Grazielle Nayara Felicio Silva

Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG: espaço

efetivo de controle social?

Dissertação de Mestrado

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da PUC-Rio como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Serviço Social.

Orientador: Prof. Márcio Eduardo Brotto

Rio de Janeiro Setembro de 2014

Grazielle Nayara Felicio Silva

Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG: espaço

efetivo de controle social?

Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Serviço Social do Departamento de Serviço Social do Centro de Ciências Sociais da PUC-Rio. Aprovada pela Comissão Examinadora abaixo assinada.

Prof. Marcio Eduardo Brotto Orientador

Departamento de Serviço Social – PUC-Rio

Profa. Inez Terezinha Stampa

PUC-Rio

Profa. Mônica de Castro Maia Senna

UFF

Profa. Mônica Herz Vice-Decana de Pós-Graduação do

Centro de Ciências Sociais – PUC-Rio

Rio de Janeiro, 08 de setembro de 2014

Todos os direitos reservados. É proibida a

reprodução total ou parcial do trabalho sem

autorização da universidade, do autor e do

orientador.

Graduou-se em Serviço Social pela Universidade

Estadual de Montes Claros – UNIMONTES, em

2011, onde desenvolveu trabalhos sobre extensão

universitária e estudos sobre políticas sociais,

especificamente sobre a política de Assistência

Social e a política de Previdência Social. Trabalhou

como assistente social no Programa Bolsa Família

de Francisco Sá/MG. Atualmente é Assistência

Social e pertencente ao quadro efetivo, no Instituto

Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São

Paulo, no qual atua sobre a política de educação,

em interface com as demais políticas sociais.

Ficha Catalográfica

CDD: 361

Silva, Grazielle Nayara Felicio Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG: espaço efetivo de controle social? / Grazielle Nayara Felicio Silva ; orientador: Márcio Eduardo Brotto. – 2014. 189 f. : il. (color.) ; 30 cm Dissertação (mestrado)–Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Departamento de Serviço Social, 2014 . Inclui bibliografia. 1. Serviço social – Teses. 2. Assistência social. 3. Controle social. 4. Conselhos municipais. 5. Esfera pública democrática. I. Brotto, Márcio Eduardo. II. Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Departamento de Serviço Social. III. Título.

Aos meus avós Belchior e Gasparina. Fonte de amor, inspiração

e presença, mesmo na ausência. Um amor vivido por 23 anos e

que eu sinto saudades diariamente. A vocês, eu dedico esse

mestrado!!!

Agradecimentos

Chegar ao final de uma etapa, atravessada de tantos obstáculos, tempestades e

ventos frios, faz o gosto de agradecer ter um sentimento de liberdade aflorada e de

calor de colo de mãe. A vontade de expressar a todos aqueles que se fizeram

presentes - do início ao fim do processo – requer coração quente e disposto a

chorar. Tarefa fácil a uma pisciana que está aprendendo a lidar com os

sentimentos e as sensações que eles despertam. Por isso, me sinto imensamente

agradecida.

Primeiramente, e acima de tudo, à Deus por tudo que tem feito em minha vida.

Pelos caminhos que tem me possibilitado trilhar e pela força que recebo dEle, que

me faz acreditar que a minha fé move montanhas e tudo o que sou e que tenho

devo a Ele. Foi graças a Ti, Senhor, que eu não desisti de mim e dos meus sonhos!

Obrigada pelo amor incondicional e pela graça de reconhecer diariamente o seu

cuidado, afeto e proteção comigo.

Aos meus pais, Ester e Jair, por representarem a mim o sentimento de que o amor

e o cuidado com o outro é algo livre, que dá asas para o crescimento e ensina os

caminhos que deve andar. Vocês me permitiram sonhar, ousar e jamais desistir!

Mesmo distantes, nos fazemos presentes, com o coração conectado e o amor

imensurável. Vocês são os meus melhores amigos!

Aos meus avós, Belchior e Gasparina, a quem dedico a conclusão desse mestrado.

Vocês estiveram – durante 23 anos da minha vida- ao meu lado, me ofereceram

cuidados, amores, abraços, puxões de orelha e a prova mais verdadeira de que o

amor resiste ao tempo e até mesmo a morte. Aprender lidar com a ausência e o

sentimento de saudades tem sido meu maior desafio nos últimos tempos. Tenho

me feito forte, graças aos ensinamentos de vocês.

Aos meus irmãos, sinônimo que o amor se reflete até mesmo nas brigas e na super

proteção. Ser irmã mais velha me gera o sentimento de cuidado e responsabilidade

com vocês. Vê-los crescer com dignidade e aprendendo a ter respeito pelo outro é

o sentimento que me fortalece na busca por aquilo que desejo e acredito. Vocês

me impulsionam ao meu melhor e despertam em mim a vontade de tê-los sempre

comigo.

Ao meu padrasto, pelo apoio e incentivo que sempre demonstrou aos meus

projetos e a maneira carinhosa como cuida da minha mãe, sendo suporte na

ausência dos filhos.

A minha família materna: tios, tias, primos, primas e agregados. Sou grata por

compartilharem comigo e comemorarem a realização das minhas conquistas. O

lugar que cheguei e os espaços que estou inserida foram possíveis por reconhecer

o amor de vocês. Os laços que nos unem são muito mais que sanguíneos. Somos a

Família Felício, que cuida, briga, intromete, ama, abraça, ri e chora juntos, sempre

juntos! Vocês são essenciais na minha vida!!!

A minha família paterna: mesmo o contato não sendo tão intenso e rotineiro,

temos vínculos que permitem que nos reconheçamos um nos outros. Quando

estamos juntos, o amor prevalece e sinto de vocês o cuidado, carinho e respeito

comigo. Obrigada por me permitirem saber que família é isso!

Aos meus amigos de Serranópolis de Minas, meus melhores amigos de

adolescência. Que viveram comigo a mudança de fases. Cada riso compartilhado é

guardado no canto esquerdo do peito! Hoje estamos trilhando caminhos

diferentes, mas é sempre uma festa quando estamos juntos, sinto muito a falta de

vocês!

Aos meus amigos de Montes Claros, sejam aqueles que a Unimontes me permitiu

conhecer ou até mesmo a militância profissional. Vocês compartilharam comigo

momentos únicos, guardo com carinho o sorriso e o abraço de cada um. Foram

responsáveis pelo meu crescimento enquanto pessoa e enquanto profissional!

Aos amigos que a graduação me deu. Ao meu quarteto, presentes que a faculdade

me deu e que carrego pra vida. Dani, Dé, Selminha e Mari, amo muito vocês! E

sei que o “a gente se tem” é de verdade. Obrigada por serem meu referencial de

amizade! A minha galera do bem, por terem sido muito mais que colegas de

turma. Compartilhamos sonhos. E isso nos fez muito mais que amigos, nos fez

irmãos.

Aos amigos de Francisco Sá, obrigada pela acolhida tão sincera que vocês sempre

possibilitaram a mim. Essa cidade me deu um dos meus bens mais preciosos, por

isso guardo um carinho muito grande por tudo que vivi e pude conhecer aí. Foram

momentos que marcaram um importante momento da minha vida.

Aos amigos do Rio de Janeiro, os quase 365 dias vividos nesta Cidade

Maravilhosa foram únicos, pois tive a presença e companhia de cada um de vocês.

Cada um no seu jeito de ser, mas que demonstravam carinho, respeito,

cumplicidade, lealdade e acima de tudo amizade. A Leninha, que me acolheu em

um momento de procura de rumos. A Mayra, que com seu jeitinho Alice, dividiu

comigo o processo de mudança e se tornou uma das minhas melhores amigas. A

Luana, por compartilhar sonhos, projetos de vida e perspectivas profissionais. E,

por fim e não menos importante, a Jussara Lopes¸ conterrânea norte-mineira, mas

que tivemos os vínculos aproximados devido as perspectivas profissionais tão

parecidas. Obrigada por tudo. O mestrado e a mudança ao Rio de Janeiro só foram

possíveis pela força que você me deu! Compartilhamos sonhos e projetos de vida

e construímos uma linda amizade! Serei sempre muito grata!

Aos amigos do mestrado, não consigo mensurar o quanto essa dissertação só

chegou ao fim, pois tive a força de vocês. Quando tudo estava tenebroso, era o

carinho, o afeto e o cuidado que temos um com o outro que me fizeram crescer e

encarar as dificuldades com a cabeça erguida. Obrigada Ana Paula Jordão, Ana

Carolina, Joyce, Keila, Keiza, Leandro, Maria Inês, Michelle, Mônica, Rejane,

Vanderlei e Vanessa. Cada mensagem de incentivo jamais poderão ser retribuídas.

Em especial, a Rachel: o presente mais lindo que o Rio de Janeiro me deu! Nos

tornamos muito mais que vizinhas. Nos tornamos confidentes, amigas e irmãs e os

caminhos da vida agora são muito mais floridos. Amo você!

Ao Departamento de Serviço Social da PUC-Rio e ao Conselho Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), por permitirem elementos

fundamentais ao processo de início, desenvolvimento e conclusão do mestrado.

Aos professores, por dividirem ensinamentos e propiciarem que o processo

ensino-aprendizagem não se desvencilhassem do comprometimento, da qualidade

e da amizade. Vocês sempre serão referenciais de profissionais. Aos funcionários

Bruno e Mariana, agradeço a solicitude de sempre e a Joana, o meu muito

obrigada por tudo que você representa ao Departamento.

Ao Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros, pelas

contribuições e suportes necessários à efetivação da pesquisa e por ter sido lócus

de observação acerca do objeto aqui pesquisado. Espero que minhas reflexões

auxiliam na efetivação do Controle Social pautada nas perspectivas que o Sistema

Único de Assistência propõe.

Ao professor Márcio Brotto, sou grata pelo processo de acolhimento desde sua

entrada na PUC-Rio e por aceitar o desafio de enfrentar a orientação. Graças a sua

paciência, pude chegar ao fim desse processo. Obrigada pela amizade que dividiu

comigo desde sempre e desculpas pelos atrasos e contratempos no desenvolver da

pesquisa. Carregarei comigo os ensinamentos e sentirei saudades. Você foi

essencial e é responsável por uma parte da profissional que sou.

A Inez Stampa, gratidão eterna. Antes mesmo de ser aluna no Programa, já pude

contar com o seu apoio e orientação nas horas necessárias. Muito obrigada por

toda acolhida, carinho e preocupação. Não consigo demonstrar em palavras o

carinho que tenho por você. Sentirei muitas saudades e espero que a amizade

construída se fortaleça.

A Andréia Clapp agradeço pela contribuição no meu processo de formação e por

ter sido, também, referência de profissional. Admiro sua firmeza e seu jeito doce

de encarar a vida.

A Monica Senna, obrigada pelas contribuições no processo de qualificação e por

permitir que a pesquisa fosse construída sobre os seus olhares também. Tenho

você como referencia de pesquisadora na área de Assistência Social. Parabéns

pela competência que tem conduzido à arte de ensinar.

Aos amigos de Capivari e Rafard, agradeço pela acolhida nesta cidade e por

permitirem que eu faça daqui o meu lugar para viver e morar. A amizade de vocês

é essencial para que consiga conviver com a saudade de casa.

Ao Instituto Federal de Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP), agradeço por

permitir que eu possa exercer minhas competências profissionais. A categoria de

assistentes sociais, sobretudo a Michelli Daros, agradeço por compartilharem

comigo o cotidiano, as angústias, as reflexões e pela união que faz com que

sejamos fortalecidas na busca pela efetivação do nosso Projeto Ético Político, em

um cenário de correlação de forças e que emerge, diariamente, a necessidade de

lutas para garantia dos direitos dos nossos usuários. Aprendo, diariamente, com

vocês a me tornar assistente social.

Aos amigos do IFSP Campus Capivari agradeço pela amizade e pela parceria que

estabelecemos. Sem dúvidas, conviver com um espaço de trabalho sereno como é

o nosso faz toda a diferença. A Talita, obrigada por ter sido, desde o primeiro dia,

minha companheira não só de trabalho, mas como também de lar, sempre disposta

a me ouvir e dividir comigo as angústias do dia-a-dia. A Isabel, com seu jeitinho

doce e delicado, divide comigo a saudade de Minas Gerais, sempre disposta a

ouvir e colaborar. A Letícia, que chegou a pouco tempo e já demonstra a que veio,

seja na posição firme ou no jeito sempre solícito e disposto a ajudar. A Ana Carla,

a quem carinhosamente chamo de “chefa”, muito obrigada por tudo e

principalmente por entender minha ausências quando necessário para o êxito da

pesquisa. Trabalhar com vocês, meninas, me realiza profissionalmente. Nas

nossas singularidades, construímos uma prática profissional comprometida com o

processo ensino-aprendizagem público, gratuito e de qualidade. Além disso,

construímos vínculos de amizades que são essenciais para mim. Ao Waldo,

sinônimo de competência e serenidade. Sem dúvidas, é o referencial a todos o

Campus, não poderíamos ter um diretor e um amigo melhor. Obrigada pelo modo

como conduz a sua prática profissional e nos permite colaborar. A Grazielle,

Karlan, Márcio, Micael, Junio, Adriana Peressin, e Paulo Renato, obrigada por

permitirem que nossa amizade fosse extensa ao Instituto.

Por último e não menos importante, a família que tenho construído em Capivari,

muito obrigada por me permitirem conviver com vocês. Ao meu namorado Luis

Carlos, que tem sido fundamental para a concretização dessa etapa na minha vida.

A força que encontro em você não me deixou fraquejar. Os puxões de orelha e os

finais de semana compartilhados em estudos e juntos propiciaram que eu

concluísse com êxito esse momento. Você tem se tornado um grande amigo e

viver a dois com você tem sido uma das minhas melhores experiências. Obrigada

por me oferecer carinho e família, de um modo incondicional e cercado de amor!

Aos meus sogros Maria e Carlão, agradeço pelo afeto e a forma como cuidam de

mim. Ter comida de mãe e amor de pai em terras paulistas me faz um bem

danado! Ao João e Danilo, obrigada, cunhadinhos postiços, por fazerem com que

meus finais de semana sejam mais divertidos. Carregarei vocês para a vida e

tenho certeza que Deus reserva lindos sonhos para nós. Amo vocês

Que venham os novos desafios e que meu desejo de realizar meus sonhos me

impulsione cada vez mais! Um ciclo se fecha, mas novos horizontes se abrem.

Resumo

Silva, Grazielle Nayara Felício; Brotto, Marcio Eduardo. Conselho

Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG: espaço efetivo

de controle social? Rio de Janeiro, 2014. 189p. Dissertação de Mestrado –

Departamento de Serviço Social, Pontifícia Universidade Católica do Rio de

Janeiro.

O presente estudo tem como objeto central o exercício do controle social na

política de assistência social desenvolvido pela gestão do Conselho Municipal de

Assistência Social de Montes Claros, considerando suas atividades no período de

setembro de 2012 a dezembro de 2013. Através da análise de atas produzidas

durante o referido período e de dados advindos do Censo SUAS 2013, busca-se

analisar se as práticas desenvolvidas pelo Conselho Municipal de Assistência

Social de Montes Claros têm contribuído para o exercício e protagonismo do

Controle Social, no processo de implementação do Sistema Único de Assistência

Social (SUAS). Esta análise parte do pressuposto da necessidade de estudos

acerca dos conselhos gestores de políticas públicas, tendo em vista que a

Constituição Federal de 1988 traz, dentre outras inovações no âmbito dos direitos

sociais, a presença destes espaços como algo que atravessa a organicidade das

políticas públicas, de modo a configurar um novo espaço de participação aos

movimentos sociais. Isso porque os conselhos foram criados como instâncias com

poder decisório para permitir uma necessária e importante articulação entre

Estado e Sociedade Civil, possibilitando o exercício do Controle Social e um novo

modo de fazer política. Estes espaços institucionais de exercício da participação

popular são considerados uma grande conquista na implementação das políticas

públicas e para a participação da sociedade civil, além de atuar na construção da

esfera pública democrática, haja vista o ranço cultural que historicamente

perpassaram as políticas públicas, tais como o imediatismo, a fragmentação e a

descontinuidade. Neste sentido, o presente estudo busca demonstrar que apesar

dos avanços constitucionais e da legalidade imposta pela institucionalidade do

conselho municipal, no contexto das práticas voltadas à assistência social, o

conselho ainda carece de questões pertinentes ao debate efetivo qualitativo, de

modo a aprimorar suas intervenções para além daquilo que está posto como sua

função. Esbarra, assim, em questões conjunturais e estruturais para o exercício de

um controle social efetivo, já que embora os dados apontem para a expansão

quantitativa, o processo não demonstra um avanço qualitativo expresso em

experiências práticas de efetivação do controle social, o que corrobora para que os

conselhos vivenciem limites e possibilidades.

Palavras-chave

Assistência Social; Controle Social; Conselhos Municipais; Esfera Pública

Democrática.

Abstract

Silva, Grazielle Nayara Felício; Brotto, Marcio Eduardo (Advisor). The

City Social Care Council of Montes Claros/ MG: an effective space of

social control? Rio de Janeiro, 2014. 189p. MSc. Dissertation –

Departamento de Serviço Social, Pontifícia Universidade Católica do Rio de

Janeiro.

The present study has as central purpose the exercise of social control in

social care policy developed by the administration of the Municipal Social Care

Council of Montes Claros, considering their activities from September 2012 to

December 2013. through analysis of minutes produced during the period and

arising your 2013 SUAS CENSUS, we seek to examine whether the practices

developed by the Municipal Council of Montes Claros Care (SUAS) have

contributed to the role of exercise and Social Control in the process of

implementing the Unified Social Care (ITS). This analysis assumes the need for

studies on the management boards of public policy, given that the Federal

Constitution of 1988 provides, among other innovations in the context of Social

Rights, the presence of these spaces as something that traverses the organicity of

public policies in order to set up a new space for the participation of social

movements. This is because the councils were created as instances with decision

and making power to enable a necessary and important link between the State and

Civil Society, enabling the exercise of social control and a new way of doing

politics. These institutional spaces for the exercise of popular participation are

considered a great achievement the implementation of public policies and the

participation of civil society in building democratic public sphere, given the

cultural rancid historically permeated public policies, such as immediacy,

fragmentation and discontinuity. In this sense, this study seeks to show that

despite the advances constitutional and legal institutions imposed by the city

council, in the context of practices aimed at Social Care, it still lacks the relevant

qualitative true debate issues in order to enhance their interventions beyond what

is posited as its function. Coming just in cyclical and structural to the exercise of

effective social control issues, since although the results point to the quantitative

expansion, the process does not show an express qualitative advance in practical

experiences of effective social control, which confirms that advice to experience

the limits and possibilities.

Keywords

Social Care; Social Control; Municipal Councils; Democratic Public Sphere.

Sumário

1. Introdução 20

2. Esfera pública, controle social, perspectivas democráticas, movimentos sociais e formação sócio-histórica brasileira: elementos necessários para introduzir o debate

34

2.1. Formação sócio histórica do Estado brasileiro 35

2.2. Relação entre esfera pública, controle social e perspectivas democráticas

51

2.3. Movimentos sociais e democracia: uma relação dialética

61

3. A Política de Assistência Social e suas interfaces: uma análise sobre seu histórico, seu contexto e suas demandas atuais

66

3.1. A Assistência Social e seu processo histórico de formação: o direito como favor

66

3.2. Assistência Social enquanto direito: elementos normativos e o debate contemporâneo

77

3.3. Os Conselhos de Assistência Social: importância deliberativa e suas funções constitucionais

92

4. Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros: diretrizes, objetivos e perspectivas – um olhar crítico sobre sua realidade atual

102

4.1. Natureza da pesquisa e método 103

4.2. “Cenários” de estudo e análise de dados: correlacionando elementos empíricos

105

4.2.1. Contextualizando a história de Montes Claros: “a cidade do favor”

105

4.2.2. A Assistência Social em Montes Claros/MG: seus elementos concretos

114

4.2.3. O Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG: fragilidades, limites e possibilidades

117

5. Considerações finais 146

6. Referências Bibliográficas 153

7. Anexos

162

Lista de Figuras

Figura 1 - Rede Socioassistencial do SUAS 85

Figura 2 - Regiões de Planejamento de Minas Gerais segundo a Fundação João Pinheiro (1992)

107

Figura 3 - Mapa que mostra a localização geográfica de Montes Claros/MG

113

Figura 4 - Territórios dos CRAS no município de Montes Claros/MG

115

Figura 5 - Resumo dos principais assuntos relacionados ao Tema de Pauta

129

Figura 6 - Resumo dos principais assuntos relacionados ao Tema de Pauta

133

Lista de Gráficos

Gráfico 1 - Número de membros por Representação do Poder Público – Poder Público

119

Gráfico 2 - Número de membros por Representação da Sociedade Civil - Poder Público

120

Gráfico 3 - Composição do Conselho em relação à questão de gênero

121

Gráfico 4 - Escolaridade dos Conselheiros Municipais de Montes Claros

122

Gráfico 5 - Função desempenhada pelos Conselheiros Municipais de Montes Claros

123

Gráfico 6- Representação dos Conselheiros Municipais de Montes Claros

124

Gráfico 7 - Quantidade de reuniões realizadas 127

Gráfico 8 - Principais pautas discutidas no período analisado

128

Lista de Quadros

Quadro 1 - Resumo das funções da Assistência Social

84

Quadro 2 - Atribuições do Conselho Municipal de Montes Claros

117

Quadro 3- Agrupamento de perguntas correlacionadas à dinâmica de funcionamento do CMAS

134

20

1 Introdução

O presente estudo dissertativo, intitulado Conselho Municipal de

Assistência Social de Montes Claros/MG: espaço efetivo de controle social? é

fruto de inquietações que deram subsídios à construção da pesquisa desenvolvida

ao longo do mestrado pelo Programa de Pós-graduação em Serviço Social da

Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio).

Esta pesquisa esteve atrelada à área de concentração do referido programa,

embasada nas discussões pertinentes às análises ao eixo de “Serviço Social,

Questão Social e Direitos Sociais”, tendo em vista o recorte que subsidia a

investigação dos diferentes processos, representações e práticas dos sujeitos

sociais envolvidos na constituição da esfera pública.

Dessa maneira, vinculada à linha de pesquisa de “Trabalho, Políticas Sociais

e Sujeitos Coletivos”, buscou-se compreender o exercício do controle social na

política de assistência social desenvolvido pela gestão do Conselho Municipal de

Assistência Social de Montes Claros, considerando suas atividades no período de

setembro de 2012 a dezembro de 2013, já que esta linha de pesquisa conglomera

estudos que buscam, a partir das categorias trabalho, políticas sociais e sujeitos

coletivos, analisar a importância destas para o Serviço Social frente à conjuntura

que perpassa a contemporaneidade e suas relações.

Assim, as reflexões que sustentaram as indagações que originaram o

presente estudo foram resultantes das vivências da pesquisadora enquanto

estudante de Serviço Social, ao longo dos anos 2008-2011. Durante o período de

discente de graduação, através do acesso às esferas do ensino, pesquisa e

extensão, fora possível vivenciar questões que perpassavam a política de

Assistência Social, seja enquanto estagiária em Centros de Referência de

Assistência Social (CRAS) ou no Conselho Municipal de Assistência Social,

localizado na cidade de Montes Claros/MG.

Além disso, a participação no projeto de Extensão Unimontes Solidária1,

permitiu que questões oriundas da dinâmica de funcionamento dos Conselhos

1 O referido projeto é desenvolvido semestralmente pela Pró-reitoria de Extensão da Universidade

Estadual de Montes Claros e tem a intenção de promover atividades que estejam articuladas entre

21

Municipais de Assistência Social, nos municípios visitados no Norte de Minas

Gerais, surgissem como aflições perante os princípios que subsidiavam a

construção da formação profissional, que estava posta durante a graduação,

suscitando o desejo por investigar – de modo stricto sensu - as questões que se

qualificavam como angustia.

