.000 habitantes. Isso prova que, em tais municipalidades, no h preocupao com o imposto sobre servios, tanto a nvel de sistemtica de cadastramento, de aperfeioamento dafiscalizao,quantodacriaoeampliaodoquadrodefiscaisemelhoriade procedimentos administrativos. 19 Dessamaneira,pode-sedizerquePortoAlegreeascidadesregionaisesto dedicandomaioratenoaoISS,poisarrecadamconjuntamente81,5%,ouseja57,0%e 24,5%respectivamente,enquantodetm,emmdia,39,5%dapopulaogacha.O restante dos municpios detm 60,5% dos habitantes do Estado conforme a TABELA 1, o queforosamentedeveriatermaiorexpressonoprodutodaarrecadaodaprestaode servios, apesar de parte dos habitantes estarem na zona rural, mas que de qualquer forma, necessitam de uma infinidade servios prestados pelas cidades, arrecadam somente 18,5% em relao ao total do Estado, verificados na TABELA 6. Apesardeaindapersistirnveisinflacionrios6,dadificuldadedeprocedimentos administrativos,docrescimentodaeconomiainformalentreosanosde1989-98,o Imposto Sobre Servios - ISS, no Rio Grande do Sul obteve uma evoluo real de 237,1%. OdesempenhodoISSestlimitado,primeiramente,pelonveldeatividade econmica. Reflete um comportamento cclico, ou seja, no perodo recessivo entre 1990 e 1993,seucomportamentofraco,enquantoqueapartirdoprogramadeestabilizaode 1994, apresenta crescimento importante at 1998, como demonstra a TABELA 6. Deumlado,acapitalconseguiuumaevoluosatisfatriade210,2%,porm abaixodaevoluoestadual,provavelmente,justificadapelodesempenhoanteriorquej vinha,comcomportamentoadequadoeosmunicpiosregionaismantiveramum crescimento semelhado ao total do Estado de 236,1%. De outro lado, os municpios locais comat30.000habitantesconseguiramumacrscimode473,6%,osmunicpioscom populao entre 30.001 at 60.000 aumentaram suas arrecadaes em 256,3% e, enquanto o restante das municipalidades chegaram a 273,3%, tomando-se por base o ano de 1989. ApesardaevoluosignificativaverificadanaTABELA6,entende-sequeh espaoparamelhoraraarrecadaodoreferidotributo,jqueovalorpercapitaanual bastantepequeno,principalmentenosmunicpioscomat120.000habitantes,em comparao com os municpios regionais e a capital, ANEXO 6. Senoveja-se,nosmunicpioscomat30.000habitantes,pelosserviosque contrataramduranteumanotodo,recolheramapenasR$8,16em1998,(valormais elevado do perodo em anlise), ficando trs vezes menor do que o valor total do Estado e quasedozevezesmenorqueovalorpercapitadePortoAlegre.Igualcomportamento podeserconstatadonosmunicpiosde30.001at60.000habitantes,josmunicpios 20 regionais ficaram bem prximos do valor per capita do Estado. Desta maneira, entende-se queexisteapossibilidadedeavanodovalorpercapitaparaasadministraescomat 120.000 habitantes, podendo chegar ao valor per capita do Rio Grande do Sul. 5.3 A importncia da receita prpria para os municpios gachos Aarrecadaoprpriaestbaseadanaatividadeeconmicaenopatrimnio imobiliriodecadamunicpio,proporcionandofontederecursospblicosparafazerface aonveldeserviosexigidospelacomunidade.Assim,nasadministraesmunicipais regionais,asreceitasprpriastmgarantidomaiorquantidadederecursos,emrelaos municipalidadespequenas.Ento,aolongodoperodo1989-98,nota-seumamaior importncia dada tributao prpria nas cidades regionais e na capital do Estado do Rio Grande do Sul. Nos micro e pequenos municpios, ao contrrio, nota-se o descaso pela arrecadao prpriaehadministraesquesequercobramtaisimpostos,isentandotodaa comunidade,almdasquearrecadamseustributos,sobrevaloressimblicos,ouseja,os valoresvenaisestodefasados,dadaaflexibilidadenosvalores,autorizadapelaReforma Tributriade1965-67,devendoolimitedatributaoserdeterminadopelacapacidade contributiva dos seus muncipes e na prpria justia fiscal. Ento a importncia dada pelas administraes regionais e pela capital do Estado, quearrecadaramentre1989-98,emmdia23,7%e36,3%doIPTUe,24,5%e57,0do ISS,respectivamente.Restaportanto,porcentagembaixssimasmaisde400 