GESTÃO FLORESTAL NA MAZÔNIA BRASILEIRA · mente pelas peculiaridades de seu sis-tema federativo e...

2 GESTÃO FLORESTAL NA AMAZÔNIA BRASILEIRA

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Fabiano Toni

Gestão florestal na Amazôniabrasileira:

avanços e obstáculos em umsistema federalista


Portada: Pablo Pacheco. Propriedade agrícola na Transamazônica, Uruara, Pará.

Edición del texto: Martha Cuba-Cronkleton.

© Todos os direitos reservados. Este pesquisa foi possível pelo apoio financeiro do Centro Internacional dePesquisas para o Desenvolvimento, Ottawa, Canadá. Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida,armazenada em um sistema de recuperação ou transmitida de alguma forma ou meio, seja electrônico, mecânico,por fotocópia ou de outro modo, sem autorização prévia do CIFOR e do IDRC. As opiniões expressas são dosautores e não necessariamente refletem os pontos de vista do CIFOR, IDRC e seus colaboradores.

Primera edición, marzo de 2006.

DL: 4-1-429-06

Producción:Plural editoresRosendo Gutiérrez 595 esq. EcuadorTeléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz – BoliviaEmail: [email protected]

Impreso en Bolivia

Centro para Pesquisa Florestal Internacional, CIFORCentro Internacional de Pesquisas para o Desenvolvimento, CIID/IDRC

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Contenido

Lista de Siglas ........................................................................................................................ 7Apresentação.......................................................................................................................... 9

1. Introdução ...................................................................................................................... 11

2. Amazônia: Ocupação Territorial................................................................................. 151. Unidades de Conservação ................................................................................... 162. Terras Indígenas..................................................................................................... 163. Terras privadas ...................................................................................................... 18

3. O Setor Florestal na Amazônia.................................................................................... 211. Caracterização ........................................................................................................ 212. Problemas do setor ................................................................................................ 23

4. Marco Institucional e Jurídico para a Gestão das Florestas.................................... 271. Meio ambiente e florestas na Constituição........................................................ 272. Código Florestal..................................................................................................... 283. Repartição de poderes entre os entes federativos ............................................ 29

5. Obstáculos e Estímulos à Descentralização .............................................................. 331. Centralização e descentralização: tendências históricas ................................. 332. Situação fiscal dos Municípios ............................................................................ 343. Situação política e poder local............................................................................. 374. Políticas indutoras ................................................................................................. 41

6. Gestão Descentralizada ................................................................................................ 431. Governos estaduais e política florestal .............................................................. 43

Política florestal no Acre....................................................................................... 46Política florestal no Amazonas ............................................................................ 48Política florestal no Pará....................................................................................... 51Política florestal nos Estados: Um balanço crítico............................................ 53

2. Gestão florestal municipal ................................................................................... 54Experiências municipais....................................................................................... 56Fortalecimento da capacidade local ................................................................... 60

7. Conclusões...................................................................................................................... 63

8. Prioridades de Pesquisa e Oportunidades de Atuação........................................... 67


Anexo 1 Tipos de Unidades de Conservação ................................................................... 69

Bibliografia ............................................................................................................................. 71

Índice de Tabelas

Tabela 1: Distribuição das terras na Amazônia Brasileira .............................................. 15Tabela 2: Posse de terras privadas na Amazônia Legal .................................................. 19Tabela 3: Evolução do setor madeireiro na Amazônia 1998 - 2004................................ 22Tabela 4: Evolução do marco normativo do manejo florestal na Amazônia ............... 29Tabela 5: Evolução da arrecadação tributária das esferas de governo, entre

1998 e 2002. ..................................................................................................................... 37Tabela 6: Municípios com conselhos municipais de meio ambiente

nos Estados da Amazônia ............................................................................................ 41Tabela 7: Gestão Florestal nos Estados da Amazônia...................................................... 45Tabela 8: Estruturas Político-Administrativas Ambientais em Municípios

dos Estados que Compõem a Amazônia em 2002 ................................................... 55Tabela 9: Acordos e convênios entre governos municipais e outros órgãos

nos Estados da Amazônia ............................................................................................ 61

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Lista de Siglas

APA Área de Proteção AmbientalBASA Banco da AmazôniaCOIAB Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia BrasileiraCONAM Conselho Nacional de Meio AmbienteCONDIAC Consórcio de Desenvolvimento Intermunicipal do Alto Rio Acre

e CapixabaDFID Department for International Development, (governo Britânico);EMATER Empresa Paraense de Assistência Técnica e Extensão Rural.FEPI Fundação Estadual de Política Indigenista (Amazonas)FNMA Fundo Nacional do Meio AmbienteFNO Fundo Constitucional de Desenvolvimento do NorteFUNAI Fundação Nacional do ÍndioIBAM Instituto Brasileiro de Administração MunicipalIBAMA Instituto Brasileiro Do Meio Ambiente E Recursos NaturaisIBGE Instituto Brasileiro de Geografia e EstatísticaICMS Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e ServiçosIEF Instituto Estadual de FlorestasIMAC Instituto Acreano de Meio Ambiente (Acre)INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgráriaIPAAM Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (Amazonas)IPTU Imposto Predial e Territorial UrbanoISS Imposto sobre Serviços,MMA Ministério do Meio AmbienteOEMAS Órgãos Estaduais De Meio AmbientePA Projeto de AssentamentoPAE Projeto de Assentamento AgroextrativistaPAF Projeto de Assentamento FlorestalPDS Projeto de Desenvolvimento SustentávelPGAI Projeto de Gestão Ambiental IntegradaPMFSPS Plano de Manejo Florestal Sustentável com Procedimentos

SimplificadosPPG7 Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do BrasilRPPN Reservas Particulares do Patrimônio NaturalSDS Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável (Amazonas)


SEATER Secretaria de Assistência Técnica e Extensão Rural (Acre)SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas EmpresasSECTAM Secretaria Executiva de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente (Pará)SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem IndustrialSEPROF Secretaria de Extrativismo e Agricultura Familiar (Acre)SIVAM Sistema de Vigilância da AmazôniaSNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação da NaturezaSPRN Subprograma de Políticas de Recursos NaturaisSUDAM Superintendência de Desenvolvimento da AmazôniaSUFRAMA Superintendência da Zona Franca de Manaus.

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Apresentação

Este documento apresenta os resul-tados do estudo “DescentralizaçãoFlorestal na América Latina: Olhandopara o Futuro”, realizado pelo Centro dePesquisa Florestal Internacional (CIFOR)com financiamento do InternationalDevelopment Research Center (IDRC/Canadá). Desde a década de noventa,vários países da América Latina têm sededicado a promover a descentralizaçãoadministrativa, financeira e política dosestados nacionais para os níveis degoverno mais abaixo na hierarquia terri-torial, que na maioria dos países corres-ponde ao governo municipal. Ainda queempreendendo maiores esforços nadescentralização dos serviços sociais(educação e saúde, por exemplo), gra-dualmente se há dirigido maior atençãoà descentralizar a gestão dos recursosnaturais e, particularmente, dos florestais.

O CIFOR tomou interesse neste te-ma, principalmente em analisar os im-

pactos que o processo geral de descen-tralização, e particularmente da ges-tão florestal, têm tido no manejo dosrecursos florestais e na distribuição debenefícios econômicos derivadosdeste aproveitamento para todos osatores que dependem das florestas. Arealidade da descentralização florestaltem levado a resultados bastante di-versos. Nesse sentido, o CIFOR tem seinteressado em estudar quais são ascondições que explicam por que so-mente em alguns casos se chegou aobter resultados positivos, quais osfatores que limitam a gestão florestallocal e o que isso significa para o usodas florestas e para a equidade em âm-bito local.

A pesquisa que aqui se apresentaparte da premissa de que o objetivoprincipal de descentralizar as respon-sabilidades e tomada de decisões sobreos recursos florestais no nível de go-


verno municipal deveria ser o demelhorar as oportunidades de participa-ção para os grupos locais –particular-mente para os grupos sociais margina-lizados– neste processo, bem como am-pliar os benefícios que eles obtém douso destes recursos. Este estudo pre-tende: 1) analisar o estado atual dadescentralização florestal na região; 2)identificar seus efeitos sobre os grupossociais que dependem dos recursos dafloresta; 3) desenvolver um marcoconceitual para entender as interaçõesentre descentralização, governabilidadee meios de vida e; 4) identificar futurasdireções para a pesquisa e ação quepossam melhorar os benefícios dadescentralização florestal para os gru-

pos sociais ligados a atividades flo-restais.

Esta pesquisa inclui estudos na Bo-lívia, na Amazônia Brasileira, na Gua-temala, em Honduras e na Nicarágua,assim como um documento-síntese, queapresenta uma proposta de agenda re-gional de pesquisa. Cada um desses es-tudos é publicado em separado com afinalidade de facilitar sua leitura e dis-tribuição e contribuir tanto para o de-bate nacional como também para os fo-ros internacionais de discussão. A equi-pe de pesquisa foi composta por AnneLarson, Pablo Pacheco, Mario Vallejo,Fabiano Toni, José Miguel Barrios e IvánGuillén.

Doris CapistranoDiretora do Programa Florestas e Governança, CIFOR

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Este documento é parte de uma pes-quisa mais ampla que tem por objetivoentender as implicações da descentra-lização de políticas florestais na AméricaLatina. O estudo parte da premissa que osetor florestal tem importante papel naeconomia de diversos países do continen-te e também no meio de vida de grandeparte de sua população rural. Dessemodo, as políticas que regulam o acesso,o uso e o controle dos recursos florestaisdevem não só visar ao uso racional dosmesmos, mas também responder às ne-cessidades da população que deles de-pende. Em outras palavras a gestão flo-restal deve ser eficiente e democrática.Estudiosos da teoria democrática, de po-líticas públicas em geral e da gestão derecursos naturais argumentam que adescentralização pode ser uma importan-te ferramenta de democratização de de-cisões e de aumento da eficiência dasações públicas (Binswanger, Shah eParker, 1994; Carney 1995; Borja, 1988).

Em teoria o Brasil apresenta umconjunto de condições bastante favorá-veis à descentralização das políticas eda gestão de seus recursos naturais. Aprimeira dessas condições é a relativaautonomia fiscal e financeira de que osEstados e Municípios desfrutam dentrodo sistema federativo brasileiro. Outracondição favorável é o marco legal econstitucional que rege a gestão dos re-cursos naturais e que dá aos entes fede-rativos (União, Estados e Municípios)competências concorrentes sobre otema, ou seja, todos os níveis de gover-no podem atuar na área ambiental e flo-restal. Uma terceira condição é a exis-tência de precedentes para a descentra-lização de políticas e da administraçãopública no país, particularmente dossistemas de saúde e educação que, ape-sar de todos seus problemas, se encon-tram em avançado estado de descentra-lização. Finalmente, um quarto fator éa grande riqueza de recursos naturais

1. Introdução


do país, que, em tese, podem gerar im-portantes recursos para os Estados eMunicípios, por meio da arrecadação deimpostos, taxas e royalties.

Apesar das condições favoráveis, opaís não tem ainda uma política detransferência de poderes e responsabi-lidades sobre a gestão florestal do po-der central para os Municípios. Mas issotampouco quer dizer que a gestão flo-restal seja absolutamente centralizada.O caso brasileiro é interessante justa-mente pelas peculiaridades de seu sis-tema federativo e de seu marco jurídi-co. Quanto ao marco jurídico, é precisoentender que não é necessário um pro-cesso de descentralização ou de trans-ferência explícita de responsabilidadepara que os entes federativos atuem nagestão dos recursos naturais, ainda quehaja limites para essa atuação. Em ou-tras palavras é possível haver um siste-ma não centralizado, sem que necessa-riamente haja descentralização (verGregersen et al., 2005).

No que se refere ao sistema fede-rativo é importante destacar o relati-vo poder que os governos estaduaistêm. Eles sim têm sido protagonistasde políticas mais consistentes dedescentralização, recebendo cada vezmais prerrogativas que eram do go-verno federal, ainda que com enormesdiferenças no grau de envolvimentode cada Estado com o tema. Essas di-ferenças se explicam tanto pelo inte-resse dos governantes em priorizar

políticas florestais estaduais quantopela mobilização de grupos de inte-resse que direta ou indiretamente sãoafetados por tais políticas. Similar-mente, uma descentralização que che-gue ao nível municipal depende decomo esses mesmos fatores se expres-sam em nível local. Além disso, elatambém é condicionada pelas compe-tências que o governo estadual já pos-sui e por sua disposição de repassarparte delas aos Municípios. Essa com-binação de fatores resulta em uma di-versidade muito grande de experiên-cia de gestão florestal entre os diferen-tes Estados da Federação e entre osMunicípios de cada Estado.

Já se percebe uma divisão gradualde competências e responsabilidadesentre os três níveis de governo. O go-verno federal ainda centraliza muitospoderes sobre a gestão florestal, enten-dida como as responsabilidade pornormatizar, autorizar e fiscalizar a ex-ploração florestal e o desmatamento.Entretanto, é cada vez maior a partici-pação dos Estados nessas tarefas, comdestaque para Mato Grosso, Acre eAmazonas, que nos últimos anos esta-beleceram convênios com o InstitutoBrasileiro do Meio Ambiente e Recur-sos Naturais (IBAMA) para formalizaressa descentralização. Estados e Uniãoatuam também no estabelecimento deUnidades de Conservação, mas a últi-ma tem papel muito mais destacado.Mais ainda, a União é responsável peloestabelecimento de áreas indígenas,

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que, na prática, são as terras mais pro-tegidas da Amazônia.

Os Estados também têm assumidoresponsabilidades crescentes nas tare-fas de fomento à atividade florestal,particularmente por meio de assistên-cia técnica a atividades madeireiras enão madeireiras. Acre e Amazonas sãodois bons exemplos disso, com desta-que para o último, que criou uma agên-cia florestal que não só promovecapacitação como elabora planos demanejo para pequenos proprietários. OsMunicípios carecem de recursos e infra-estrutura para ter uma atuação mais in-cisiva no setor, mas ainda assim há inú-meras experiências locais com atividadesque direta ou indiretamente afetam osetor. Entre elas se destacam iniciativasde fomentar o beneficiamento de madei-ra, assistência técnica nas áreas deextrativismo e sistemas agroflorestais,formação de consórcios intermunicipaise estabelecimento de convênios com ór-gãos públicos e privados para fortalecera gestão local, recuperação de áreas de-gradadas e até mesmo criação de Uni-dades de Conservação.

Se pensarmos na garantia de aces-so dos grupos rurais marginalizadosaos recursos florestais, é fácil concluirque o governo federal tem um papelmuito importante, pois é o ator quemais bem atende aos interesses da po-pulação indígena – seguramente o setorsocial mais vulnerável na Amazônia.Em relação a pequenos produtores e

extrativistas a descentralização podetrazer grandes contribuições, particu-larmente por meio da criação de siste-mas de gestão mais simplificados e efi-cientes, que facilitem a obtenção de li-cenças de desmatamento e de explora-ção florestal pelos pequenos proprietá-rios que não podem pagar pela elabo-ração de planos de manejo sofisticados.Isso não quer dizer que se deva permi-tir uma exploração agressiva da flores-ta pelos mais pobres, mas sim que de-vem ser criadas condições para trazeresse grupo para a legalidade. A contra-partida pode ser uma exploração me-nos intensiva da floresta, o que assegu-raria a conservação dos recursos flores-tais. Como veremos, a descentralizaçãono nível estadual parece estar contribu-indo, ainda que de maneira tímida, paraque isso aconteça. Os Municípios, porsua vez, ainda têm papel limitado nes-se processo, ainda que haja um grandenúmero de experiências locais de inter-venção no setor florestal.

Para entender a descentralização naAmazônia, além das relações entre osentes federativos é preciso consideraro contexto local, particularmente o his-tórico de centralização das políticaspúblicas nas mãos do governo federale, de modo muito particular, o controleque ele ainda tem sobre grande partedas terras da região, o que é uma dura-doura conseqüência da política de se-gurança nacional adotada durante ogoverno militar. Como exemplo, valecitar que inúmeros Municípios têm a

INTRODUÇÃO


maior parte de seu território sob con-trole federal, o que limita o desenvolvi-mento de políticas locais efetivas degestão de seus recursos naturais. TaisMunicípios ficam impedidos de criarunidades de conservação nestas áreas,ou mesmo de cobrar impostos sobre apropriedade urbana, que é importantefonte de receitas municipais.