Compreende-se que este permite desvendar a realidade com elementos

palpáveis, que contribuem para a efetivação de direitos, a partir dos seus

resultados.

Assim, o objeto de estudo que foi designado para análise, parte da ideia de

ter sido um fruto das inquietações ora postas no cotidiano de formação

profissional. Dessa maneira, a presente pesquisa se demarcou enquanto uma

possibilidade de reflexão acerca do controle social, permitindo a busca por novos

ângulos de análises. Buscou-se contribuir para uma prática mais fortalecida dos

sujeitos envolvidos nesse processo, com novos elementos de atuação e de

análises, tendo em vista que a realidade está em constante metamorfose e que a

teoria social deve propiciar o seu desvelamento, através de pesquisas direcionadas

a sua transformação e comprometidas com os temas e sujeitos que se envolvem no

estudo.

Destarte, a problemática central deste estudo refere-se à atuação do espaço

do controle social democrático circunscrito à política de Assistência Social no

município de Montes Claros/MG, cuja abordagem ganha especial interesse por

estar situada na região do norte de Minas Gerais, circunscrita a uma cidade que

vivencia em suas relações sociais uma forte presença da cultura política do favor,

do clientelismo, do apadrinhamento e de outros traços que historicamente

marcaram a formação sócio-histórica da região (Pereira, 2002).

É válido destacar que o estudo aqui realizado, ao delimitar como eixo

norteador o cenário de (re)formulações da Política de Assistência Social, o faz

levando em consideração o marco da Constituição Federal de 1988. Isto ocorre

pois se compreende que o histórico da política de assistência social –

anteriormente à promulgação desta Constituição – foi perpassado por um modelo

os cursos oferecidos na Universidade. O público-alvo do projeto são municípios carentes das

regiões do Norte de Minas, Vales do Jequitinhonha e Mucuri, que possuam, dentre os requisitos

necessários para seleção, IDH com números relativamente baixos” (FELÍCIO SILVA e MENDES,

2011)

22

socioassistencial que se efetivou através de benemerência, filantropia e caridade,

arraigada de valores morais que reforçavam a subalternidade dos sujeitos que

eram usuários das ações desenvolvidas por ela, deslegitimando direitos

historicamente construídos.

Assim sendo, a assistência social enquanto política pública, tendo seus

programas, projetos, serviços e benefícios organizados com base na

implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que se orientam

conforme a pela Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), a Política Nacional

de Assistência Social (PNAS) e as Normas Operacionais Básicas (NOB’S), seja a

Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB-SUAS)

e/ou a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH).

Dessa maneira, a perspectiva adotada nesta dissertação é a de assistência

social enquanto política pública de proteção social, integrante da seguridade

social2 e com caráter não contributivo. De acordo Brotto (2012), é importante

entender que esta atual configuração da assistência social apresenta o desafio de

superar a concepção conservadora que historicamente perpassou esta política,

segundo a qual concebe proteção social pública como sinônimo de práticas

assistencialistas.

Compreende-se que o leque de questões que emerge das afirmações ora

postas estimula diversas inquietações que permitem estudos aprofundados.

Todavia, como demonstrado anteriormente, optou-se por analisar a assistência

social através dos conselhos de assistência social, entendendo que este configura-

se como espaço privilegiado de análises frente aos objetivos a que a pesquisa se

propõe. De acordo a PNAS (2004)

Os conselhos têm como principais atribuições a deliberação e a fiscalização da

execução da política e de seu financiamento, em consonância com as diretrizes

propostas pela conferência; a aprovação do plano; a apreciação e aprovação da

proposta orçamentária para a área e do plano de aplicação do fundo, com a

definição dos critérios de partilha dos recursos, exercidas em cada instância em que

estão estabelecidos. Os conselhos, ainda, normatizam, disciplinam, acompanham,

avaliam e fiscalizam os serviços de assistência social, prestado pela rede sócio-

assistencial, definindo os padrões de qualidade do atendimento e estabelecendo os

critérios para o repasse de recursos financeiras (PNAS, 2004, p. 51-52)

2 Em conjunto com a saúde e a previdência social, formando o tripé da seguridade social.

23

Frente a isso, faz-se importante ressaltar que a assistência social enquanto

política pública é perpassada por relações que são estabelecidas entre a esfera

pública e a esfera privada, sendo carregada de códigos culturais que se

intercruzam e se reproduzem – de maneira histórica – nas expressões da cultura

política e proteção social dos sujeitos (Brotto, 2012).

Dessa maneira, o objetivo geral deste estudo centra-se em analisar se as

práticas desenvolvidas pelo Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS)

de Montes Claros têm contribuído para o exercício e protagonismo do Controle

Social frente à execução dos serviços, programas, projetos e benefícios do

Sistema Único de Assistência Social.

Para tanto, de modo a construir os caminhos desta análise, buscou-se,

enquanto objetivos específicos, compreender quais ações são executadas no

âmbito da deliberação, formulação, fiscalização e monitoramento da assistência

social em esfera municipal; caracterizar a atuação do Conselho Municipal de

Assistência Social (CMAS) naquilo que tange as suas atribuições previstas nos

elementos normativos que circunscrevem este espaço de controle social e as ações

inerentes à execução do processo de controle social democrático; bem como

entender o modo pelo qual se concretiza a relação entre as esferas governamental

e sociedade civil, frente a sua atuação política e as pautas ora colocadas.

Os questionamentos que direcionaram as análises estiveram permeados das

seguintes interrogações: o conselho municipal é atuante naquilo que diz respeito

aos seus objetivos? Como se dá o processo de controle social por parte das esferas

que compõem este espaço? Ele tem atuado na direção de consolidar a política de

assistência social enquanto política pública? Quais as pautas que têm direcionado

as suas discussões? Elas são analisadas e discutidas com base na legislação que

normatiza a política? Elas condizem com a real função do CMAS?

Parte-se do pressuposto de que o Conselho Municipal de Assistência Social

de Montes Claros, dado a tradição clientelista que permeou o processo de

formação sócio-histórica do norte de Minas Gerais (Pereira, 2002), tem sido

circunscrito de questões que limitam a efetivação deste enquanto um espaço de

controle social, com o intuito de contribuir para a implementação dos serviços,

programas, projetos e benefícios da política municipal de assistência social -

calcada nos princípios que permeiam a Política Nacional de Assistência Social - e

24

que, portanto, carece de análises que colaborem para o efetivo exercício das suas

funções ora delimitadas.

Desse modo, tem-se como diretriz para subsidiar a discussão a concepção de

que os conselhos surgem – em conjunto com outros espaços democráticos, tais

como as conferências – enquanto arranjos, historicamente conquistados pela

sociedade civil, de modo a promover que as políticas públicas possuam relações

democráticas em sua relação com o Estado.

Entretanto, conforme a abordagem impressa por Raichelis (2006), é

importante entender que o surgimento dos conselhos esteve permeado por

questões conjunturais que tencionam o esvaziamento da esfera pública e a

politização das suas relações3 e redirecionam a necessidade de reflexão acerca dos

desafios colocados à participação social frente às políticas públicas na atual

conjuntura, tendo em vista que

[...] a operacionalização da política de assistência social apresenta diversos

desafios, com destaque para as influências de práticas históricas de caráter

conservador e clientelista que, recorrentemente, também são caracterizadoras da

cultura e da história política nacional e local. (Brotto, 2012, p. 21)

Assim sendo, a construção deste estudo dissertativo buscou-se centrar em

categorias de análise que permitissem a sua concretização com base em elementos

que contribuíssem com o desvelamento das questões colocadas ao longo do

caminho metodológico. Neste sentido, fez-se importante utilizar teorias que

elucidassem e permitissem o aprofundamento do debate bem como o

embasamento dos apontamentos aqui colocados.

Em um primeiro momento, constituindo-se aqui o segundo capítulo desta

dissertação, que se denomina “Esfera pública, controle social, perspectivas

democráticas, movimentos sociais e formação sócio histórica brasileira:

elementos necessários para introduzir o debate”, apresenta-se o debate que

gira em torno das reflexões necessárias para correlacionar a formação sócio

histórica do Estado Brasileiro e as características inerentes ao debate da esfera

pública, controle social e perspectivas democráticas, bem como a relação dialética

3 Conforme Carvalho (2013) estas questões são inerentes aos princípios neoliberais que regem a

lógica de Estado atual.

25

entre os movimentos sociais e a democracia, de modo a permitir a construção dos

subsídios que contribuam aos olhares que direcionam esta pesquisa.

Dessa maneira, entende-se que a formação sócio-histórica brasileira4 é

permeada por paradigmas que constituem o que Coutinho (2008) denominou

como “via brasileira”, influenciada por outros diversos paradigmas. Estes

paradigmas remetem à ideia de que a formação do Estado Brasileiro se deu tanto

através da manutenção de elementos da velha ordem, sem promover mudanças na

organização social, como na junção/conciliação da classe dominante com a

explícita tentativa de excluir as camadas populares de um processo de participação

mais amplo, o que propiciou a preferência pela manutenção do atraso ao invés de

promover o desenvolvimento aliado às classes populares.

Assim sendo, compreende-se que no processo de formação do Estado

Brasileiro não ocorreram rompimentos com elementos que caracterizavam a

ordem social anterior, promovendo rearranjos entre as classes dominantes com o

intuito explícito de afastar as classes populares do processo que se ordenou. Com

base em Fernandes (1975), a Revolução Burguesa que surge – de modo tardio no

Brasil – foi carregada de forte simbolismo, todavia não veio a romper com a

ordem anterior, permeada de características aristocráticas, mas sim reproduzir o

elitismo característico do período imperial, consequência imediata da sociedade

de classes.

Dessa forma, importante entender que o processo de independência

ocorreu com a manutenção de traços conservadores, inerentes ao sistema vigente,

promovendo a extensão de traços da esfera doméstica para o circuito das relações

em sociedade, como a manutenção de privilégios, contribuindo para a maior

estratificação da sociedade.

Entende-se que esta situação justificou-se devido à necessidade de

manutenção do status quo, tendo em vista que os conflitos surgidos eram sempre

apaziguados de modo opressivo e repressivo, para refletir a ideia de que caso

houvessem manifestações populares que objetivassem galgar espaço político elas

fossem contidas antes da sua explosão.

Nesse sentido, de maneira introdutória, observa-se que a formação sócio-

histórica brasileira esteve permeada por uma cultura política vivenciada nas

4 Entende-se aqui como o processo que origina as condições para a independência e expansão da

burguesia neste cenário.

26

relações e que fora provocada – sobretudo – pela ascensão burguesa, que escolhia

maneiras para desenvolver o seu poderio embasada em princípios que trouxessem

vantagens ao seu interesse classista.

Essas escolhas permitiram que as mudanças promovidas pela ascensão

burguesa estivessem demarcadas pelas ambiguidades, atreladas a uma ordem

social competitiva, com papéis econômicos, sociais e políticos demarcados, que

fugiam à lógica democrática e revolucionária, expressando um caráter reacionário

e conservador.

É válido destacar que este processo contribui para a presença de um Estado

forte com traços autoritários em contraponto a uma sociedade civil frágil5,

originária da burocracia paternalista brasileira. Estas características, inerentes à

constituição do Estado Brasileiro, contribui para que questões ligadas a cidadania

estivessem sempre no centro de pauta das discussões, sobretudo no que diz

respeito à garantia de direitos dos sujeitos sociais.

No debate atual acerca da constituição do Estado e das características da

sociedade civil, entende-se a necessidade de enfatizar que, após a constituição do

estado democrático de direito – sobretudo com o fim da Ditadura Militar pós-1985

– há a efervescência dos movimentos populares, contribuindo para que avanços

sejam ocorridos frente às políticas públicas e delineando o amadurecimento da

sociedade civil frente às questões necessárias à formação social brasileira. Isso

ocorre mesmo tendo em vista a concretização, em anos seguintes, dos princípios

neoliberais que direcionam a intervenção do Estado.

Ressalta-se com o debate posto que os conselhos de políticas e de direitos

constituem-se enquanto construções coletivas frente ao cenário que historicamente

fora colocado. Embora se verifiquem fragilidades de direitos, entende-se que estes

têm delineado suas intervenções com base nos ideários democráticos, afincados

na ideia de garantir a justiça social, circunscrito no interesse público que permeia

a esfera pública e seus debates.

Entretanto, se faz de suma importância compreender as relações que se

efetivam nesta esfera pública - partindo do princípio que esta se constitui

5 Essas características permearam a constituição do Estado Brasileiro ao longo das décadas,

embora se verifiquem oscilações ao longo da história. Durante a construção do embasamento

teórico do capítulo, observou-se que em muitos momentos a sociedade civil fora responsável por

mudanças significativas na garantia de direitos sociais e na configuração de políticas públicas.

Parte do debate poderá ser observado ao longo do texto do Capítulo 2.

27

enquanto parte do processo democrático - convergindo no fortalecimento do

Estado e da Sociedade Civil e nas decisões políticas que os circunscrevem.

Assim sendo, cabe destacar que o desenvolvimento desta pesquisa

compreende que a constituição da esfera pública permite a interlocução entre os

sujeitos, possibilitando diálogos6 que contribuem para a efetivação de direitos,

tendo em vista que é na esfera pública que, de acordo Telles (1990), o discurso

ganha legitimidade, sobretudo a partir da totalidade contraditória e dinâmica.

Nesse sentido, o controle social se torna um elemento de suma importância

para efetivar o debate dentro do contexto da esfera pública, tendo em vista que ele

permite a participação da sociedade civil nas negociações e construções debatidas,

sobretudo no processo de fiscalização. Isso se efetiva em um espaço com

princípios democráticos, que possibilitam as decisões políticas, baseadas em uma

cultura que venha a romper com o ranço individualista e seja pautada na ideia da

coletividade.

É na esfera pública que se verifica o vislumbramento das questões que são

inerentes à opinião e vontade política, sobretudo os conflitos pertinentes a este

debate. Além disso, ela permite que seja dada a efetivação da participação e do

protagonismo social dos movimentos sociais, contribuindo para que o exercício

do controle social se efetive nas perspectivas que se propõe – sobretudo a partir da

Constituição Federal de 1988. Assim, os conselhos de políticas – enquanto

mecanismos de controle social - surgem enquanto elementos necessários para a

garantia da efetivação das políticas públicas, por contribuírem para a gestão das

mesmas.

Cabe ressaltar que essa mudança de paradigma acerca do controle social –

advindo da Constituição Federal de 1988 – deve-se, sobretudo, graças ao

protagonismo dos movimentos sociais que emergem na década de 1970 e 1980.

Entende-se que os movimentos sociais7 permitem o processo de participação dos

sujeitos coletivos, na apresentação das suas demandas, em um viés coletivo e de

perspectivas de mudanças sociais, buscando da autonomia e emancipação.

Como expressão dos movimentos sociais, os conselhos constituem-se

enquanto elementos de participação, que propiciam a tomada de decisões,

6 Estes diálogos devem ter como norte a desconstrução de elementos que permearam a formação

sócio-histórica brasileira, tais como a tendência a perspectivas patrimonialistas e conservadores. 7 Além disso, os movimentos sociais possibilitam a construção de novos atores sociais, em uma

perspectiva de formação de nova cultura democrática.

28

constituídos de maneira plural e paritária entre Estado e Sociedade Civil

(Tatagiba, 2002) e possibilitam deliberações, tornando-se elementos fundamentais

no campo do debate político.

É válido ressaltar que os movimentos sociais tem seu respaldo balizado na

defesa de grupos historicamente excluídos. Por isso se faz necessário que o espaço

que estes se insiram esteja permeado por significações culturais que permitam a

ampliação das práticas sociais para além de mecanismos institucionalizados8, de

modo que o fazer político seja redefinido através da inserção de novas práticas

sociais frente às práticas culturais desenvolvidas, não limitando os atores sociais,

mas sim criando identidades, demandas e necessidades dos grupos colocados em

situação de vulnerabilidade e exclusão social. Além disso, é importante que estes

espaços estejam permeados por concepções democráticas e que construam uma

dimensão pública e cidadã das políticas sociais (Alvarez, Dagnino & Escobar,

2000; Cohn, 2003; Melluci, 2001; Oliveira, Paoli Rezex, 2003; Santos & Avritzer,

2005).

Frente ao debate posto, o 3º capítulo deste estudo, intitulado A Política de

Assistência Social e suas interfaces: uma análise sobre seu histórico, seu

contexto e suas demandas atuais fornece subsídios para a construção do debate

pertinente à política de Assistência Social, tendo em vista que o foco do trabalho

refere-se aos conselhos municipais de Assistência Social. Por isso a necessidade

de entender as relações postas ao discurso da teoria que reflete sobre esta política

pública. Inicialmente, as reflexões centram-se em compreender o processo

histórico de constituição da Assistência Social, enquanto política de dever do

Estado e de direito do cidadão, tendo em vista que historicamente ela foi

caracterizada enquanto o lugar do favor e da caridade.

Entende-se que a assistência social constitui-se enquanto um produto

histórico, fruto da ação dos sujeitos, tendo suas experiências e valores afirmados e

reafirmados ao longo do processo que a cria e recria. Importante entender que este

processo esteve atrelado a valores antagônicos, permeado por questões como

favor e direito, o antigo e o novo (Garcia, 2012).

Entretanto, é válido compreender que a assistência social esteve,

historicamente, ligada ao tratamento da questão social, de modo a minimizar as

8 Como o voto, por exemplo.

29

suas questões na vida dos sujeitos sociais (Sposati, 1195). Porém, ao longo do

tempo suas práticas e ações foram se modificando. Inicialmente elas estiveram

atreladas à lógica da caridade, pautada numa perspectiva assistencialista. Eram

desenvolvidas, em grande parte, pela Igreja e damas de caridade, em um viés

filantrópico de ajuda ao próximo. Entretanto, com o acirramento da questão social

e suas expressões, foi necessária a busca estratégica por intervenções pelo Estado,

de modo a atuar para minimizar essas questões.

Assim, ao longo da constituição enquanto política pública verificam-se

diversas formas pela qual a assistência social foi se institucionalizando. Cabe aqui

destacar a instituição do Conselho Nacional de Serviço Social em 1938, criado

enquanto um órgão de cooperação que tinha como objetivo subsidiar as escolhas

das organizações da sociedade civil que seriam auxiliadas financeiramente.

Além disso, observa-se, em 1942, a criação da Legião Brasileira de

Assistência (LBA), instituição que se configurou como a pioneira no que diz

respeito à responsabilidade de executar práticas ligadas à assistência. Esta tinha

como objetivos, oferecer atendimento a famílias em situação de calamidade de

maneira paliativa. Porém, as suas ações eram subsidiadas em direcionamentos

políticos, arraigados em formas carismáticas e assistencialistas e tinham

perspectiva de enquadramento à ordem social vigente.

Compreende-se que este histórico9 da política de assistência social (em seu

viés assistencialista) foi responsável por criar na mesma a identidade do negativo,

do lugar do pobre e do necessitado - desvirtuando a mesma do seu real significado

– e das práticas imprevisíveis, ausentes de planejamento no seu processo de

execução.

Ressalta-se aqui a importância dos movimentos sociais naquilo que compete

à reorganização da política de assistência social. Vários movimentos, como, por

exemplo, a Teologia da Libertação – surgida dentro e com influências na Igreja

Católica – permitiram que as práticas pudessem ser ressignificadas frente ao

contexto e objetivos que se inseriam (Lonardoni et al, 2003) e que permitissem à

9 O histórico da política não se limita apenas a criação do CNSS e da LBA. Conforme será

verificado no capítulo 3, observa-se que diversos elementos compuseram a sua criação e

institucionalização enquanto política. Cabe destacar que muitos desses elementos trouxeram

contribuições de forma negativa, mas também de maneira positiva a forma pela qual a mesma é

executada na atualidade.

30

Assistência Social (re)configurar-se enquanto política pública de -direito do

cidadão e dever do Estado.

Assim sendo, os elementos normativos10 que propiciaram a construção da

Assistência Social - numa perspectiva enquanto política pública de caráter social –

entraram em cena a partir de 1988, com a promulgação da constituição que

atualmente rege o sistema legislacional brasileiro.

De acordo com estes elementos normativos, a assistência social, na

contemporaneidade, é entendida enquanto política pública que compõe a rede de

proteção social, numa perspectiva que garanta direitos a quem dela necessitar,

sendo financiada com recursos públicos e provida pela sociedade e pelo Estado,

com a primazia deste último.

Assim, ela é norteada por princípios, diretrizes e objetivos, a partir de uma

nova lógica de gestão. Todavia, frente ao cenário econômico de agravamento da

questão social, essa política tem se defrontado com desafios que exigem a sua

necessidade de reafirmação enquanto direito do cidadão, frente à legislação que a

direciona.

E é diante dessa necessidade de reafirmação da política enquanto direito dos

seus usuários que a presente pesquisa situa a importância dos conselhos de

assistência social, já que se tem a premissa que os conselhos gestores de políticas

configuram-se, na contemporaneidade, enquanto instrumentos que propiciam a

participação social dos sujeitos (Gohn, 2011) e que têm demarcado importante

destaque na estrutura das políticas públicas, ao estabelecer um novo papel na

relação entre Estado e Sociedade, pois permitem que seja feita a fiscalização das

ações, atingindo uma dimensão político-institucional.

De acordo Tatagina (2002), por partirem do princípio da universalização dos

direitos, os conselhos de política – através de funções consultivas, deliberativas

e/ou fiscalizatórias – propiciam que as políticas se efetivem na legalidade.

Dessa maneira, como exemplos de conselhos gestores têm-se os conselhos

de assistência social. Eles são estruturas permanentes e coexistem em todas as

esferas administrativas, seja União, Estados, Municípios e/ou Distrito Federal.

São preceituados pela Lei Orgânica de Assistência Social e concretizam a diretriz

referente à participação da população no processo de gestão da política. Além

10 Esses elementos foram contextualizados no início dessa introdução e serão trabalhados ao longo

da construção teórica desta dissertação.

31

disso, são compostos – de forma paritária – por representantes do governo e da

sociedade civil.

De acordo a Política Nacional de Assistência Social, eles devem se efetivar

numa perspectiva democrática e descentralizada, a partir de processos de

aprovação, acompanhamento, fiscalização e avaliação. Possuem, dentre as suas

atribuições, a função de deliberar e fiscalizar a política conforme as diretrizes

discutidas e referenciadas em conferências, aprovar os planos de assistência social

e a proposta orçamentária, definir os critérios de partilha de recursos e

acompanhar a execução do fundo de assistência social.

Desse modo, a priori, os conselhos de assistência social devem contribuir

para a consolidação de uma esfera pública participativa, abarcando diferentes

sujeitos sociais em seu processo de gestão da política, que devem estar preparados

para o exercício da gestão democrática em um espaço de conflitos.

Nesta perspectiva, o capítulo empírico (capítulo 4) denominado Conselho

Municipal de Assistência Social de Montes Claros: diretrizes, objetivos e

perspectivas – um olhar crítico sobre sua realidade atual traz um estudo acerca

de como o Conselho Municipal de Montes Claros tem atuado naquilo que é de

competência dessa esfera, de modo a contribuir para a consolidação da política de

Assistência Social neste município.