municipalidadescommenosde120.000habitanteseondeestlocalizadaamaioriada populao (60,5%), detendo 55,5% do valor adicionado do Estado. Combasenosdados(TABELAS5e6)asadministraeslocaisnoexploraram adequadamenteaspotencialidadesdesuasreceitasprprias.Istoocorreubasicamente pelo fato de no comprometimento poltico por parte dos administradores pblicos locais, porfaltadeassistnciatcnica,tantoanveldecadastros,comoderecursoshumanose principalmenteporfaltadeobrigatoriedadelegalemcumprirummnimodearrecadao prpria.Mas h evidncias de que as administraes municipais que arcaram com o nus de arrecadarosimpostosprprios,proporcionammaiorofertadeserviospblicos,no

6 Por melhor que seja o sistema de indexao dos dbitos fiscais, taxas de inflao causam enormes transtornos administrao tributria, ao estimular a sonegao e ao proporcionar um prmio elevado para aplicaes no mercado financeiro, dado o hiato que existe entre a data da venda do servio e a do efetivo recolhimento do tributo. 21 buscam recursos via sistema financeiro e principalmente, reduzem o grau de dependncia em relao aos outros nveis de governo. TABELA 7 PARTICIPAO PERCENTUAL MDIA, POR CATEGORIA DE MUNICPIO. PERODO 1989 - 98, NAS SEGUINTES VARIVEIS: HABITANTES VARIVEISAt 30.000De 30.001 at 60.000 De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO VALOR ADICIONADO(1)27,911,116,528,815,7100,0 POPULAO31,912,516,525,713,8100,0 REA TERRITORIAL(2)61,716,715,16,30,2100,0 QPM-ICMS35,412,215,424,412,6100,0 ARRECADAO ICMS11,17,612,629,139,6100,0 ARRECADAO IPTU21,08,210,823,736,3100,0 ARRECADAO ISS6,63,98,224,557,0100,0 NDICE QPM-ICMS35,411,715,824,512,6100,0 FPM58,712,011,613,83,9100,0 FONTE:Elaborao Autor a partir das tabelas 1, 2, 3, 5 e 6, anexos 1 e 2. NOTA:1) Perodo entre 1989 - 97; 2) rea territorial de 1997. 5.4 Estratgia Tributria Local OsdadosdestetrabalhodemonstramqueagrandemaioriadosmunicpiosdoRS dedicampoucaatenocompetnciaexclusivadetributaoprpria,ouseja, arrecadaram inadequadamente o IPTU e o ISS em relao s cidades regionais e capital, indicando que este processo, seja talvez, uma das fontes menos exploradas de receita fiscal anvelmunicipal.Ainexistnciadeplanejamentooficialprvioeocrescimento desordenadodascomunidades,tambmtmocasionadogravesproblemasparaas administraes locais. ComrelaoaoIPTU,deve-seimplantarumaalquotaprogressiva,almdese aperfeioaroscadastrosimobilirios,realizarmelhoresavaliaesdosvaloresvenaisdos imveisebuscar,emoutrosnveisdegoverno,aassistnciatcnica,capacitaode recursoshumanosefinanceiros,paraviabilizarmelhoraproveitamentodopotencial tributrio deste imposto alm de se implantar mquina fisco-arrecadadora mais eficiente. Parahaveralquotasdiferenciadas,emescalacrescente,comodeterminadona legislaobastavontadepolticasadministraesmunicipais.Atualmente,aalquota mximapermitidapelaLeienoamnimapraticada,sejustificaemfunodequeo contribuinteestexigindoserviospblicosdemelhorqualidadeeosprpriosservios esto mais complexos, principalmente nas zonas centrais das cidades. TambmoISSdevemelhorarseusquadrosderecursoshumanosetcnicospara arrecadar,comefetividaderazovel,umimpostoqueofereceexpectativadecrescimento, dada a expanso macia da prestao de servios nos ltimos anos. 22 recomendvelumaconcentraodeesforosparaumaumentoconstantee macio da produtividade do tributo, via convnios com os nveis superiores de governo, no sentido de buscar recursos financeiros e tcnicos para a implantao de cadastro adequado, bem como para que outros instrumentos do elenco municipal possam utilizar melhor a sua capacidade fiscal. Quantoaoscritriosdefixaodondicedeparticipaodosmunicpios,no produtodaarrecadaodoICMS,nota-sequeavarivelmaisimportanteovalor adicionado(75%).Sendoassim,aadoodemecanismosdecontroledaatividade produtivaeafiscalizaodovaloradicionadopelasadministraesmunicipaisso condiesimperiosas,comparticipaoconjuntadoEstado,nacorreodasDeclaraes doMovimentoEconmico,quesetraduzemdomovimentoeconmicomunicipal,bem