Este trabalho se divide em seispartes. Na primeira, fazemos uma ca-racterização geral da Amazônia, comatenção à ocupação territorial em ter-mos de áreas privadas, unidades deconservação, terras indígenas e popu-lação. Na segunda parte, apresenta-mos alguns dados básicos do setor flo-restal na Amazônia e discutimos al-guns de seus principais problemas.Na terceira parte, analisamos breve-mente o marco institucional no qualse insere a gestão florestal na Amazô-

nia, com destaque para a legislaçãoexistente e para a distribuição de po-deres entre os entes federativos. Naseção 4 discutimos alguns obstáculose estímulos à descentralização, dandofoco à situação fiscal e política dosmunicípios. Na seção seguinte, anali-samos os papéis dos governos estadu-ais e municipais na gestão florestal naAmazônia. Além de apresentar umquadro geral da atuação dos Estados,usamos os exemplos do Acre, Amazo-nas e Pará para enriquecer a discus-são. Em relação aos Municípios, abor-damos algumas áreas de atuação nasquais eles têm maior participação, uti-lizando exemplos ocasionais. Final-mente, na parte 6, apresentamos oscomentários finais sobre as oportuni-dades e obstáculos à descentralizaçãoe fazemos sugestões de temas de pes-quisa que possam dar aporte àdescentralização da gestão florestal

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A Amazônia brasileira cobre um ter-ritório de 4,87 milhões de km2, dos quaiscerca de 17% já foram desmatados1. Naregião vivem cerca de 20 milhões de ha-bitantes, 60% dos quais em áreas urba-nas. Estima-se que as camadas mais po-bres da população –um grupo de aproxi-madamente 6 milhões de extrativistas,agricultores familiares e indígenas– ocu-pem cerca de um terço dessas terras (Limaet al, 2003). Aproximadamente 75% daregião Amazônica é formada por terras

públicas, que incluem Unidades de Con-servação de Proteção Integral, Unidadesde Uso Sustentável (4,9% e 9,1% do terri-tório amazônico, respectivamente) e Ter-ras Indígenas (20,4%) (Ferreira e Almeida,2005). Os 40,8 % restantes das terras pú-blicas são áreas devolutas ou de domínioindeterminado. As terras privadas se di-videm em florestas privadas, fazendas degado e lotes de colonização, assentamen-to e reforma agrária. Na tabela 1 apresen-tamos uma síntese desses dados.

2. Amazônia: ocupação territorial

1 Os números relativos à cobertura vegetal, desmatamento total e taxas anuais de desmatamento são controverti-dos e variam de acordo com as diferentes metodologias utilizadas por diversos autores e estudos, particularmentepelo tratamento que se dá a áreas de cerrado e de transição entre cerrado e floresta. A respeito, ver Margulis, 2003.

Tabela 1Distribuição das terras na Amazônia Brasileira

Terras públicas Terras privadas

Terras Indígenas Unidades de Conservação Terras Devolutas

Uso Sustentável Proteção Integral

Área 993.480 443.170 238.630 1.986.960 1.217.500

% da Amazônia 20,4 9,1 4,9 40,8 25,0

Fonte: Adaptado de Ferreira e Almeida (2005) e Lima et al. (2003)


1. Unidades de Conservação

A lei nº 9.985, de 18 de junho de2000, instituiu o Sistema Nacional deUnidades de Conservação da Natureza(SNUC), ao fixar critérios e normas paraa criação, implantação e gestão das uni-dades de conservação do país. O SNUCestabelece dois grupos de unidades deconservação: Proteção Integral e UsoSustentável. Nas Unidades de Uso Sus-tentável se permite a exploração e o apro-veitamento econômico dos recursos na-turais, enquanto que as Unidades deProteção Integral se destinam à preser-vação da biodiversidade e de outrosatributos naturais de seu território2.

Apesar de ser federal, a lei nº 9.985estabelece que Estados, Municípios eUnião têm responsabilidade e poderpara criar unidades de conservação. Alei prevê também a participação socialna criação e definição das normas deuso destas áreas. De modo geral, a par-ticipação popular é mais intensa nasUnidades de Uso Sustentável que, qua-se invariavelmente, são criadas sobpressão da população local. Nas Unida-des de Proteção Integral, ocorre o inver-

so. Muitas delas foram criadas por meiode decretos legislativos, sem consultaspopulares. Como resultado, são inúme-ros os conflitos nessas áreas, como porexemplo, a sobreposição de ParquesNacionais e Terras Indígenas ou a cria-ção de parques em áreas ocupadas porextrativistas e ribeirinhos. Com raras ex-ceções, elites econômicas, administra-dores municipais e mesmo a populaçãoem geral têm grandes reservas quantoà presença de Unidades de ProteçãoIntegral em seus Municípios, pois con-sideram que elas representam um im-pedimento ao livre uso da terra e aodesenvolvimento local.

2. Terras Indígenas

No total, existem 377 Terras Indíge-nas na Amazônia, que abrigam 160.000indígenas pertencentes a 160 povos3.Dessas terras, 76% já são legalmente re-conhecidas, isto é, têm usufruto garanti-do exclusivamente para os indígenas(Instituto Socioambiental, 2005).

O Brasil tem um órgão específico –aFundação Nacional do Índio (FUNAI)–

2 O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias: I - Estação Ecológica; II -Reserva Biológica; III - Parque Nacional (Estadual ou Municipal); IV - Monumento Natural; e V - Refúgio de VidaSilvestre. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes categorias: I - Área de ProteçãoAmbiental; II - Área de Relevante Interesse Ecológico; III - Floresta Nacional (Estadual ou Municipal); IV - ReservaExtrativista; V - Reserva de Fauna; VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e VII - Reserva Particular doPatrimônio Natural. Para um melhor entendimento do uso permitido para cada categoria de Unidade deConservação, ver Anexo 13 O IBGE estima que a população indígena seja de 154.004 mil habitantes, enquanto a Fundação Nacional doÍndio, (Funai) estima que seja de 175.571 mil. Os dados variam devido a diferenças metodológicas, que são discu-tidas com maior profundidade no projeto Povos Indígenas do Brasil, da ONG Instituto Socioambiental (http://www.socioambiental.org/pib/portugues/quonqua/quantossao/difest.shtm)

17AMAZÔNIA: OCUPAÇÃO TERRITORIAL


estatais. Os serviços de saúde e educa-ção prestados a essa população são in-suficientes e precários. A renda que osindígenas obtêm de suas terras é baixae limitada, particularmente no que dizrespeito à exploração madeireira, poisnão há um marco normativo que regu-le a atividade em suas terras, ou seja,não é proibido extrair madeira das ter-ras indígenas, mas também não hácomo fazê-lo legalmente.

3. Terras privadas

Não há números muito confiáveissobre a posse de terras privadas na re-gião, dadas a desordem fundiária e asconstantes práticas de apropriação frau-dulenta de terras públicas. Entretanto,é sabido que a maior parte das terrasprivadas pertence a madeireiros (flores-tas privadas) e pecuaristas de grande emédio porte, que são também respon-sáveis pelo grosso do desmatamentoacumulado na Amazônia. Estudo doBanco Mundial aponta que esses atoressão responsáveis por 75% do desmata-mento da região (Margulis, 2003). Da-dos do Censo Agropecuário de 1995/1996, do Instituto Brasileiro de Geogra-fia e Estatística (IBGE), apontam umaacentuada concentração da terra (Tabe-la 2). Enquanto as propriedades com

4 O número de associações cresceu rapidamente após a promulgação da Constituição de 1988, cujo artigo 232abriu a possibilidade dessas associações se constituírem como pessoas jurídicas. Além disso, desde início da déca-da de 1990, o “mercado” de projetos para organizações civis aumentou consideravelmente, ao passo que os recur-sos do Estado foram diminuindo. O projeto Povos Indígenas do Brasil (ver nota anterior) traz uma análise maisdetalhada dessa proliferação de associações.

para cuidar dos interesses da popula-ção indígena, principalmente no que dizrespeito à demarcação e fiscalização deseu território. Há também uma impor-tante organização de natureza privada,ligada à Igreja Católica, o ConselhoIndigenista Missionário (CIMI), que temimportante papel na luta pelos direitosdesses povos e pela manutenção de suacultura. Ademais, na Amazônia há umgrande número de pequenas associa-ções indígenas de distintas característi-cas (locais, regionais, representativas deetnias específicas, de mulheres, de es-tudantes, etc.), que atuam principal-mente na captação de recursos e de-senvolvimento de pequenos projetos4.Parte dessas associações (75 organiza-ções, que representam 165 povos) são afi-liadas à Coordenação das OrganizaçõesIndígenas da Amazônia Brasileira(COIAB), ONG que estimula e acompanhaa criação de novas organizações indíge-nas e promove a articulação entre elas.

Apesar das dimensões de suas ter-ras, da proteção da FUNAI e da existên-cia de uma ampla rede de organizaçõessociais, os indígenas são um grupo bas-tante vulnerável. A fiscalização de suasterras é deficiente, e são comuns os con-flitos –em geral violentos– com agricul-tores, pecuaristas, garimpeiros, madei-reiros e grandes empresas privadas e

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mais de 10.000 ha representavam ape-nas 0,1% dos estabelecimentos rurais daregião, elas ocupavam 27,7% do total desua área privada. Por outro lado, ospequenos estabelecimentos (de até 100ha) perfaziam 81,8 % do número totalde propriedades rurais e somente 11,3

% da área sob domínio privado na re-gião. As decisões de investimento deum número reduzido de grandes pro-prietários têm, portanto, um efeito mui-to maior sobre a cobertura florestal doque as decisões de uma massa muitomaior de pequenos produtores.

Tabela 2Posse de terras privadas na Amazônia Legal

Tamanho do esta- Número de Área % Est. % Áreabelecimento (ha) estabelecimentos (em ha)Menos de 10 416.704 921.276 46,7 0,810 a 100 313.533 12.693.380 35,1 10,5100 a 500 113.435 21.021.951 12,7 17,4500 a 1.000 14.869 10.276.130 1,7 8,51.000 a 2.000 893 12.202.182 1,0 10,12.000 a 5.000 5.829 17.492.122 0,7 14,55.000 a 10.000 1.843 12.700.586 0,2 10,5Acima de10.000 1.249 33.451.576 0,1 27,7Não declarado 16.873 - 1,9 -Total 893.128 120.759.203 100,0 100,0

Fonte: IBGE, Censo Agropecuário 1995/1996

A existência de grandes áreas pri-vadas de floresta não implica explora-ção florestal em larga escala. Parte sig-nificativa dessas áreas é comprada ougrilada com propósitos diversos, quepodem envolver a exploração futura demadeira, a abertura de pastagens, oplantio de grãos ou simplesmente a es-peculação fundiária.

Na região há também um grandecontingente de pequenos proprietáriosrurais assentados pelo Instituto Nacio-nal de Colonização e Reforma Agrária

(INCRA), que vem distribuindo terras naregião desde a década de 1970. De acor-do com dados do Censo Agropecuáriode 1996, havia até então na Amazôniamais de 750 mil famílias com lotes deaté 100 ha vivendo em projetos de colo-nização e em assentamentos, o que re-presentava cerca de 70% da populaçãorural da região (Vosti et al., 2002). Essesnúmeros aumentaram consideravelmen-te desde então, pois a região se tornouprioritária para reforma agrária, dadasua grande proporção de terras públi-cas, que não precisam ser desapropria-

AMAZÔNIA: OCUPAÇÃO TERRITORIAL


das. O número de famílias em assenta-mentos de reforma agrária na AmazôniaLegal mais do que triplicou entre 1994 e2002 –passando de 161.500 para 528.571,o que representava a ocupação de cercade 4,9% do bioma (Barreto et al. 2005).

Existem quatro tipos de assenta-mentos na região: projetos de assenta-mento (PA), de assentamento agroextra-tivistas (PAE), de assentamento flores-tal (PAF) e de desenvolvimento susten-tável (PDS). O PAD e o PA são projetostradicionais de concessão de lotes indi-viduais a agricultores. O PAE é destina-

do a populações de extrativistas, prin-cipalmente seringueiros e coletores decastanha. O PDS tem uma proposta pa-recida, mas é voltado a populações quenão vivem tradicionalmente doextrativismo e que podem explorá-lo.Já nos PAFs, lotes de florestas serão con-cedidos por 30 anos, com possibilidadeda renovação da concessão por mais 30anos, para extrativistas e agricultores,que poderão manejar sustentavelmen-te os recursos naturais e desmatar 5%da área total para a construção de ca-sas, centros comunitários e implemen-tação de agricultura de subsistência.

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1. Caracterização

No ano de 2004 a indústria madei-reira extraiu 24,5 milhões de metros cú-bicos de toras na Amazônia, que rende-ram 10,4 milhões de metros cúbicos demadeira processada. Entre 1998 e 2004,o valor das exportações de madeira daAmazônia aumentou consideravelmen-te, passando de US$ 381 milhões para US$942 milhões. Vale notar ainda que 64%da madeira processada no ano de 2003teve como destino o mercado domésti-co (Lentini et al., 2005). Houve conside-rável redução, uma vez que em 1998 ti-nha como destino o mercado doméstico86% da produção. No período analisa-do a produção de madeira beneficiadapermaneceu constante, ao passo que a

extração de toras diminuiu (de 28, 3 para24,5 milhões de metros cúbicos), o queimplica aumento do rendimento indus-trial do setor (Lentini et al., 2005).

O número de empregos diretos eindiretos no setor variou muito pouco,passando de 353 mil para 379 mil (Len-tini et al., 2005). Tais empregos dizemrespeito às atividades de extração, ser-ragem, beneficiamento, industrializa-ção, exportação (empregos diretos), fa-bricação de móveis, venda de insumos,manutenção de máquinas e equipamen-tos, transporte, comercialização e servi-ços técnicos florestais (empregos indi-retos). Infelizmente não há dados desa-gregados sobre a geração de empregosde acordo com o tamanho da explora-ção florestal.

3. O setor florestal na Amazônia


Em 2004, o Pará foi responsável porcerca de 45% do total da produçãoextrativista de madeira em tora daAmazônia, seguido por Mato Grosso(33%) e Rondônia (15%) (Lentini, 2005).Esses três Estados também têm as mai-ores áreas de pastagem e os maiores re-banhos bovinos da região, o que não écoincidência, pois a extração madeirei-ra na Amazônia está intimamente liga-da ao desenvolvimento da pecuária eda produção de grãos em larga escala.

Em geral, as madeireiras se insta-lam nas zonas de floresta –muitas ve-zes elas mesmas constroem as estradasde acesso–, retiram a madeira de maiorvalor de áreas próprias ou compram amatéria-prima de terceiros e seguemadiante. A floresta já empobrecida éentão queimada e transformada em áre-as de pastagem que, após alguns anos,podem ser convertidas para a produçãode grão, principalmente soja. A maiorparte da madeira é produzida em 82pólos madeireiros, em cada um dos

quais a produção supera os 100.000 m3

de toras por ano. As empresas se insta-lam nesses pólos devido à disponibili-dade de matéria-prima, infra-estrutura(estradas, energia elétrica, serviços ban-cários) e mão-de-obra.5

As serrarias preferencialmente seinstalam em regiões onde é alto o esto-que de madeiras de valor e iniciam aexploração de duas ou três espécies.Tradicionalmente, o primeiro alvo daexploração era o mogno (Switenia macro-phyla), a mais valiosa madeira da região,cuja extração foi proibida devido ao ris-co de extinção. Outras duas espécies dealto valor são o cedro (Cedrela odorata) eo ipê (Tabebuia sp), também extraídas noprimeiro ciclo de corte. Após o esgota-mento dessas espécies, as empresasretornam às áreas já exploradas e inici-am um segundo ciclo, no qual buscammadeiras de valor um pouco mais bai-xo, como o jatobá (Hymenea coubaril),freijó (Cordia sagoti), cumaru, (Dipteryxodorata) e maçaranduba (Manilkara sp).

Tabela 3Evolução do setor madeireiro na Amazônia 1998 - 2004

1988 2004Consumo de madeira em tora (milhões m_/ano) 28,3 24,5Produção de madeira processada (milhões m_/ano) 10,8 10,4Rendimento médio do processamento 38% 42%Número de pólos madeireiros 72 82Número de empresas 2.570 3.132Número de empregos 353.044 379.621

Fonte: Lentini, 2005

5 Ver Smeraldi e Veríssimo, 1999.

23

Nessa fase a exploração se intensifica eatinge o nível de 5 a 10 árvores por hec-tare, o que corresponde à média de 40m3 a 50 m3/ha , dependendo da regiãoexplorada.

Grande parte da madeira extraídana Amazônia hoje provém de áreas dedesmatamento. Segundo dados da ONGAmigos da Terra, em 2002 aproximada-mente 75% da madeira da Amazôniatinha origem legal atestada por meio deautorizações de desmatamento, en-quanto 5% dela era obtida por meio deplanos de manejo regulares. Os outros20% eram oriundos de fonte ilegal, sen-do que 75% dessa fração era extraídade unidades de conservação e 25% pro-vinham de planos de manejo irregula-res (Smeraldi, 2002).

O uso de madeira de desmatamen-tos torna os pequenos produtores umimportante elo na cadeia produtiva damadeira, uma vez que eles podem des-matar anualmente até 3 ha, o que, emtese, lhes permite extrair legalmente até60 m3 de madeira por ano, sem necessi-dade de apresentação de inventário flo-restal6. Considerando que há mais de500 mil famílias assentadas na região, eque outras 50 mil são assentadas anu-almente, só a produção de madeira depequenos desmatamentos poderia su-prir a demanda da indústria nacional.Para os agricultores, a venda dessa ma-

deira pode ser uma importante fonte derenda. Como o preço do metro cúbicoda madeira varia de R$ 60,00 a R$ 200,00dependendo da espécie e de sua quali-dade, o produtor pode ter uma rendabruta de R$ 3.600,00 a R$ 12.000,00. Mes-mo descontados os altos custos de pro-dução e transporte, que podem facil-mente chegar a 70% do valor bruto, amadeira pode contribuir significativa-mente para a renda dos pequenos agri-cultores. Estimativas de 1995 mostramque o PIB per capita rural na Amazôniaera de US$ 1.411,00/ano. Esse é um va-lor médio, que não considera as desi-gualdades na distribuição de renda. Ouseja, o estrato mais pobre da populaçãotem uma renda ainda mais baixa. Osrecursos gerados pela venda da madei-ra são particularmente importantes pa-ra os recém-assentados, que têm maiornecessidade de capital para financiar aabertura de novas áreas, a implemen-tação de suas lavouras e a construçãode suas casas.