A pesquisa bibliográfica realizada neste estudo foi complementada com a

pesquisa documental que subsidiou a construção deste último capítulo. Através de

uma análise quanti-qualitativa, foi possível analisar as questões que norteavam

este debate. Para tanto, usou-se como instrumentos metodológicos a leitura de

fontes teóricas sobre as categorias escolhidas para debate e a análise de atas

produzidas no período de setembro de 2012 a dezembro de 2013, bem com os

dados advindos do CENSO SUAS 2013 e disponibilizado pelo site do Ministério

do Desenvolvimento Social (MDS). O acesso às atas foi possível a partir de

contatos com a secretaria executiva do CMAS que disponibilizou – via correio

eletrônico- a essa pesquisadora.

Montes Claros hoje se configura como a maior cidade do Norte de Minas

Gerais, sendo considerada a capital norte-mineira, com aproximadamente 386.000

habitantes. Tem se consolidado enquanto um polo regional, tanto no âmbito da

prestação de serviços como saúde e educação, como na questão de polo

econômico. Todavia, apesar desses aspectos, a cidade ainda convive com ausência

32

de planejamento nas políticas públicas, bem como a convivência com fatores que

historicamente perpassaram as suas relações (Lessa, 2007).

No que diz respeito à política de Assistência Social no Município, verifica-

se que este se encontra em uma gestão plena11, assumindo a responsabilidade de

gestão de todas as ações que dizem respeito à política e sua execução no

município. Utilizou-se dos dados advindos da pesquisa realizada por Perez (2013)

para subsidiar a construção da caracterização da assistência social em Montes

Claros/MG.

Observa-se, no que diz respeito à configuração da política no município, que

este possui – em termos estruturais – aspectos relevantes12 que condizem com a

efetivação qualitativa desta.

No que se refere ao Conselho Municipal de Assistência Social de Montes

Claros – objeto de estudo – verifica-se que o mesmo foi criado através da Lei

2.479 de 07 de maio de 1997, sendo uma instância de caráter deliberativo,

permanente, normativo, fiscalizador e paritário. Dessa forma, é composto por

membros do governo e da sociedade civil e possui uma série de atribuições

elencadas na legislação que o regulamente internamente.

Assim sendo, para que os objetivos propostos neste estudo fossem atingidos,

inicialmente construíram-se os subsídios necessários à pesquisa para caracterizar o

espaço que se buscou analisar. Assim, brevemente foi feito uma caracterização do

município e da política de Assistência Social, bem como a história do Conselho

Municipal ligado a esta política e a maneira que ele se apresenta na atualidade.

No processo, foram trabalhados os dados advindos da pesquisa empírica – à

luz dos conceitos trabalhados ao longo do estudo – de modo a problematizar a

maneira pelo qual o CMAS de Montes Claros tem pautado sua atuação e o

exercício do controle social em âmbito municipal. Considera-se que este capítulo

possui aportes fundamentais para se entender o lócus de intervenção empírica e a

maneira pela qual o exercício do controle social é demarcado por singularidades

que carecem reflexões.

11 A gestão municipal da política de Assistência Social divide-se em três níveis de habilitação:

inicial, básica e pela. A gestão inicial é de responsabilidade dos municípios que atendam requisitos

mínimos, como a existência e funcionamento de conselho, fundo e plano municipais de assistência

social, além da execução das ações da Proteção Social Básica com recursos próprios. No nível

básico, o município assume, de forma autônoma, a gestão da proteção social básica. No nível

pleno, ele passa à gestão total das ações socioassistenciais. 12 Esses aspectos serão trabalhados ao longo do último capítulo deste estudo.

33

Desse modo, a partir das considerações finais, entende-se que esta pesquisa

contribuirá de maneira significativa para propiciar que o espaço de controle social

aqui analisado possa repensar, e quem sabe até, modificar suas ações com base

nos parâmetros analisados, permitindo que os participantes deste espaço possam

desenvolver um controle social autônomo e efetivo, que vá para além do mero

cumprimento de protocolo e obrigatoriedade.

.

34

2 Esfera pública, controle social, perspectivas democráticas, movimentos sociais e formação sócio-histórica brasileira: elementos necessários para introduzir o debate

Frente ao objeto de estudo que esta pesquisa se propõe a discutir, faz-se de

suma importância entender elementos que permitam a análise das suas formas

historicamente construídas. Dessa maneira, neste debate entende-se que

compreender o processo de formação sócio-histórica brasileira propicia subsídios

para analisar a forma pela qual a cultura política permeou a constituição da

sociedade e das relações estabelecidas entre os sujeitos que a compõem.

Parte-se das análises de Coutinho (2008; 2012) e Fernandes (1975; 1987)

para compreender o modo pelo qual a formação sócio-histórica brasileira esteve

atrelada a um processo de modernização que se efetuou pelo alto, sem promover

mudanças significativas na estrutura social. Esse processo sucumbe em privilégios

e promove uma cultura política calcada em uma participação política amorfa e

quase sempre reprimida pela classe detentora do poder.

Todavia, verifica-se que o desenrolar do processo de formação sócio-

histórica permite que a sociedade civil vá ganhando espaços e buscando maneiras

de promover lutas que pautem a necessidade de participação política, na busca

pela conquista e garantia de direitos dos sujeitos sociais. Assim, destacam-se os

conselhos e os movimentos sociais que, em bases democráticas, promovem a

necessidade do debate acerca da participação calcada em arena de lutas sociais.

Frente a isso, o objetivo desse capítulo é propiciar reflexões acerca da

relação entre a formação sócio-histórica brasileira e suas variáveis que

influenciam diretamente na esfera pública e na maneira pela qual os conselhos e

os movimentos sociais exercem o seu protagonismo social, sobretudo frente a

perspectivas democráticas colocadas ao longo do processo histórico que os

contextualiza.

Cabe destacar que o modo de fazer política ora alicerçado fora construído

em um cenário de repressão e exclusão das camadas populares devido à aliança

entre setores elitistas/dominantes. Essa aliança permitiu que fosse construída uma

cultura política na qual estivessem contempladas práticas que tratavam as

questões públicas como questões privadas. Assim,

35

Atravessaram toda a história sociopolítica de nossa sociedade e alicerçou uma

cultura política, onde o clientelismo, o compadrio e o mandonismo são marcas

prementes. Práticas políticas que, na atualidade, ainda podem se reproduzir em

espaços ditos democráticos, inclusive no âmbito de atuação dos conselhos gestores

de políticas; dentre eles o de assistência social. (Carvalho, 2013)

Diante disso, essa discussão se faz de suma importância, pois ela

possibilitará o entendimento acerca do Estado brasileiro e seu processo histórico

de desenvolvimento em diferentes esferas, sejam elas econômica, política e/ou

social, tendo em vista que por este processo ter sido demarcado com

transformações “pelo alto”, contribuiu para a exclusão das camadas populares do

processo de participação, o que rebate diretamente no modo pelo qual os atores

sociais colocam em cena suas demandas.

2.1. Formação sócio histórica do Estado Brasileiro

A constituição de uma esfera pública democrática atravessa as relações que

se entrecruzam entre o espaço público e o espaço privado. Delimitar e

caracterizar a esfera pública presume o desvelamento das relações que perpassam

estes âmbitos e como as mesmas se efetivam no cotidiano dos espaços. Desse

modo, temos uma inter-relação entre aquilo que é público e aquilo que é privado,

no qual o privado se apropria do espaço público, estabelecendo suas relações,

geralmente patrimonialistas e clientelistas, expressando a cultura política presente

na sociedade brasileira.

Importante compreender que o processo de formação sócio-histórico que

esteve submetido o Estado brasileiro possui características peculiares. De acordo

com Coutinho (2008), durante décadas houve a presença de um Estado

caracterizado por traços autoritários, fruto da burocracia patrimonialista burguesa

advinda de Portugal. Todavia, parte-se da análise de que o Estado brasileiro

experimentou um processo de formação que o fez possuir características de um

Estado extremamente forte, autoritário, em contrapartida a uma sociedade civil

com debilidades.

36

Na leitura do autor supracitado, compreende-se que o Brasil experimentou

um processo de transformação social peculiar, compondo o que o mesmo

denomina de “via brasileira”. Porém, é necessário apreender a ideia de três

paradigmas elementares para pensar o modo pelo qual o Brasil transitou para a

modernidade, perpassando sua evolução política, tendo em vista a presença desses

paradigmas no processo de formação social.

Em um primeiro paradigma, calcado nas ideias apresentadas pelo marxista

Lenin13 (apud Coutinho, 2008), compreende-se o denominado como via

prussiana. Este tipo de transição para o sistema capitalista tem como pressuposto

o fortalecimento do Estado através da manutenção de elementos da velha ordem.

Já em Gramsci – constituindo o segundo paradigma – apreende-se o

conceito de Revolução Passiva. Elementarmente, entende-se este como revoluções

que se dão pelo alto e, embora provoquem mudanças na organização social, são

mudanças que conservam elementos anteriores. Nestes processos há uma

“transformação em que ocorre uma conciliação entre as frações modernas e

atrasadas das classes dominantes, com a explícita tentativa de excluir as camadas

populares de uma participação mais ampla de tais processos “(Coutinho, 2008, p.

108)

Por conseguinte, apresentando-se como o terceiro paradigma a influenciar o

processo de formação social brasileira, tem-se o que Barrigton Moore Jr.

denominou como Modernização Conservadora. Verifica-se que este paradigma

conserva características do latifúndio fundiário, bem como o poder oriundo deste

sistema. Desse modo, há a preferência por manter-se o atraso a aliar-se às classes

populares para promover o desenvolvimento.

Nesse sentido, observa-se que a formação do Estado brasileiro – o processo

de independência - não se constituiu como uma revolução, no sentido correlato do

termo, tendo em vista que não houve um rompimento com elementos anteriores e

ocorrendo – no seu círculo de formação – arranjos entre as classes dominantes,

que não corroboraram para a presença das classes populares. Como bem afirma

Coutinho (2008),

(...) tivemos, desde o início de nossa formação histórica, uma classe dominante que

nada tinha a ver com o povo, que não era expressão de movimentos populares, mas

13 LENIN. V.I O programa agrário. São Paulo, Ciências Humanas, 1980.

37

que foi imposta ao povo de cima para baixo ou mesmo de fora para dentro e,

portanto, não possuía uma efetiva identificação com as questões populares, com as

questões nacionais (Coutinho, 2008, p. 111).

O processo de independência – que rompe a priori com o estatuto colonial

do Brasil – origina as condições para expansão da burguesia em ascensão. Para

Fernandes (1975), é preciso compreender o processo histórico das transformações

econômicas, políticas e sociais que circunscrevem a consolidação da burguesia. É

válido analisar que esta – diferentemente da Europa – surge tardiamente na

formação social brasileira, sendo, entretanto, carregada de forte simbolismo neste

processo, tendo em vista que, conforme o autor supracitado, há uma divergência

no tempo econômico e no tempo político da revolução burguesa brasileira.

Além disso, Fernandes (1975) remete à ideia de que a evolução do

capitalismo e da sociedade de classes no Brasil – tendo a revolução burguesa

como uma realidade histórica do nosso país – pode ser avaliada do ponto de vista

das realidades vividas e do processo galgado em meio à sociedade brasileira.

A luz de tais argumentos, seria ilógico negar a existência do “burguês” e da

“burguesia” no Brasil. Poder-se-ia dizer, no máximo, que se trata de entidades que

aqui aparecem tardiamente, segundo um curso marcadamente distinto do que foi

seguido na evolução da Europa, mas dentro de tendências que prefiguram funções

e destinos sociais análogos tanto para o tipo de personalidade quanto para o tipo de

formação social. (Fernandes, 1975, p. 17)

O processo de desenvolvimento pelo qual a sociedade econômica brasileira

esteve historicamente atrelada exalta que a ascensão da burguesia advém da

necessidade do avanço - no que tange aos aspectos econômicos -, não tendo

relação intrínseca com aspectos políticos e provocando uma dualidade nestes

elementos.

A modernização econômica associada à extinção do estatuto colonial e à

implantação de um Estado nacional independente não tinha por fim adaptar o meio

econômico brasileiro a todos os requisitos estruturais e funcionais de uma

economia capitalista integrada, como as que existiam na Europa. Os seus estímulos

inovadores eram consideráveis, mas unilaterais. Dirigiam-se no sentido de

estabelecer uma coordenação relativamente eficiente entre o funcionamento e o

crescimento da economia brasileira e os tipos de interesses econômicos que

prevaleciam nas relações das economias centrais com o Brasil. (Fernandes, 1975,

p. 84)

38

Importante compreender que, de acordo o autor supracitado, a revolução

burguesa não ocorreu de modo a romper definitivamente com a ordem anterior,

não havendo um embate direto entre a classe que detinha o poder – a aristocracia

– e a nova classe que emerge nesse processo – a burguesia. Seguindo essa mesma

linha, Perondi (2007, p 139) afirma que

A burguesia brasileira não se constituiu inicialmente como uma força política

revolucionária, dotada de capacidade de empreender a suplantação da hegemonia

oligárquica através de uma insurreição. Ela surgiu como uma consequência

imediata da sociedade de classes, mas sem assumir o papel de “salvar” a sociedade

das forças que estavam no poder. O papel que ela se propôs a desempenhar era

claramente o de tirar o máximo de vantagem possível das desiguais condições da

sociedade brasileira. A transformação social que ela se propunha a desempenhar

era orientada por esses interesses (...).

Nesta direção, fica válido explicitar que os ideários que compreendiam a

formação desta burguesia em ascensão reproduzia o elitismo característico do

período imperial. De acordo Fernandes (1987), na medida em que iam acirrando

as contradições na sociedade em formação, o modo encontrado para apaziguar as

desigualdades era calcado na repressão, o que contribuiu para a manutenção da

estrutura social ora vigente, tendo em vista que a burguesia brasileira apresentou

uma fraca capacidade de modernização, inovando – sobretudo e apenas – naquilo

que concerne à esfera da produção e às atividades econômicas, remetendo à ideia

de que os modos de dominação foram ditados pela classe oligárquica

anteriormente destituída.

As implicações que isso gerou para a dominação burguesa foram numerosas e

qualitativamente significantes. Primeiramente cabe ressaltar que permitiu à

burguesia manter um amplo controle de todos os setores da sociedade brasileira

(econômicos, políticos, sociais), pois apesar da grande heterogeneidade social do

Brasil, o acordo tácito com a oligarquia permitia-lhe alcançar desde condições de

desenvolvimento atrasado (onde o padrão aristocrata ainda era predominante) até

as zonas urbanas que passavam por uma acentuada expansão econômica ( e que já

haviam assimilado o padrão burguês de desenvolvimento). (Perondi, 2007, p. 141)

Destarte, importante compreender, conforme elenca as ideias remetidas por

Fernandes (1987), que a reestruturação do poder permitida pela ascensão da

burguesia foi acoplada à dominação dos padrões autocráticos e conservadores,

tendo em vista que o acordo existente impossibilitou a criação do Estado enquanto

39

um mecanismo democrático de participação política, acionando o aparato

repressivo para coibir quaisquer formas de reivindicação pelas classes populares.

Nesse sentido, importante destacar que o processo de independência ocorreu

com a manutenção de um caráter conservador, no qual a preservação do sistema

vigente se mantém nas relações estabelecidas, tendo em vista a necessidade de que

houvesse maneiras de que a elite gozasse de uma dominação que não era possível

nos moldes estabelecidos pelo sistema colonial.

Desse modo, verifica-se que há a extensão de um modo patrimonialista –

inerente à esfera doméstica – para as relações estabelecidas no âmbito da

sociedade, sobretudo no tocante aos aspectos econômicos e da manutenção de

privilégios, promovendo ainda mais a estratificação da sociedade (Fernandes,

1975).

Diante disso, é válido elucidar que o processo de formação das classes

sociais no Brasil, conforme o autor supracitado, foram estruturadas sob um

processo de formação peculiar, demarcado por uma realidade jurídica, social e

institucional caracterizada pelo modo dependente no qual atravessavam as

relações, promovendo maneiras para que a prevalência dos interesses e de formas

de exploração continuassem a se dar de “fora para dentro”.

De acordo Oliveira e Vazquez (2010), é necessário compreender o processo

de análise da Revolução Burguesa no Brasil sob quatro ângulos de fatores

históricos sociais: a independência, a figura do “fazendeiro do café” e o

“imigrante”, a mudança de padrão da relação entre capital internacional e

organização da economia interna e a expansão e universalização da chamada

ordem social competitiva.

Cabe dizer que o processo de Revolução Burguesa no Brasil foi, conforme

Carvalho (2013), possibilitada pela expansão da lavoura – sobretudo na plantação

de café – na qual há a emergência de senhores rurais pautados em um estilo de

vida ao qual saem do isolamento do engenho e adentram a esfera política e

econômica das cidades. Além disso, há a intensificação desse processo com a

chegada dos imigrantes nas regiões onde há surto na economia, em virtude da

economia cafeeira.

Destarte, nota-se que para além das inferências na esfera econômica, o

processo de independência – e subsequente da “Revolução Burguesa” – promoveu

consequências tanto na esfera econômica quanto nas esferas da sociedade e do

40

Estado. A burguesia em ascensão no Estado “independente” desencadeia uma

série de processos que vão exercer influência direta no campo político, tendo em

vista que a mesma converge para o Estado seus ideários.

Esses interesses eram múltiplos e para tanto se comprometiam com o que lhe fosse

vantajoso, aproveitando-se tanto da situação de “atraso” como de “adiantamento”

em que se encontra a sociedade neste período. Foi exatamente no terreno político

que se definiram os interesses comuns e nele se impôs o pacto tácito de dominação

de classe, possibilitado pela forma lasciva com que o país se rende ao império do

poder e da soberania, especificamente nascido do dinheiro (Carvalho, 2013, p. 28).

Todavia, como dito anteriormente, no que concerne a resolução dos

conflitos, verifica-se que a maneira como esta lidava era peculiar. Dadas as

alianças feitas – tendo em vista a necessidade de manutenção do status quo da

oligarquia aristocrata -, observa-se que os mesmos eram apaziguados em âmbito

interno, já que quase sempre eles eram oriundos de divergências entre as classes

que detinham o poder e se tratavam de interesses que convergiam em

posicionamentos contrários no que tange aos aspectos econômicos e preocupações

particulares, dado o conservadorismo que permeava as relações.

Ainda neste sentido, é válido dizer que apesar do caráter modernizador

apresentado pela burguesia, este se restringia aos aspectos econômicos, já que fora

impossível a mudança dos paradigmas que permitissem uma “revolução de baixo

para cima” e ocasionasse mudanças de valores relativas aos aspectos

socioculturais (Idem).

Na acepção em que tomamos o conceito, Revolução Burguesa denota um conjunto

de transformações econômicas, tecnológicas, sociais, psicoculturais e politicas que

só se realizam quando o desenvolvimento capitalista atinge o clímax de sua

evolução industrial. Há, porém, um ponto de partida e um ponto de chegada, e é

extremamente difícil localizar-se o momento em que essa revolução alcança um

patamar histórico irreversível, de plena maturidade e, ao mesmo tempo, de

consolidação do poder burguês

e da dominação burguesa. A situação brasileira do fim do Império e do começo da

Republica, por exemplo, contem somente os germes desse poder e dessa

dominação. O que muitos autores chamam, com extrema impropriedade, de crise

do poder oligárquico não e propriamente um “colapso”, mas o inicio de uma

transição que inaugurava, ainda sob a hegemonia da oligarquia, uma recomposição

das estruturas do poder, pela qual se configurariam, historicamente, o poder

burguês e a dominação burguesa. (Fernandes, 1975, p. 203)

41

Diante disso, a maneira encontrada para lidar com a resolução dos conflitos,

oriundos deste processo, foi a opressão e repressão fazendo com que as

manifestações populares que tivessem como objetivo galgar espaços políticos

fossem contidas antes mesmo de ascenderem aos espaços desejados. Assim,

observa-se a presença de elementos paternalistas e de mandonismo político, que

atravessavam as manifestações populares e os discursos demagogos praticados.

Cedendo terreno ao radicalismo dos setores intermediários e a insatisfação dos

círculos industriais, ela praticamente ditou a solução dos conflitos a largo prazo,

pois não só resguardou seus interesses materiais “tradicionais” ou “modernos”,

apesar de todas as mudanças, como transferiu para os demais parceiros o seu modo

de ver e de praticar tanto as regras quanto o estilo do jogo. (Fernandes, 1975, p.

209)

No que tange aos aspectos das mudanças provocadas pela ascensão

burguesa, observa-se que a cultura política vivenciada nas relações advém deste

período histórico marcado pela debilidade e forma maniqueísta como nasce o

poder burguês, tendo em vista que desde os seus primórdios este esteve arado em

um terreno marcado pela dominação de classe, corrompida por valores enraizados

no capital, e que se manifesta, em larga escala, no âmbito político, convergindo

para o Estado e sua dominação socioeconômica.

Essa dominação socioeconômica permitiu que os interesses particulares

obtivessem espaço nas decisões de âmbito comum, representados no poder

político estatal. Diante disso, Fernandes (1975) remete ao entendimento de que a

aristocracia agraria obteve terreno propício a perpetuar o poder anteriormente

exercido. Todavia, a mesma, neste processo de transição, modernizou-se – naquilo

que se fazia necessário-, desdobrando em novas possibilidades de manter o seu

domínio exercido.

Assim, verifica-se que a burguesa polarizou-se de diversos modos, tanto

naquilo que concerne à estrutura social bem como no que diz respeito à estrutura

econômica e política. O modo escolhido para desenvolver seu poderio era calcado

em escolhas que fossem “vantajosas” aos seus princípios e seu interesse classista.

Nesse sentido, era importante para a burguesia manter a oligarquia presente na

sociedade, utilizando-se dos aspectos do atraso e das desigualdades promovido

por ela para as classes populares.

42

Nesse sentido, fora preterido pela burguesia a dinâmica de adoção dos

múltiplos interesses, no qual se baseia nas escolhas que promoveram uma

mudança gradual no que era estabelecido, promovendo uma modernização com

ambiguidades, marcada por um caráter intransigente, impetuoso e, ao mesmo

tempo, avassalador (Fernandes, 1975).

No mais, ela florescia num meio em que a desagregação social caminhava

espontaneamente, pois a Abolição e a universalização do trabalho livre levaram a

descolonização ao amago da economia e da sociedade. Sem qualquer intervenção

sua, intolerante ou ardorosa, a modernização caminhava rapidamente, pelo menos

nas zonas em expansão econômica e nas cidades mais importantes em crescimento

tumultuoso; e sua ansiedade politica ia mais na direção de amortecer a mudança

social espontânea, que no rumo oposto, de aprofunda-la e de estende-la as zonas

rurais e urbanas mais ou menos “retrogradas” e estáveis. (Fernandes, 1975, p. 205)

Segundo o autor supracitado, é necessário compreender que para além dos

aspectos sociodinâmicos mencionados, no que diz respeito à dinâmica

sociocultural, a burguesia possuía um caráter estritamente provinciano, oriundo

dos determinantes rurais provocados pela dominação oligárquica. Assim, embora

houvesse, muitas vezes, divergências ou mesmo oposição de ideias, estas

resumiam-se a questões que atravessavam o mesmo horizonte cultural, carregadas

de ideias calcadas em um particularismo peculiar e entranhadas de ideias

conservadoras.

Neste sentido, os conflitos que eram calcados entre os mesmos restringiam-

se – na grande maioria das vezes- aos aspectos de expansão dos negócios. Estes

eram facilmente negociados e acomodados, não sendo capaz de promover

inferências de grande relevância a história social, já que as relações sociais não

eram deixadas de serem colocadas em prática tendo em vista os interesses

divergentes.