como atacando os problemas na sua origem, criando mecanismos para que o produtor no venda seu produto sem o respectivo documento fiscal, no caso da atividade agropecuria. Tambm,atualmente,asmunicipalidadespodemadotarosistemadefiscalizao rodoviria,dentrodeseuterritrio,exigindoadocumentaofiscalregulamentarparaas mercadoriasemtrnsitoeoriundosdesuaproduo,tantoagropecuriacomodasoutras atividades produtivas. JoEstado,nofinaldadcadade80,determinouofechamentodasunidades arrecadadoras na maioria dos micro e pequenos municpios. Isto vem provocando queda na regularizao da produo e conseqentemente no ndice de participao. Somente foi revertida esta tendncia, a partir da adoo dos critrios alternativos de rateionacomposiodondicedaquota-partedosmunicpiosenaampliaodo percentual de transferncia da QPM-ICMS, passando de 20% para 25% do total da receita arrecadada com o ICMS. Para que exista possibilidade de aplicao do Esforo Fiscal Prprio, necessrio queexistammecanismospadronizadosparaqueasmunicipalidadescomomesmoperfil populacional,econmico,habitacional,reaterritorial,etc...,arrecademseusrespectivos tributos na mesma proporo. O que no ocorreu durante o perodo pesquisado, onde os municpioscomomesmocontingentepopulacional(pressupondoomesmonmerode economiasimobilirias),arrecadaramvaloresbastantediferenciadosdeIPTU,bemcomo de ISS. 23 6 CONSIDERAES FINAIS Oobjetivodesteestudofoiodeanalisarastransformaesocorridasnasfinanas pblicasmunicipais,estabelecendorelaoentreasreceitastransferidaseasreceitasde competnciaprpriadosmunicpiosriograndense,noperodoentre1989-98, possibilitandotiraralgumasconsideraesqueenvolvemquestesrelativasfinanas pblicas desses municpios. NumPasorganizadonoSistemaFederativo,agrandequestoestemcomo determinaroequilbrioentreaautonomiafiscaleoramentria,asfunese responsabilidades fiscais nos trs nveis de governo. NoBrasil,oqueseconstataaexistncia de um movimento pendular na questo dofederalismo,comperodosdescentralizadoseoutrosperodoscomfortecentralizao do poder de decises. A Constituio de 1988 provocou descentralizao de recursos, mas no remanejou funesque,passouaocorreraolongodadcadade90,atenuandocertasdistores apresentadas no sistema federativo brasileiro, onde o Governo Federal estava atuando. medida que h crescimento real das transferncias aos municpios, estes passam a tributaremmenorescalaasreceitasprprias,principalmente,asmicroepequenas administraes locais. Muitos deles, chegaram a no se utilizar de seus recursos prprios, ficandonadependnciaexclusivadosrecursosdosnveissuperioresdegoverno.Maior autonomia tributria envolveria maior responsabilidade fiscal por parte dos municpios. Para tanto, h que se exigir no Sistema Tributrio Nacional - STN, obrigatoriedade nacobranadaarrecadaotributriaprpriamunicipal,conformedesempenhomdio para cada categoria de municpio. Com isso, a prpria administrao local ser beneficiada, obtendomaiorquantidadederecursose,conseqentemente,diminuindoseugraude dependncia em relao aos demais nveis de governo. Aquestodadistribuiodaquota-partemunicipalassumeimportncia significativaparaosmunicpios.OEstadotemprocuradorefletirosanseiosdamaioria dasmunicipalidades,estabelecendocritriosalternativos,quetemproporcionadouma acentuada justia fiscal. O IPTU, apesar do desempenho verificado, acredita-se que haja espao para melhor aproveitamento,devidoaoproblemabsicoqueresidenafaltadecapacidadetcnica,de condies materiais dos municpios para melhorarem seus cadastros e realizarem melhores avaliaes dos valores venais dos imveis. Indicando que, nos municpios regionais e na 24 capital, h melhor aproveitamento do potencial desse imposto, enquanto as administraes locais tm baixa utilizao de tais recursos. Atualmentefaltamaosmunicpiosgacho,compoucasexcees,recursos humanosetcnicose,vontadepolticadopoderlocalparaarrecadarcomeficincia razovelumimpostoqueincidesobreavendadeserviosimateriais.Odesempenho