2. Problemas do setor

O setor florestal da Amazônia en-frenta sérios problemas estruturais,dentre os quais se destacam: 1) os denatureza institucional, notadamente odescompasso entre o marco normativoexistente e a capacidade operacional doEstado; 2) a situação fundiária caótica

6 Esse valor pode ser maior, mas, neste caso, é necessário apresentar inventário, o que não é economicamenteviável para os pequenos produtores.

O SETOR FLORESTAL NA AMAZÔNIA


da Amazônia e; 3) deficiências de infra-estrutura, crédito e assistência técnica.Tais problemas incidem com diferenteintensidade sobre os diversos gruposque utilizam os recursos florestais. Demodo geral, entretanto, o impacto de-les sobre o setor florestal se traduz emuma exploração madeireira que seguesendo essencialmente predatória, ape-sar de uma tendência recente de dimi-nuição da ilegalidade; na incapacidadede conter o desmatamento e em baixacapacidade de gerar benefícios para apopulação rural mais pobre.

As normativas que regem o desma-tamento e a exploração florestal no Bra-sil são detalhadas e rigorosas, principal-mente no que diz respeito ao manejoflorestal, o que torna a elaboração eaprovação de projetos cara e demora-da. Em parte, a demora se deve à pe-quena capacidade técnica do Estadopara analisar os projetos apresentados.Certamente a centralização dessa tare-fa contribui para sua morosidade. Adespeito de alguns Estados (ver seção5) terem assumido grande parte das res-ponsabilidades de comando e controleda atividade madeireira, para estimu-lar o crescimento do setor, em grandeparte da Amazônia tais atribuições se-guem centralizadas pelo IBAMA.

Outro exemplo claro desse descom-passo institucional diz respeito ao des-matamento. O código florestal brasilei-ro é bastante restritivo e determina que80% da vegetação nativa seja preserva-

da em propriedades particulares naAmazônia. Essa exigência não é cum-prida na prática, o que é demonstradopelo crescimento descontrolado da taxade desmatamento nos últimos anos.Desde o início da década de 1990 aAmazônia vem perdendo por ano apro-ximadamente 0,5% de sua cobertura, oque corresponde, em média, a de 17.000km2 a 18.000 km2. O pico do desmata-mento foi de 29.000 km2, em 1995. Noano seguinte este valor caiu significati-vamente, para cerca de 13.000 km2 e,desde então, vem subindo gradualmen-te, tendo atingido o alarmante nível de26.000 km2 entre 2003 e 2004.

Os crimes ambientais, que incluemo desmatamento e a exploração madei-reira irregular, podem levar a puniçõesadministrativas, cíveis e criminais, queincluem multas, reparação ou compen-sação dos danos causados e até mesmoa prisão dos réus. Apesar disso, o quese vê na realidade é uma dificuldade dearticulação muito grande entre os ór-gãos de fiscalização (IBAMA e os órgãosambientais estaduais), entre esses e aJustiça, e entre a Justiça e estadual e aJustiça federal. Além disso, os proces-sos são lentos, freqüentemente têm pro-blemas técnicos e há muitos mecanis-mos e artifícios para recorrer das deci-sões administrativas e judiciais e pro-telar o pagamento de multas. Um estu-do sobre a punição de crimes ambien-tais em Mato Grosso revela que 18% dasmultas aplicadas em 2001, que corres-pondiam a 39% do valor total das autu-

25

ações, foram canceladas. Em 15 % dasmultas lavradas em 2001 houve redu-ção equivalente a 95% dos valores ini-ciais. O valor médio de 100 multas qui-tadas (desconsiderando uma multa qui-tada de R$ 1,05 milhão), foi de R$ 7.000,correspondendo, portanto, a 1% do va-lor médio das multas aplicadas em 2001–R$ 687 mil (Lima, 2005).

Um grande obstáculo para a apro-vação de planos de manejo florestal epara a obtenção de autorizações de des-matamento é a falta de documentaçãoda posse da terra. A grilagem e a fraudede títulos de terras são muito freqüentesna Amazônia. Obviamente, a falta de se-gurança da posse da terra desestimula acompra de áreas de floresta por empre-sas madeireiras que desejam investir se-riamente no manejo florestal.

O problema fundiário afeta igual-mente os pequenos agricultores, umavez que muitos deles são posseiros e nãotêm documentação nenhuma que possaamparar pedidos de autorização dedesmatamento ou de autorização demanejo florestal. Mesmo os agricultoresfamiliares assentados pelo INCRA têm di-ficuldades para atestar a posse legal daterra, pois somente uma pequena parce-la recebeu os títulos definitivos de suasáreas. Ainda que o IBAMA aceite outrasformas de comprovação de posse e pro-priedade para áreas de até 100 ha, oINCRA não consegue atender à deman-

da por esses documentos7. Como resul-tado, pequenos proprietários acabamdesmatando e vendendo madeira ilegal-mente, muitas vezes apenas por não con-seguir atender às exigências burocráti-cas dos órgãos competentes.

Além de não conseguir comprovara posse da terra, os pequenos produto-res não têm condições de custear a ela-boração de planos de manejo florestal ede arcar com os custos dos processosburocráticos. Mesmo nas áreas em queos produtores podem fazer planos demanejo coletivos, caso das ReservasExtrativistas e PAEs, os custos ainda sãomuito elevados - e os benefícios, duvi-dosos. Esse problema é agravado pelafalta de crédito e assistência técnica flo-restal para pequenos produtores.

A população indígena é ainda maisalijada do setor florestal. Além de en-frentar os mesmos problemas de faltade recursos para elaboração de planosde manejo, ainda vive sob um vácuoinstitucional, pois a exploração madei-reira em suas áreas não é normatizada.Dada a extensão de suas terras e a ri-queza de espécies madeireiras de mui-tas delas, os indígenas acabam sendovítimas e, por vezes, coniventes com aexploração ilegal de suas florestas. Nadécada de 1990, por exemplo, foramfreqüentes as notícias sobre a venda demogno em terras Kayapó por valoresaviltantes (ver Greenpeace, 2001). Mais

7 Para simplificar o processo, o Ibama publicou uma Instrução Normativa (nº 74), em agosto de 2005, aumentan-do a gama de documentos aceitos para comprovação de posse da terra.

O SETOR FLORESTAL NA AMAZÔNIA


recentemente, as lideranças do ParqueIndígena do Xingu denunciaram que,com ajuda de um líder indígena, ma-deireiros entraram no extremo-oeste doparque e desmataram 800 hectares emum ano. Exemplos como esses se repe-tem por toda a Amazônia.

Os problemas fundiários, as dificul-dades técnicas e as contradições institu-cionais no setor florestal tornam o ma-nejo florestal muito difícil. Isso em parteexplica por que atualmente a madeira dedesmatamentos legalizados representa amaior fonte de matéria-prima das serra-rias. Outra razão está no fato de que aexploração ilegal também tem sido coi-bida. Na década de 1990, estimava-seque cerca de 80% da madeira era extraí-da ilegalmente. Esse número declinouem parte porque se adotou um referen-cial normativo muito mais restritivo,como a criação da Lei de Crimes Am-bientais (nº 9.605/98), que estabeleceumultas maiores do que aquelas até en-tão existentes. Além disso, foram inten-sificadas as operações de fiscalização,inclusive com a participação da PolíciaFederal –e com ampla cobertura damídia. Os planos de manejo existentesforam revisados pelo IBAMA em buscade fraudes e incorreções e, como resul-tado, entre 1997 e 2000 o IBAMA cance-lou 1.940 dos 2.806 planos de manejo queexistiam no início do período e aprovousomente 34 novos. Em 2001, apenas 490

tinham autorização de funcionamento(Smeraldi, 2002)8.

Essas mudanças fizeram a relaçãocusto/benefício da ilegalidade subir ra-pidamente, saltando de aproximada-mente R$ 1,50 para R$ 11,00 por metrocúbico. Isso tornou a compra da maté-ria-prima de agricultores e pecuaristasmais atrativa do que a corrupção e o ris-co de processos administrativos e judi-ciais (Smeraldi, 2002). A oferta dessamatéria-prima tem acompanhado a de-manda, uma vez que parte do desma-tamento é legal e pode suprir as necessi-dades da indústria. Apesar disso, umafração considerável da madeira da qualos pequenos agricultores dispõem équeimada todo ano, à medida que no-vas áreas agrícolas são abertas, pois elesnão conseguem obter as autorizações dedesmatamento e de transporte de pro-dutos florestais a tempo e acabam des-matando suas áreas ilegalmente. Mesmoquando conseguem obter a documenta-ção necessária, ou quando decidem ven-der sua madeira ilegalmente, os peque-nos produtores têm que arcar com os al-tos custos de extração e transporte, o quediminui sensivelmente seu ganho. Emsuma, a comercialização de madeira dedesmatamento pode atender à deman-da da indústria, mas além de ser preda-tória é pouco eficiente para gerar rendapara os setores mais pobres da popula-ção rural.

8 Atualmente, segundo dados do Ibama há 5.366 autorizações expedidas, para uma área autorizada total de2.407.081,39 ha de florestas. Segundo dados do FSC, em 2005 havia na Amazônia 23 projetos de manejo empresa-rial certificados, com uma área total de 1.216.922,90 ha e oito projetos comunitários, com área total de 25.721,90 ha.

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1. Meio ambiente e florestas naConstituição

A Constituição de 1988 incorporouvários temas que não estavam presen-tes nas constituições anteriores, sejapelo caráter pouco democrático daque-las, seja por mudanças na pauta políti-ca do país e do mundo que ocorreramnas décadas de 70 e 80. A proteção aoambiente foi um desses temas.

A proteção ambiental foi enquadra-da no âmbito das competências comunse concorrentes entre União, Estados eMunicípios. Isso quer dizer que nenhu-ma das três esferas tem poder exclusi-vo de legislar ou executar políticas que

digam respeito ao ambiente. Especifi-camente, a Carta Constitucional, emseus artigos 23 e 24, estabelece que oEstado tem dever de preservar um“meio ambiente ecologicamente equili-brado,” o que inclui explicitamente asflorestas9, e determina também que apreservação do meio ambiente é deverdo “Poder Público”, o que envolve astrês esferas do governo. É importantelembrar que esses temas eram tratadoscomo sendo de competência exclusivada União na Constituição anterior e,desde 1988, são de responsabilidade daUnião, Estados e Municípios (Benatti etal, 2000). Apesar de haver alguma divi-são de poder estabelecida por legisla-ção ordinária e outras normativas, não

4. Marco institucional e jurídico para a gestão das florestas

9 O artigo 23 é mais explícito e lista como deveres do Estado a proteção das paisagens naturais notáveis e dossítios arqueológicos (inciso III); proteção do meio ambiente e combate à poluição (inciso VI); preservação dasflorestas, da fauna e da flora (inciso VII), registro, acompanhamento e fiscalização dos recursos hídricos e minerais(inciso XI). No artigo 24, a Constituição trata do direito urbanístico (inciso I), florestas, caça, pesca, fauna, conservaçãoda natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle da poluição (inciso VII);patrimônio paisagístico (inciso VII); e responsabilidade por dano ao meio ambiente (inciso VIII).


existe uma regulamentação clara e ine-quívoca dos artigos 23 e 24, o que criavácuos de poder, sobreposição de pa-péis e conflitos entre União, Estados eMunicípios. Por outro lado, esse marcoindefinido deixa margem para a açãocomplementar dos entes federativos epara acordos entre os órgãos ambientaisdos três níveis de governo para coor-denar suas atividades.

2. Código Florestal

O primeiro Código Florestal brasi-leiro foi promulgado em 1934, duranteo governo de Getúlio Vargas. O marcojurídico vigente que regula o uso dasflorestas, entretanto, é o Código de 1965(lei nº 4.771), que foi alterado váriasvezes por decretos-lei e medidas provi-sórias. Trata-se de um conjunto de leisque regula o uso do solo tanto em áreaspúblicas quanto privadas. Por seu rigore caráter conservacionista ele é comu-mente criticado por produtores rurais,que consideram a lei uma interferênciaexcessiva do Estado no direito de usoda propriedade privada.

Entre as principais inovações (e pon-tos polêmicos) do Código estão a cria-ção de parques (art. 5º), reservas e flo-

restas públicas, a definição dos concei-tos de área de preservação permanente(arts. 2º e 3º) e de reserva legal (arts. 16ºe44º), nas quais o desmatamento é proi-bido. O Código estabeleceu a obrigaçãodos proprietários privados de conservarno mínimo 20% da cobertura florestaloriginal de suas áreas (50% na Amazô-nia), como áreas de reserva legal. Em1996, como forma de conter o alarmanteritmo de desmatamento da florestaamazônica, o governo federal publicouuma medida provisória aumentando aproporção das reservas legais de 50%para 80% das propriedades na Amazô-nia e de 20% para 50% no resto do país.

Outra inovação foi a exigência deplanos de manejo florestal para aextração madeireira em florestas nati-vas. Essa exigência, na prática, foi ig-norada por 20 anos, período em quehouve apenas avanços nas discussõesde aspectos técnicos e jurídicos do ma-nejo. Em 1996, finalmente, efetivaram-se as primeiras normas de manejo flo-restal, regulamentando o que havia sidoproposto no Código e, assim, os planosde manejo começaram a ser implemen-tados. A Tabela 4 sintetiza a evoluçãoda normatização do manejo florestal,com destaque para a Amazônia, desdea edição do Código Florestal, em 1965.

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3. Repartição de poderes entre osentes federativos

O marco legal brasileiro dá amplospoderes para os Municípios elabora-rem e executarem políticas ambientaisem suas terras. Leis complementares enormativas definem melhor a distri-buição de poderes e alocação de algu-mas responsabilidades entre os entesfederativos. A resolução 237/1998, do

Conselho Nacional de Meio Ambiente(Conama), por exemplo, estabelece queas responsabilidades sobre o licencia-mento ambiental de atividades polui-doras e consumidoras de recursos na-turais (projetos de exploração florestale indústrias madeireiras aqui se inclu-em) se alocam de acordo com a mag-nitude potencial das mesmas. Cabeportanto ao IBAMA (governo federal)licenciar atividades de impacto nacio-

Tabela 4Evolução do marco normativo do manejo florestal na Amazônia

Código Florestal, lei 1965 Proibiu a exploração sob forma empírica das florestas primitivas da bacianº 4.771 amazônica. Estabeleceu necessidade de planos técnicos de condução e

manejo, mas não os regulamentou.

Lei nºo 7.511 Portaria 1986 Definiu manejo sustentado: “equilíbrio entre incremento líquido e corte,nº 486/86-P quer anualmente, quer em período um pouco mais longo.” Conceituou o

Rendimento Sustentado como rendimento que corresponde ao incremen-to da floresta.”

Ordem de Serviço 1989 Estabeleceu o Roteiro Básico para Análise de Planos de Manejo Florestal.002/89-DIREN IBAMA

IN 080 IBAMA 1991 Definiu intensidade amostral e periodicidade do inventário contínuo, o nívelde abordagem do inventário florestal, da regeneração natural, tratamentossilviculturais. Estabeleceu o ciclo de corte mínimo de 20 anos (posterior-mente aumentado para 30 anos)

Decreto nº 1.282 1994 Delimitou a Bacia Amazônica.

Medida Provisória 1.511 1.996 Aumentou a área de Reserva Legal na Região Amazônica para 80%.002/89-DIREN IBAMA

Instruções Normativas 1998 Estabeleceu as regras para o manejo florestal comunitário, manejo florestal4, 5 e 6 (IBAMA) simplificado e manejo florestal empresarial

Instrução Normativa 1999 Regulamentou o desmatamento, nas seguintes condições:I - até 3 hectares7/Ministério do Meio por ano, em área de até 100 hectares, revestida de floresta nativa (comAmbiente (MMA) título de propriedade ou posse reconhecida); II - até 5 hectares por ano,

em áreas extrativistas de posse coletiva, de mais de 100 hectares, desdeque comprovada a prática de agricultura familiar; III - até 20% da áreatotal da propriedade em áreas de 100 a 200 hectares; IV - de acordo coma MP 1.736-35 (Atualmente 2.080-61), em áreas acima de 200 hectares(após vistoria).

Medida Provisória 2.080-61 2001 Regulou a conversão de floresta em agricultura e pecuária

MARCO INSTITUCIONAL E JURÍDICO PARA A GESTÃO DAS FLORESTAS


nal; Estados e Municípios licenciamatividades de impacto restrito a seusterritórios10. Na prática, há uma dis-puta muito grande entre os órgãosambientais municipais, estaduais enacional pelo licenciamento de gran-des empreendimentos, independente-mente da escala geográfica de seus im-pactos. Atividades que rendem maisrecursos aos órgãos ambientais, pormotivos óbvios, são sempre alvo dedisputas.