Não obstante, a burguesia esteve atrelada e condicionada à ordem social

competitiva, definindo, portanto, um papel econômico, social e político. Porém, as

representações dos ideários burguesias atrelavam-se a “um circuito fechado” e, na

medida em que outros grupos cobravam da mesma um posicionamento

democrático, revolucionário e nacionalista ela reagia de um modo reacionário e

ultraconservador, seguindo os passos do “mandonismo oligárquico”.

Assim, observa-se que a mesma esteve dotada de um espírito modernizador,

naquilo que concerne ao espaço empresarial e às atividades econômicas

43

desenvolvidas, com o objetivo do crescimento econômico. Porém, naquilo que diz

respeito a promover a nação, a mesma promovia uma “Revolução Passiva”, do

alto para baixo, sem promover mudanças na estrutura social.

No sentido do que é expresso, Coutinho (2008) nos diz que o Brasil se

caracterizou, no decorrer da sua história pela presença de um Estado forte, com

traços autoritários, em contraposição a uma sociedade civil com características de

fragilidade e que isto é originado da burocracia patrimonialista burguesa14. Assim,

a “orientalidade” que permeia o processo de formação social, pode ser entendido

como o causador das mudanças que tornam-se marcas eminentes da

transformação social experimentadas neste processo.

A “via brasileira” que origina o processo de formação social do Brasil é

permeada de especificidades que incidem diretamente sob aspectos

socioeconômicos, sociopolíticos e socioculturais do país, tendo em vista que o

processo de ruptura da colônia – que origina o Estado Independente Brasileiro –

não é caracterizado por rompimentos com a estrutura antiga. De acordo Coutinho

(2008, p. 110)

(...) o processo de independência não se constitui absolutamente em uma revolução

no sentido forte da palavra, isto é, não representou um rompimento da ordem

estatal e sócio-econômica anterior, mas foi apenas, de certo modo, um rearranjo

entre as diferentes frações das classes dominantes.

Importante dizer que estes traços históricos incidem para compreender os

motivos que permitiram a presença do Estado nas relações sociais estabelecidas.

Isso possibilitou que houvesse uma interferência que acarretasse em

consequências15, promovendo uma Independência “pelo alto”, na qual a

constituição da nação se dá via Estado e não através das manifestações populares.

14 Para tanto, o autor se vale das ideias de Raymundo Faoro, que se embasa no pensamento

weberiano. Todavia, Coutinho (2008) opta por valer-se de Gramsci e afirma que o Brasil foi – pelo

menos até 1930 – um país no qual sua formação sócio-política seria do tipo “oriental”. Neste tipo

de sociedade, o Estado é tudo e a Sociedade Civil apresenta características de inconstância e sem

poder para aferir questões que permeiam as contradições apresentadas. Importante dizer que, no

pensamento Gramsciano, o “Ocidente” é caracterizado por uma ideia de equilíbrio entre o Estado e

a Sociedade Civil, naquilo que é pertinente as suas relações estabelecidas. 15 De acordo Coutinho (2008) isso teve importantes consequências para o Brasil. Na linha do

pensamento do autor, caso o processo de independência tivesse ocorrido de baixo para cima, com a

presença de manifestações populares e participação política, vivenciaríamos uma divisão

sociopolítica diferente da apresentada hoje. Provavelmente, conforme o autor, não seríamos um

país unificado e esta fragmentação poderia ter aspectos positivos, tendo em vista que através da

44

Nesse sentido, verifica-se que, desde os primórdios do Estado Brasileiro, há

a presença de uma classe dominante com questões que diferenciassem das

apresentadas pelas classes subalternas e pela qual há a imposição dos seus

anseios/desejos de modo que não se percebe a identificação das questões

populares com a maneira pela qual é executada a política no país. Assim, o Estado

desempenha papel protagonista neste cenário, favorecendo o que Florestan

Fernandes denominou de “autocracia burguesa”16.

Ao invés de ser o resultado de movimentos populares, ou seja, de um processo

dirigido por uma burguesia revolucionária que arrastasse consigo as massas

camponesas e os trabalhadores urbanos, a transformação capitalista teve lugar

graças ao acordo entre as frações das classes economicamente dominantes, com a

exclusão das forças populares e utilização permanente dos aparelhos repressivos e

de intervenção econômica do Estado. (Coutinho, 2012, p. 196)

Cabe destacar que o processo de Proclamação da República instaura no país

a criação de um Estado Burguês, incidindo diretamente na formação de uma

sociedade capitalista. Contudo, diante do pensamento expresso por Coutinho

(2008), verifica-se que a consolidação das relações capitalistas se dá,

efetivamente, a partir de 1930, no governo Getúlio Vargas, com a expansão e

consolidação do modo de produção industrial, amparados no poder do Estado.

Este processo se dá pelo alto.

Todavia, este processo, ao ocorrer de modo imposto e sem a presença das

classes populares, possibilita rebatimentos em esferas da vida que incidem

diretamente no modo como as relações são estabelecidas na sociedade brasileira.

A modernização pela qual o Estado Burguês passa no período da Revolução de

1930 gera elementos como o déficit de cidadania17 a dependência externa, a

coerção no modo capital-trabalho e forma corporativista estabelecida pelo Estado.

construção de um Estado calcado na participação popular, é possível vivencias aspectos menos

despóticos e oligárquicos, como o vivenciado no país, durante o processo. 16 A Revolução Burguesa que ocorreu no Brasil se deu de uma maneira não democrática e

revelando-se altamente opressora. Para Fernandes (1975) “Isso fez com que a restauração da

dominação burguesa levasse, de um lado, a um padrão capitalista altamente racionale

modernizador de desenvolvimento econômico; e, concomitantemente, servisse de pião a medidas

politicas, militares e policiais, contra-revolucionárias, que atrelaram o Estado nacional não a

clássica democracia burguesa, mas a uma versão tecnocrática da democracia restrita, a qual se

poderia qualificar, com precisão terminológica, como uma autocracia burguesa” (p. 267-268). 17 Importante dizer que, conforme Coutinho (2008), a questão social neste período era vista como

“caso de polícia”, não tendo as mediações necessárias para a garantia de direitos a população que

carecia destes.

45

Estes elementos permeiam a construção social do país, até os dias atuais

(Coutinho, 2008).

Verifica-se, no que tange a sociedade civil18, que durante o processo de

formação social do Brasil, sempre houve a tendência de que a mesma estivesse

atrelada ao Estado, sendo cooptada ou reprimida pelo mesmo, expressando – em

muitas de suas pautas de demandas – a representação dos interesses

corporativistas-, e ocasionando o fortalecimento do Estado e enfraquecimento da

sociedade civil (Coutinho, 2008).

Ianni (1978) refere-se ao “colapso do populismo19”, ao analisar a crise

vivenciada pelo Estado centralizador no período pós-Revolução de 193020. Nesse

período – precisamente nos anos do governo Jango21- observa-se que a sociedade

civil vai ganhando destaque nas suas bandeiras de lutas e torna-se ativa, de modo

a articular uma autonomia no seu exercício. Todavia, observa-se que a crise que

aflingiu o Estado populista não se rompe definitivamente no decorrer da história,

tendo em vista que o Golpe de 1964 apresenta características deste – bem como os

conserva e reforça.

Neste sentido, as mudanças que ocorrem continuam a serem realizadas pelo

alto, numa perspectiva conservadora, atrelada as interesses da elite, tendo em vista

que “o golpe não rompeu com o tipo de articulação corporativista e autoritária

entre Estado e sociedade civil e não retirou o Estado de suas funções no terreno da

regulação da economia” (Coutinho, 2008, p. 120). Na direção do que o autor

apresenta, considera-se que a preeminência da classe dominante no poder se dava

através de formas de dominação e não da direção político-ideológica por ela

apresentada.

18 Entende-se sociedade civil numa perspectiva gramsciana. Com base em Coutinho (2012),

podemos relacionar o termo a “organismos de participação política aos quais se adere

voluntariamente” (p. 125) e que é “formada precisamente pelo conjunto das organizações

responsáveis pela elaboração e/ou difusão das ideologias (...)” (p. 127). Para além disso, a mesma

é tida como uma arena de luta de classes, na qual há a representação de diferentes segmentos

sociais e interesses. 19 Para Batistella (2012) o populismo é um fenômeno de massa e “ [...] essa política de massas

seria uma forma de organizar, controlar e utilizar a força política da classe trabalhadora, que, em

virtude da sua origem rural, seu atraso cultural e sua inexperiência política, estava destituída de

uma consciência de classe. Dessa forma, eram facilmente galvanizados e instrumentalizados pelas

lideranças carismáticas” (p. 472). 20 Para o autor, o populismo do período pós-Revolução de 30 entrou em colapso em virtude do

desajuste político-econômico-ideológico que atravessa suas relações. 21 O mandato de João Goulart esteve entre os anos 1961 a 1964.

46

Para dos Santos (1979), a maneira como fora executada a política no

período ora correspondido, nos atrela a perspectiva da “cidadania regulada”. Há,

eminentemente, um caráter seletivo e excludente no modo como são estabelecidos

às concessões (entende-se aqui direitos trabalhistas, por exemplo) 22. A cidadania

regulada, que perpassa este período, pode se entendida enquanto um conceito

Cujas raízes encontram-se não em código de valores políticos, mas em um sistema

de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação

ocupacional é definido como norma legal. Em outras palavras são cidadãos todos

aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma

das ocupações definidas e reconhecidas em lei. [...]. A cidadania está embutida na

profissão e os direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como

reconhecido por lei. (Dos Santos, 1979, p. 75)

Neste sentido, observa-se que a garantia de direitos, durante o período,

esteve atrelada a regulamentação da profissão, a carteira profissional e a presença

do sindicato público. Assim, conforme Coutinho (2008), a burguesia brasileira

pode desenvolver, com certa hegemonia seletiva23 limitada e instável, fazendo

com que o Estado tivesse uma política autoritária e centralizadora, na qual há a

manifestação definida dos interesses privados, estando a serviço dos mesmos,

naquilo que concerne a sua função de intervenção na economia e na proposição de

políticas sociais.

A primeira manifestação deste “privatismo” reside no fato de que tal Estado

sempre apresentou (para usar o conceito de Weber) fortes características

patrimonialistas, sendo tratado na prática, pelos seus ocupantes, como propriedade

pessoal, o que levou aos muitos fenômenos de nepotismo, clientelismo, corrupção

etc., que todos conhecemos e que prosseguem de certo modo até hoje (Coutinho,

2008, p. 124-125).

Para além disso, é importante destacar que a intervenção do Estado na

economia visava a expansão do capital privado, estando o Estado Brasileiro

sempre permeado por interesses particularistas. Todavia, embora isso não seja um

traço peculiar da nossa formação sócio histórica, haja vista que isto permeia as

sociedades capitalistas, verifica-se a intensidade destes interesses no país, embora

se perceba a existência de mecanismos para a satisfação das demandas oriundas

22 Cabe destacar que um dos marcos da Política Social Brasileira é a promulgação da Consolidação

das Leis do Trabalho, em 1943. 23 O autor usa o termo para definir o que seriam os termos expressos pela “cidadania regulada” de

Wanderley Guilherme dos Santos (1979).

47

da classe trabalhadora – estratégia utilizada para que houvesse a legitimação da

burguesia e dos seus interesses.

No que se refere à política desenvolvida durante o período da Ditadura

Militar24, verifica-se que a emersão de uma sociedade civil ativa, sendo

contraditório aos princípios expostos pela política dos militares. Nesse sentido,

dado a repressão imposta, Coutinho (2008) elucida que há a conversão de uma

frente de esquerda com bandeiras de lutas que pautavam a negação das medidas

autoritárias e repressivas que se efetivavam neste período. Há a instalação de uma

crise no paradigma de organização das relações estabelecidas entre Estado e

Sociedade Civil, sobretudo no período de transição da ditadura à democracia.

Embora a Ditadura Militar estivesse a serviço do grande capital e da

instalação – ainda maior – de uma ordem nacional e internacional naquilo que diz

respeito à economia brasileira, tendo em vista que a mesma promoveu – com

bastante intensificação – o aumento das forças produtivas e complexificação da

ordem capitalista. Perante isto, o que observa-se é que ela não conseguiu eliminar

a sociedade civil – embora houvesse o esforço intransigente para este fim.

Destarte, percebe-se o fortalecimento da sociedade civil neste período.

Desse modo, uma das contradições fundamentais que se manifestou ao longo do

período ditatorial foi precisamente a que teve lugar entre um Estado autoritário,

que buscava cancelar e reprimir a sociedade civil, e o progressivo florescimento

dessa última, que o regime – não dispondo de instrumentos de mobilização como,

por exemplo, um partido de massas de tipo fascista – era incapaz de evitar

(Coutinho, 2008, p. 130)

Assim, é possível destacar que o período da Ditadura Militar contribuiu para

a emersão de uma parcela de sujeitos políticos que contribuíram para o processo

de abertura à transição democrática do país. Todavia, as negociações e processos

desencadeados não estiveram inertes aos traços autoritários e excludentes que

permearam o processo de formação social, favorecendo a ruptura da ditadura

militar, porém não promovendo mudanças substancias, aludindo a uma

transformação social da sociedade e das relações.

24 Aa Ditadura Militar no Brasil é definido como o período que os militares governaram o país.

Este período vai de 1964 a 1985 e é caracterizado pela ausência de democracia, supressão dos

direitos constitucionais, forte repressão e perseguição política.

48

Diante disso, compreende-se que após o término do período de Ditadura

Militar vivenciado, o Brasil passa a vivenciar uma “ocidentalização” nas suas

relações, aludindo ao termo gramsciano. Assim, observa-se que a sociedade civil

passa a ter papel de importância na configuração da política desenvolvida, e

embora haja, ainda, a presença de um Estado forte, é possível observar a atuação

da sociedade civil como articulada e de modo a controlar a ação do Estado,

havendo equilíbrio entre Estado e Sociedade Civil.

Coutinho (2008), ao referir-se a este processo, destaca que as sociedades

ditas “ocidentais”, apresentam dois modelos principais de disputa política. De um

lado há o modelo norte-americano, no qual há a presença de uma sociedade civil

forte, desenvolvida e articulada. Porém a organização política e a representação de

interesses ocorrem por meios de partidos apáticos, sem definição ideológica, e que

atuam como frente inorgânica de múltiplos interesses. Além disso, há a presença

do corporativismo profissional, representando pequenos grupos profissionais e o

interesse de grupos relativamente restritos. Assim, limitam-se a fazer o que

Gramsci denominaria como “pequena política”, ou seja, questões parciais e

cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura já estabelecida,

representando fracos de uma mesma classe política.

Já de outro lado, tem-se o modelo europeu. Neste, a estrutura partidária é

centrada em partidos homogêneos e de defendem projetos de sociedade definidos,

porém diversos entre si. Já no que diz respeito aos interesses da classe

trabalhadora, observa-se que há a unificação destes em um sindicalismo classista,

representando a totalidade dos interesses. Assim, verifica-se que há a defesa de

divergentes alternativas de sociedade, tendo assuntos como o socialismo, sempre

em pauta na agenda política.

Desse modo, observa-se que o Brasil vivencia – desde o fim da ditadura –

estas duas possibilidades para organizar as suas relações sociais e se tornar um

país “ocidental”. Há a oscilação da presença do novo e do velho. Ao mesmo

tempo que verifica-se transformações sociais e a presença de elementos de

modernização , percebe-se a presença de elementos que apontam para o antigo:

clientelismo, populismo, tutela dos sujeitos etc. (Coutinho, 2012). Desse modo,

instala-se um problema de conjuntura que atravessa a organização da relação entre

Estado e sociedade civil no Brasil.

49

Isso pode ser feito segundo um “modelo americano”, ou, mais precisamente,

segundo um padrão “liberal-corporativo”; nele, ao tempo que a vida econômica é

deixada ao livre jogo do mercado, o conflito de interesses é também resolvido

numa espécie de mercado político, no qual os grupos com recursos organizativos

obtêm resultados enquanto os que não dispõem de tais recursos são excluídos, sem

condições de obter influência real. (Coutinho, 2008, p. 137)

Nesse sentido, conforme Coutinho (2008), compreende-se que há a presença

do livre mercado e do conflito de interesses que são permeados pelas negociações

esdrúxulas. Isso é permeado pelos ideários neoliberais25, que passa a predominar

no país, sobretudo, a partir do governo Collor26.

Diante disso, embora se verifique que a história da formação social

brasileira seja permeada por elementos que atravessam o que Coutinho (2008)

denominou como via brasileira, pode-se dizer que há a presença de uma

Revolução Passiva no país, aludindo à categoria gramsciana. Assim,

O conceito de Revolução Passiva constitui portanto, um importante critério de

interpretação para compreender não só episódios capitais da história brasileira,

mas também, de modo mais geral, todo o processo da transição de nosso País à

modernidade capitalista e, mais recentemente, ao capitalismo monopolista de

Estado (Coutinho, 2012, p. 202-203).

Portanto, isso aponta, como consequência desta Revolução Passiva,

instrumentos que permeiam nossa formação política e social. Há, de um lado, o

fortalecimento do Estado frente à sociedade civil, o que implica a exclusão das

massas populares dos poderes de decisão, embora o país tenha vivenciado, após o

fim da ditadura militar, a efervescência de movimentos populares27.

Todavia, corrobora-se com Coutinho (2008) ao analisar a situação do Brasil

no período democrático – pós-ditadura militar- com o qual se identifica a presença

25 “Comecemos com as origens do que se pode definir como neoliberalismo enquanto fenômeno

distinto do simples liberalismo clássico, do século passado. O neoliberalismo nasceu logo depois

da II Guerra Mundial, na região da Europa e da América do Norte onde imperava o capitalismo.

Foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar. Seu

texto de origem é O Caminho da Servidão, de Friedrich Hayek, escrito já em 1944. Trata-se de um

ataque apaixonado contra qualquer limitação dos mecanismos de mercado por parte do Estado,

denunciada como uma ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política”

(ANDERSON, 1995, p. 9). 26 O Governo Collor foi o período da história que é marcado com a posse do presidente Fernando

Collor de Mello, em março de 1990 e encerrado em outubro de 1992, com o afastamento do

governo após aprovação do impeachment, em setembro de 1992. 27 Pode se exemplificar aqui o Movimento de massa ocorrido em 1984 que clamava-se em favor de

eleições diretas para a Presidência da República. Observa-se que a sociedade civil assume, nesse

processo, dimensões inéditas no que tange ao papel de fortalecimento das suas bandeiras de lutas.

(COUTINHO, 2012)

50

de dualidades de conjunturas. Há a presença, simultânea, de elementos de

contribuem para o avanço e para o retrocesso, e isso demarca os projetos e a

agenda política em pauta, contribuindo para a incerteza da maneira pela qual a

sociedade deseja construir os caminhos a seguir.

Entretanto, o que se verifica é que a burguesia brasileira, já percebeu o

modo como deve se constituir a política no país, tendo em vista que a sociedade

civil não está amorfa e inerte, como anteriormente. Embora ainda a cooptação da

mesma aponta que ela deve convergir para a sua maturidade enquanto uma

sociedade civil ativa e dinâmica, verifica-se que os modos de fazer política

divergem do que permearam os primórdios da formação social brasileira, embora

“ o grande objetivo atual das forças do capital, no Brasil e no mundo, é consagrar

a pequena política e a pseudo-ética do privatismo desenfreado como elementos

fundamentais de um senso comum que sirva de base à sua hegemonia” (Coutinho,

2008, p. 139), contribuindo para aquilo que permeia os ideários neoliberais.

Assim sendo, observa-se que o modo de fazer política delineado pelo

Estado, atualmente, tem se concentrado em um modelo de redefinição calcado nos

princípios neoliberais. Frente a isso, observa-se a adoção de um modelo

neoliberal, permeado por uma proposta que define o fim do intervencionismo

estatal, dando livre arbítrio ao Mercado, adotando medidas de supressão dos

direitos (historicamente conquistados pela classe trabalhadora e seus elementos de

representação), sobretudo os direitos sociais28. Além disso, verifica-se o

enfraquecimento da esquerda política no processo de correlação de forças que

sucinta o processo mencionado29.

[...] a característica talvez mais determinante deste tipo de Estado foi sempre ter se

colocado a serviço de interesses privados, ou, mais precisamente, dos interesses das

diversas frações da burguesa. Ora, é precisamente esta a característica que o

neoliberalismo quer reforçar, não só privatizando o patrimônio público na esfera da

economia, mas também suprimindo os poucos direitos sociais conquistados pelos

trabalhadores e inscritos na legalidade vigente (Coutinho, 2008, p. 144-145).

28 Para mais, ver Carvalho (2002), Cidadania no Brasil: o Longo Caminho, que delineia sobre a

construção dos direitos civis, políticos e sociais na sociedade brasileira. 29 Todavia, conforme Coutinho (2008), esta afirmação não eleva a noção de desaparecimento de

uma esquerda política que seja contra os ideários neoliberais. Entretanto, o que observa-se é o

enfraquecimento da mesma e um escasso movimento de esquerda apregoado pelos partidos

políticos e que estejam ligados às classes subalternas.

51

Frente ao exposto, faz-se imprescindível, que haja – por parte dos setores

ligados a classe trabalhadora e da esquerda política do país – a construção de lutas

pautadas no intuito de permitir que o Estado tenha como primazia o interesse

público. Entende-se público na perspectiva de propiciar as construções coletivas,

na qual haja discussões que sejam feitas numa perspectiva horizontal, sem

correlações de forças que tangenciam a construção verticalizada, do alto para

baixo, sendo imposta aos sujeitos sociais.

Assim, estas construções coletivas devem-se pautar numa perspectiva

calcada em princípios democráticos e com intuito de promover a justiça social,

representando os interesses das classes subalternas e que estejam permeadas pela

reformulação/redefinição do espaço público. Este espaço público deve ser

composto – para além do Estado – por instituições da sociedade civil, de modo a

propiciar a participação social dos sujeitos e meios que permitam a construção

democrática que estejam na luta pela construção de um novo tipo de sociedade,

permeadas pelo interesse público, seja nas esferas da vida social, quanto nas

esferas que tangenciam a vida política dos cidadãos.

2.2. Relação entre esfera pública, controle social e perspectivas democráticas

Frente ao exposto, para além de analisar o modo como fora constituída –

historicamente – a sociedade política brasileira e suas relações, bem como as

implicações desta, compreende-se que seja de fundamental importância desvelar

as relações que se efetivam na esfera pública, entendendo as delimitações entre

espaço público e espaço privado – embora no cotidiano, muitas das vezes, não

existam limites entre estes espaços. Por esfera pública, entende-se, na perspectiva

de Raichellis (2000, p. 27-28) que “[...] sua constituição é parte integrante do

processo de democratização, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade

civil, expresso fundamentalmente pela inscrição dos interesses das maiorias nos

processos de decisão política”.

Neste sentido, importante destacar que frente à constituição da esfera

pública, delineia-se a necessidade da construção de espaços que permitam a

52

interlocução entre os sujeitos, no sentido de pautar interações entre a sociedade

política e a sociedade civil30, com o objetivo de promover uma ordem

democrática, que valorize a perspectiva de direitos e cidadania31 (Raichellis,

2000).

Silveira (2006) remete à ideia de que a formação do Estado Brasileiro é

fruto de um processo histórico no qual se verificam singularidades que expressam

uma forte tendência à consolidação de uma ordem patrimonial, marcada pela

indistinção entre a esfera pública e a esfera privada naquilo que concerne à vida

política e suas práticas sociais.