tributrio do ISS deve-se em grande parte ao expressivo crescimento do setor tercirio nas cidadesregionaisenacapital.Aevoluodareceitatributriadosmicroepequenos municpiosdoRioGrandedoSuldemonstrouque,regrageral,nohouveesforofiscal significativoparaexecutarumapolticadearrecadaodostributosmunicipaisque,pelo menos, se aproximasse da evoluo das cidades regionais e da capital. Asalteraesnosistemadepartilhadostributosfederaiseestaduaisfavoreceram osmicroepequenosmunicpiosdeformaacompensardesempenhoeatodescasoda arrecadao prpria dos micro e pequenos municpios. Aquestodaoperacionalizaodofederalismofiscalsempreapresentar distores,namedidaemqueosmunicpiosnoseutilizaremadequadamentedareceita tributriaprpria.Aoquetudoindica,administraesmunicipaisqueassumemnus polticodearrecadarosimpostosdesuascompetnciastmdemonstradomenor dependnciaderecursostransferidosdaUnioedosestados,aumentandoseugraude autonomia. Conclui-se que, de forma predominante, no houve no perodo, e no de se prever paraosprximosanos,esforoautnomodosmunicpios,paramelhoriadosnveisde arrecadaoprpria,devendo-secriarobrigatoriedadedeesforofiscalprprioepadro mdio de desempenho. A no ser que a Lei de Responsabilidade Fiscal seja efetivamente cumprida e posta em prtica pelas administraes pblicas local. 7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 1 AFONSO, Jos R. R. "Transferncias intergovernamentais e o financiamento de Estados e Municpios", In Revista de Finanas Pblicas, n 363, jul/set.1985. p. 32 - 41. 2CORTEZ,AnaL.M."FinanasmunicipaiseadistribuiodoICM",Dissertao apresentadaaoCursodePs-GraduaodaEAESP/FGV,readeConcentrao: Economia, 1983. 3 COSTA, Alcides Jorge. "Algumas consideraes sobre a reforma tributria", In Revista de Finanas Pblicas, n 367, jun/set. 1986. p. 5 - 8. 25 4DORNBUSCH,Rudiger."UmprogramadeestabilizaonoBrasil"InRevistade Economia Poltica, v. 4, n 2, abr/jun.1984. p. 39 - 49. 5KORFF,Eurico."Finanaspblicasmunicipais",InRevistadeAdministraode Empresas, So Paulo: FGV, v. 17, set/out.1977. p. 12.6LONGO,CarlosA.eLIMA,JosC.S."OIPTUcomofontederecursosanvel municipal: aspectos de eficincia e eqidade", In Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, 36(1):85 - 102, jan/mar. 1982. 7LONGO,C.A."AdisputapelareceitatributrianoBrasil",InEnsaiosEconmicos, FIPE/USP, 34. N.Relat. Tabs., Grfs., So Paulo, 1984. 8---------."Reformatributria,um sonho impossvel", In Revista de Finanas Pblicas, n 359, jul/set. 1984. 9LOPESFILHO,OsirisA."OsistematributrionanovaConstituio",InRevistade Finanas Pblicas,Braslia, ano XLVII, n 369, jan/mar. 1987. p. 5 - 15. 10 MARTINS, Ives G. S. "O sistema federativo e a organizao tributria", In Revista de Finanas Pblicas, Rio de Janeiro, n 366, 1986. p. 33 - 43. 11MUSGRAVE,R.A.eMUSGRAVE,P.B.Finanaspblicas:teoriaeprtica.So Paulo: Campus/EDUSP, 1980. p. 16 - 33 12 RIANI, Flvio. "Economia do setor pblico: uma abordagem introdutria", So Paulo: Ed. Atlas, 1990. 13 SERRA, Jos e AFONSO, Jos R. R. "Finanaspblicas municipais: trajetrias e mitos -parteI",InConjunturaEconmica,IBRE/FGV,v.45,n10,RiodeJaneiro,out. 1991. p. 44 - 50. 14---------."Finanaspblicasmunicipais:trajetriasemitos-parteII",InConjunturaEconmica, IBRE/FGV, v. 45, n 11, Rio de Janeiro, nov. 1991. P. 35 - 43. 15 REZENDE, Fernando A.Finanas pblicas. So Paulo: Atlas, 1987. 16 UEDA, Eurico H. "Finanas municipais e federalismo fiscal", In Revista de Finanas Pblicas, n 333, Rio de Janeiro, 1978. p. 14 - 23. 8 ANEXOS 26 ANEXO 1 VALOR ADICIONADO FISCAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1994 97. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 199416.965.168.083 6.316.836.7608.501.190.52417.093.285.392 7.935.327.62956.811.808.388 29,911,115,030,014,0100,0 199510.524.982.048 3.908.026.3476.035.181.22710.378.777.833 5.949.487.58136.796.455.035 28,610,616,428,216,2100,0 199612.058.659.506 4.258.677.1066.307.344.17610.589.017.952 6.594.426.23239.808.158.849 30,310,715,826,616,6100,0 199711.728.869.028 4.165.887.6756.408.344.17611.043.211.901 6.966.360.74340.312.673.523 29,110,315,927,417,3100,0 Mdia27,911,116,528,815,7100,0 FONTE: Elaborao prpria a partir da Base de Dados da Fundao de Economia e Estatstica FEE ANEXO 2 ARRECADAO DO IMPOSTO SOBRE CIRCULAO DE MERCADORIAS E SERVIOS - ICMS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1994 97. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De 30.001 at 60.000De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 1994197.027.308225.029.930322.344.739638.242.4931.158.966.6452.541.611.115 7,88,812,725,145,6100,0 1995476.201.076280.310.554540.963.4071.133.012.8161.376.174.4153.806.662.268 12,57,414,229,836,2100,0 1996503.932.344311.761.814480.744.1801.186.411.9891.547.119.0484.029.969.375 12,57,711,929,538,4100,0 1997452.376.865250.882.494441.140.0821.234.884.2331.477.674.3353.856.958.009 11,76,511,532,038,3100,0 Mdia11,17,612,629,139,6100,0 ICMS PER CAPITA PREOS CONSTANTES 199464,95196,08210,80248,05894,31265,33 1995150,16247,78365,83441,291.067,73394,98 1996159,43279,22306,86453,181.191,83412,91 1997142,38222,40277,05463,521.131,28390,86 FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir da Base de Dados do SIB/IPD. ANEXO 3 RECURSOS DO FPM PER CAPITA TRANSFERIDOS AOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De30.001 at 60.000 De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 198990,8852,1039,0931,1812,5350,67 1990121,4371,5153,0841,1516,5767,80 1991106,4459,3044,4334,2815,9459,51 1992104,4360,4446,8735,0816,1460,63 1993120,5359,5743,8233,3918,8564,79 1994112,8955,4740,8530,4017,0459,79 1995135,9066,6949,8135,5619,9871,23 1996131,9066,1654,9836,9522,2872,43 1997144,2866,6448,8338,1022,2974,83 1998162,6975,5656,1440,9425,0884,45 Mdia123,1463,3447,7935,7018,9766,61 FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das Tabelas 1 e 2. 27 ANEXO 4 RECURSOS DA QPM-ICMS PER CAPITA TRANSFERIDOS AOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De30.001 at 60.000 De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 1989101,2987,5075,5694,0976,2889,45 1990124,31108,6897,77119,5595,68111,97 1991112,8798,96107,05102,29101,11105,80 1992107,79100,80106,25102,82104,12104,87 1993110,4999,9899,8693,8392,23100,71 1994136,43122,13121,93111,09105,10121,44 1995137,30122,19117,04109,67109,55121,08 1996137,43121,73122,72115,53111,11123,97 1997131,86110,53104,63104,56105,00114,15 1998129,53108,77108,1895,03109,50111,75 Mdia122,93108,13106,10104,85100,97110,52 FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das Tabelas 1 e 3. ANEXO 5 RECURSOS DO IPTU PER CAPITA DOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1989-98. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De30.001 at 60.000 De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 19891,981,711,832,246,572,66 19903,433,334,994,7510,875,12 19919,038,398,2913,9731,4313,14 19925,425,344,907,9942,0610,99 19933,103,613,4810,5421,257,67 19944,685,614,445,1724,757,63 199515,0615,6713,6717,6045,1219,66 199614,5816,5815,4619,5151,2421,17 199716,3215,3314,7218,7451,8921,33 199817,1315,8915,8119,6653,6022,28 Mdia9,019,158,7612,0233,8814,26 FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das Tabelas 1 e 5. ANEXO 6 RECURSOS DO ISS PER CAPITA DOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1989-98. (EM REAIS DE 1998) HABITANTES ANOAt 30.000De30.001 at 60.000 De 60.001 at 120.000 De 120.001 at 500.000 Acima de 500.000 TOTAL DO ESTADO 19891,972,874,5911,0843,8310,93 19902,314,096,4613,3062,5114,76 19912,343,957,1612,6561,5014,09 19922,164,127,2811,4157,9013,12 19931,993,906,1215,7948,8012,86 19942,785,597,8312,6563,5914,82 19954,086,6810,2617,1976,8418,74 19964,717,0511,9719,2084,8320,67 19976,357,1411,9320,4191,9722,50 19988,168,1813,0621,6896,7224,33 FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das tabelas 1 e 6.