Nas disputas entre Estados e União,os Estados mais pobres e menos articu-lados politicamente costumam levardesvantagem, coisa que se repete nasdisputas entre Municípios e governosestaduais. Comumente sobram para osMunicípios responsabilidades de licen-ciamento que têm alto custo operacio-nal, geram poucas receitas e ainda tra-zem ônus político aos administradoresmunicipais. Isso acaba dificultando acriação ou o fortalecimento de órgãos

10 De acordo com a Resolução Conama 237/98: Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dosRecursos Naturais Renováveis - Ibama, órgão executor do Sistema Nacional de Meio Ambiente, o licenciamentoambiental, a que se refere o artigo 10 da lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades comsignificativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataformacontinental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio daUnião.II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do país ou de um ou mais Estados;IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, emqualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer daComissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.§ 1º - O Ibama fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãosambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quandocouber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,envolvidos no procedimento de licenciamento.§ 2º - O Ibama, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividadecom significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dosempreendimentos e atividades:I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadualou do Distrito Federal;II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanenterelacionadas no artigo 2º da lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradaspor normas federais, estaduais ou municipais;III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigoapós considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividadeou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados,do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e doDistrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambien-tal local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

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ambientais municipais (ver Toni ePacheco, 2005).

Apesar dessas disputas, a lei tam-bém permite que as prerrogativas quesão claramente delimitadas sejam dele-gadas de cima para baixo, por meio decontratos e acordos e convênios de co-operação. Embora tais acordos sejamdifíceis e requeiram grande empenhopolítico, estão se tornando cada vezmais freqüentes. É o caso, por exemplo,

do manejo florestal. A legislação deter-mina que a exploração de florestas e deformações sucessoras, tanto de domíniopúblico quanto de domínio privado,depende de aprovação prévia do IBAMAe que cabe à União, diretamente, pormeio do órgão executivo específico, ouem convênio com os Estados e Municí-pios, fiscalizar a aplicação das normasdo Código Florestal (artigos 19 e 22).Como veremos na seção 5, alguns Esta-dos já tomaram para si estas atividades.

MARCO INSTITUCIONAL E JURÍDICO PARA A GESTÃO DAS FLORESTAS

33

1. Centralização e descentraliza-ção: tendências históricas

A história política do Brasil é mar-cada por recorrentes mudanças nas re-lações entre as esferas de governo, oracaminhando no sentido da descentra-lização, ora no da centralização11. O sis-tema municipal implementado no Bra-sil seguiu o modelo português, que con-cedia relativa autonomia aos governoslocais (vilas). No período colonial, opoder municipal se fazia sentir, sobre-tudo, nas zonas urbanas. Em contraste,nas áreas rurais se desenvolvia a agri-cultura sob controle privado em exten-sas áreas, fora do controle do podermunicipal. Esse modelo deixou suasmarcas na organização social e políticado país, que ainda é caracterizada pelanegligência do poder público em rela-ção à zona rural.

As mudanças mais recentes e sig-nificativas do balanço de poder entre osentes federativos se deram em 1964,com o golpe militar que interrompeu oprocesso democrático brasileiro por 20anos, e após 1988, quando a nova Cons-tituição brasileira foi aprovada. O pri-meiro evento teve um caráter marcada-mente centralizador, com forte impactosobre a região amazônica. O segundoteve efeito contrário e concedeu maiorpoder e autonomia aos Municípios.

Como parte da conjugação de polí-ticas de desenvolvimento com a dou-trina de segurança nacional, houve du-rante o governo militar uma forte inter-venção federal na posse e controle dasterras públicas. Na Amazônia, todas asterras situadas em uma faixa de 100 kmde cada lado das estradas federais pas-saram para o controle da União. Com

5. Obstáculos e estímulos à descentralização

11 A respeito desses ciclos de descentralização e centralização, ver Nickson, 1989.


isso, o INCRA, criado naquele período,ganhou domínio sobre terras munici-pais, inclusive em áreas urbanas.

Outras agências federais que con-centraram poder e recursos foram a Su-perintendência de Desenvolvimento daAmazônia (Sudam) e o Banco da Ama-zônia (Basa), responsáveis peloplanejamento e gerenciamento de gran-de parte dos subsídios dados aos em-presários que se instalavam na região.A centralização política também se acir-rou, uma vez que a população das ca-pitais, das estâncias hidrominerais e dascidades localizadas em áreas conside-radas de “segurança nacional” perde-ram o direito de eleger seus prefeitos.As forças armadas tiveram forte presen-ça na região durante todo esse período,também intervindo direta ou indire-tamente na distribuição de terras.

A Constituição de 1988 teve comoum de seus principais objetivos resta-belecer o equilíbrio de poder entre Es-tados, Municípios e União. Esta tendên-cia descentralizadora, além de ter sidoinduzida pelo repúdio ao regime auto-ritário, vigente até 1984, também foi ali-mentada por fatores externos, particu-larmente as receitas de ajustes estrutu-rais impostas pelo Fundo Monetário In-ternacional aos países que enfrentavamcrises fiscais. O FMI via na descen-tralização uma maneira de aumentar aeficiência na prestação de serviços one-

rosos para o Estado (Nickson, 1999).Como conseqüência, o princípiodescentralizador da Constituição de1988 se expressou na forma de um au-mento progressivo dos recursos desti-nados aos governos municipais, acom-panhado da transferência de alguns ser-viços anteriormente prestados pelos go-vernos estaduais e federal.

Atualmente os Municípios brasilei-ros gozam de uma autonomia relativa-mente grande em relação aos governosestaduais e federal. A Constituição de1988 criou um arranjo institucional úni-co, no qual os Municípios são membrosda União, juntamente com os Estados eo Distrito Federal. Com isso os Municí-pios ganharam poder de auto-organi-zação, ou seja, de elaborar e aprovarsuas Leis Orgânicas, que são equivalen-tes a constituições municipais. A com-petência para legislar sobre a criação denovos Municípios também passou daUnião para os Estados12.

2. Situação fiscal dos Municípios

Os Municípios brasileiros têm duasfontes principais de recursos: as recei-tas tributárias próprias e as transferên-cias feitas pelos governos estadual e fe-deral. A luta de governadores, prefei-tos e parlamentares que defendiam adescentralização durante a elaboraçãoda Constituição de 1988 foi principal-

12 Com exceção do período 1967/1988, os Estados sempre tiveram o poder de legislar sobre a criação de novosMunicípios.

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mente para aumentar as transferênciasprovenientes dos cofres da União.

As receitas próprias provêm dos se-guintes tributos: Imposto Predial eTerritorial Urbano; Imposto sobre Servi-ços de Qualquer Natureza; Imposto so-bre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI);Imposto sobre a Venda a Varejo de Com-bustíveis Líquidos e Gasosos, exceto óleodiesel (IVVC); Taxas e Contribuição deMelhorias. As receitas de transferênciasfederais são compostas por: 22,5% da ar-recadação do imposto da União sobre arenda e proventos de qualquer nature-za, 22,5% do imposto da União sobreprodutos industrializados (juntas, estasduas alíquotas compõem o Fundo deParticipação dos Municípios-FPM) e 70%do imposto da União sobre operações decrédito, câmbio e seguro, ou relativas atítulos ou valores mobiliários, inciden-tes sobre o ouro (IOF-ouro). As receitasde transferências estaduais são formadaspor 25% da arrecadação do Imposto Es-tadual sobre Circulação de Mercadoriase prestação de serviços de transporte in-terestadual e intermunicipal e de comu-nicação (ICMS) e 50% do imposto esta-dual sobre propriedade de veículosautomotores (IPVA).

As mudanças constitucionais queestabeleceram essas alíquotas de transfe-

rência certamente ampliaram a autono-mia dos governos municipais e aumen-taram consideravelmente sua participa-ção na distribuição de receitas fiscais. Noinício da década de 1990, a participaçãodos Municípios na divisão dos recursosfinanceiros constitucionalmente destina-dos aos poderes públicos chegou a 18,55% do total (Bremaeker, 2004). Para alguns,essas transferências desestimularam osgovernos municipais a mais bem explo-rar as ferramentas fiscais das quais dis-põem, particularmente o Imposto sobrePropriedade Territorial Urbana (IPTU),gerando até o que alguns críticos chama-ram de clima de irresponsabilidade fis-cal (Shah, 1991). Contudo, é fato quemuitos Municípios arrecadam pouco nãoporque assim desejem, mas pela dificul-dade de geração de receitas locais, parti-cularmente em regiões mais pobres. Emum país onde a concentração popula-cional e a de renda são muito acentua-das, essa dificuldade se torna particular-mente séria. No Brasil, 9,5% dos Municí-pios concentram 72,8% da população ur-bana e 79,7% da renda das pessoas físicas(Bremaeker, 2004).

Há um acentuado desequilíbrioentre as receitas tributárias próprias eas transferências, o que causa grandedependência dos Municípios em rela-ção aos Estados e ao governo federal13.

13 Dentre as diversas fontes de receitas dos Municípios, o Fundo de Participação dos Municípios tem papeldestacado. Em 1992, cerca de 35% dos municípios tinham o FPM como fonte de mais da metade de seus recursos.Cerca de metade dos Municípios pequenos tinha de 40% a 60% de seus recursos financeiros provenientes do FPM.A segunda fonte mais importante de repasse de recursos para os Municípios é o ICMS. Contudo, pela sua naturezae forma de repasse, este tributo é muito mais significativo em Municípios de grande porte (mais de 50.000 habitan-tes) que têm uma economia mais desenvolvida (Bremaeker, 1994).

OBSTÁCULOS E ESTÍMULOS À DESCENTRALIZAÇÃO


Aproximadamente 81% dos Municípi-os têm no FPM sua principal fonte dereceita, e em 28% dos Municípios o FPMé responsável por mais de metade dareceita municipal (Bremaeker, 2004).Devido às disparidades de desenvolvi-mento, esse problema é muito maior emMunicípios pequenos: quase 90% dosque contam com menos de 10.000 habi-tantes não geravam 10% de suas recei-tas em 1992.

A dependência dos repasses é mui-to comum na Amazônia, cujos Municí-pios são majoritariamente de pequenoe médio porte, com economia alicerçadano setor primário. Lá, as estruturas es-taduais de fiscalização são muito pre-cárias, o que aumenta a evasão fiscal e,conseqüentemente, diminui a arrecada-ção e o repasse do ICMS. Para piorar ain-da mais a situação fiscal desses Muni-cípios, parte deles tem sede localizadaem áreas de colonização cujas terraspertencem formalmente à União, sobtutela do Instituto Nacional de Coloni-zação e Reforma Agrária (INCRA); as-sim, nem podem arrecadar o IPTU, queé uma das formas mais seguras de ge-rar receita própria. Como agravante,mesmo em Municípios em que o poderpúblico pode cobrar IPTU, a inadim-plência costuma ser alta. SegundoBremaeker (2004), em apenas 12,6% dosMunicípios brasileiros o índice de ina-dimplência é inferior a 20% do valorlançado. O índice de inadimplência ésuperior a 80% do valor lançado em20,2% dos Municípios. Essa proporção

aumenta consideravelmente nas regiõesNorte (com 47,4%) e Nordeste (com41,0%).

Outro fator que afeta negativamen-te a situação fiscal dos Municípios é acrescente necessidade de assumir aprestação de responsabilidades dos go-vernos federal e estadual. Ainda que emalguns casos esse tipo de descentraliza-ção seja acompanhado de transferênci-as fiscais, os valores pagos ficam muitoaquém dos custos dos serviços. É clara-mente o caso da saúde. Além disso,emalguns casos ocorre uma descentra-lização por “default”, na qual o Muni-cípio simplesmente se vê obrigado aassumir tarefas dos outros níveis degoverno pela negligência desses. Umcaso típico é a segurança pública, servi-ço de responsabilidade dos governosestaduais, mas que cada vez mais é as-sumido por governos locais, que sevêem impelidos a criar guardas muni-cipais para tentar deter o aumento dacriminalidade. Segundo dados do Ins-tituto Brasileiro de Administração Mu-nicipal ( IBAM), os Municípios brasilei-ros gastam em média 4,52 % de sua re-ceita desempenhando funções de com-petência exclusiva dos governos esta-duais e federal. O pior é que esta por-centagem tende a ser maior justamentenos Municípios mais pobres e com me-nor capacidade de arrecadação(Breamaker, 2003).

Também é fato que os governos es-taduais e, principalmente, o governo

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federal, lançam mão de artifícios fiscaispara evitar as transferência de recur-sos. Isto é feito pelo aumento da co-brança de taxas e impostos que nãofazem parte das transferências consti-tucionais. Como resultado disso, a ar-

recadação tributária nominal dos Mu-nicípios vem crescendo menos do quea dos Estados e União; em outras pala-vras, diminuindo proporcionalmenteao longo do tempo, conforme indica-do na Tabela 5.

A fragilidade financeira dos peque-nos Municípios é um obstáculo consi-derável à descentralização da políticaambiental e florestal. Com dificuldadesde prover serviços essenciais à popula-ção, tais como educação e saúde, as pre-feituras se vêem em apuros ainda mai-ores para construir capacidade técnicana área ambiental/florestal, coisa querequer investimentos em recursos hu-manos e equipamentos. Esta dificulda-de é freqüentemente citada –e exagera-da– por aqueles que resistem à descen-tralização, particularmente os órgãosambientais do governo federal e dosgovernos estaduais. É preciso ter emmente, contudo, que essa situação éacirrada pelos níveis superiores de go-verno, que têm diminuído os repasses

Tabela 5Evolução da arrecadação tributária das esferas de governo, entre 1998 e 2002

(Em R$ milhões, valores correntes de 2002)

ANOS TOTAL UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOSArrecadação % Arrecadação % Arrecadação %

1998 271.856 186.561 68,6 7 1.142 26,2 14.145 5,21999 309.420 215.915 69,8 78.516 25,4 14.989 4,82000 357.646 247.420 69,2 94.216 26,3 16.011 4,52001 406.118 280.197 69,0 108.066 26,6 17.855 4,42002 473.844 332.387 70,1 120.841 25,5 20.616 4,4

FONTE: Extraído de Bremaeker, 2004.

de impostos aos Municípios, que pou-co se empenham em criar programas decapacitação (com algumas exceções quesão analisadas mais adiante) para osgovernos municipais e que não lhestransferem tarefas que podem gerar re-ceitas para seus órgãos ambientais.

3. Situação política e poder local

Além de criar uma situação maisfavorável aos Municípios no que dizrespeito à repartição de receitas fiscais,a Constituição de 1988 lhes deu o po-der de estabelecer suas Leis Orgânicas,que são equivalentes a constituiçõesmunicipais. Além disso, a competênciapara legislar sobre a criação de novos



Municípios também passou da Uniãopara os Estados. Como conseqüênciadisso, entre 1988 e 1997 surgiram noBrasil 1.328 municípios, o que represen-ta um quarto do total existente em 2000.Esse fenômeno foi ainda mais acentua-do na Amazônia, onde 327 dos 791municípios existentes em 1997 foramcriados após a promulgação da Consti-tuição. Cerca de três quartos dos Muni-cípios brasileiros que surgiram após1988 não poderiam ter sido criados casoainda valessem as exigências anterioresà Constituição de 198814 (Tomio, 2000).

Essa proliferação de Municípios éum tema bastante sério do ponto de vis-ta da descentralização. Em uma regiãocomo a Amazônia, na qual Municípiostêm dimensões gigantescas e difíceiscondições de transporte entre a sedemunicipal e seus diversos distritos, emprincípio o desmembramento de Mu-nicípios pode gerar aumento de efici-ência administrativa e aproximação en-tre a população e o governo local. Naregião da Transamazônica, por exem-plo, essa foi uma demanda concreta dosmovimentos populares nas décadas de1980 e 1990. Em muitos casos, para che-gar à sede de seus Municípios, a popu-lação tinha que viajar dias, cruzar par-

te das rodovias Transamazônica eCuiabá-Santarém e ainda atravessar orio Amazonas.

Há também situações em que o ta-manho da população de determinadosdistritos supera a população das sedesmunicipais, sem que haja investimen-tos proporcionais do governo munici-pal nas áreas mais povoadas. Entretan-to, há outros motivos menos nobrespara a formação de novos Municípios.Um deles é o próprio mecanismo dedistribuição do FPM. Qualquer Municí-pio com 10.188 habitantes ou menosrecebe a cota mínima de transferência.Assim sendo, quanto menor a popula-ção desses municípios, maior o valor percapita de impostos transferidos por meiodeste mecanismo. Obviamente, como amassa de impostos recolhidos perma-nece igual, o benefício que os novosMunicípios recebem corresponde a umaperda para todos os outros Municípios,particularmente para aqueles dos quaisse desmembram.

Outro importante fator a estimulara criação de novos Municípios e atémesmo de Estados são os interesses daselites políticas locais em criar novos es-paços de poder. Novos Municípios e

14 Os novos Municípios deveriam ter pelo menos 10.000 habitantes ou cinco milésimos da população do Estado;eleitorado não inferior a 10% da população; centro urbano constituído com pelo menos 200 casas; e uma arrecadaçãono exercício anterior de pelo menos cinco milésimos da receita estadual de impostos (Bremaeker,1991). Comoforma de controlar a multiplicação do número de Municípios, tendo em vista particularmente os desequilíbriosfiscais que ela acarretava, em 1996 uma emenda constitucional voltou a estabelecer algum controle federal sobre aregulamentação de novos Municípios. Entre outras medidas, passoua ser exigida a realização de um “estudo deviabilidade” do novo Município, e as consultas populares para referendar a criação de novos Municípios foramestendidas à população de todos os Municípios afetados pela mudança (Tomio, 2000).

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novos Estados significam novos cargoseletivos e empregos públicos, sem anecessidade de competir com grupos jáarraigados no poder. Não é raro que oslíderes de movimentos de emancipaçãoacabem constituindo pequenas oligar-quias locais, que se encastelam no po-der durante muitos anos.