Neste sentido, Buarque de Holanda (1969) provoca reflexões no sentido de

compreender que as heranças do nosso período colonial incidem sobre o processo

cultural, de modo a promover que haja práticas ligadas à subordinação de

interesses, em assuntos pertinentes ao debate na esfera pública. Para este autor, o

processo pelo qual muitos países desenvolvidos vivenciam - de passagem de uma

esfera privada, com fortes traços de interesses privados e familiar, para a

formação de um Estado, onde haja a preocupação com o interesse coletivo – não

fora vivenciado de modo pleno pela sociedade brasileira. Desse modo, há a

peculiaridade da presença de valores trazidos do núcleo familiar, com caráter

patriarcal, para as atividades que são inerentes ao espaço público.

No Brasil, pode dizer-se que só excepcionalmente tivemos um sistema

administrativo e um corpo de funcionários puramente dedicados a interesses

objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, é possível acompanhar, ao

30 Conforme Coutinho (2012), compreender o Estado Ampliado em Gramsci, presume que ele é a

junção de duas esferas, sendo elas: a sociedade política e a sociedade civil. Neste sentido, a

sociedade política é constituída pelo conjunto de mecanismos pelos quais a classe dominante

detém o monopólio da repressão e da violência, identificados com os aparelhos pelo qual a Estado

exerce seu poder coercitivo e repressivo. Já a sociedade civil, por relacionar o Estado ético,

compõe-se pelas organizações que são responsáveis pela difusão e/ou elaboração de ideologiais.

Nesse sentido, compreende escolas, igrejas, partidos políticos, sindicatos, organizações

profissionais e meios de comunicação. Através dela, as classes buscam aliados para exercer sua

hegemonia frente as suas posições, diante a direção política que estabelecem, sendo, portanto, o

espaço de relações ideoculturais e políticas. Importante destacar que, nos países que Gramsci

denominava como ocidentais, há entre o Estado e a sociedade civil uma relação de

complementariedade e reflexos. 31 Numa perspectiva de direitos e cidadania, compreende-se que um Estado Democrático

pressupõe a garantia – em um sentido de legalidade – e o respeito as direitos dos sujeitos sociais.

Assim, para além da instauração de um Estado de Direitos e Instituições que permitam o exercício

da Democracia, é necessário que haja – cotidianamente- o exercício da cidadania e a efetividade de

apropriação de direitos – sejam eles civis, políticos e sociais - pela coletividade, de modo

equânime e igualitário.

53

longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que

encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma

ordenação impessoal. [...]. Isso ocorre mesmo onde as instituições democráticas,

fundadas em princípios neutros e abstratos, pretendam assentar a sociedade em

normas antiparticularistas (Buarque de Holanda, 1969, p. 106)

Tendo como norte de referência as discussões apresentadas por Telles

(1990), compreende-se que é a esfera pública é um espaço eminentemente

político, dotado de visibilidade, pela qual há a oportunidade de que o discurso

possa ser visto e ouvido pela coletividade. Frente a isso, na esfera pública,

observa-se que os sujeitos sociais intermediam interlocuções pelas quais podem

ser vislumbradas tanto a ação, quanto o discurso e a deliberação acerca de

questões que tangenciam o interesse comum.

Frente a isso, a autora supracitada nos afirma que é no espaço público que a

ação e o discurso ganham legitimidade na construção de objetivos que contribuem

para a sociedade, através da linguagem. Assim sendo, é neste espaço que para se

efetivar há a necessidade de organização política, havendo a visibilidade de ações

através da interação entre os sujeitos, em suas pluralidades.

[...] o espaço público se qualifica como espaço da deliberação conjunta, através da

qual os homens, na medida em que são capazes de ação e opinião, tornam-se

interessados e responsáveis pelas questões que dizem respeito a um destino

comum. (Telles, 1990, p. 37)

Nesse sentido, os sujeitos constroem significados de modo a conduzir o

espaço público, observado os direitos que são pertinentes a cada um e a

participação na vida pública (IDEM). Importante destacar que por serem sujeitos

com pluralidades, os indivíduos permitem que suas questões privadas se façam

presentes em âmbito público, a partir dos seus interesses particulares (Yaakoub,

2005).

Importante dizer que a esfera pública, por ser compreendida numa totalidade

dinâmica e contraditória, é constituída por elementos essenciais. Neste sentido, a

visibilidade social: “por pressupor publicidade e fidedignidade das informações

que orientam as deliberações nos espaços públicos de representação” (Raichelis,

2008, p. 9), permite que as ações que são pautadas pelos sujeitos sociais na esfera

pública constituam-se com transparência de modo a promover que todos estejam

envolvidos nas decisões políticas que são construídas.

54

Já o Controle Social diz respeito ao acesso a processos que delineiam e

informam acerca das decisões oriundas da sociedade política, de modo a viabilizar

que a sociedade civil possa participar - de forma organizada e planejada- das

construções que convergem para as negociações e arbitragens que perpassam os

interesses propostos.

Dessa forma, ele possibilita que sejam feitas as fiscalizações das decisões de

acordo os critérios que regem as necessidades pactuadas e colocadas em jogo.

Além disso, a representação de interesses coletivos envolve os sujeitos políticos e

sua constituição, ao apresentar-se no contexto de atuação enquanto uma demanda

coletiva, tendo em vista que eles exercem o papel de representatividade perante

estas, em um cenário de mediações.

Por conseguinte, a democratização, ao compor também os elementos

essenciais à esfera pública, remete à necessidade de ampliação dos espaços que

permitem as decisões políticas, de modo a ampliar as formas tradicionais de

representação, pois permite que novos sujeitos sociais sejam incorporados ao

processo, entendendo os mesmos enquanto portadores de direitos. Assim, numa

perspectiva dialética de conflito e consenso é possível que os interesses

divergentes possam ser discutidos em perspectivas diferentes, de modo a

qualificar e confrontar o debate em virtude do embate público que possibilita a

criação de posições hegemônicas.

Frente a isso, faz-se necessário que haja o surgimento de uma cultura

pública que parta da premissa de enfrentar o histórico ranço da cultura de

apropriação do público pelo privado, de modo a construir uma cultura

democrática de mediações políticas, que reconheça os interesses numa perspectiva

de coletividade. Assim, compreende-se que a esfera pública possui uma dimensão

política, que se baseia na importância do direito à participação de todos na vida

pública.

Por isso, quando falamos da construção da esfera pública nos referimos a uma nova

arquitetura na relação entre o Estado e a sociedade civil que transcende as formas

estatais e privadas, para constituir uma nova esfera, onde o público não pode ser

associado automaticamente ao Estado, nem o privado se confunde com o mercado,

ainda que transitem nesta esfera interesses de sujeitos privados (Raichelis, 2008, p.

9)

55

Diante disse e de acordo Fedozzi (2001), nos espaços que expressam o

contrato social32, é necessário que haja a separação entre o privado e o público,

ocorrendo um exercício impessoal do poder, para que ocorra uma mudança que

atravesse a estrutura desses espaços e que rebata na cultura política que perpassa

os mesmos. Cultura esta que reflete o mando, o favor, o clientelismo, o

patrimonialismo, sobretudo nas relações pessoais entre os sujeitos. Assim, o

espaço público deve ser visto como algo que se despe dessas características e atua

em função da garantia de direitos, administrando interesses que são públicos e

destinam-se a toda uma sociedade.

Importante compreender que a esfera pública pressupõe o entendimento

acerca da democracia deliberativa, tendo em vista que esta é parte essencial do

processo. De acordo Lubenow (2010), parte-se da ideia de que a concepção acerca

da política deliberativa afiança sua teoria, em duas tradições teórico-políticas,

sendo elas: (1) a concepção acerca dos ideários republicanos, calcados na vontade

geral e na soberania popular, e (2) a teoria acerca da concepção da autonomia

privada, com embasamento nos interesses particulares e liberdades individuais.

Entretanto, conforme este autor, embora o tema geral seja o mesmo, há

diversas abordagens acerca da democracia deliberativa, pautando distintos

processos democráticos e modos divergentes de analisar os limites entre

autonomia privada e autonomia pública. Todavia, vale salientar que o presente

estudo não se atentará a essas diferentes abordagens, compreendendo apenas que

ao mesmo tempo que existem autores que buscam reformular a perspectiva liberal

de democracia, existem aqueles que buscam refutá-las e apresentam novas

alternativas e/ou paradigmas de pensamento. Dentre estes autores e constituindo-

se enquanto um dos principais pode-se citar Habermas33 e suas discussões acerca

da democracia deliberativa.

Frente a isso, de acordo Lubenow (2010), no pensamento habermasiano, a

democracia deliberativa constitui a essência no que tange ao processo

democrático. Já a esfera pública, por ser uma estrutura intermediária, media o

Estado e o sistema político e sua relação com os setores privados, que tangem ao

cotidiano dos sujeitos, constitui-se enquanto uma estrutura intermediária, tendo

em vista que designa “um centro potencial de comunicação pública, que revela um

32 Falar-se-á sobre este assunto a posteriori. 33 Com base na leitura do texto de Lubenow, aferem-se tais questões.

56

raciocínio de natureza pública, de formação da opinião e da vontade política,

enraizada no mundo da vida através da sociedade civil” (p. 231).

Desse modo, a esfera pública constitui-se enquanto um espaço social que

permite a emersão de um modo que propicia a discussão acerca da opinião e

vontade política. Nela, colidem os conflitos que permeiam o processo

comunicativo que delineia o mundo da vida e a sociedade civil, bem como o

sistema político e administrativo.

Assim, para Lubenow (2010), ela configura-se como uma “caixa de

ressonância” que, ao ser dotada de um sistema de sensores, tem a função de filtrar,

sintetizar e transportar os temas, argumentos e contribuições para o âmbito dos

processos de resolução e decisão institucionalizados, de modo a permitir que os

conflitos existentes na sociedade civil permeie o sistema político, com o objetivo

de influenciar e regular os processos de poder que circunscrevem o sistema

político.

A esfera pública não pode ser entendida como uma instituição, nem como uma

organização, pois ela não constitui uma estrutura normativa capaz de diferenciar

entre competências e papéis, nem regula o modo de pertença a uma organização,

etc. Tampouco, ela constitui um sistema, pois, mesmo que seja possível delinear

seus limites internos, exteriormente ela se caracteriza através de horizontes abertos,

permeáveis e deslocáveis. A esfera pública pode ser descrita como uma rede

adequada para a comunicação de conteúdos, tomada de posição e opiniões; nela os

fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em

opiniões públicas enfeixadas em temas específicos (Habermas, 2003, p. 92).

Tendo em vista que, a esfera pública - por ser constituída de muitas

potencialidades e por permitir a construção de projetos e o exercício da

participação social34- possibilita a efetivação do controle social, ela faz-se de

suma importância para a consolidação da sociedade civil, enquanto um

instrumento legítimo de organização e espaço para a garantia de direitos.

Diante disso, importante compreender que o controle social do espaço

público circunscreve a relação entre Estado e Sociedade. Após a Constituição

Federal de 1988, ganha destaque, pois passa a definir o controle que a sociedade

faz do Estado, sobretudo naquilo que diz respeito ao processo de decisão nas

políticas públicas que circunscreve o âmbito dos conselhos de direitos.

34 Importante compreender que, em um sentido político, a participação social significa a

democratização e participação ampla dos cidadãos naquilo que diz respeito a tomada de decisões

por parte da sociedade. Assim, é preciso compreender as múltiplas forças que influenciam a

formação, execução, fiscalização e avaliação das políticas públicas.

57

No que tange aos espaços de controle social, importante entender – de

acordo Campos (2006) as dimensões que tangenciam esta categoria, sendo elas, a

política, a técnica e a ética. Assim, a dimensão política permite que haja a

qualificação dos atores da sociedade civil, para que eles possam intervir – de

modo propositivo e qualificado- na agenda do governo. Já a dimensão técnica diz

respeito à identificação de competências e habilidades para efetivar o exercício da

fiscalização sobre as ações governamentais. Por fim, a dimensão ética

corresponde à construção de perspectivas que permitam uma atuação, de modo a

promover a redução das desigualdades sociais, numa perspectiva de justiça social.

Frente a isso, compreende-se que o controle social é o modo pelo qual os

cidadãos exercem a fiscalização das ações do Estado, e – numa perspectiva

sociopolítica – há a valorização do envolvimento da sociedade civil no que

corresponde à agenda do governo, de modo a promover a efetivação da

democracia e atribuindo uma dimensão coletiva a participação social.

Diante disso, a constituição e formalização dos espaços e das formas de

participação – sobretudo a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988

- promovem alterações no modo como o Estado organiza sua administração e

proposição de políticas públicas, tendo em vista que as diretrizes que passam a

vigorar baseiam-se em um modelo de gestão, que pauta suas ações na perspectiva

de descentralização político-administrativa.

Neste sentido, as concepções acerca da descentralização pautam-se no modo

como há o deslocamento do poder entre os entes federativos, tendo como destaque

o modo pelo qual ela permite que a tomada de decisões efetive-se com

proximidade aos sujeitos interessados, de modo a possibilitar a mudança da

cultura política no âmbito da gestão, que deve adotar conceitos e práticas

inovadoras de gestão.

Para Cunha e Cunha (2003), a gestão da política social suscita uma relação

na qual haja cooperação e complementariedade entre os entes federativos. Isso

pressupõe que haja uma correlação continua entre o poder público, os cidadãos e

as organizações representativas, exigindo que os processos técnico-burocráticos se

renovem e adotem linhas de flexibilidade e horizontalidade, numa relação de

parceria entre Estado e sociedade35.

35 Assim, nesse processo de mudança tem se destacado a adoção – enquanto instrumentos de

gestão – de elementos como o planejamento, o diagnóstico e o monitoramento e avaliação.

58

Diante disso, partindo do pressuposto da necessidade de descentralizar a

tomada de decisões acerca das políticas sociais e como uma maneira de garantir a

participação popular, enquanto um elemento componente das premissas emanadas

da Constituição de 1988, há o estímulo à implantação, em diversos âmbitos

setoriais, de conselhos. Entende-se estes, enquanto “canais de participação que

articulam representantes da população e membros do poder público estatal em

práticas que dizem respeito à gestão de bens públicos” (Gohn, 2001, p.7).

Assim, o processo de promulgação da Constituição vigente, trouxe à tona a

presença de movimentos sociais - embora a década de 1980 tenha abarcado um

processo confrontado por distintos interesses - e estes movimentos sociais

possibilitaram, dentre as várias conquistas, a instituição dos conselhos gestores de

políticas públicas, sobretudo em virtude do processo de descentralização.

Após a promulgação da Constituição de 1988, leis federais específicas de

regulamentação das políticas sociais estabeleceram formas de participação da

sociedade por meio de órgãos denominados conselhos, com caráter deliberativo e

com a participação de representantes do governo e das organizações da sociedade

civil (Santos Junior, 2000, p. 18).

Aqui, vale resgatar que a década de 1970 e 1980 colocou em cena a emersão

dos movimentos sociais na esfera pública na luta por cidadania, sobretudo na

perspectiva de construção de uma sociedade com base nos princípios

democráticos. Confome o expresso em Sader (1988), os movimentos sociais são

indicadores de novas identidades coletivas, principalmente naquilo que diz

respeito a um contexto de relações de poderes, no qual cada um possui suas

especificidades.

Importante compreender, que conforme o autor supracitado, falar em

sujeitos coletivos – no caso, os movimentos sociais – não pressupõe remeter a

ideia de que os mesmos são dotados de autonomia coletiva. De acordo o teórico, é

a partir da coletividade que se elabora uma identidade, que norteia a organização

das práticas sociais. Somente a partir dessa construção que é desenhado um

sujeito autônomo, capaz de tomada de decisões, haja vista que a partir da

coletividade os interesses e vontades podem ser definidos, tendo em vista que é no

discurso que o sujeito demonstra sua ação.

Através dos movimentos sociais é possível fazer a análise acerca do

processo de participação dos sujeitos coletivos. Para estes, a concepção de

59

participação relaciona-se com o processo de reinvindicação. Todavia, Benevides

(1998) nos expressa que a esta categoria está para além daquilo que se verifica no

entorno dos movimentos sociais.

Na direção do que é apresentado, Teixeira (2000, p.33) remete a ideia de

que a categoria participação busca, dentre outras coisas, o alcance da autonomia e

da emancipação. Desse modo, é importante que o processo de participação

contribua para que espaços públicos, pautados na democracia, sejam criados.

Nesse sentido, os sujeitos através de

Um processo de reinvindicação, expressão e luta, constroem suas identidades e

autonomia com uma nova maneira de encarar o Estado e de agir coletivamente para

expressar suas aspirações e necessidades. Passam a constituir-se, então, novos

atores sociais e políticos, que não só lutam por políticas públicas que atendam às

carências, mas que também buscam serem reconhecidos como sujeito, na

construção e efetivação de direitos e de uma cultura política de respeito às

liberdade, à equidade social, à transparência das ações do Estado.

Neste sentido, para Teixeira (1996), os conselhos foram um modo pelo qual

se viu a possibilidade de implementar a participação com o objetivo de promover

mudanças na elaboração das políticas, com o intuito de promover sua

democratização e a transparência das ações, tornando-se um canal de relação entre

Estado e sociedade, capaz de permitir a administração de conflitos. Nesse sentido,

na discussão acerca dos conselhos, é importante destacar que os mesmos possuem

a presença de distintos atores sociais e que a presença da correlação de forças

dentro desse espaço e o jogo de alianças feito podem contribuir para uma

perspectiva democrática, ou não.

Conforme Gohn (2000), os conselhos36 – ao se instituírem- permitem canais

de participação que propiciam um novo modo de relação entre Estado e sociedade,

pois viabiliza que a população possa ter acesso aos espaços de tomadas de

decisões políticas, que incidem sobre as políticas públicas e suas gestões. Diante

disso, isso implica na criação de condições de vigilância, sobretudo no que diz

respeito à prestação de contas por parte do executivo. Assim,

36 Neste momento do presente trabalho, centrar-se-á as discussões em âmbito geral, no que diz

respeito aos conselhos. No segundo capítulo deste estudo dissertativo, falar-se-á sobre os

conselhos de assistência social e o controle social exercido por eles, objeto deste estudo.

60

Os conselhos constituem-se normalmente em órgãos públicos de composição

paritária entre a sociedade e o governo, criados por lei, regidos por regulamento

aprovado por seu plenário, tendo caráter obrigatório uma vez que os repasses de

recursos ficam condicionados à sua existência, e que assumem atribuições

consultivas, deliberativas e/ou de controle (Gomes, 2003, p. 39).

Nessa direção, Bravo (2002) afirma que os conselhos contribuem para a

construção de uma cultura política calcada em princípios democráticos, que

permitem a consolidação das políticas públicas, afiançadas na noção de cidadania.

Nesta perspectiva, eles possuem a concepção de participação social, afiançada na

universalização de direitos frente ao papel exercido pelo Estado, sendo idealizado

enquanto o lugar do fazer político que tenha como norte princípios democráticos.

Assim sendo,

Os conselhos gestores de políticas públicas são, portanto, espaços públicos de

composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza

deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas

[...] (Tatagiba, 2002, p. 54).

Todavia, convém lembrar que a presença dos diversos atores sociais no

espaço de controle social faz com que haja também a existência de distintas falas,

atravessadas por vozes, muitas vezes em um discurso socialmente construído, com

presença de relações econômicas, sociais e políticas, imbuídas de contextos

sociais diferenciados, em um movimento contraditório, não linear.

Conforme Yaakoub (2005, p. 63), “para que haja consenso, muitas

estratégias são elaboradas, tanto no sentido de relações clientelistas, quanto no

sentido de busca de uma perspectiva democrática, apesar das diferenças

existentes”, tendo em vista que a relação Estado e Sociedade é permeada de

conflitos. Desse modo, Gohn (2001) afirma que esse processo compreende que a

instituição dos conselhos gestores garantiu uma institucionalidade pública a

gestão das políticas sociais, tendo em vista que, ao se constituírem enquanto um

lugar de conflitos de interesses, permitem que propostas e/ou ideias tornem-se

deliberações.

Assim, torna-se importante atentar que os conselhos devem, a priori, agir na

relação Estado-Sociedade, mas de modo dinâmico e sem tender a um dos polos,

enquanto um elemento favorecedor de interesses privatistas. Por isso, faz-se de

suma importância que este espaço tenha a democracia enquanto base de ação,

61

pautando seus diálogos e interesses, haja vista o controle democrático que o

mesmo é instigado a exercer.

2.3. Movimentos sociais e a democracia: uma relação dialética

Neste debate, os movimentos sociais, enquanto um espaço de construção de

novos atores coletivos no espaço público, desempenham um papel de suma

importância, naquilo que se refere à acepção de uma nova cultura democrática,

que vai na contramão de práticas caracterizadas enquanto autoritárias, no modo de

concepção da participação. Importante destacar que, através dos movimentos

sociais, é possível verificar os conflitos existentes na arena política, situando sua

importância no âmbito do debate político, tendo em vista que os sujeitos sociais

são orientados por questões plurais e atuam, de modo coletivo, em questões

baseados no princípio da solidariedade (Cohn, 2003).

Todavia, faz-se importante compreender, dentro dessa representação de

interesses, a origem das mesmas, levando-se em consideração determinados

grupos sociais e sua legitimidade, perante o espaço público, haja vista que os

movimentos sociais ganham respaldo, sobretudo, devido à representação de

grupos historicamente excluídos (IDEM). Assim sendo, a ação destes atores

defronta-se com formas políticas peculiares, arraigadas de conservadorismo, na

tentativa de estabelecer novas práticas sociais, baseadas em princípios pautados na

igualdade e numa concepção de democracia diferenciada da democracia liberal37.

Nesse sentido, o debate democrático que emerge da teoria dos movimentos

sociais proporcionam novos significados as regras do jogo na política. Assim

sendo, de acordo Santos e Avritzer (2005), é necessário que o espaço dos

movimentos sociais seja envolvido em torno de um conjunto de significações

culturais, de modo a ampliar o político e suas práticas, estendendo o conceito de

37 Com base no pensamento de Schumpeter (1961) a democracia liberal é baseada na ideia de

representatividade, todavia, é fortemente influenciada pela ideia de que as elites devem ser estes

representantes, na qual a participação dos cidadãos se restringe, apenas, ao voto. Assim, os

partidos políticos detém o controle político da burocracia. Essa concepção se consolidou no

período pós guerra enquanto concepção hegemônica de democracia

62

participação dos sujeitos para além do mecanismo do voto, de modo a contribuir

na construção de direitos elencados na cidadania dos sujeitos.

A nova cidadania requer [...] a constituição de sujeitos sociais ativos (agentes

políticos, definindo o que consideram ser seus direitos e lutando para seu

reconhecimento enquanto tais. Neste sentido, é uma estratégia dos não-cidadãos,

dos excluídos, uma cidadania “desde baixo”. [...] A novo cidadania transcende uma

referência central no conceito liberal: a reivindicação ao acesso, inclusão,

participação e pertencimento a um sistema político já dado. O que está em jogo, de

fato, é o direito de participar da própria definição desse sistema, para definir de que

queremos ser membros, isto é, a invenção de uma nova sociedade. (Dagnino, 2004,

p. 104)

Neste sentido, enquanto atores políticos, os movimentos sociais produzem

efeitos que vão para além das demandas por direitos, buscando a ampliação da

esfera política, a transformação de práticas da classe dominante, o aumento da

cidadania e a inserção de atores sociais, ora excluídos do processo (Santos &

Avritzer, 2005). Assim sendo, à medida que os movimentos sociais vão

estabelecendo novos significados as práticas culturais, ou desafiando as velhas

práticas políticas estabelecidas, o modo de fazer política é redefinido, atingindo,

diretamente à política cultural38 e restabelecendo novas práticas democráticas

(Alvarez, Dagnino & Escobar, 2000).

Desse modo, conforme Melluci (2001), os atores sociais não se limitam,

apenas a colocar em cena os conflitos, mas desejam atravessar as relações sociais

que são postas, de modo a romper as regras do jogo, propondo objetivos não

negociáveis e pondo em xeque a legitimidade do poder instituído, tendo em vista

que a associação entre o cultural e político tem como centralidade a redefinição e

questionamento do sistema político que está posto. Assim sendo,

Na medida em que os objetivos dos movimentos sociais contemporâneos às vezes

vão além de ganhos materiais e institucionais percebidos; na medida em que esses

movimentos sociais afetam as fronteiras da representação política e cultural, bem

como a prática social, pondo em questão até o que pode ou não pode ser

considerado político; finalmente, na medida em que as políticas culturais dos

movimentos sociais realizam constestações culturais ou pressupõem diferenças

culturais – então devemos aceitar que o que está em questão para os movimentos

sociais, de um modo profundo, é uma transformação da cultura política dominante

na qual se movem e se constituem como atores sociais com pretensões políticias

(Alvarez, Dagnino & Escobar, 2000, p. 26)

38 A política cultural, com base em Alvarez, Dagnino e Escobar (2000) diz respeito ao processo

que é colocado em ação por diversos atores sociais, trazendo enumerados significados e práticas

que se conflitam.

63

Destarte, ao articularem-se enquanto atores no processo de mudanças de

paradigmas, de modo coletivo, são traçadas estratégias para que haja o

rebatimento de mudanças da realidade sócio histórica. Neste sentido, ao

compreender a cultura dos movimentos sociais enquanto um conjunto, articulado,

de ideias, valores e práticas, eminentemente políticos, é possível a busca de uma

ressignificação da democracia, a partir da emersão de novos atores sociais,

ampliando o espaço político, transformando-o, de modo a superar práticas

autoritárias.

Esta superação é possível a partir da apropriação, pelos movimentos sociais,

dos espaços públicos, de modo a conceber políticas culturais que serão efetivadas;

de modo a construir identidades, demandas e necessidades dos grupos em

vulnerabilidades e excluídos da cena política. Assim, a partir dessa

institucionalização é possível redefinir a noção acerca da democracia, de modo a

questionar o poder do Estado, reconstruindo agendas e necessidades da sociedade,

tendo em vista que este espaço permite o espaço do discurso.

Importante compreender que o período de democratização, circunscrito aos

movimentos sociais no período pré-constituinte, colocou em cena a necessidade

da inserção de novos atores sociais, para que a participação social se consolidasse

como algo intrínseco as relações sociais na sociedade brasileira, de modo a criar

canais de interlocução entre o Estado e a Sociedade; para que o sistema político

seja (re)configurado em novos modelos, sobretudo nos mecanismos

representativos, atribuindo aos mesmos um caráter político e transformador

(Teixeira, 2002)

Assim sendo, nesses novos modelos a participação não se restringe apenas

ao mecanismo do voto, mas é exercida através de mecanismos institucionais, que

advém dos movimentos sociais para garantir a autonomia perante o Estado e o

mercado, bem como a demais atores políticos, tendo em vista que a democracia

configura-se, neste entendimento, como um procedimento que busca atravessar as

relações sociais, de modo a homogeneizar a organização da sociedade,

reconhecendo suas diversidades e pluralidades. “Na abordagem participativa, o

regime democrático pressupõe possibilidades de ruptura com tradições e normas

estabelecidas, com o objetivo de instituir novas práticas e leis que atendam às

modificações e necessidades da sociedade” (Guedes, 2008, p. 41).

64

Destarte, importante dizer que espaços públicos que compreendam a efetiva

participação dos indivíduos se fazem de suma importância, para construção de

uma cultura política pautada em princípios democráticos, que permitam o

confronto a concepção de democracia elitista, e os modos tecnocráticos e

autoritários que, muitas vezes, circunscrevem estes espaços - sobretudo em

espaços que são marcados pela exclusão, pelo privilégio e pelo favor nas relações.

Assim, o que se coloca em cena é a consolidação de uma ordem democrática que

estabeleça a transformação da realidade social, de modo a eliminar desigualdades

sociais e culturas enraizadas, significando uma nova democracia.

Nesta direção, as inovações que se apresentam nos conselhos gestores de

políticas públicas evidenciam a necessidade de pautar este modo novo de fazer

política, construída em bases democráticas que estabeleçam o para além da mera

representatividade. É necessário, de acordo Oliveira, Paoli e Rezek (2003)

restaurar, perante a sociedade, a confiança de que estes espaços podem construir

uma dimensão pública e cidadã das políticas sociais, de modo a mobilizar os

setores sociais envolvidos no processo, ainda em construção. Assim, prescinde a

importância da articulação na intenção de defesa dos interesses e identidades das

classes subalternas.

A partir destas ideias, tem-se a compreensão de que os conselhos, com base

no pensamento de Cunha (2009), se identificam enquanto espaços que permitem a

participação política e a manifestação de ideias, dando visibilidade a

argumentações, de modo a pautar a construção de um governo com enfoque na

cidadania e participação dos sujeitos. Além disso, estes espaços permitem a

expressão de distintos discursos, tendo em vista posicionamentos acerca de

questões que perpassam o debate público e que exigem encaminhamentos

necessários. Importante compreender que estes serão dotados da presença de

participantes, que representam o interesse dos sujeitos envolvidos no processo e

que estão sujeitos à decisão. Devido a isso, configuram-se como “espaço de

expressão do conflito, de produção de acordos acerca de prioridades e ações em

relação às políticas públicas e de controle público sobre a execução dessas ações”

(Cunha, 2009, p. 124).

Vale reforçar que com a promulgação da Constituição Federal de 1988, os

conselhos gestores de políticas públicas surgem na perspectiva de garantir que as

relações entre Estado e Sociedade, no que tange a gestão das políticas públicas de

65

caráter social, se diferenciem de uma gestão autoritária, imposta verticalmente de

cima para baixo e com negociações permeadas de clientelismo - tendo em vista a

detenção do poder por parte de um determinado grupo – e de relação burocratas -

que limitam a política a procedimentos administrativos e tecnicistas. De acordo

Raichellis (2000), os conselhos de políticas foram instituídos pela legislação nas

diferentes instâncias administrativas, configurando-se como estruturas

permanentes, atribuídas de competências e função e vinculadas a estrutura

administrativa do Estado.

Desse modo, conforme Cunha (2004), os conselhos se instituíram de modo a

pautar suas ações com base nos princípios da participação (de modo a ampliar a

participação da sociedade); da representação (para que distintas concepções sejam

representadas); da deliberação (precedidas de intensos debates públicos); da

publicidade (de modo a mostrar à sociedade os debates e posicionamentos que

têm sido pautados por seus autores e autonomia (para que as regras sejam

construídas acerca do modo de seu funcionamento).

Assim, os diversos conselhos que são atrelados ao processo de participação

social possuem, geralmente, como características em comuns o fato de serem

estruturas híbridas entre Estado e sociedade, com representações plurais e com

caráter deliberativo, pautados no processo de diálogo, no que tange a formulação e

controle das políticas públicas.

66

3 A Política de Assistência Social e suas interfaces: uma análise sobre seu histórico, seu contexto e suas demandas atuais

A Política de Assistência Social no Brasil foi atravessada – ao longo da

história – por diferentes perspectivas que entrecruzaram a sua constituição

enquanto política pública, de direito do cidadão e dever do Estado. Importante

partir do princípio que a assistência social é um tema que requer constantes

estudos, tendo em vista que ela tem sido instrumento de constantes mudanças e

transformações, perpassando os caminhos da caridade ao direito, e aglutinando,

portanto, distintos elementos ao debate.

Assim sendo, faz-se de suma importância compreender esses elementos,

frente às demandas que são colocadas no direcionamento dessa pesquisa, tendo

em vista que eles propiciam instrumentos que vislumbrem presunções à constante

construção/reconstrução desta política pública, sobretudo frente aos desafios que

são colocados a mesma, cotidianamente.

Desse modo, este capítulo tem como objetivo trazer a cena o modo pelo

qual a Assistência Social constitui-se antes e pós Constituição Federal de 1988.

Inicialmente contextualizam-se os elementos históricos de configuração da

mesma; logo após apresentam-se os elementos normativos atuais e a maneira que

eles rebatem na execução dos serviços, programas, projetos e benefícios da

política de Assistência Social. Por fim, focando no objeto de estudo deste

trabalho, fala-se sobre os Conselhos de Assistência Social, entendo os elementos

que o perpassam e rebatem – diretamente – na maneira pela qual ela é conduzida

frente aos dilemas e desafios atuais.

3.1. A Assistência Social e seu processo histórico de formação: o direito como favor

O debate acerca da Política de Assistência Social nos leva a necessidade de

compreender como esta se estrutura, historicamente, na sociedade brasileira, tendo

67

em vista ser um produto histórico, que retém e conserva experiências e valores

acumulados, ao mesmo tempo em que institui, cria, recria e inova o seu processo

de intervenção e normatização.

Para Garcia (2012, p. 4), nesse processo de construção da assistência social

enquanto política pública, “coexistem o antigo e o novo, o instituído e instituinte,

o favor e o direito, a política de governo e a política de Estado, o isolamento

institucional e a noção e sistema de gestão etc.”, abarcando sujeitos coletivos em

um processo de inserção nos movimentos democráticos, pautados numa

perspectiva de luta social.

Neste sentido, a Assistência Social – enquanto uma política de direito do

cidadão e dever do Estado – esteve condicionada ao contexto histórico no qual ela

é estabelecida, imbricada de determinações múltiplas e com processos

contraditórios de formação. Esse contexto proporcionou que ela estivesse – em

cada tempo e/ou governo - instituída de um modo diferente, não trazendo

paradigmas de continuação e concretização de uma política salientada na

perspectiva do direito39. Para Sposati (2007, p. 10) “a assistência social tem na sua

paternidade genética heranças que não se pode afirmar, sejam desejáveis ou

compatíveis com a inclusão ou com os direitos de cidadania”.

Enquanto prática da humanidade, a assistência sempre esteve presente, não

estando limitada, à civilização judaico-cristã e/ou sociedades capitalistas. Numa

perspectiva de solidariedade, diversos sujeitos estavam ligados a ela, sejam

pobres, incapazes, viajantes/andarilhos, doentes etc., sendo objeto de intervenções

que aconteciam de diversas maneiras, ligadas a filosofia de que sempre existirão,

entre os homens, pessoas carecedoras da ajuda alheia.

Para Sposati (2003), foi através da civilização judaico-cristã que a caridade

e benemerência tomam a forma de ajuda ao próximo, baseada numa perspectiva

presente na moral40 de conduta dos sujeitos. Assim, com o objetivo de promover

39 Esse paradigma altera com a inserção – em conjunto com a Previdência Social e Saúde – no

tripé da Seguridade Social. Falar-se-á sobre isso posteriormente. 40 Dentro deste debate, é necessário distinguir a diferenciação entre moral e ética. Para Barroco (

2010, p. 60) “ [...] os valores morais surgem das necessidades históricas dos homens. Uma vez

instituídos, passa a se estruturar como sistema normativo: conjunto de normas morais que visa à

regulação do comportamento dos indivíduos, tendo por finalidade atender às necessidades de

sobrevivência, de justiça, de defesa etc. da comunidade. As normas e valores também servem de

orientação de valor, de parâmetros para juízos de valor, que visam nortear a consciência moral dos

indivíduos, compondo um código moral não escrito, cuja reprodução é realizada na vida cotidiana,

pela repetição formadora do hábito e dos costumes”. Nesse sentido, a moral tem-se objetivado

enquanto um julgamento de valores, de modo a responder as necessidades imediatas dos sujeitos,

68

práticas de ajuda e apoio, grupos filantrópicos e religiosos passaram a se

organizar, originando as instituições de caridade voltada aos aflitos.

Frente a isso, decorrente da expansão do capital e da precarização do

trabalho – instalada nas sociedades capitalistas com condições de pobreza se

tornando, cada vez mais visíveis e incômodas - a benemerência pode ser vista

enquanto uma prática de dominação, tendo em vista que suas ações, por serem

alvos de caridade, destituíam os sujeitos da condição de portadores de direitos.

Importante compreender que as práticas atreladas à proteção social no Brasil

são frutos de lutas históricas41. Todavia, possuem histórico recente de

desenvolvimento no país, estando – ao longo da sua história – atreladas à garantia

de necessidades básicas dos sujeitos.

A proteção social historicamente foi desenvolvida através da Poor Law (Lei dos

Pobres), que ficou conhecida como estando na centralidade do entendimento acerca

da ideia dos direitos sociais haja vista que estes têm como objetivo básico garantir

aos indivíduos a satisfação de suas necessidades sociais. A lei supracitada

caracteriza-se como um conjunto de regulações feitas pelo sistema capitalista que

se destinava a todos os indivíduos que estavam situados à margem do trabalho,

como por exemplo, os idosos, os inválidos, os órfãos, as crianças carentes etc.

Além disso, há também a identificação de outras que se tornaram exemplos de

garantir a proteção social/política social as classes mais abastardas da sociedade.

Entre as mais conhecidas, podemos dizer acerca das leis inglesas como o Estatuto

dos Trabalhadores, o Estatuto dos artesãos (Statute of Artificies) e a

Speenhamland, dentre outras. 42 (Felício Silva, 2011, p. 51)

As Poor Laws eram políticas de natureza caritativa e inauguram uma

primeira fase de evolução da política social, sendo disseminada na grande maioria

dos países europeus, entre o século XVII e XIX. De certo modo, essas legislações

se tornavam um código coercitivo do trabalho e tinham um caráter repressivo, não

oferecendo proteção aos que a utilizavam (Boschetti, 2003).

de modo superficial e singular. É orientada por estereótipos e preconceitos, em intervenções

moralistas e sem uma adesão crítica à realidade. Já por ética, entende-se “a ética é trazida para o

conjunto das práticas conscientes do ser social, dirigidas para a intervenção na realidade e na

direção da conquista da liberdade e da universalidade, tendo como parâmetro a emancipação

humana” (BARROCO, 2009, p. 11). 41 Para Felício Silva (2011, p. 51) “com a promulgação da Constituição Federal de 1988,

verificamos indicativos que ampliam o debate acerca da proteção social no Brasil, haja vista que

esta constituição ampliou de maneira considerável os direitos sociais dos sujeitos”. 42 Neste sentido, importante destacar que a Poor Law foi criada na Inglaterra em 1601, vigorando

até 1834. Tinha como objetivo constituir-se enquanto um sistema de abonos que era oferecidos aos

trabalhadores considerados incapazes, desempregados, velhos e crianças. Essa assistência ofertada

era dada pelas paróquias, na qual utilizavam o fundo que era oriundo de impostos e taxações

locais.

69

Neste sentido, de acordo Sposati (1995), a Assistência Social esteve, por

muito tempo, ligada diretamente ao trato a questão social, exercendo um vínculo

direto na relação capital-trabalho. Assim sendo, observa-se que as ações

desenvolvidas, de modo a minimizar expressões da questão social, tinham o

intuito de reprimir os sujeitos e executar um modo de intervenção para enquadrar

os sujeitos nos moldes do sistema vigente.

Frente a isso, válido entender que o sistema de proteção social brasileiro,

historicamente esteve organizado frente a três vertentes. Em uma primeira

vertente, compreende-se o que fora desenvolvido no período da República

Velha43, tendo em vista as práticas que visavam o enfrentamento da questão

social, através das políticas sociais em um caráter corporativo, pela via de

instituição de direitos sociais assentados na vinculação ao trabalho, como por

exemplo, o acesso aos Institutos de Aposentadorias e Pensões, baseados na

Consolidação das Leis do Trabalho. Além disso, importante entender que neste

período a questão social é tratada enquanto “caso de polícia”.

Já uma segunda vertente é estabelecida com o objetivo de atender situações

de pobreza que passaram a ser objeto de intervenção do Estado após a década de

1930. Essa vertente dialogava com práticas baseadas em uma tradição caritativa e

filantrópica. E por fim, tem-se a vertente que disserta acerca das políticas sociais

enquanto afirmação de direitos sociais que compreendem a cidadania dos sujeitos

e que se consolida – no país – a partir de 1988.

Para Boschetti (2009), a Seguridade Social, nos países capitalistas da

Europa e da América Latina, se estruturou tendo como norte a organização social

do trabalho. Frente a isso, de acordo o padrão keynesiano-fordista, bem como sua

regulação das relações econômicas e sociais, a instituição da Seguridade Social –

após a Segunda Guerra Mundial – esteve como núcleo central nas práticas

desenvolvidas pelo Estado social.

Nesta direção, há a instituição de direitos ligados a Seguridade Social que se

baseiam em um modelo alemão bismarckiano44 e aqueles que remetem no modelo

43 O período da República Velha é o período que vai da Proclamação da República, em 15 de

Novembro de 1989 até a Revolução de 1930. 44 O modelo bismarckiano influenciou em grande parte as primeiras iniciativas que constituíram a

seguridade social no século XX. Este modelo nasce na Alemanha em 1883 durante o governo de

Otton Von Bismarck, devido às greves e pressões feitas pelos trabalhadores. Este modelo é

baseado em um sistema de seguros sociais ao qual há contribuição direta dos empregadores e

empregados baseando-se nas folhas de salários. Esse modelo estrutura diversos benefícios da

70

inglês beveridgiano45. Ambos possuem como norte os direitos ligados ao trabalho,

de modo a garantir benefícios para os trabalhadores, impedidos ou não de

exerceram, permanentemente ou temporariamente, suas atividades laborativas

(Boschetti, 2009).

Assim, tem-se um sistema de proteção social que mobilizava a família, a

comunidade e as instituições filantrópicas religiosas para interferir junto aos

segmentos que carecessem de medidas. Já no atual sistema, que passa a vigorar,

sobretudo, a partir do século XX, ocorre um compartilhamento dos riscos que é

dividido entre a sociedade, o mercado e o Estado.

A proteção social ao se constituir, em tese, como um sistema universal no decorrer

do século XX, transformou-se em um dos maquinismos de enfrentamento à questão

social, que expressa os conflitos e contradições nas relações sociais capitalistas,

estando sempre ligada à sociedade salarial. Entretanto, devido às mudanças

sofridas na categoria trabalho em virtude dos processos de mundialização do

capital, verifica-se que há recrudescimento nesta sociedade afetando de maneira

significativa um número expressivo de trabalhadores. Isso coloca em evidencia um

grande número de sujeitos que ficam à margem de ações que ofereçam aos mesmos

proteção social, em sua grande parte, através das políticas sociais. (Felício Silva,

2011, p. 52-53)

Destarte, compreendendo o debate acerca da assistência social enquanto

prática e política pública, é necessário entender que o seu processo de constituição

também esteve inerente aos processos construtivos que permearam a formação da

proteção social em nossa sociedade, tendo em vista que a mesma enquanto

política social é uma possibilidade recente, instituída pela promulgação da

Constituição Federal de 1988. Não obstante, sua trajetória esteve atrelada a um

legado de concepções, ações e práticas, que necessitam de análise para

compreender os mecanismos rebatem em seu desenvolver e efetivação,

atualmente.

De acordo com Lonardoni (et al, 2003), a prática de assistência é algo que

ocorre há muito tempo. Tal prática esteve relacionada a diversas sociedades,

seguridade social, sobretudo os ligados a Previdência Social e eles tem o objetivo de garantir a

renda do trabalhador nos momentos de risco social e ao qual há a ausência do trabalho, afiançando

proteção ao trabalhador e à sua família (FELÍCIO SILVA, 2011, p. 47). 45 O modelo do Plano Beveridge, surge mais precisamente em 1942, durante a 2.ª Guerra Mundial,

e é formulado na Inglaterra e propõe a criação do Welfare State. Nesse plano os direitos têm

caráter universal e são destinados a todo o conjunto de cidadãos, independente de contribuição

financeira ou não garantindo mínimos sociais a todos que deles necessitarem. Além disso, visa

como principal objetivo a luta contra a pobreza (IDEM)

71

atrelada a ações voltadas aos pobres, aos viajantes, aos doentes, aos incapazes etc.,

sempre justificadas na perspectiva de que existem sujeitos frágeis, que necessitam

de ajuda e/ou apoio, tendo em vista sua dependência de práticas que garantam a

sua proteção. Assim, a filosofia apregoada pela civilização judaico-cristã,

proporciona que haja a transformação dessa ajuda aos “mais necessitados” em

uma caridade e/ou benemerência, permitindo que a assistência oferecida se

transformasse em um apelo a necessidade de praticas, direcionadas a benevolência

daqueles que necessitassem.

Assim, de acordo com Mestriner (2008), a assistência social, a princípio,

esteve atrelada a ótica da caridade e da ajuda e, por conseguinte, a ótica do

assistencialismo. As ações eram desenvolvidas por grupos ligadas a Igreja

Católica, em uma perspectiva filantrópica, calcada em um método positivista46, na

qual há práticas voltadas a solidariedade aos que não obtinham condições de

prover seu sustento.

Desse modo, as práticas direcionadas a ajuda se perpetuavam através de

esmolas, calcados na dimensão da boa vontade, ajuda ao próximo e amor à

humanidade. O modo como eram desenvolvidas essas ações caritativas tinham

como objetivo enquadrar os sujeitos, para que os mesmos não provocassem uma

revolta com a ordem social vigente.

De acordo Lonardoni, (et al,2003, p. 1-2) “No Brasil, até 1930, não havia

uma compreensão da pobreza enquanto expressão da questão social e quando esta

emergia para sociedade, era tratada como “caso de polícia” e problematizada por

intermédio de seus aparelhos repressivos”. Assim, havia o trato a pobreza como

um caráter de disfunção do sujeito, de modo à culpabilizá-lo pela condição que

estava inserido na sociedade.

As práticas que foram construídas – na constituição da assistência social –

estiveram ligadas também as damas de caridade, vistas enquanto “boas moças” da

sociedade e que praticavam o bem voltado aos pobres. Entretanto, frente aos atos

de favor que eram desenvolvidos, havia o agravamento das condições de pobreza

e desigualdades sociais. Assim, com a expansão do capital e a pauperização da

46 A filosofia positivista baseia-se no discurso de “ordem e progresso”. Para ela, não é possível que

haja compatibilidade entre essas esferas se uma não presumir a outra. Assim, ela buscava eliminar

– em ações baseadas nesta filosofia – todos os problemas que configuravam-se enquanto

empecilhos para a máxima.

72

força de trabalho, há a apropriação pelo Estado das práticas desenvolvidas,

direcionando a solidariedade a sociedade civil (Lonardoni, 2003).

Entretanto, frente à sociedade capitalista e seus princípios – que provocam o

agravamento das expressões da questão social47, sobretudo a miséria e a pobreza -

o Estado passa a atuar de modo estratégico, de modo a conformar os indivíduos a

atos imediatistas, negando a concepção de direito social. Neste parâmetro então:

Longe, portanto, de assumir o formato de política social, a assistência social

desenrolou-se ao longo de décadas, como doação de auxílios, revestida pela forma

da tutela, de benesse, de favor, que, no fim, mais reproduz a pobreza e a

desigualdade social na sociedade brasileira. (Mestriner, 2008, p.16)

Diante disso, o primeiro modo pelo qual se regulou a assistência social no

Brasil foi a instituição do Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS – em

193848. Para Mestriner (2008) este foi criado como um órgão de cooperação entre

o Ministério da saúde e educação, formado por figuras importantes da sociedade

cultural e filantrópica, de modo a substituir o governo na decisão no tocante à

escolha de quais organizações da sociedade civil auxiliar financeiramente. Foi,

portanto, a forma pela qual a assistência social acopla-se a burocracia do Estado,

ainda que de modo a subsidiar ações da sociedade civil.