Essa oligarquização e a influênciadas elites econômicas sobre o poder lo-cal constituem outro sério problemapara a descentralização de políticas flo-restais. Comumente se argumenta queo poder local nos Municípios do interi-or pode facilmente ser capturado porelites que têm interesse direto no usopredatório dos recursos naturais. Defato, muitos Municípios da Amazôniasão diretamente controlados por madei-reiros que atuam na ilegalidade,pecuaristas responsáveis por grandesáreas de desmatamento ilegal, grileirose seus prepostos. A transferência diretade poder de decisão sobre o uso dosrecursos florestais para os Municípiospode acarretar danos severos à florestae, principalmente, prejudicar pequenosposseiros, agricultores familiares, ribei-rinhos e indígenas. Há exemplos recen-tes muito claros disso: a luta dos pro-dutores de arroz de Roraima contra ademarcação da Reserva Indígena Rapo-sa-Serra do Sol; os conflitos entre ma-deireiros/grileiros e populações tradi-cionais em Porto de Moz; e a vorazgrilagem das terras do entorno da BR-163, que teve início com o anúncio dapavimentação da estrada.

Os riscos são maiores em certas re-giões, como as de fronteira agrícola, ouaquelas em que é alta a concentraçãoda propriedade da terra, ou ainda ondea atividade madeireira é muito inten-sa. Por outro lado, Municípios que têmsetores sociais mais fortes e organiza-dos conseguem, até certo ponto, con-trabalançar esta tendência de capturade poder pelas elites. Em toda a Ama-zônia há um grande número de sindi-catos de trabalhadores rurais, associa-ções de produtores e movimentos debase. Grande parte dessas organiza-ções tem líderes que atuam na políticapartidária e que eventualmente sãoeleitos vereadores ou até mesmo pre-feitos em seus Municípios. Isso é mui-to claro na região da Transamazônica,no Pará e na região do Alto Rio Acre,por exemplo, onde os movimentos so-ciais tiveram sucesso ao formar coliga-ções com outros partidos ou elegerseus próprios representantes como pre-feitos, principalmente pelo Partido dosTrabalhadores.

De modo geral, os indígenas são ogrupo mais vulnerável entre aquelesque necessitam dos recursos da flores-ta como meio de vida. Além de enfren-tar as ameaças de grandes empresári-os dos setores agropecuário e madei-reiro, muitas vezes seus interesses sechocam com os de pequenos agricul-tores e garimpeiros, a quem não agra-da a política de demarcar grandes ex-tensões de terras para os indígenas.Um indicativo da debilidade política



desse grupo é o fato de que nas elei-ções municipais de 2004, nos 5.560 Mu-nicípios brasileiros, somente 48 verea-dores indígenas foram eleitos, entre 182candidatos. Apenas nove indígenas secandidataram a prefeito; quatro forameleitos: um no Estado de Minas Gerais(São João das Missões), um no Amazo-nas (Barreirinha), um na Paraíba (Mar-cação) e outro em Roraima (Nor-mandia) (CIMI, 2004).

Como forma de aumentar a partici-pação popular nas decisões municipais,foram criados Conselhos Municipais dediversas áreas de políticas publicas –edu-cação, saúde, assistência social, meioambiente, criança e adolescente e outros.A Tabela 6 traz informações sobre a exis-tência de conselhos de meio ambientenos nove Estados da Amazônia, combase em informações do IBGE (2002). Emmédia, apenas 22,11% dos Municípiostêm um conselho formalmente constitu-ído. Uma proporção menor ainda deMunicípios tem conselhos que de fato sereúnem periodicamente (17,39% se reu-niram ao menos duas vezes no ano an-terior à coleta de dados). Menos da me-tade dos conselhos existentes (46,07 %)tem poder deliberativo.

Esse quadro tem como atenuante ofato de que o conselho municipal demeio ambiente não é necessariamenteo único foro de discussão de assuntosligados às florestas. Muitos Municípiostêm conselhos municipais de desenvol-

vimento rural, onde são tratadas ques-tões ligadas à infra-estrutura de trans-portes, agricultura e, menos freqüen-temente, extrativismo e florestas. Infe-lizmente, não há números disponíveissobre tais conselhos. Como agravante,contudo, há o fato de que mesmo aque-les conselhos que têm caráter delibera-tivo e costumam se reunir têm podermuito limitado frente aos prefeitos esecretários municipais. São freqüentesas acusações de que prefeitos e secretá-rios manipulam a composição dos con-selhos para que lhes sejam favoráveis.Em outros casos, o poder executivo sim-plesmente ignora as decisões tomadaspelos conselhos quando assim lhe con-vém. Isso ocorre porque não há meca-nismos eficientes que garantam que asdeliberações sejam cumpridas, ou quepunam os prefeitos e secretários quenão as cumpram. Nas cidades do inte-rior da Amazônia, os setores da socie-dade civil que contestam as ações polí-ticas do poder executivo em geral têmdificuldades para contratar advogadosou acionar o Ministério Público para irà Justiça e coibir os abusos cometidos.Outra limitação séria para o bom funci-onamento dos conselhos é a falta depessoal qualificado para participar dasdiscussões e da tomada de decisões.Freqüentemente, os líderes de algumasorganizações de base se vêem quase queobrigados a participar de vários conse-lhos, pela simples falta de outras pes-soas que queiram ou tenham condiçõesmínimas para fazer isso.

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4. Políticas indutoras

Apesar de ainda não haver ummarco jurídico que determine a trans-ferência de recursos e responsabilida-des do governo federal para os gover-nos municipais, existem alguns pro-gramas federais que incentivam pre-feituras e grupos da sociedade civil aparticipar da gestão territorial e flo-restal. Esses programas são coordena-dos pelo Ministério do Meio Ambien-te. O mais importante deles, o PPG7(Programa Piloto para as FlorestasTropicais) é um programa de coope-ração internacional entre o Brasil, G-7e governo dos Países Baixos, e tem porobjetivo a conservação das florestastropicais brasileiras.

O componente do PPG7 que temmaior impacto direto sobre adescentralização das políticas florestaisé o Subprograma de Políticas de Recur-sos Naturais (SPRN), cujo objetivo é aju-dar os Estados e alguns Municípios daAmazônia a se capacitar para a gestãode seus recursos naturais. O trabalho doSPRN envolve a elaboração de políticas,o fortalecimento das instituições públi-cas e a resolução de problemas institu-cionais. A principal ação do subprogra-ma tem sido a implementação do Pro-jeto de Gestão Ambiental Integrada nosEstados (PGAI), na Amazônia. Cada uni-dade participante implementa o PGAItomando por base seu plano ambiental,que aponta suas prioridades. O PGAItransfere recursos para os Estados in-

Tabela 6Municípios com conselhos municipais de meio ambiente

nos Estados da Amazônia

Municípios com conselhos constituídos

Estado Número de Conselhos Conselhos que Conselhos queMunicípios Total com poder se reuniram ao se reuniram ao

deliberativo menos 2 vezes menos uma vezno ano anterior no ano anterior

RO 52 13 7 4 9AC 22 6 6 4 4AM 62 15 8 6 12RR 15 4 2 2 2PA 143 40 19 22 34AP 16 5 2 2 4TO 139 14 5 10 10MA 217 35 15 15 25MT 139 46 18 27 40

Total 805 178 82 142 140

Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros, 2002.



vestirem na capacitação de técnicos e nainfra-estrutura dos órgãos ambientais.A estratégia utilizada para tanto fica acargo dos Estados. Em nível municipal,o que se vê é que o programa teve im-pacto muito pequeno na área rural dosmunicípios, o que obviamente inclui agestão dos recursos florestais (Toni ePacheco, 2005).

Alguns Estados criaram um meca-nismo de compensação fiscal para esti-mular Municípios a criar unidades deconservação, ou simplesmente paracompensá-los pela perda de geração deriqueza que a existência de tais áreas podecausar. Conhecido como ICMS-ecológicoou ICMS-verde, é uma nova fórmula dedistribuição da parcela do imposto es-tadual sobre consumo (a rigor, Impostosobre Circulação de Mercadorias e Ser-viços-ICMS) que cabe aos Municípios.

Os Estados do Paraná e Minas Ge-rais, pioneiros na adoção do ICMS-eco-lógico, já colheram bons resultados des-sa política15. No Paraná, houve um in-

cremento de 165% na área total sobproteção, desde 1991. Em Minas Gerais,o incremento entre 1995 e 2000 foi de62%. Recentemente, os Estados de SãoPaulo, Rio Grande do Sul, Rondônia,Mato Grosso e Mato Grosso do Sul ado-taram mecanismos semelhantes. Naprática, isso significou principalmentea regularização de áreas de conserva-ção municipais, principalmente Áreasde Proteção Ambiental (APAs), simplesde ser legalizadas e pouco restritivas noque diz respeito ao uso do solo. Tam-bém houve expressivo aumento no nú-mero de Reservas Particulares do Patri-mônio Natural (RPPNs). Obviamente,para as prefeituras interessa criar e re-gulamentar áreas de proteção já existen-tes para ter acesso aos recursos do ICMS-ecológico. Com o mesmo objetivo, osgovernos municipais oferecem incenti-vos a proprietários privados para quecriem RPPNs. Com freqüência esses in-centivos se traduzem em obras de infra-estrutura que melhoram o acesso às pro-priedades onde as reservas se encon-tram (May, 2002).

15 Para uma discussão mais aprofundada dos valores e critérios de alocação do ICMS-ecológico, ver May, 2002.

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1. Governos estaduais e políticaflorestal

Como já dito anteriormente, o mar-co jurídico brasileiro nas áreasambiental e florestal é mal definido edeixa margens para sobreposições, vá-cuos e disputas de poder. O melhorexemplo disso talvez seja a repartiçãode poder entre Estados e governo fede-ral na área florestal. Alguns Estados to-maram para si as responsabilidades so-bre o setor, enquanto outros continuamcom uma gestão centralizada nas mãosdo governo federal. Entre os dois extre-mos, outros Estados buscam firmar con-vênios para efetivar uma descentrali-zação pactuada. São Paulo, Minas Ge-rais, Paraná, Rio Grande do Sul e Goiássão exemplos de Estados que atuam nagestão florestal com autonomia. Bahia,Ceará e Mato Grosso do Sul, por suavez, estão entre os Estados em que hásobreposição de competência e dispu-

tas entre os Órgãos Estaduais de MeioAmbiente (Oemas) e o IBAMA. Nos Es-tados da Amazônia, o estabelecimentode acordos de gestão compartilhada oudescentralizada está se tornado cadavez mais comum.

Minas Gerais tem uma competên-cia bastante sólida na área e conta comuma instituição –Instituto Estadual deFlorestas (IEF)– que tem mais de 500 en-genheiros florestais em seu quadro defuncionários e que se dedica à execu-ção da política florestal do Estado. Essapolítica inclui por exemplo a fiscaliza-ção e a emissão de autorizações de ma-nejo florestal e a administração de uni-dades de conservação e pesquisas naárea florestal.

A razão da gestão florestal em Mi-nas e em outros Estados ser feita porseus OEMAs e não pelo IBAMA, sem ne-cessidade de estabelecimento de convê-

6. Gestão descentralizada


nios e sem grandes atritos, está no fatode que tais Estados estabeleceram suaspolíticas florestais há muitos anos, an-tes mesmo da criação do IBAMA. Nocaso de Minas Gerais, por exemplo, oIEF foi criado em 1962, antes portantoda criação do próprio Código Florestal,que é de 1965. Em outras palavras, elesocuparam um espaço político-adminis-trativo que estava aberto e que necessi-tava ser preenchido, uma vez que osetor florestal era tido como importan-te para suas economias e que eram ne-cessárias ações de fomento, normati-zação e comando e controle.

Chama a atenção o fato de que osEstados que têm mais iniciativa e mai-or autonomia em suas políticas flores-tais são justamente os com menor co-bertura de florestas. É possível que aspolíticas para esse setor tenham sidoelaboradas tendo em vista tanto a ne-cessidade de assegurar o suprimento dematérias-primas florestais em um con-texto de escassez crescente quanto aconstatação dos danos ambientais de-correntes do desmatamento. Os Estadosda Amazônia, por outro lado, até recen-temente operavam sob uma lógica dedisponibilidade quase ilimitada de ma-téria-prima para a indústria madeirei-ra e de terras para agricultura. De fato,na década de 1970 o governo militar es-timulou a ocupação do “vazio” amazô-nico por meio do corte da floresta e daimplementação de pastagens. Somenteapós o início da década de 1990 a preo-cupação com o destino da floresta e de

suas populações tradicionais começou aganhar vulto. Essa preocupação chegouaos governos estaduais mais recente-mente e agora começa a ganhar corpopor meio do fortalecimento dos Oemase da descentralização das políticas dogoverno federal para os estaduais.

Entre os fatores que afetam a trans-ferência de poderes para os Estados nãopodem ser desprezados os componen-tes políticos e corporativos. Obviamen-te o IBAMA reluta em ceder poderes aosEstados, mas não necessariamente co-mo uma decisão formal da instituição.Sem dúvida há nas instâncias decisóriasdo órgão uma preocupação com possí-veis conseqüências negativas da des-centralização, o que é legítimo. Por ou-tro lado, há também uma percepção deque o trabalho centralizado é inefi-ciente, e que o órgão não precisa estarpor trás de toda e qualquer decisão –decaráter técnico, político ou administra-tivo– que afete o uso das florestas. Ape-sar dessa sensibilidade de parte da di-retoria do órgão, as relações dele comos Estados e, conseqüentemente, os re-sultados das negociações ou disputasentre eles são profundamente afetadospelas relações políticas entre os funcio-nários das gerências executivas doIBAMA nos Estados e os dirigentes dosOemas. Atritos nos níveis mais baixosda administração, motivados por fato-res de ordem política ou defesa de inte-resses corporativos, contribuem para ademora no estabelecimento dos convê-nios e dificultam sua implementação.

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A Tabela 7 mostra o estágio dedescentralização das políticas florestaisnos Estados da Amazônia. Para efeitosdeste estudo, consideramos alguns pro-cedimentos que são essenciais no setorflorestal da região: 1) a emissão de auto-rização de desmatamento; 2) autorizaçãode manejo florestal, que envolve a apre-ciação dos planos de manejo sustentá-vel, a emissão de autorização de corte eexploração e a emissão de autorizaçãode transporte de produtos florestais e; 3)a fiscalização das operações dedesmatamento e de exploração florestal.

Os Estados do Acre e de Mato Gros-so se destacam por já ter assumido to-das as atribuições que antes eram doIBAMA. O Amazonas também reclamoupara si as prerrogativas sobre a explora-ção florestal, mas por decisão próprianão ficou com a responsabilidade sobre

o desmatamento. Rondônia, sem fazernenhum tipo de convênio, tomou parasi as responsabilidades sobre as duasáreas. O Estado do Pará vem negocian-do um convênio amplo com o MMA paraassumir diversas responsabilidades hojecentralizadas, mas ainda não atua nes-sas duas áreas. Tocantins já licenciadesmatamentos em áreas de até 500 hae, a partir de 2006, poderá autorizardesmatamentos em qualquer escala. Nosoutros Estados essas atividades seguemsob controle centralizado do IBAMA.

Como veremos na seqüência, adescentralização foi uma demanda dosgovernos dos Estados do Acre e Ama-zonas, que a perceberam como um re-quisito fundamental para implementarpolíticas florestais mais amplas, que in-cluem a geração de renda e empregospor meio do fomento às atividades ma-deireiras e não madeireiras.

Tabela 7Gestão Florestal nos Estados da Amazônia

Estado Desmatamento Exploração FlorestalAcre Governo do Estado Governo do Estado

Amapá IBAMA IBAMA

Amazonas IBAMA Governo do EstadoMaranhão IBAMA IBAMA

Mato Grosso Governo do Estado Governo do EstadoPará IBAMA (convênio em negociação) IBAMA (convênio em negociação)

Rondônia Governo do Estado, Sem convênio Governo do Estado, Sem convênio

Roraima IBAMA IBAMATocantins Até 500 Ha, Governo do Estado Acima de 500 HA, IBAMA

IBAMA Governo do estado assume toda aresponsabilidade em 2006

Fonte: IBAMA, Diretoria de Florestas

GESTÃO DESCENTRALIZADA


Política florestal no Acre

O Estado do Acre tem uma super-fície territorial de 153.149,9 km2, o quecorresponde a 3,9% da área amazônicabrasileira e a 1,8% do território nacio-nal (IBGE, 1995). Cerca de 10% da áreade floresta original foi removida poração antrópica, o que faz do Estado umdos menos desmatados da Amazôniabrasileira. A população do Acre, no anode 2000, era de pouco mais de 557 milhabitantes, dos quais 45% viviam nacapital, Rio Branco (IBGE 2000).

O governo estadual busca, desde 1998,reorganizar a estrutura econômica do Es-tado para tornar a atividade florestal basede sua economia, sem aumentar os danosàs florestas. Isso tem sido feito por órgãosexecutivos de fomento e de comando econtrole. Para implementar suas políticasflorestais, o governo criou uma estruturaadministrativa que conta com uma secre-taria de extrativismo e agricultura famili-ar (SEPROF), uma secretaria de florestas euma secretaria de assistência técnica e ex-tensão rural (SEATER). As atividades deordenamento territorial e de comando econtrole estão a cargo da Secretaria deMeio Ambiente e Recursos Naturais e deuma autarquia a ela ligada, o InstitutoAcreano de Meio Ambiente (IMAC).

O governo do Acre buscou trazerpara si algumas atribuições do IBAMA,por meio da realização de um pacto detransferência de poderes desse órgãopara o IMAC e para a Secretaria de Esta-do de Floresta. Essa transferência foifeita de maneira gradativa. Inicialmen-te, em 1999, o IMAC assumiu a respon-sabilidade pela autorização de desmata-mento de áreas de até 3 ha. Em 2001, olimite foi estendido para áreas de até 20ha; em 2002, para 60 ha e; a partir de2003, para áreas de qualquer dimensão.Em 2004, O IMAC assumiu também asresponsabilidades sobre as autorizaçõesde manejo florestal e sobre a fiscaliza-ção do transporte de produtos florestais.

O IMAC trabalha agora para descon-centrar suas atividades de licenciamento.Há uma proposta de descentralização dolicenciamento ambiental, mas somentepara o Município de Rio Branco, que temuma secretaria de meio ambiente relati-vamente bem estruturada e um gover-no municipal politicamente afinado como governo do Estado16.

O Estado conseguiu também assu-mir o recolhimento e uso da Taxa deReposição Florestal que, de modo ge-ral, é centralizada pelo IBAMA17. Em al-guns Estados, a administração dessa

16 A Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Rio Branco foi beneficiária do PGAI em sua primeira fase. Comseu fortalecimento, a secretaria chegou a iniciar atividades de licenciamento ambiental, mas mudanças políticasprovocaram a interrupção desse trabalho.17 A taxa, de R$ 1,10 por árvore –cerca de R$ 6,60 por metro estéril, ou R$ 8,80 por metro cúbico de madeiraextraída– como o próprio nome deixa evidente, deveria ser aplicada na recomposição dos estoques de madeiranativa. Contudo, a aplicação real destes recursos nas atividades de reposição florestal é mínima, e muitos de seuspotencias beneficiários reclamam da ineficiência do arranjo institucional centralizado que coordena a atividade.

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taxa é descentralizada, ou até mesmoprivatizada por meio de organizaçõessem fins lucrativos credenciadas a re-colher as taxas e implementar projetosde reposição florestal. Isso ocorreu pordemanda dos próprios usuários, quenão viam retorno da taxa e que, ao mes-mo tempo, necessitavam garantir a con-tinuidade do suprimento de madeira.A ineficiência da administração centra-lizada da taxa é uma barreira que o go-verno do Acre espera poder superarpara investir um pouco mais no setor.

Um importante componente dapolítica estadual foi a elaboração doZoneamento Ecológico Econômico doEstado, realizado com apoio do PPG7 eda cooperação alemã. Uma primeiraversão foi realizada em 1999 e 2000, naescala de 1:1.000.000, e forneceu mapastemáticos utilizados, entre outras coisas,para o estabelecimento de diversas Uni-dades de Conservação estaduais. Emuma segunda fase, os trabalhos estãosendo refinados a uma escala de1:250.000, e o Estado tem trabalhadojunto com os governos municipais deBrasiléia e Epitaciolândia para realizaros zoneamentos desses Municípios.

As Unidades de Conservação co-brem cerca de 5 milhões de ha, númeroque praticamente dobrou desde que o

Estado começou a implementar suapolítica florestal, em 1998. Contandocom as Terras Indígenas, as áreas pro-tegidas cobrem quase metade (48,32 %)da superfície do Acre. É certo que aimplementação das Unidades de Con-servação ainda precisa ser consolidada,o que não é tarefa simples, devido à ne-cessidade de recursos humanos e finan-ceiros para fazê-lo. Além disso, a políti-ca florestal do Estado, em particular aimplementação de áreas protegidas, écontestada por grupos políticos eeconômicos influentes que se opõem aogoverno. As eleições de 2006 e a eventu-al posse de um governador desse grupopodem abalar seriamente essa política.

No setor não madeireiro, as princi-pais ações se deram na estruturação dosetor produtivo da castanha e da bor-racha. Em relação à castanha, estão sen-do montadas usinas de beneficiamentodo produto. A produção de látex foi in-centivada por meio da concessão de umsubsídio direto aos produtores (inicial-mente de R$ 0,40 / kg; hoje, de R$ 0,70)que fez o preço do produto subir signi-ficativamente18.

No setor madeireiro, o governobusca incentivar o manejo florestal,privado e comunitário, a certificaçãoe a verticalização da indústria. O ma-

18 A produção de borracha, que era de 900 toneladas em 1999 atingiu 1.600 toneladas ao final de seis meses doprograma e 3.500 toneladas em 2004. Ainda assim, os técnicos do governo reconhecem que a atividade não éeconomicamente sustentável para os extrativistas nos patamares atuais de preço (R$ 1,50 a R$ 1,60/kg + R$ 0, 70relativos ao subsídio). A maior parte dos extrativistas, quando pode, concentra seu trabalho na coleta de castanha,que nos últimos anos atingiu valores muito elevados, próximos de R$ 20,00 por lata.



nejo comunitário está sendo incenti-vado por meio da formação de coo-perativas e pelo fornecimento de as-sistência técnica por extensionistas dogoverno. A principal ação paraverticalizar a produção foi a implan-tação de um pólo madeireiro em RioBranco, em parceria com o SEBRAE e oSENAI e recursos da SUFRAMA19. Umpequeno pólo moveleiro também foiinstalado em Xapuri, onde já funcio-na uma indústria de móveis de altopadrão totalmente certificada, além depequenas movelarias que atendem àdemanda local.

Ainda como parte dos esforços dedescentralização, em 2004 foi feita umaparceria entre o IBAMA, IMAC e Secreta-ria de Florestas para criar o Escritóriode Manejo Florestal, estrutura respon-sável pelo licenciamento, monitora-mento e fiscalização dos planos de ma-nejo, pela administração do Fundo deReposição Florestal e pela emissão deAutorização de Transporte-ATPF. Comoresultado dos projetos voltados ao ma-nejo florestal, até 2005 se conseguiu au-torizar o manejo de 206 mil hectares deflorestas. Apesar dos avanços o escritó-rio conta com apenas 15 funcionários,entre engenheiros florestais, biólogos,agrônomos e técnicos administrativos,o que ainda é muito pouco face ao po-tencial florestal do Estado e às ambiçõesdo governo estadual.

Política florestal no Amazonas

O Amazonas é o maior Estado doBrasil, com uma área de 1,5 milhão dekm 2, e tem o menor porcentual dedesmatamento na Amazônia - 2%. Ape-sar de baixo, o desmatamento começaa ser preocupante na região sul do Es-tado, onde cresceu 16% entre 2003 e2004 devido ao avanço da fronteira agrí-cola e florestal. A preservação do Esta-do se explica por diversos fatores. Emprimeiro lugar, há uma concentração deáreas extremamente úmidas que nãosão apropriadas para o desenvolvimen-to da agricultura e da pecuária. Em se-gundo lugar, parte do Estado ainda érelativamente isolada dos mercadosconsumidores de produtos agropecuá-rios do país devido a sua curta malharodoviária. Em terceiro lugar, o mode-lo de desenvolvimento que se adotouno Amazonas a partir da década de 60,quando o governo militar incentivou aocupação da região, foi diferente do quese viu em outros Estados. Enquanto noPará, Rondônia e Mato Grosso se priori-zou a instalação de grandes projetosagropecuários e de colonização, noAmazonas se procurou estimular umsetor industrial de base tecnológica pormeio de incentivos fiscais. Assim nas-ceu a Zona Franca de Manaus.

A população do Estado em 2000 erade 2.817.252 habitantes, dos quais 50,8

19 Sebrae: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, órgão voltado ao desenvolvimentosustentável das empresas de pequeno porte; Senai: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial; Suframa:Superintendência da Zona Franca de Manaus.

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% viviam na capital, Manaus. O restan-te se distribuía em outros 61 Municípi-os. Cerca de 75% da população do Es-tado vivia em áreas urbanas. Esse altoíndice de urbanização se explica pelofato de que 99,35 % da população deManaus é urbana. Isso significa que 49%da população do interior é rural (IBGE,2000). A economia estadual se concen-tra fortemente na capital, onde há maisoportunidades de emprego, devido àindustrialização e à renda gerada pelopagamento de royalties da produção degás. Em 2000, o PIB per capita de Ma-naus era quase o dobro da média doEstado –R$ 11.037,00 contra R$ 6.668,00(IBGE, 2002)–, o que claramente indicaque a população do interior ainda émuito pobre.

Nesse contexto de pobreza rural,concentração da economia em indústri-as da capital e enorme cobertura de ve-getação nativa, o setor florestal pode serdecisivo para diminuir as desigualda-des. De fato, de modo semelhante aoque ocorreu em 1998 no Acre, em 2003o governo do Amazonas decidiu priori-zar o desenvolvimento florestal do Es-tado. A coordenação dessa política cabeà Secretaria de Estado do Meio Ambi-ente e Desenvolvimento Sustentável(SDS) criada em 2003. A secretaria contacom três órgãos autárquicos executoresde suas políticas: o Instituto de ProteçãoAmbiental do Amazonas (IPAAM), aFundação Estadual de Política Indige-nista (FEPI) e a Agência de Florestas eNegócios Sustentáveis do Amazonas.

O governo do Amazonas foi bastan-te incisivo no estabelecimento de nego-ciações com o IBAMA para descentrali-zar a gestão florestal, que ocorreu demaneira progressiva, porém bastanteacelerada, entre 2003 e 2005. Logo em2003 foi assinado um primeiro convê-nio pelo qual o IBAMA repassou à SDSas competências sobre o manejo flores-tal (normatização, licenciamento do ma-nejo e controle e fiscalização do trans-porte e industrialização de produtos flo-restais) nas mesorregiões do Alto Soli-mões e Juruá e nos Municípios deMaués e Boa Vista do Ramos. Em 2004e 2005 o convênio foi acrescido de ter-mos que estenderam esses poderes paratodo o Estado.

A limitada abrangência geográficainicial do convênio se explica pela prio-rização dessas áreas no início de umprograma estadual de geração de ren-da e empregos na zona rural, chamadoZona Franca Verde. Como o programatem um componente muito forte de usodos recursos naturais, particularmenteflorestais e pesqueiros, a necessidade deimprimir maior agilidade aos processosadministrativos era muito grande, e ogoverno prontamente passou a advogara descentralização como ferramentapara alcançar esse objetivo.

Dentro do quadro institucional es-tabelecido a partir de 2003, e com aefetivação dos convênios, a SDS norma-tiza a exploração florestal, enquanto oIPAAM trabalha em conjunto com o



IBAMA na análise das propostas de ma-nejo florestal e na fiscalização do setor.Paradoxalmente, o governo do Amazo-nas não reclamou para si a responsabi-lidade para licenciar o desmatamento,apesar do convênio firmado com oIBAMA permitir e até incentivar maisesse passo na descentralização. Isto pos-sivelmente se explica pelo fato de queo governo estadual prioriza a explora-ção florestal manejada e não quer terque se desgastar com o licenciamento econtrole do desmatamento.

Uma importante inovação do go-verno foi a normatização do Plano deManejo Florestal Sustentável com Pro-cedimentos Simplificados (PMFSPS), quebeneficia produtores que queiram ma-nejar áreas de até 500 ha. Essa norma(portaria SDS 040/03) elimina a exigên-cia de estabelecimento de parcelas per-manentes e de talhonamento da área aser manejada. Como precaução paraevitar a extração predatória da madei-ra, ele também estabelece um limite deintensidade máxima de exploração anu-al de 1 m3/ha.

Além das normas terem sido sim-plificadas, a Agência de Florestas auxi-lia os produtores no preparo dos pla-nos de manejo. Como resultado, até fi-nal de 2004 já haviam sido elaborados288 planos, o que significava uma áreade 79.514.07 ha manejados. Os núme-ros de 2005 ainda não estão computa-dos, mas técnicos da secretaria afirmamque até outubro já havia mais de 400 pla-

nos elaborados. Apesar desses avanços,o processo é limitado pela relativa mo-rosidade e baixa capacidade do Ipaamde analisar os planos enviados elabora-dos pela agência e por particulares.

A equipe da agência é relativamen-te pequena, com técnicos presentes emapenas 15 dos 62 Municípios do Esta-do. Considerando as dimensões doAmazonas e as dificuldades de trans-porte, é fácil concluir que esta estrutu-ra ainda precisará ser ampliada e des-concentrada. Além disso, o problemafundiário continua sendo um limitante,pois é difícil para muitos moradores dazona rural atestar a posse sobre suasáreas. Para otimizar o processo, a agên-cia prioriza aqueles que têm título desuas áreas, o que de certa forma benefi-cia os produtores que têm melhorescondições socioeconômicas.

O governo também tem utilizadosubvenções e estímulos fiscais para osetor. Um desses estímulos é a isençãodo ICMS sobre a circulação de produtosflorestais dentro do Estado. Outro maisespecífico para os extrativistas foi a cri-ação de uma subvenção de R$ 0,70/ kgde borracha que, segundo dados da SDS,beneficiou 984 famílias em 2004 e acar-retou um aumento da produção de bor-racha da ordem de 79% entre 2003 e2004. Os extrativistas também se bene-ficiaram da instalação de uma usina decastanha no município de Lábrea e têmtrabalhado na difusão de boas práticasde manejo do extrativismo não só de

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castanha e borracha, como também deaçaí e de óleos vegetais.

Um grande avanço da política flo-restal e ambiental desde 2003 se refere àdemarcação de Unidades de Conserva-ção. Em 2002 havia no Amazonas 12Unidades de Conservação estaduais,com uma área total de 7,4 milhões dehectares Em 2004, após a criação de mais17 unidades, a área havia praticamentedobrado, chegando a 14,4 milhões dehectares. Nove dessas unidades foramcriadas no sul do Estado, com objetivode compor um mosaico de Unidades deConservação que ajudem a conter oavanço do desmatamento e da grilagemnessa zona. De acordo com o CadastroNacional de Unidades de Conservaçãodo MMA20, o Estado tem ainda 37 Uni-dades de Conservação federais, que co-brem 18,9 milhões de hectares. Soman-do-se a isso as 178 Terras Indígenas, queocupam 45,7 milhões de hectares, che-ga-se a uma impressionante área de 790mil km2 de áreas protegidas o que, emteoria, é algo bastante positivo para aconservação dos recursos naturais, masque também significa um grande desa-fio em termos de gestão e fiscalização.

Política florestal no Pará

Com uma área de 1,25 milhão dekm2, o Pará é o segundo maior Estadodo Brasil e lidera o ranking do desmata-mento na Amazônia, com uma perda de10,1% de sua cobertura florestal. A ex-pansão da pecuária, do número deprojetos de assentamento e, mais recen-temente, da agricultura mecanizada,têm sido os principais motores dessedesmatamento.

Diferentemente dos Estados doAcre e do Amazonas, a racionalizaçãoda exploração florestal não foi conside-rada uma prioridade, a despeito do fatoda economia florestal extrativista doEstado ser a maior do país. Ao contrá-rio, o governo estadual vem dando pri-oridade, desde 1995, à modernização daagricultura, com o lema de “desenvol-ver sem devastar”, consolidando a fron-teira agrícola. Essa política esteve sem-pre em afinidade com algumas dasmetas do Programa Avança Brasil doGoverno Federal (entre 1995 e 2002),particularmente a introdução da soja eo desenvolvimento da infra-estruturade transporte de carga do Estado21.

20 http://www.mma.gov.br/index.cfm?id_estrutura=66&id_menu=2074&id_conteudo=269. Acesso feito em 20/11/200521 O Pará desenvolveu três pólos de produção de soja, localizados na região Sul do Estado e nos Municípios deSantarém e Paragominas. Apesar de ser a principal cultura introduzida nessas áreas, a soja é acompanhada deoutros grãos, como o milho e o arroz, em sistemas de rotação de culturas. Muitas vezes, o plantio de grãos é apenasuma etapa na recuperação de pastagens degradadas. O segundo pilar da estratégia de desenvolvimento do Estado–modernização e expansão da infra-estrutura de transporte –está diretamente ligado à produção de grãos. Duran-te esse período, o governo federal iniciou as obras de ampliação do Porto de Santarém e de construção de umterminal de armazenamento e embarque de grãos. Além disso, a rodovia Cuiabá– Santarém começou a ser asfaltadapara facilitar o transporte da soja produzida em Mato Grosso e, futuramente, no próprio Pará. Na região deParagominas, o governo iniciou a construção da hidrovia do Capim, que ligará o Município ao porto de Barcarena.Esta rota servirá para escoar a produção de madeira e soja e para levar insumos de volta ao Município.



O Pará tem maior participação ematividades de licenciamento e inclusivedisputa com Municípios e com o gover-no federal as prerrogativas sobre olicenciamento de uma grande gama deatividades. Essa estratégia se deve emgrande parte ao potencial de arrecadaçãoque tem o licenciamento de algumasatividades, particularmente no caso doPará, onde se concentra um grande nú-mero de empreendimentos de grandeporte e com alto potencial poluidor e deimpacto ambiental, como usinashidrelétricas, lavras minerais, indústriassiderúrgicas, indústrias de papel e celu-lose, frigoríficos e abatedouros e outros.

O governo estadual do Pará come-çou a atuar mais intensamente na gestãoambiental em 1998, a partir da im-plementação do PGAI. Durante o primei-ro ano de execução foram realizadas ofi-cinas de planejamento para execução deações ambientais em nove Municípios dasduas áreas abrangidas pelo projeto, per-mitindo alguns avanços na descentra-lização da gestão ambiental. O Estadoadquiriu quase todos os equipamentospara estabelecer seu Sistema Estadual deInformações Ambientais, realizou fórunspúblicos e seminários temáticos e cursossobre as bases administrativas e legais dagestão ambiental nos Municípios já cober-tos pelo PGAI/PA.