A moral republicana liberal – mesclada à ditadura varguista – entende que os

notáveis é que dialogariam com entidades sociais sobre os mais pobres. Nem

pensar em relações democráticas ou na presença da voz dos usuários para dizer de

si. Eles precisavam ser vocalizados por outros. É a grande e persistente

desconfiança com o que dizem os usuários da assistência social que precisa ser

rompida. (Sposati, 2007, p. 17)

Esse Conselho só é extinto pela Lei Federal 8.742/93 (que dispõe sobre a

organização da Assistência Social e dá outras providências)–, quando há a criação

do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS.

47 A questão social diz respeito ao conjunto das expressões das desigualdades sociais engendradas

na sociedade capitalista madura, impensáveis sem a intermediação do Estado. Tem sua gênese no

caráter coletivo da produção contraposto à apropriação privada da própria atividade humana – o

trabalho - [...]. É indissociável da emergência do “trabalhador livre’ que depende da venda de sua

força de trabalho com meio de satisfação de suas necessidades vitais. A questão social expressa

portanto disparidades econômicas, políticas e culturais das classes sociais, mediatizadas por

relações de gênero, características étnico-raciais e formações regionais, colocando em causa as

relações entre amplos segmentos da sociedade civil e poder estatal. (IAMAMOTO, 2001, p.16-17) 48 O Decreto-Lei n.º 525 de 1 de Julho de 1938, que cria o extinto Conselho Nacional de Serviço

Social está disponível nos anexos deste trabalho dissertativo.

73

Para além desses instrumentos, configurando-se enquanto a primeira grande

instituição que desenvolve a assistência social, tem-se a Legião Brasileira de

Assistência (LBA), que tem, na sua gênese, a inserção da presença das mulheres e

dos ideais de patriotismo ligados ao desenrolar das ações voltadas aos

necessitados. De acordo Sposati (2007), a criação da LBA ocorre quando Darcy

Vargas – então esposa do presidente Getúlio Vargas – decide reunir senhoras da

sociedade para agraciar os combatentes da II Grande Guerra Mundial e

pertencentes à Força Extraordinária Brasileira com cigarros e chocolates.

Além disso, após o pós-guerra, esta legião trabalha com o objetivo de

oferecer assistência às crianças e mães necessitadas, tendo em vista que os

objetivos anteriores foram considerados como empreitadas de sucesso.

Desse modo, em 1942, a LBA passa a agregar objetivos direcionados a

oferecer apoio às famílias que não eram atendidas pelos fundos previdenciários, se

tornando uma sociedade civil com finalidades não econômicas. Assim, de modo

emergencial, ela passa atender famílias em situações de calamidade, trazendo a

assistência social um caráter paliativo (Sposati, 2007). De modo progressivo, ela

passa a atuar em questões ligadas à maternidade, à velhice, à infância etc., ou seja,

em questões geracionais.

Após as campanhas de impacto realizadas com os “convocados” de guerra, a

Legião Brasileira de Assistência será a instituição a se firmar na área social, e sua

ação assistencial será implementada para dar apoio político ao governo (Mestriner,

2008, p. 145).

Importante entender que através da LBA eram legitimados atos políticos

que usufruíam do assistencialismo para imprimir a marca do carisma e da

generosidade frente às classes empobrecidas. Além disso, ela não buscava

eliminar a situação de pobreza vivenciada pelos seus “assistidos”, executando

uma filantropia disciplinadora, que tinha como objetivo enquadrar os

comportamentos dos indivíduos, através do embasamento em encíclicas sociais

(Carvalho, 2013). Dentre os parceiros que a LBA encontra para desenvolver suas

ações, pode-se citar que ela passa a buscar – em um momento de legitimação do

serviço social enquanto profissão – o auxílio das escolas de serviço social para o

desenvolvimento de trabalhos técnicos na área social.

74

Neste sentido, a assistência social passa a ser definida pela identidade do

negativo; entendida como uma política pela qual os setores estatais não entendem

como de sua competência, sendo arraigada por traços de assistencialismo que se

limitava a ações simplistas de combate a miséria. Assim, a assistência social

carrega um legado de ações imprevisíveis, relegadas ao solidarismo e a

individualização da questão social, onde grande parte dos serviços, programas,

projetos e benefícios da assistência social eram construídos com base na regulação

“caso a caso”, com relações personalistas e clientelistas.

Assim, a assistência social foi historicamente operacionalizada de forma

assistemática, voluntária, individualista e sem dispor de quaisquer recursos

orçamentários, direcionados ao suprimento das classes subalternas e/ou

necessitadas da sociedade.

Dando prosseguimento as atividades desenvolvidas nos anos anteriores,

observa-se, no período da Ditadura Militar a criação do Ministério da Previdência

e Assistência Social – MPAS, que passa a ter, em sua estrutura, uma Secretaria de

Assistência Social. Essa possuirá uma função consultiva, sendo o elemento

fundamental para a elaboração de políticas, com objetivo de ataque à pobreza.

Nesse período, observa-se que o foco da assistência social deixa de ser apenas a

filantropia, atuando de modo intrínseco as relações de produção, tendo em vista o

acirramento das questões ligadas à pauperização49 da classe trabalhadora.

Nesta direção, há a implementação de políticas sociais direcionadas ao

exército industrial de reserva, como por exemplo, casas populares voltadas à

habitação (Lonardoni et al, 2003). Todavia

A criação de novos organismos segue a ideia do retalhamento social, criando-se

serviços, projetos e programas para cada necessidade, problema ou faixa etária,

compondo uma prática setorizada, fragmentada e descontínua, que perdura até hoje

(Mestriner, 2001, p. 170)

Entretanto, apesar de observar o predomínio de ações que predominavam

características de tratamento ao usuário como uma clientela, baseada na

49 O termo pauperismo é ligado a teoria marxista e centra-se nas categorias trabalho,

alienação/fetichismo e exploração. Para o autor, o pauperismo da classe trabalhadora é responsável

pelas condições de pobreza e miséria extrema, numa dimensão de totalidade da esfera econômica,

tendo em vista as expressões da questão social inerentes ao sistema capitalista.

75

perspectiva da assistência e repressão, observa-se o uso de um racionalismo

técnico, voltado as organizações sociais. Além disso, há o surgimento de diversos

movimentos sociais, como por exemplo, as associações comunitárias e as

Comunidades Eclesiais de Base, tendo em vista a redefinição da atuação das

camadas populares, que passam a intervir no âmbito político, econômico, social,

cultural etc., exigindo do Estado à necessidade de pautar políticas para a proteção

social50.

De acordo Resende (1985), os movimentos sociais devem ser vistos como

produtores da história, sendo forças instituintes que devem questionar os moldes

pelo qual o Estado executa suas práticas. Assim, dado a necessidade de por fim ao

período ditatorial e suas práticas repressivas de cerceamento da liberdade dos

sujeitos, observa-se, sobretudo a partir de 1968, a emersão de diversos

movimentos sociais, tais como o movimento estudantil e os movimentos

religiosos.

Dentre esses, dois dos principais que delinearam a necessidade de novos

paradigmas para a assistência social, dizem respeito aos movimentos que surgem

dentro da Igreja Católica baseados na Teologia da Libertação, que tinha como

objetivo romper como modo de dominação que as classes subalternizadas sofriam

frente às ações que eram desenvolvidas pelo Estado e suas classes filantrópicas.

Além disso, há as Associações Nacionais dos Servidores da LBA51 que se

articulam de modo a promover debates, documentos, proposições para que haja a

inserção da Assistência Social na Constituição Federal de 1988 que seria

promulgada, de modo a caracterizar um direito do cidadão e dever do Estado.

50 Neste período há a criação, por exemplo, do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

Para Carvalho (2013, p. 69) “É importante pontuar que apesar deste período ter sido palco de

muitas mudanças e avanços na proteção social, devido a criação destes institutos e demais

instituições que de alguma forma prestavam assistência, estas alterações não abarcavam o conjunto

da sociedade, pois o público assistido era determinado pelo vínculo empregatício, ou seja, neste

sistema mantêm-se um modelo fragmentado e desigual com articulações de interesses e troca de

favores, onde uma grande parcela da população que não encontrava inserida no mercado de

trabalho, tinha que recorrer às ações filantrópicas”. 51 Isso vai à direção do que Garcia apresenta ao afirmar que “No entanto, é sempre oportuno

lembrar que foi dentro da LBA que surgiram os primeiros e principais debates que levaram os

constituintes a entender que a assistência social precisava ser compreendida e executada como um

direito. A LBA não foi apenas um espaço de clientelismo, politicagem e corrupção. Houve muita

vida inteligente nela pensando um novo caminho para a assistência social; houve profissionais que

formularam um caminho pelo qual a área deixasse de ser refém dos projetos políticos eleitorais”

(2012, p. 7).

76

Movimentos de defesa de direitos, Organizações não-governamentais e o

surgimento de novos movimentos sociais, são emblemáticos no período conhecido

como de transição democrática, onde predominava uma filantropia vigiada.

Podemos demarcar essa fase entre os anos de 1985 a 1988, quando ocorre a

abertura política e potencializa-se o surgimento de novos sujeitos políticos, que

passaram a reivindicar respostas inerentes à um conjunto de demandas

compreendidas e vinculadas à garantia de direitos sociais, agora pautados em base

democráticas e de autonomia em relação ao Estado, a fim de construir um novo

padrão de cidadania (Carvalho, 2013, p. 69).

De acordo Lonardoni et al (2003), os movimentos sociais influenciaram –

de modo intenso e positivo - a configuração das políticas públicas (pós período

ditatorial), sobretudo a Política de Assistência Social. Vale destacar que modo

como à sociedade civil se organiza torna-se um fator fundamental para o processo

de democratização que ocorrera neste período.

De acordo Brant de Carvalho (1994), ao se inserir enquanto política pública

no âmbito da seguridade social, a assistência social passa a se mover para o

campo da proteção social, de modo a garantir mínimos a quem dele necessitar.

Entretanto, como observado ao longo das discussões anteriormente travadas, seu

processo de constituição enquanto política pública fora longo e com entraves que

buscaram a sua não conceituação enquanto direito, atrelando suas práticas ao

favor e ao clientelismo, práticas que se entrelinham à configuração da política

social brasileira.

Assim sendo, o contexto pelo qual passa a se circunscrever o delineio da

nova Constituição a ser promulgada, exigem práticas assistenciais calcadas na

nova realidade posta, tendo em vista o aumento das reinvindicações que

solicitavam respostas efetivas as práticas assistenciais, de modo a torná-la uma

política pública, afiançada na perspectiva dos direitos sociais, em favor das

pessoas em situação de vulnerabilidade, exclusão e risco social.

77

3.2. Assistência Social enquanto direito: elementos normativos e o debate contemporâneo

A política de assistência social brasileira52, historicamente, foi perpassada

por um modelo socioassistencial que ao contrário de legitimar direitos reforçava a

subalternidade e a dependência dos usuários em relação às ações por ela

desenvolvidas, se dando através de benemerência, filantropia e caridade, arraigada

de valores morais. Atualmente, a política de Assistência Social é arquitetada

enquanto uma política de caráter não contributivo e destinada a quem dela

necessitar, tendo na Política de Assistência Social (PNAS) de 2004 e no Sistema

Único de Assistência Social (SUAS) de 2005, seus principais elementos políticos

e normativos. Além disso, desde a Lei Orgânica da Assistência Social já se

preceitua esta política como sendo um direito do cidadão e dever do Estado, capaz

de prover mínimos sociais através de um conjunto integrado de ações do Estado e

da sociedade, com o intuito de proporcionar o atendimento às necessidades

básicas dos sujeitos (Pereira, 2006).

A assistência social foi marcada por uma institucionalização periférica e

fragmentada, sem diretrizes para sua constituição como política pública. Foi

historicamente tratada como caridade e prestação de favor, ao invés de ser a

promoção de um direito social. Os implementadores, de fato, das ações

assistenciais foram as entidades filantrópicas e sem fins lucrativos, o que facilitou a

presença de clientelismo, corrupção e ineficiência, além da sobreposição de ações,

falta de planejamento e articulação das intervenções, sem critérios claros dos

serviços a serem prestados e nenhuma avaliação de suas ações. (Costa & Palotti,

2011, p. 214).

Nesta direção, importante compreender que conforme Oliveira (2003), a

história da assistência social nos mostra períodos de fragilidade das suas ações,

voltadas a um caráter alienante, excludente, paternalista, por vezes, deixado ao

segundo plano. Ao longo de sua trajetória, conformou-se como campo de atuação

da igreja, da filantropia e das primeiras damas, o que contribuiu para a sua não

visibilidade enquanto política pública. Além disso, a maneira pela qual o Estado a

52 Pode-se dizer com base na leitura de autores que a assistência social ainda convive com uma

dicotomia entre o pensar e o fazer esta política no nosso país em virtude do processo, da

convivência entre o novo e o velho, das relações sociais contraditórias e dos múltiplos jogos de

interesse, que dificultam a consolidação desta política como um direito universal inserido no

campo da cidadania social. Ver Couto et al (2010)

78

executou, historicamente, remetem a práticas ligadas às classes subalternas53 da

sociedade, porém de forma assistemática e com práticas assistencialistas.

Todavia, como dito anterior, com a promulgação da Constituição Federal de

198854, a Assistência Social passa a ganhar status de política pública compondo a

rede de proteção social55 aos sujeitos. Nesta direção, temos a inserção da

assistência social, como direito do cidadão e dever do Estado, no tripé da

seguridade social, em conjunto com a previdência social e a saúde. Desse modo,

esta Carta Cidadã oferece a oportunidade de promover o processo de refletir e

mudar, de modo a inaugurar uma proteção social que seja capaz de afirmar e

afiançar direitos, para que sejam superadas as práticas assistencialistas e

clientelistas (Lonardoni et al, 2003).

As políticas de seguridade social, que no Brasil incluem a saúde, a

previdência e a assistência social, podem ser consideradas produtos históricos da

luta da classe trabalhadora, no sentido de atendimento das suas necessidades

sociais, reconhecidas pelo Estado e pela classe burguesa dominante. A partir de

1988 e da Constituição, datada deste ano, pode-se perceber a proteção social

sendo atrelada a Seguridade Social, colocando-se como algo de maior abrangência

e de maior amplitude a distintos segmentos sociais.

De acordo Mota, Maranhão e Sitcovsky (2008) a Seguridade Social, da qual

a assistência social é parte essencial e constituinte, é um ambiente permeado de

interesses políticos e que, por isso, configura-se como um campo de disputas,

constantemente sendo alvo de adequações voltadas aos seus interesses. Além

disso, não é possível pensar uma estruturação de uma política social sem

compreender os ditames das políticas econômicas e, embora a atual política

econômica tenha sido permeada por indicadores que delineiam para a sua

melhoria, o que se constata é que a concentração de renda, calcada em uma lógica

predominante de exclusão, tem circunscrito as relações, fazendo com que a

53“A categoria "subalterno" e o conceito de "subalternidade" têm sido utilizados,

contemporaneamente, na análise de fenômenos sociopolíticos e culturais, normalmente para

descrever as condições de vida de grupos e camadas de classe em situações de exploração ou

destituídos dos meios suficientes para uma vida digna.” (SIMIONATTO, 2008, P. 42) 54 Os artigos 203 e 204 disciplinam acerca desta política. 55 Com base no pensamento de Viana e Levcovitz (2005, p. 17) a proteção social na

contemporaneidade versa sobre a ―ação coletiva de proteger indivíduos contra os riscos inerentes

à vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos históricos e

relacionadas com múltiplas situações de dependência‖. Desse modo, podemos afirmar que os

sistemas de proteção social se originam diante a necessidade de se minimizar os impactos

advindos de determinadas situações de riscos que incidem sobre o indivíduo e sobre a sociedade

79

política social em questão esbarre em limites que não permitem o alcance de seus

objetivos, princípios e diretrizes no intuito de minimizar as desigualdades sociais.

Diante deste cenário é que a Constituição Federal de 1988 avança trazendo

um novo panorama que define um arcabouço legal e conceitual a assistência

social, na qual assegura em seu artigo 203 e 204 a assistência como um direito de

todos, integrando a seguridade social brasileira, e também uma política que deve

ser provida com recursos financeiros públicos sendo responsabilidade de toda a

sociedade e de primazia do Estado de modo a garantir a proteção, a promoção, o

amparo à habilitação e reabilitação de pessoas em distintas condições de

vulnerabilidade e risco social.

Através destes artigos podemos perceber que a assistência social foi um dos

importantes temas da agenda política no período constituinte, o que levou a fazer

com que o Estado adotasse como sua responsabilidade para com aquelas pessoas

que se encontram em processo de vulnerabilidade, riscos e exclusão social.

(Sposati, 2009).

Diante da inserção da assistência social como uma política pública garantida

constitucionalmente é que houve um intenso processo de mobilizações de

distintos atores sociais, na tentativa de regulamentar esta política enquanto um

direito social universal que expressasse as necessidades de todos os envolvidos no

processo.

Desse modo, em 1993 é sancionada a Lei 8.742 ou a Lei Orgânica da

Assistência Social (LOAS) que se torna um divisor de águas no campo da

Assistência Social, haja vista que dispõe sobre as competências das esferas de

governo na condução e no financiamento da política, tendo como diretrizes a

descentralização político administrativa, a participação popular e a primazia do

Estado. Além disso, esta Lei Orgânica visa assegurar serviços, programas,

projetos e benefícios que permitam enfrentar situações de

Vulnerabilidade que fragilizam a resistência do cidadão e da família ao processo de

exclusão sociocultural, dedicando-se ao fomento de ações impulsionadoras do

desenvolvimento de potencialidades essenciais à conquista da autonomia. (Lopes,

2006, p. 77)

Como elencado anteriormente, a inserção da assistência social no sistema de

proteção social brasileiro possibilitou que a mesma pudesse avançar e mudar seu

80

padrão historicamente construído, tendo a LOAS mudanças institucionais na

condução desta política (Yazbek, 2008). Em virtude da sanção da Lei 8.772 é

aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), em 2004, a

edição revista e ampliada da Política Nacional de Assistência Social56 que

expressa às deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social,

realizada no final do ano de 2003 em Brasília.

Conforme Couto et al (2010), a PNAS/2004 vai tornar claro as diretrizes

para que a assistência social possa se efetivar, enquanto um direito do cidadão e

de dever do Estado, apoiada em um modelo de gestão compartilhada através do

pacto federativo, na qual são detalhadas as atribuições e competências de cada

esfera do governo na provisão das ações e atenções socioassistenciais - conforme

o preconizado na LOAS e, mais recentemente, na Lei 12.435, que altera alguns

artigos da Lei 8.772.

A PNAS apresenta como objetivos o provimento de serviços, programas,

projetos e benefícios de proteção social básica57 e ou especial58 para os

indivíduos, famílias e grupos que dela necessitem; contribuir com a inclusão e a

equidade dos usuários e dos grupos específicos tanto da zona urbana quanto da

zona rural e assegurar que as ações desenvolvidas tenham centralidade na família

e que garanta a convivência familiar e comunitária (MDS/PNAS, 2004, p. 27).

Como um dos requisitos essenciais para a efetivação da LOAS e dentre as

deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social está a criação de

um sistema descentralizado e participativo que permite a consolidação das

diretrizes, objetivos e funções da assistência social expressos pelas referidas lei

orgânica e política nacional. Assim, é Criado o Sistema Único de Assistência

56 Assim, podemos dizer que a LOAS produz impactos consideráveis ao trazer uma nova matriz

para a assistência social brasileira, tornando a mesma visível enquanto política pública e direito a

quem dela necessitar e como passo seguinte a promulgação desta Lei há a elaboração da Política

de Assistência Social em 1995, sendo esta política revista e aprimorada em 1998 e por fim em

2004. E em virtude da Política Nacional de 2004 há a criação do Sistema Único de Assistência

Social em 2005. 57 A Proteção Social Básica diz respeito aos serviços, programas, projetos e benefícios que tenham

como objetivo prevenir as situações de risco social. Nesse caso, os usuários encontram-se em

situação de vulnerabilidade social, mas não há rompimento dos vínculos familiares e comunitários.

Tem como porta de entrada os Centros de Referência em Assistência Social (CRAS) 58 Já a Proteção Social Especial realiza o trabalho os indivíduos e/ou seus familiares que estejam

em situação de risco social e que o rompimento dos vínculos familiares e/ou comunitários já

estejam rompidos ou propensos a isso. Ela se subdivide em (1) proteção especial de média

complexidade, quando os vínculos ainda não foram rompidos, e é executada pelos Centros de

Referência Especializados em Assistência Social (CREAS), por exemplo.; (2) proteção especial de

alta complexidade, quando já houve o rompimento dos vínculos familiares e/ou comunitários. É

exercida pelas instituições de acolhimento, por exemplo.

81

Social que foi regulamento através da Norma Operacional Básica – NOB/SUAS

aprovada através da resolução 130 de 15 de Julho de 2005, que disciplina e

normatiza a operacionalização da gestão da PNAS/2004.

Assim sendo, o Sistema Único de Assistência Social tem como objetivo

referenciar os serviços, programas, projetos e benefícios da política de Assistência

Social, em consonância com a Política Nacional de Assistência Social, a Lei

Orgânica da Assistência Social e a Constituição Federal de 1988, de modo a

promover que seus princípios, diretrizes e objetivos, se concretizem numa

perspectiva de direito do cidadão, afiançada numa lógica de cidadania. É

importante entender que o SUAS| configura-se como um sistema público, não-

contributivo, descentralizado e participativo e que tem como função principal a

gestão do conteúdo da Assistência Social.

A gestão do SUAS é estruturada sobre os seguintes eixos que se encontram

dispostos na Política Nacional de Assistência Social – PNAS: precedência da

gestão pública da política; alcance de direitos socioassistenciais pelos usuários;

matricialidade sociofamiliar; territorialização; descentralização político-

administrativa; financiamento partilhado entre os entes federados; fortalecimento

da relação democrática entre estado e sociedade civil; valorização da presença do

controle social; participação popular/cidadão usuário; qualificação de recursos

humanos; informação, monitoramento, avaliação e sistematização de resultados.

A Assistência Social, enquanto política pública de direito do cidadão e

dever do Estado, deve pautar-se na centralidade das famílias e os seus membros

constituintes, dando prioridade aquelas que se encontram em situações de

vulnerabilidades e risco social, de maneira a ter caráter preventivo, de modo a

fortalecer os laços e vínculos sociais, entre seus membros e indivíduos. Nessa

direção, esta política possui algumas funções, quais sejam:

- Proteção Social hierarquizada entre proteção básica e proteção especial

A proteção social na assistência social realiza-se através dos serviços,

programas, projetos e benefícios que são executados e oferecidos pelo SUAS. Ela

tem como princípios:

A matricialidade sociofamiliar: isso significa que a família, entendida

aqui como um núcleo afetivo que se estrutura por laços consaguíneos ou

82

não nas qual há obrigações recíprocas e mútuas e que se organizam em

tornos de relações de gênero e de geração. Neste sentido, a família é o

núcleo social central e básico no qual se dá a autonomia, convívio,

autonomia, sustentabilidade e protagonismo social;

Territorialização: isso significa pensar que os indivíduos e a família estão

sujeitos a situações de fatores sociais e econômicos que os situam em

situações de vulnerabilidade, risco pessoal e social e que a lógica da

proteção social deve se pautar sobre ele, de modo já garantir a

universalidade do acesso, o princípio da prevenção e da proteção e o

planejamento e localização da rede de serviços.