Em 2005 o governo do Estado co-meçou a negociar acordos de coopera-

ção para descentralização diretamentecom o Ministério do Meio Ambiente,mas até final de 2005 o que havia aindaera algo como um protocolo de inten-ções muito abrangente, sem uma defi-nição conclusiva de como as responsa-bilidades serão repartidas. Com isso,apesar de sua grande dimensão territo-rial e da complexidade de seus proble-mas ambientais, a gestão florestal seguecentralizada, a cargo do IBAMA.

Segundo dados da Secretaria deCiência Tecnologia e Meio Ambiente(SECTAM)22, o Pará tem um total de18.625.185 hectares de Unidades deConservação, o que corresponde a 14,9% de seu território. Entre essas áreas,há 34 UCs federais (12.353.255 hectares),12 estaduais (6.196.252 hectares, 12municipais (75.891 hectares) e quatroparticulares (2.806 hectares). Das 41 Ter-ras Indígenas identificadas, somente 33têm área definida, e totalizam47.321.358 hectares, ou 37,8 % da super-fície do Estado. Assim como em outrosEstados, há uma grande dificuldadepara implementar o manejo efetivo dasUnidades de Conservação e há muitosproblemas de invasões e desmatamen-to, particularmente nas áreas estaduais,que em sua maioria são Áreas de Pro-teção Ambiental (APA).

O Estado prioriza a realização deseu Zoneamento Ecológico-Econômi-co, que foi iniciado em 2002. Em uma

22 http://www.sectam.pa.gov.br/uc.htm. Acesso feito em 23/10/2005.

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primeira fase, foi feito um macrozonea-mento, na escala 1: 2.000.000, posteri-ormente sancionado por lei (lei nº6.745, de 6 de maio de 2005). O zonea-mento estabelece quatro zonas de ges-tão territorial, definidas a partir dedados atuais relativos ao grau de de-gradação ou preservação da qualida-de ambiental e à intensidade do uso eexploração de recursos naturais. As zo-nas são as seguintes:

I - 65% (sessenta e cinco por cento), nomínimo, destinados a áreas espe-cialmente protegidas, assim distri-buídas:

a) 28% (vinte e oito por cento), nomínimo, para Terras Indígenas eTerras de Quilombos;

b) 27% (vinte e sete por cento), nomínimo, destinados a Unidadesde Conservação de Uso Susten-tável; e

c) 10% (dez por cento), no mínimo,destinados a Unidades de Con-servação de Proteção Integral;

II - 35% (trinta e cinco por cento), nomáximo, para consolidação eexpansão de atividades produtivas,áreas de recuperação e áreas alte-radas.Apesar do zoneamento estabeleceruma grande extensão de áreas pro-tegidas, seus críticos temem que naverdade o grande objetivo do go-verno seja expandir a área de agro-pecuária no Estado.

Política florestal nos Estados: Umbalanço crítico

As políticas dos Estados do Acre eAmazonas são bastante similares eambas diferem em muito daquela doEstado do Pará. Os dois primeiros Es-tados priorizaram o setor florestal e pro-curaram obter responsabilidades doIBAMA para administrar esse setor.Além da descentralização, esses Esta-dos investiram na criação de capacida-de para a gestão florestal, coisa que in-cluiu novas estruturas administrativase contratação e capacitação de técnicos.Como parte dessa política florestal, es-ses Estados criaram nos últimos anosvárias Unidades de Conservação, quetêm como objetivo controlar o avançoda fronteira agrícola e ao mesmo tem-po gerar renda e empregos por meio daexploração florestal.

O governo do Pará, por outro lado,aposta no desenvolvimento por meio dapecuária, agricultura mecanizada egrandes projetos de mineração, energiae transformação de matérias-primas. Aestrutura e as atribuições da SECTAM re-fletem essas prioridades. Em vez de cri-ar capacidade na área florestal e pressi-onar o IBAMA a transferir poderes parao Estado, a secretaria investiu nas áreasde licenciamento ambiental e fiscaliza-ção, além de desenvolver um sistemade informações ambientais, com auxí-lio do PGAI. O governo paraense tam-pouco investiu na criação de novasUnidades de Conservação nos últimos



anos, diferentemente do que fizeram osgovernos do Acre e do Amazonas.

Em comum, os três Estados têmuma política ambiental e florestal bas-tante centralizada, com pouco estímu-lo à participação dos Municípios. OPará é o Estado que avançou um poucomais na descentralização, ao elegercomo prioridade do PGAI a estruturaçãoe fortalecimento de órgãos ambientaisem 12 Municípios, dos quais 7 na regiãodo Moju-Capim –Moju, Tomé-Açu,Paragominas, Irituia, Tucuruí, BreuBranco, Jacundá– e 5 na área do Tapajós- Itaituba, Santarém, Belterra, Novo Pro-gresso e Jacareacanga. O fortalecimen-to institucional dos órgãos ambientaisdesses Municípios não necessariamen-te foi acompanhado de uma transferên-cia significativa de poderes e responsa-bilidades. Em geral, os Municípios re-ceberam a incumbência de licenciar efiscalizar algumas atividades de menorimpacto que, a rigor, já eram de suacompetência.

Apesar desse tímido passo emdireção à descentralização, o Estado doPará tem uma estrutura altamente con-centrada, o que causa grande frustra-ção entre os empresários que necessi-tam de licenças ambientais para operarseus negócios. Como os técnicos daSECTAM se concentram em Belém, e asviagens ao interior são caras e demora-das, as visitas são raras, o que compro-mete tanto a emissão de licenças quan-to a fiscalização das atividades poten-

cialmente causadoras de impactos am-bientais. Apesar de não gostar dasatividades de fiscalização, os empresá-rios que precisam de licenciamento parapoder trabalhar apóiam as demandaspor descentralização, pois esperam as-sim ter um atendimento mais eficiente.No Acre e no Amazonas os órgãos am-bientais estão mais desconcentrados, oque é reflexo das políticas adotadas nes-ses dois Estados, que têm foco na pro-dução extrativista e agrícola familiar.

2. Gestão florestal municipal

Os Municípios da Amazônia, prin-cipalmente os menores e mais pobres,têm ainda mais dificuldades que os Es-tados para estruturar seus órgãos am-bientais e assumir responsabilidades naárea florestal. Segundo levantamentodo IBGE, em 2002, 30% dos Municípiosdos 9 Estados da Amazônia não tinhamnenhuma estrutura político-administra-tiva na área ambiental, com grande va-riação entre os Estados (Tabela 8). En-quanto os 16 Municípios do Amapá têmalguma estrutura, em Tocantins somen-te 41% dos 139 Municípios contam comalgo similar. É bem menor a proporçãode Municípios que têm uma secretariaexclusiva de meio ambiente –somente60, ou 10,73% do total de Municípios.De modo geral, os Municípios têm se-cretarias mistas, que reúnem mais deuma área administrativa (47,94% dosmunicípios que têm estrutura ambien-tal), ou então um departamento ou as-

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sessoria de meio ambiente dentro dealguma outra secretaria (41,32%). Na

secretarias de meio ambiente são essen-cialmente urbanas e envolvem ativida-des como coleta e tratamento de resí-duos sólidos, paisagismo e ajardina-mento e licenciamento de atividadesurbanas.

A freqüente associação dos órgãosde meio ambiente com os de agropecuá-ria revela as dificuldades dos pequenosmunicípios em criar órgãos autônomos.Ela também é preocupante porque podeindicar uma subordinação da políticaambiental à política agropecuária, e elasmuitas vezes são claramente incompa-

Tabela 8Estruturas Político-Administrativas Ambientais em Municípios dos Estados

que Compõem a Amazônia em 2002

maioria desses casos (52,77%), trata-seda secretaria municipal de agricultura.

Com Secretaria De Meio Ambiente Sem Secretaria

Estado No Mun. Com Estru- Secretaria Secretaria Meio Ambiente Depto. Meio Ambiente Total Amb.tura de Meio Exclusiva- + Outra Área em Outra Secretaria + Agric.

Ambiente MeioAmbiente

Total Agric. Total Agric.

RO 52 29 3 14 13 12 9 22

AC 22 16 3 9 8 4 3 11

AM 62 53 14 30 9 9 4 13

RR 15 11 - 8 4 3 1 5

PA 143 112 15 49 27 48 24 51

AP 16 16 6 8 6 2 1 7

TO 139 57 5 24 3 28 10 13

MA 217 152 10 61 38 81 57 95

MT 139 113 4 65 42 44 36 78

Total 805 559 60 268 150 231 145 295

Fonte: IBGE – Perfil dos Municípios Brasileiros 2002.

A interpretação desses números re-quer cuidado. O pequeno número deMunicípios que têm estruturas am-bientais autônomas não surpreende etampouco é um indicativo claro de to-das as dificuldades com a gestãoambiental local. De modo geral, são jus-tamente os municípios maiores que têmessas estruturas, porque eles podemcusteá-las e porque há uma demandalocal muito grande por seus serviços.Isso não significa que esses municípiosnecessariamente sejam mais ativos nagestão florestal. Pelo contrário, as de-mandas que justificam e sustentam as



tíveis. Por outro lado, essa associaçãotem um lado positivo: a preocupaçãocom a geração de renda pelo uso dos re-cursos naturais em muitos Municípios.

Experiências municipais

Seja com fins de geração de renda,seja com fins conservacionistas, o fato éque os governos locais tomam iniciati-vas concretas que direta ou indireta-mente afetam o setor florestal. Entre taisiniciativas destacam-se a criação de leise ações administrativas para proteger osetor, fomento a sistemas agroflorestaispor meio de assistência técnica, coorde-nação institucional com órgãos gover-namentais que afetam o uso dos recur-sos florestais, criação de áreas protegi-das, recuperação de áreas degradadase outras. A seguir citamos e discutimosalguns exemplos desses tipos de ação.

Legislação e fiscalização: Muitosmunicípios procuram criar leismunicipais que impeçam a saída demadeira em tora do Município, evi-tando assim que a agregação devalor à atividade e a corresponden-te arrecadação fiscal sejam apro-priadas em Municípios vizinhosque serram e beneficiam a madeira.Itaituba (PA) já tem esse tipo delegislação. Em Porto de Moz (PA),lei similar foi proposta, mas recu-sada porque criaria um monop-sônio no mercado de madeira. HáMunicípios, como Juína (MT), quecontrolam toda a entrada e saída do

produto de seu território e, comisso, podem fiscalizar o repasse doImposto sobre Circulação deMercadorias e Serviços (ICMS) dogoverno estadual para o municipal,o que evita a perda de arrecadaçãode impostos gerados pelo setor debeneficiamento de madeira.

Planejamento e ordenamento ter-ritorial: Brasiléia e Epitaciolândia,no Acre, deram início à elaboraçãode seus ZEEs municipais, comauxílio do governo do Estado e daCooperação Alemã (GTZ). Em Itai-tuba, a secretaria municipal de meioambiente conseguiu estruturar umpequeno laboratório de geoproce-ssamento, com recursos do PGAI, ecapacitou técnicos para produzirmapas que podem fornecer valio-sos subsídios a uma política deplanejamento de uso dos recursosnaturais.

Otimização de uso de recursosflorestais e aproveitamento deresíduos da indústria madeireira.Em Paragominas (PA), por exemplo,a prefeitura desenvolve um projetopara o uso da serragem –materialabundante nesse importante pólomadeireiro– para a fabricação de“briquetes” combustíveis (Maia,2005). Em Marabá, a secretaria Mu-nicipal de Meio Ambiente buscouapoio da Universidade Federal doPará para encontrar uma soluçãotecnológica para diminuir o consu-

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mo de lenha no setor cerâmico doMunicípio. Após identificar umasolução adequada –a queima deserragem– fez um trabalho deassistência técnica para ajudar asindústrias a converter seus fornospara usar esse combustível.

Articulação Interinstitucional: Emmuitos casos, os governantes mu-nicipais querem implementar açõesmais incisivas na área florestal, mascomo carecem de mandato formalpara tanto, buscam se aproximardas agências estaduais e federais efacilitar o trabalho dessas. É o casode Fonte Boa, no Amazonas, ondea prefeitura construiu e cedeu asinstalações para abrigar os escritó-rios locais da Agência de Florestas,do Ipaam e do IBAMA e assim seaproximar destes órgãos e promo-ver a articulação entre eles paraotimizar a exploração florestal nomunicípio. Em Apuí, também noAmazonas, o Departamento deMeio Ambiente da prefeitura auxi-lia o IBAMA no cadastramento deprodutores que queiram solicitar aautorização de desmate e apóia oIpaam nas atividades de controleambiental no Município. EmItaituba, a prefeitura estabeleceuconvênios com o Sistema deVigilância da Amazônia (SIVAM) ecom a Empresa Brasileira de Pes-quisa Agropecuária (EMBRAPA)para montar a base cartográfica domunicípio e fazer o mapeamento de

seus solos, produtos que serão abase do processo de ordenamentoterritorial do município.

Unidades de Conservação : Nomunicípio de Marabá há umaexperiência interessante de parceriaentre governo municipal, ONGs euma empresa privada, que resultouno estabelecimento da Área de Re-levante Interesse Ecológico “Reser-va Nordisk”. Trata-se de uma áreade 2.999 hectares de floresta pri-mária, no meio de uma imensa áreadesmatada. A propriedade foi cedi-da em comodato pela madeireiraNordisk a uma ONG local –Fun-dação Zoobotânica–, para estudose preservação. Os técnicos da ONGconstataram que a área era um dosraros remanescentes do chamadopolígono dos castanhais, que outro-ra cobria a região, e sua diretoriainiciou um diálogo com a Secreta-ria Municipal de Meio Ambiente elevou a discussão sobre a preserva-ção da área ao Conselho Municipalde Meio Ambiente. Após um acor-do com a empresa, que se dispôs apassar a posse da terra à prefeitura,o Conselho aprovou uma resoluçãocriando a área, decisão que foi ho-mologada posteriormente por de-creto municipal.Em Juína, a prefeitura criou umparque municipal de aproximada-mente 40 ha que cobre parte da sedemunicipal e de seu entorno. Essaera uma área extremamente degra-



dada que está sendo recuperadapela prefeitura e que, além de áreaverde urbana, servirá como expe-riência piloto para recuperação deoutras áreas degradadas doMunicípio.

Formação de consórcios: Muni-cípios vizinhos têm formado con-sórcios como forma de otimizar acaptação de recursos e abordar pro-blemas ambientais que atravessamsuas fronteiras. Um exemplo é oConsórcio de DesenvolvimentoIntermunicipal do Alto Rio Acre eCapixaba (CONDIAC), integradopelos municípios de Assis Brasil,Brasiléia, Epitaciolândia, Xapuri eCapixaba. Criado oficialmente em2003, o consórcio tem uma pequenaequipe própria e, entre outrasatividades, participa de um projetopara recuperação da mata ciliar dorio Acre. O projeto foi submetido aoFundo Nacional de Meio Ambien-te (FNMA) em 2005 e tem por obje-tivos recuperar a mata e aumentara população de espécies de valoreconômico e trazer para a legalida-de os produtores que desmataramilegalmente essas áreas de preser-vação permanente.Em outros casos, a formação deconsórcios é induzida por ações dogoverno federal, como o edital queo FNMA lançou em 2003 (editalFNMA 05/2003) para receberpropostas de fortalecimento dagestão ambiental nos Municípios da

Amazônia. As regras do editalprivilegiavam os Municípios que seassociavam para compartilhar re-cursos humanos e materiais.

Sistemas agroflorestais: Há portoda Amazônia um grande núme-ro de experiências de implemen-tação de sistemas florestais, comapoio dos mais diversos órgãos:governo federal, governos esta-duais, prefeituras, universidades eorganismos de pesquisa interna-cionais. Muitas prefeituras fomen-tam essa atividade por meio da bus-ca de parcerias, pelo fornecimentode assistência técnica, pressionandobancos estatais para a liberação decrédito e também produzindo mu-das para distribuição aos agriculto-res, como no caso de Juína.Em Rio Branco, em meados da dé-cada de 90 a prefeitura organizouquatro pequenos assentamentosagroflorestais no entorno da capi-tal. Esses pólos agroflorestaistinham por objetivo levar de voltaao campo parte dos imigrantes queviviam em favelas na capital. Osassentados trabalham com plantiode frutíferas e espécies nativas e naprodução de verduras para consu-mo no mercado de Rio Branco.Experiência semelhante foi repro-duzida em Xapuri., onde tambémse instalou uma mini-indústria debeneficiamento de Copaíba.Em Moju também há um forte fo-mento aos sistemas agroflorestais.

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A Secretaria municipal de Agricul-tura e Meio Ambiente (Semagri)estabeleceu parceiras com a Em-brapa, empresas madeireiras locais,SECTAM, EMATER e DFID 23 paraproduzir mudas e sementes, capa-citar agricultores e fornecer-lhesassistência técnica.

Subsídios e incentivos fiscais: osgoverno municipais têm poucopoder de fogo quando o assuntoá subsídios e incentivos, pois amaior parcela dos impostos etaxas é arrecadada pelos Estadose pela União. Ainda assim, háexemplos de prefeituras queatraem indústria por meio deconcessão de isenções de IPTU eISS (Imposto sobre Serviços), oupela doação de terrenos e inves-timentos em infra-estrutura detransporte e energia, por exemplo.Em Xapuri, a prefeitura cedeu osterrenos e isentou de ISS e taxas dealvará as indústrias que se insta-laram no Pólo de Produtos Flo-restais instalado no Municípiocom recursos da Suframa e apoiodo governo estadual, que tambémconcedeu isenções de impostos.Em Paragominas a prefeitura fezalgo similar para atrair indústriasde diversos setores, incluindo be-neficiamento de madeira e pro-dução de móveis.

Recuperação de áreas degradadas:Além do exemplo citado anterior-mente, do projeto do Condiac, hávários Municípios que têm traba-lhado nessa área. Em Juína (MT), aSecretaria de Agricultura Minera-ção e Meio Ambiente estabeleceuum grande viveiro de mudasflorestais com capacidade deprodução de 120 mil mudas/ano,que são utilizadas na recuperaçãoda vegetação do parque municipalde matas ciliares em áreas públicase privadas. Em Moju (PA), a prefei-tura também investiu na recupera-ção de áreas alteradas, principal-mente às margens do rio Ubá.Nesse trabalho conta com a colabo-ração de diversos atores, incluindouma empresa do setor madeireiroque fornece à prefeitura mudasflorestais produzidas em seu vi-veiro.

Se as prefeituras por um lado atuamem frentes que podem afetar positiva-mente o uso sustentável do setor flores-tal, por outro lado elas também se envol-vem em diversas atividades que podemter impactos bastante negativos. A seguirdiscutimos algumas das principais.

Abertura de estradas: Esse é certa-mente um dos serviços mais impor-tantes para a população rural, poisdetermina seu acesso a mercados e

23 DFID: Department for International Development, do governo Britânico; EMATER: Empresa Paraense deAssistência Técnica e Extensão Rural.



serviços de saúde e educação, en-tre outros. Entretanto, a abertura deestradas é uma das principais cau-sas do avanço da fronteira agrícolae florestal, bem como do desma-tamento. Algumas prefeiturasconstroem estradas para melhoraras condições de vida dos agriculto-res familiares, mas muitas vezesisso é feito com intenção de facili-tar a penetração de madeireiros nafloresta. Isso é particularmente im-portante nas áreas onde a atividademadeireira é intensa. Não é raro en-contrar nessas regiões parceriasinformais entre madeireiros eprefeitos para expandir a malhaviária do Município. Nesses casosa prefeitura costuma custear ocombustível para os tratores dosempresários fazerem a abertura dasestradas.

Programas de combate à aftosa :Talvez o melhor exemplo de sucessona coordenação de atividades entreos três níveis de governo no Brasilseja o programa de combate à febreaftosa, que tem expandido o merca-do de carne de Estados da Amazôniapor meio da derrubada de barreirassanitárias. Enquanto alguns Estadosganham acesso ao mercado interna-cional de carne, outros os substituemcomo fonte no mercado interno. Comisso, a demanda por carne produzidano país aumentou acentuadamente,o que causou uma rápida expansãoda pecuária. Entre 1990 e 2005, o

rebanho dos Estados da Amazôniaaumentou 148%, número muito su-perior ao do aumento do rebanhonacional (32 %). Secretarias estaduaise municipais de agricultura têm sidoparceiras decisivas do governo fede-ral no Programa Nacional deErradicação da Febre Aftosa, fazendotrabalhos de divulgação, distribuiçãode vacinas e fiscalização.

Crédito rural: Na década de 90,principalmente, muitos governosmunicipais se engajaram em ativi-dades de lobby político junto ao Ban-co da Amazônia para facilitar aliberação de crédito rural para pe-quenos produtores agropecuários. Aprincípio, a maior parte dessedinheiro (proveniente do FundoConstitucional de Desenvolvimentodo Norte-FNO) deveria ter sido usa-da para financiar a implementaçãode sistemas agroflorestais e pecuáriade leite. Entretanto, acabou subsi-diando a expansão da pecuária decorte entre pequenos produtores,com sérios prejuízos para a florestadevido à expansão de áreas de pas-tagem.

Fortalecimento da capacidade local

Para exemplificar as diversas açõesdos municípios na área florestal, recor-remos a um pequeno número de Muni-cípios. Certamente, no universo de 850Municípios da Amazônia há muitasoutras experiências inovadoras na área.

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Chama a atenção, contudo, o fato de quenos exemplos citados anteriormentequase que invariavelmente os Municí-pios trabalham em parceria com algumator externo -ONG, organismo de coo-peração, órgão de outro nível de gover-no, centro de pesquisa etc.

As parcerias ajudam os governosmunicipais a contornar o problema de

falta de capacidade técnica e financeira.Em muitos casos elas são informais; emoutros, são oficializadas por meio de acor-dos e convênios. A tabela 9 mostra queessas ferramentas têm sido utilizadas ape-nas por uma parcela dos Municípios dosEstados da Amazônia. Em 2002, cerca de36 % desses Municípios tinham algumtipo de convênio estabelecido, o que nãoé um número muito grande.

Tabela 9Acordos e convênios entre governos municipais e outros órgãos nos Estados da Amazônia

Estado

RO AC AM RR PA AP TO MA MT Total

Total de Municípios 52 22 62 15 143 16 139 217 139 805

Com convênio 18 8 33 8 54 13 35 61 59 289

Órgão Mun. 2 - 3 1 3 - 1 - 5 15

Órgão Est. 7 5 14 2 39 12 26 13 26 144

Órgão Fed 11 3 22 4 21 5 16 36 18 136

Empresa Estatal 1 - 2 - 4 - - 2 5 14

Inst.. Privada 3 - 4 3 7 5 3 8 8 41

Orgão Intern. 1 2 1 2 5 4 - 1 1 17

ONG 4 2 8 1 7 3 7 13 8 53

Univer. /Órgão Pesquisa 3 2 7 - 13 2 7 4 7 45

Outro 1 - 2 - - - 1 5 5 14

Fonte: IBGE – Perfil dos Municípios Brasileiros -2002

Os dados sugerem que esses Mu-nicípios têm múltiplos convênios (asoma das diversas categorias de convê-nio supera o número total de Municípi-os com convênio). Uma explicação paraisso é que alguns municípios têm atra-tivos muito particulares que criam umademanda por cooperação, como, porexemplo, parques e reservas, ou ainda

problemas socioambientais muito acen-tuados. Um caso exemplar é Xapuri,que traz consigo toda a mística da lutados seringueiros e da vida e morte deChico Mendes. No Município há diver-sos programas dos governos federal eestadual, de ONGs, de organismos in-ternacionais e de empresas particulares.É conveniente para muitos desses atores



ter seus nomes associados a Xapuri eassim, ganhar uma projeção positiva.Outra explicação, que não exclui essa pri-meira, é que alguns Municípios de fatobuscam mais apoio externo, movidos porpreferências políticas de seus prefeitos esecretários e, muitas vezes, beneficiadospor suas boas relações políticas na capi-tal e pela competência de alguns de seustécnicos. Isto torna a tarefa de fortaleceros órgãos municipais de meio ambienteainda mais importante.

O fortalecimento de órgãos muni-cipais de meio ambiente exige investi-mentos em capacitação e infra-estrutu-ra, o que pode ser feito pelos governosestaduais e federal e até mesmo pelasprefeituras. Uma importante discussãoque precisa ser estimulada nos Municí-pios diz respeito à sustentabilidade fi-nanceira das estruturas de meio ambi-

ente. Sem dúvida, prefeitos respondema estímulos que afetam diretamente oorçamento municipal. Uma secretariadeficitária que compete com outros ór-gãos administrativos do governo mu-nicipal por recursos orçamentários nãoé atrativa para um administrador pú-blico. Porém mesmo o licenciamento depequenas atividades pode gerar recei-tas para o município e, em alguns ca-sos, custear o órgão ambiental A expe-riência do Município de Marabá é bas-tante ilustrativa nesse sentido. Mesmosem conseguir tirar da SECTAM a res-ponsabilidade de licenciar grandes em-preendimentos, muitos deles claramen-te da alçada municipal, a secretaria demeio ambiente consegue gerar receitaspara pagar seus custos operacionais eainda presta com eficiência uma sériede serviços de gestão ambiental (Toni ePacheco, 2005).

63

Fica claro que apesar de não estarem curso um processo formal de des-centralização da gestão florestal noBrasil, na prática os três níveis admi-nistrativos se envolvem diretamentecom o tema e cada um traz contribui-ções e problemas distintos para umagestão mais eqüitativa dos recursosnaturais. As experiências aqui relata-das e o histórico da ocupação ama-zônica e do próprio Brasil demonstramque, por mais desejável que possa sera descentralização, a presença do go-verno federal ainda é essencial paraproteger os interesses dos indígenas.Esses grupos têm se envolvido em con-flitos com praticamente todos os outrosatores que ocupam a região: madeirei-ros, pecuaristas, garimpeiros, grandesempresas mineradoras e até mesmoagricultores familiares. Seu poder po-lítico na esfera local é mínimo, e o gru-po poderia ser gravemente ameaçadose o poder de estabelecer Terras Indí-

genas estivesse sob controle municipalou até mesmo estadual.

A raiz dos conflitos é a necessidadedos indígenas de ter acesso a amplas áre-as de floresta, o que muitas vezes é con-testado por outros grupos. O governofederal tem sido fundamental para as-segurar esse acesso por meio da criaçãode Terras Indígenas. A demarcação de-las e sua efetiva proteção ainda deixammuito a desejar, mas são justamente asáreas mais bem protegidas da Amazô-nia. Considerando as fortes pressões lo-cais, é duvidoso que outros níveis degoverno pudessem assumir a responsa-bilidade pela criação e demarcação deTerras Indígenas. Outro ponto importan-te é a dificuldade que os indígenas têmpara explorar a madeira de suas terras.Para que isso possa ser feito legalmenteé necessário que se desenvolva um mar-co legal apropriado, o que, a princípio, ématéria de competência federal.

7. Conclusões


As experiências de descentralizaçãoem nível estadual, apesar de relativa-mente recentes –7 anos no Acre, 3 anosno Amazonas– se mostram muito pro-missoras no sentido de tornar o setor flo-restal uma fonte de renda efetiva parapequenos produtores. Os governos des-ses Estados criaram subsídios que bene-ficiam diretamente os extrativistas, coi-sa que se revela pelo aumento da pro-dução de borracha, por exemplo. Maisimportante, contudo, foi a criação decondições para dar aos pequenos produ-tores acesso à atividade madeireira le-gal. A descentralização teve um papelprimordial nisso, pois esses Estados cri-aram normas e procedimentos adminis-trativos simplificados que facilitam aobtenção de autorizações de desmata-mento e de exploração madeireira.

Também foi fundamental nesses doisEstados a criação de mecanismos e estru-turas de fomento, tanto para o setor ma-deireiro quanto para o não madeireiro. Aassistência técnica florestal tem um pa-pel muito importante, pois essas popula-ções não têm familiaridade com o mane-jo florestal e necessitam de capacitaçãoconstante. A experiência de criação daAgência Florestal no Amazonas é bastan-te significativa, apesar de ainda operar emuma escala bastante limitada.

Tanto no Acre quanto no Amazo-nas, mesmo após a descentralização, oprocesso de análise dos planos de ma-nejo e de pedidos de autorização dedesmatamento submetidos aos órgãos

responsáveis (Imac e Ipaam) continuasendo um gargalo no setor florestal. Es-ses Estados ainda precisam fortalecerseus órgãos ambientais para aceleraresse processo, mas não é certo que ha-verá recursos para fazer isso e investirmais no setor de fomento. Os governosmunicipais poderiam assumir um pa-pel maior na área de fomento. Contu-do, os Estados têm se mostrado aindapouco propensos a estender adescentralização ao nível municipal.

Os Municípios ainda padecem deuma baixa capacidade institucional, masa boa notícia é que isso não é regra. Hádiversos governos municipais adotandoiniciativas inovadoras na área florestal,sem que haja um programa dedescentralização com objetivos claros emetas definidas. A discussão sobre a via-bilidade fiscal dos órgãos ambientaismunicipais é imperativa e certamente,para que se atinja um patamar desejávelde geração de receitas, é preciso haveruma descentralização mais agressiva dastarefas de licenciamento, acompanhadada capacitação local. Com a geração dereceitas, os órgãos municipais certamen-te terão maior facilidade para contratartécnicos e engenheiros florestais que pos-sam prestar assistência aos pequenos pro-dutores rurais que desejam aproveitarlegalmente seus recursos florestais. Ob-viamente essa ação mais direta do podermunicipal pressupõe a existência de umquadro institucional mais favorável, se-melhante ao que se está criando no Esta-do do Amazonas com a regulamentação

65

do manejo florestal simplificado. Nessequadro, os técnicos podem elaborar ummaior número de planos de manejo, coi-sa que certamente também demandarámaior capacidade dos órgãos competen-tes para analisar os referidos planos e fis-calizar sua implementação.

Apesar da morosidade para que sechegue a um sistema de gestão flores-tal compartilhada entre União, Estadose Municípios, tem havido avanços sig-nificativos nos últimos anos, e as expe-riências em curso precisam ser maisbem avaliadas e divulgadas.

CONCLUSÕES

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O que existe de mais concreto naregião amazônica em termos dedescentralização de poderes de decisãoocorre no nível estadual. Entre os Esta-dos, as causas, a natureza, o grau e asconseqüências da descentralização sãobastante variáveis e muito pouco foifeito até hoje para se compreender essadiversidade. Um estudo comparativomais amplo sobre as condições para adescentralização e suas conseqüênciasseria muito adequado nesse momentoem que alguns Estados decidem ampli-ar suas competências na área enquantooutros relutam em fazê-lo. Tal levanta-mento deveria incluir Estados de forada Amazônia, nos quais há experiênci-as mais antigas e consolidadas de ges-tão descentralizada, das quais se podemextrair importantes lições. Ainda no ní-vel estadual, seria importante analisaro impacto que as políticas de subsídiosao extrativismo e de promoção daverticalização da cadeia de produção da

madeira têm tido nos Estados do Acree Amazonas, tanto do ponto de vista degeração de renda e diminuição de po-breza quanto fiscal.

Os exemplos de atividades desen-volvidas por governos municipais sãoapenas circunstanciais. É necessário quese faça uma sistematização e uma aná-lise comparativa mais ostensiva dessasexperiências, nas quais se busque apon-tar os fatores que facilitam ou dificul-tam a inserção dos Municípios na ges-tão florestal. Assim como no caso dosEstados, esse tipo de pesquisa deveriaincluir Municípios de outras regiões,nos quais os governos municipais sãomais ativos na gestão de seus recursosnaturais. É muito importante ajudar adifundir essas experiências e promoverintercâmbios entre administradoresmunicipais para que eles percebam asoportunidades e benefícios da des-centralização. Ainda nessa linha de es-

8. Prioridades de pesquisa e oportunidades de atuação


tudos comparativos, é importante estu-dar Municípios onde têm funcionadoarranjos institucionais para gestão flo-restal que incluem múltiplos atores –go-vernamentais e privados. A partir des-ses estudos seria possível identificar osfatores que facilitam ou dificultam oestabelecimento de tais mecanismos.

Uma outra importante vertente depesquisa é o acompanhamento do im-pacto que tiveram as poucas políticasvoltadas ao fortalecimento da gestãodescentralizada, notadamente o PGAI. Éfundamental comparar as diferentes

estratégias adotadas pelo programa emcada Estado da Amazônia e buscar li-ções em seus sucessos e fracassos.

O aprendizado com as experiênciasde gestão descentralizada passadas e emcurso pode servir como valioso aportepara futuras políticas de descentralização.Mais importante ainda, a difusão de ex-periências positivas tem potencial de ex-pandir a discussão sobre o tema e des-pertar o interesse de atores relevantes –particularmente nas esferas decisóriasestaduais e municipais–, a quem cabe tra-balhar pela descentralização.

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Anexo 1Tipos de Unidades de Conservação

Tipo de Unidade Objetivos/Atributos

Unidades de Proteção Integral

I - Estação Ecológica: Preservação da natureza e realização de pesquisas científicas Proibida a visitaçãopública, exceto com objetivo educacional. A pesquisa científica depende deautorização prévia do órgão responsável

II - Reserva Biológica: Preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seuslimites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais

III - Parque Nacional: Preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e belezacênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimentode atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contatocom a natureza e de turismo ecológico

IV - Monumento Natural: Preservação de sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.

V - Refúgio de Vida Silvestre: Proteção de ambientes naturais onde se asseguram condições para a existênciaou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente oumigratória

Unidades de Uso Sustentável

I - Área de Proteção Ambiental: Área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atri-butos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes paraa qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas. Tem como objetivosbásicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação eassegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

II - Área de Relevante Área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana,Interesse Ecológico com características naturais extraordinárias ou que abrigue exemplares raros da

biota regional. Tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importânciaregional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza.

III - Floresta Nacional: Área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas, tem como ob-jetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científi-ca, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.

IV - Reserva Extrativista: É uma área utilizada por populações locais, cuja subsistência baseia-se noextrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criaçãode animais de pequeno porte. Seus objetivos básicos são proteger os meios devida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursosnaturais da unidade.

V - Reserva de Fauna: É uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ouaquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicossobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos

VI - Reserva de Área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência se baseia emDesenvolvimento Sustentável: sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao

ANEXO


longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenhamum papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidadebiológica.

VII – Reserva Particular do Área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidadePatrimônio Natural: biológica.

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