Proteção pró-ativa: se dá, principalmente, no campo da proteção social

básica, de modo a prevenir situações de risco social;

Integração à seguridade social; reafirma o princípio da seguridade social,

dando ênfase a lógica de que a previdência social, a saúde e a assistência

social devem manter, entre si, relações de complementariedade.

Integração às políticas sociais e econômicas: parte da lógica de que as

vulnerabilidades e riscos sociais originam-se em virtude de fragilidades

sociais e econômicas, exigindo assim ações intersetoriais articuladas a

realidade do território.

Além disso, tem como garantias:

A segurança de acolhida: provida por meio da oferta pública de espaços e

serviços para a realização da proteção social básica e especial;

A segurança social de renda; é operada por meio da concessão de bolsas-

auxílios financeiros sob determinadas condicionalidades aos indivíduos

vulnerabilizados, não incluídos no sistema contributivo;

A segurança do convívio ou vivência familiar, comunitária e social;

oferta pública de rede contínua de serviços que garantam a construção, a

restauração e o fortalecimento dos laços de pertencimento;

A segurança do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e

social; exige ações profissionais que garantam o desenvolvimento de

capacidades e habilidades para o exercício do protagonismo social, a

conquista da liberdade, da dignidade humana, a proteção social para o

83

cidadão, a independência pessoal e o fortalecimento do protagonismo para

superar as contingências e vicissitudes.

A segurança de sobrevivência a riscos circunstancias: que exige a oferta

de auxílios em bens materiais e pecúnia sob determinadas situações

circunstancias.

- Defesa Social e Institucional

Na execução da política de assistência social os serviços de proteção social

básica e especial devem ser organizados de maneira a garantir que seus usuários

tenham acesso a espaços que permitam o conhecimento acerca dos seus direitos,

bem como de sua defesa, tais como as ouvidorias, os centros de referência, centros

de apoio sociojurídico, conselhos de direitos etc. Assim sendo, os mesmos

precisam dispor de espaços locais que garantam a manifestação da sua violação de

direitos, rompendo com os ideais de tutela e subalternidade, considerando o

cidadão como protagonista das suas ações e serviços.

- Vigilância Socioassistencial

Esta consiste no desenvolvimento da capacidade e dos meios de gestão

utilizados pelo órgão da gestão pública responsável pela assistência social com o

intuito de conhecer e preservar os índices de vulnerabilidade social no território.

Esta função contribui, principalmente, para:

Produzir, sistematizar e construir informações, indicadores e índices do

território e das situações de vulnerabilidade e risco social que incidem sobre os

usuários da política;

Identificar pessoas com deficiência ou em situação de abandono;

Identificar crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos vítimas de

formas de exploração, de violência, de maus tratos e ameaças;

Exercer vigilância sobre os padrões dos serviços da assistência social,

sobretudo aqueles que atuam com os usuários em situações de risco social;

Contribuir para a avaliação e o monitoramento da assistência social,

através da identificação das situações de precarização que incidem sobre o e

84

cidadão e colocam em vulnerabilidade e risco sua autonomia, sua socialização e

seu convívio familiar.

Quadro 1 - Resumo das funções da Assistência Social Quadro síntese das funções da política de assistência social

Proteção Social na

Assistência Social

Proteção

Social

Básica

Prevenir

situações de

risco. Destina-se

a população em

vulnerabilidade

social

Princípios Garantias

matricialidade

sociofamiliar;

Territorialização

Proteção pró-ativa

Integração à

seguridade social

Integração às

políticas sociais e

econômicas

segurança de

acolhida

segurança

social de renda

segurança do

convívio ou

vivência

familiar,

comunitária e

social

segurança do

desenvolviment

o da autonomia

individual,

familiar e

social

segurança de

sobrevivência a

riscos

circunstancias

Proteção

Social

Especial

Subdividida em

média e alta

complexidade.

Destina-se a

famílias e

indivíduos em

situação de risco

pessoal e social

Defesa Social e

Institucional

Garantir a participação e o protagonismo social através do acesso a

instituições que permitam isso.

Vigilância Social Tem o intuito de conhecer e preservar os índices de vulnerabilidade

social no território.

Fonte: Norma Operacional Básica (NOB-SUAS). Elaboração própria.

Válido dizer que os serviços, programas, projetos e benefícios

socioassistenciais são ofertados pela rede socioassistencial, articulada nos

princípios da proteção social, na defesa social e institucional e na vigilância

social.

85

Figura 1 - Rede Socioassistencial do SUAS. Fonte: Equipe Inovara 2012. Disponível em Perez (2013).

Assim sendo, tanto a PNAS quanto o SUAS estabelecem a política de

assistência social enquanto uma realização de ações que estejam voltadas ao

intuito de proteger os cidadãos contra os riscos sociais, inerentes aos distintos

ciclos de vida, para o atendimento das necessidades individuais e/ou sociais.

Destarte, a implantação de um sistema responsável por gerir a gestão e o bom

funcionamento da política deve requerer uma nova leitura e organização de

desenvolvimento de ações. Neste contexto, hoje um dos grandes desafios do

Sistema Único de Assistência Social, é ser considerado como um todo,

abrangendo a totalidade dos seus usuários e dos serviços, programas, projetos e

benefícios oferecidos.

Verifica-se que a assistência social tem sido uma maneira pela qual se dá o

enfrentamento a questão social e que a mesma vem assumindo um lugar com

destaque no que tange a proteção social brasileira. Importante compreender, como

dito anteriormente, que a consolidação desta política tem se dado a passos curtos.

Todavia, com a criação do Sistema Único de Assistência Social verifica-se uma

expansão desta política, contribuindo para o destaque que ela vem ganhando em

nossa sociedade, sobretudo em virtude dos programas de transferência de renda.

Com base no pensamento de Filho et al (2012), pode-se dizer que, diante

do capitalismo monopolista que vivemos, as políticas sociais têm atuado na

direção de satisfazer, de modo imediato, as necessidades da classe trabalhadora

para que a mesma consiga reproduzir sua força de trabalho, atuando, assim,

86

minimamente, nas expressões da questão social. Esse movimento vai ao encontro

do jogo pregado pela lógica de mercado de maximização dos lucros e de não

intervenção do Estado, haja vista que o mundo capitalista vem sofrendo, nas suas

últimas décadas, um intenso processo de modificação nos seus padrões de

produção e de acumulação, aludindo novos desafios aos distintos segmentos da

sociedade.

Diante deste cenário, Pastorini (2007) afirma que todo este processo

provocou importantes e significativas mudanças, o que corrobora não somente

para a desmobilização da organização dos trabalhadores, quanto para a

desestruturação e negação dos direitos conquistados por esse segmento social.

Nesta perspectiva, a flexibilização sucinta inúmeros processos, que provoca uma

série de alterações, que vão desde a criação de novas formas de trabalho (como o

trabalho terceirizado e a contratação temporária) até o crescimento do aumento

dos níveis de pobreza e desigualdades sociais, que geram também o retraimento

dos direitos sociais e a desregulamentação das condições de trabalho do

trabalhador.

E é diante destes tempos de mudança e futuro incerto, como diria Vera

Telles (1999), que essas manifestações da questão social vêm provocando

preocupações diante dos rumos da sociedade brasileira, perante este cenário de

flexibilização trabalhista. Mas, para além disso, o que nos inquieta é como a

pobreza brasileira vem assumindo configurações que não condizem com o

processo de avanço tecnológico e de capitalismo globalizado que vivenciamos,

sobretudo se considerarmos que a questão social é algo que é colocado dentro do

debate do serviço social, como algo intrínseco as relações sociais capitalistas.

Neste sentido convém registrar que ela é também, uma categoria que se formula e

reformula conforme os processos de transformação social que circunscrevem a

sociedade e embora alguns autores falem em uma nova questão social, ela

permanece substantivamente a mesma, pois trata-se de uma questão estrutural

provocada em decorrência de processos econômicos e históricos de exclusão.

E é perante a isto que Yazbek (2001) situa a condição de pobreza59 e

exclusão que grande parte dos brasileiros vivenciam atualmente, em virtude da

59 Pobreza pode ser dividida em pobreza relativa e pobreza absoluta. Conforme Escorel (1999, p.

25) “A pobreza relativa, a desigualdade, é a falta de recursos ou de consumo em relação a padrões

usuais ou aprovados do que é considerado essencial, pela sociedade, para uma vida digna. A

87

enorme desigualdade social que circunscreve a nossa sociedade. Esta autora situa

a pobreza como algo que vai para além da categoria renda, mas sim como algo

multidimensional e político, que envolve uma ausência e ou carecimentos de

diversos fatores que envolvem tanto o plano espiritual, como o campo dos direitos

e das possibilidades e esperanças. Já a exclusão, se faz pelo sentimento de não

pertencimento na inserção da vida social, pela não participação e pelo mínimo

usufruto da riqueza socialmente produzida. Pode ser tanto uma exclusão que

envolve a renda, como a exclusão sofrida pelos setores menos favorecidos

socialmente envolvendo outros fatores, como a cor ou os diversos grupos sociais,

como exemplo, os negros, os índios, as mulheres, os presos etc.

Os impulsos destrutivos das transformações do capitalismo vão gerando

desconfortos para a sociedade, sobretudo para aquelas classes subalternas. São as

marcas do desemprego, da precarização do trabalho, dos que se tornaram

inempregáveis, supérfluos, os problemas das políticas públicas (como a falta de

uma educação e de uma saúde de qualidade), as moradias precárias, a alimentação

insuficiente, a fome, a exclusão, a violência, a criminalidade, o medo. Estas e

tantas outras situações denunciam as condições de vida de grande parte dos

sujeitos sociais. Denunciam também, o quanto a sociedade banalizou essas

expressões. O quanto à questão social se tornou algo natural, para a grande

maioria dos nossos agentes sociais, demonstrando total incompatibilidade com os

avanços da nossa economia e da ordem do capital internacional.

Essa despolitização dos agentes sociais, em conjunto com a deposição do

caráter público dos direitos dos pobres e excluídos em nossa sociedade, compõe a

atual base do sucateamento dos serviços públicos, da desqualificação do caráter

universal das políticas sociais, da erosão dos direitos trabalhistas e sociais. Desse

modo, os padrões de proteção social se veem alterados perante a sociedade, no

qual os direitos sociais enfrentam consideráveis encolhimentos institucionais.

Neste sentido, Pereira (2001) afirma que em virtude destas transformações

sociais temos o esvaziamento da sociedade salarial, haja vista, que há um

desmanche dos direitos sociais e um aumento considerável da pobreza, tanto a

absoluta quanto a relativa.

pobreza absoluta significa não ter acesso aos bens e serviços essenciais, é o afastamento de um

mínimo necessário à manutenção da sobrevivência física de um indivíduo”.

88

Ainda na direção destas mudanças, há uma modificação no perfil de

proteção social consolidado historicamente - caracterizado no pleno emprego, nas

políticas sociais universais e na extensão progressiva dos direitos sociais - por

outro padrão de proteção social - caracterizado pelo desemprego e pela

insegurança social crescente, o que contribui também para o aumento de

fenômenos, como a violência urbana e a segregação social. Além disto, esta

insegurança social inibe o Estado da sua primazia de provedor de seguranças

sociais, transferindo esta responsabilidade para a família e para a sociedade.

É neste contexto que se insere a política de assistência social, tendo dentre

seus principais objetivos a garantia de direitos na perspectiva de possibilitar a

satisfação das necessidades sociais dos sujeitos em suas relações sociais. Porém,

assim como muitas outras políticas, mudou seu status de caridade ao de direito,

sendo introduzida como peça essencial do tripé da seguridade social, na

constituição federal de 1988, tornando-se direito do cidadão e dever do Estado e

elemento basilar da proteção social. Embora isto se faça elementar para entender

os resquícios provocados por esta trajetória histórica na sua execução, isto não é

foco deste estudo60, tornando-se importante, neste momento, apenas deixar clara a

forte influência da cultura política, do apadrinhamento e do favor, ainda presente

nestas relações.

A assistência social, formulada como política pública, é direito de cidadania e,

portanto, dever do Estado. Como responsabilidade do Estado, a assistência social

ganha status de política social, perde o caráter de seletividade e transforma-se em

um princípio universal. (Souza, 2009, p. 84)

O contexto no qual esta política se inseriu defrontou-se com um cenário de

pobreza e miserabilidade extrema e, sua própria institucionalização tardia, fez

com que suas ações acabassem por se voltar aos segmentos pobres e subalternos.

O cenário de transição que o capital viveu e seu próprio processo de crise, entre os

anos de 1960 e 1980, provocou uma degradação das condições de vida de grande

parte da população, sobretudo daqueles setores que viviam mais marginalizados

socialmente, contribuindo para sua assolação e convergindo com a falta de

60 Entretanto, sugere-se para leitura autores como Couto et al(2010), Couto (2004; 2009) Pereira

(2001) etc.

89

ausência da intervenção do Estado, com a consolidação do ideário neoliberal61.

Embora seja inegável o avanço que a constituição traz a esta política, não

podemos dizer que ela contribuiu para que esta política atinja toda a totalidade que

dela necessita, conforme preconiza os artigos 203 e 204 desta Carta Magna.

Destarte, um dos grandes desafios da assistência social hoje é a árdua tarefa

de permitir que esta se consolide de fato como uma política pública, e isto tem

suscitado embates tanto para os profissionais que atuam em sua execução, quanto

para os seus beneficiários que veem na mesma a única possibilidade de acessar,

mesmo que minimamente, direitos imbricados em sua cidadania. Apesar da

mesma ser garantida de maneira legal, ela ainda defronta-se com os mecanismos

que perpassaram toda sua desenvoltura, que a tornou uma espécie de ajuda, favor,

caridade, benesse e voltada somente aos setores pobres da sociedade.

Souza (2009) nos afirma que apesar de todo o avanço da política e de seus

elementos norteadores, a sua população usuária ainda não os reconhece, bem

como muito dos seus gestores (como prefeitos e secretários) não entendem suas

funções, sendo muitas vezes, de conhecimento específico dos técnicos que

executam a política, o que acaba por corroborar pela continuidade das práticas

assistencialistas e paternalistas.

Ou seja, embora haja uma legislação que normatize a prática da assistência social

prestada com recursos públicos diferenciando-se da filantropia, na realidade, este

processo ainda está para ser construído e, em muitos lugares, o que permanece é a

prática da assistência confundida com caridade, favor, enfim, com o

assistencialismo. (Souza, 2009, p. 89)

Contudo, conforme verificado nas discussões de Morgado (2011), entender

a implementação da assistência social significa compreender a garantia de direitos

assegurada por parte do Estado, no intuito de oferecer proteção social ao conjunto

dos grupos e indivíduos da sociedade, sobretudo os mais vulnerabilizados, e que,

por isso, esse processo suscita uma gama de desafios a serem enfrentados. Um dos

61 Este processo cria-se o que Castel (1998) denominou como a criação dos supranumerários, dos

excluídos do sistema do trabalho que exige, cada vez mais, um trabalhador polivalente e

multicapacitado, inviabilizado que os segmentos que historicamente foram apartados da cobertura

das políticas sociais estatais tenham acesso ao mercado de trabalho e o que antes era tido como

exercito de reserva, sendo necessário ao sistema, hoje é visto como inutilizável, descartável,

desnecessário tornando-se o alvo principal. da política de assistência social e dos benefícios,

programas, projetos, serviços.

90

grandes desafios tangenciados na execução da assistência social, hoje, é romper

com a herança clientelista que perpassou seu processo histórico de consolidação.

Essa Cultura Política, especialmente no caso da assistência social, vem sendo

construída ao longo de um percurso histórico marcado pelo embate entre posições

políticas e ideológicas conflitantes, que a definem, prioritariamente, sob a lógica do

favor, em detrimento de sua confirmação sob a ótica do direito. A tarefa de

remover o traço clientelista, que embaça a possibilidade de se efetivar um modelo

democrático para a assistência social, não tem sido tarefa de fácil resolução.

(Oliveira, 2003, p. 20)

Ainda nesta direção, um dos elementos tangentes que corroboram para a não

integração da assistência social enquanto política social em sua execução é a

ausência de intersetorialidade62 na relação com as demais políticas, perdendo-se o

foco de que a mesma é uma política horizontal e deve perpassar todas as demais

que tem o objetivo comum, ou seja, propiciar satisfação das necessidades sociais e

garantir cidadania aos seus sujeitos. Além disso, ela tem se limitado a executar

ações pontuais que tenham como foco o combate à pobreza - e não as suas causas

-, perdendo o foco da política que ainda depara com o escasso orçamento, que é

destinado a ela nas distintas esferas governamentais (federais, estaduais e

municipais).

Neste sentido, podemos dizer, que a assistência social, por ser demandatária

de objetivos diversos e por abarcar distintos programas, projetos, serviços e

benefícios, convive, em seu cotidiano, com sujeitos diferentes e com necessidades

divergentes. Esta pulverização de demandas impõe que a assistência social se

articule com as demais políticas, haja vista, que não é possível somente a ela tratar

com as manifestações da questão social.

Seguindo a lógica neoliberal de desresponsabilização do Estado

implementada no Brasil na década de 1990, a assistência social também é

perpassada por estes princípios e tem em sua argumentação, a divisão de

responsabilidades com a sociedade civil organizada através das entidades laicas

ou religiosas com cunho filantrópico, que prestam serviços à população usuária.

Porém, vale dizer, que se não fizermos uma análise significativa podemos nos

remeter às antigas práticas feitas na condução da política nos seus primórdios, o

62 Intersetorialidade diz respeito, em seu significado, a articulação entre dois ou mais setores

distintos. Assim, diz respeito a união de ações dos setores, por exemplo, da educação e saúde, com

o intuito de promover o atendimento em sua totalidade ao seu usuário social.

91

que reafirma a necessidade de estabelecer diretrizes na condução destas

atividades63. Assim, há a criação de um comando único nas esferas

governamentais, com o intuito de criar mecanismos que permitam a gestão e o

planejamento das ações, de natureza pública e privada, que são executadas com

orçamento público, exigindo por parte da sociedade o controle social.

A partir da leitura de autores como Mestriner (2001) e Oliveira (2003)64,

verifica-se que as características da filantropia, da descontinuidade, da

pulverização das ações, do parco financiamento destinado à ‘prima pobre’65 e da

gestão e controle social feitos de forma fragmentada (embora seja previsto nos

elementos normativos a articulação da mesma), ainda se esbarram no processo de

consolidação da assistência social, colaborando para uma (des)construção,

enquanto política pública de direito do cidadão e dever do Estado.

Assim, o controle social hoje também tem sido um dos grandes desafios da

assistência social, pois convive, com problemas estruturais e culturais em sua

execução, que perpassam desde a falta de ausência de reuniões ordinárias mensais

até a sobreposição de interesses por parte das distintas esferas (governamental e

sociedade civil). Além disso, estes espaços convivem com a falta de representação

política e falta de participação popular, o que inviabiliza e produz consequências

na execução dos serviços, de modo que eles sejam oferecidos com qualidade, indo

na contramão dos princípios da integralidade e da totalidade.

Deste modo, é preciso dizer que a consolidação da política de assistência

social enquanto política pública de direito do cidadão e dever do Estado enfrenta-

se em seu cotidiano limites que corroboram para a sua desvinculação como

direito. Há, apesar dos avanços constitucionais, limites institucionais que

dependem de vontade política para afirmar e reafirmar os parâmetros apresentados

pela LOAS, PNAS e pelo próprio SUAS, haja vista que tendo como referência a

história social brasileira, ela ainda convive com elementos culturalistas,

patrimonialistas, tecnocratas e clientelistas que dificultam a sua efetivação. Estes

elementos apontam assim, para desafios gritantes a serem enfrentados, tanto pelos

63 O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS têm atuado em conjunto com os Conselhos

estaduais e os municipais desta política no sentido de fiscalizar e direcionar as diretrizes das

atividades desenvolvidas. 64 Como Mestriner (2001) e Oliveira (2003) 65 Termo muitas vezes utilizado para determinar a assistência social que convive com um

financiamento ineficiente com poucos recursos destinados a mesma.

92

distintos sujeitos sociais como pelas instituições políticas e culturais que

compõem o enorme bloco das relações sociais.

Assim sendo, diante do exposto, compreende-se que alguns desafios, para

além dos anteriormente citados, fazem-se presentes no cotidiano da assistência

social, contribuindo para que a mesma ainda conviva com uma herança histórica

baseada no improviso e na subalternidade. Há uma ausência de um discurso, por

parte de gestores, formuladores, executores, usuários, trabalhadores de uma

perspectiva de direito e de um caráter público desta política, afiançando o mesmo,

muitas vezes, em ações de cunho assistencialistas.

Por fim, baseando-se em Pereira (2001) podemos dizer que a assistência

social tem sido constantemente negligenciada, haja vista que ela quase sempre não

é vista como ela de fato é. Uma política pública de caráter social entendida como

fruto de lutas históricas e com determinações histórico-estruturais. Infelizmente,

esta tem sido analisada através da sua imagem distorcida, através do senso comum

e pelo mau uso político feito dela, onde a falta prática de referências a conceitos

teóricos e normativos tendem a identifica-la como um ato subjetivo movido por

valores morais e pelo amor ao próximo. Porém, partindo da percepção de que a

assistência social é uma política pública social, devemos entender, portanto, que

ela exige ação coletiva no intuito de concretizar os direitos sociais que demandam

da sociedade e que estão também previstos em lei. Além disso, ela deve visar à

satisfação das necessidades sociais dos sujeitos, sendo uma política oferecida com

um caráter desmercadorizado.

3.3. Os Conselhos de Assistência Social: importância deliberativa e suas funções constitucionais

Os conselhos gestores de políticas públicas configuram-se como uma forma

específica de participação social. De acordo Gohn (2011, p. 7) são “canais de

participação que articulam representantes da população e membros do poder

público estatal em práticas que dizem respeito à gestão de bens públicos”. Desse

modo, representa uma novidade, a partir da promulgação da Constituição Federal

de 1988, no tocante a configuração das políticas públicas.

93

Nesta ótica, os conselhos são abarcados em sua trajetória por diversas

questões que se relacionam a formas de participação, formas de governo e

representatividade, natureza da esfera pública, etc. Além disso, o cenário que

configura os conselhos é perpassado por elementos que o influenciam

diretamente, podendo-se destacar: a democracia (nas suas diversas e variadas

formas) e/ou as condições geopolíticas (tais como a globalização e a

reestruturação do papel do Estado).

Ainda na perspectiva de Gohn (2011), ao se analisar as ações dos conselhos,

é preciso considerar o pressuposto de que o desenvolvimento histórico66 de

inserção dos conselhos gestores, como formas de participação, não é algo recente.

Neste sentido, faz-se importante compreender de que modo os conselhos tem

obtido destaque na estrutura das políticas públicas, já que ele estabelece um novo

marco de relação entre Estado e Sociedade, desenvolvendo um importante papel

no que se refere ao processo de fiscalização das políticas públicas67.

Para Raichelis (2000), os conselhos também não são instituições recentes. O

que se apresenta como “novo” é o papel que eles passam a exercer no que diz

respeito à dimensão político-institucional. Além disso, de acordo a autora, a

Constituição estabeleceu mecanismos que possibilitaram a participação dos

conselhos no processo de gestão das políticas sociais.

Como elucidado no capítulo 2, a década de 1980 é marcada pela

efervescência de atores sociais que colocavam em cena a necessidade de partilhar

novos modelos de gestão da coisa pública e a necessidade de garantia de direitos

aos cidadãos, de modo a questionar o padrão autoritário, excludente e

centralizador que vinha sendo desenvolvido ao longo da história da formação da

sociedade brasileira, influente no modo como as políticas públicas relacionavam-

se com os seus usuários (Carvalho, 2013).

Seguindo a linha de pensamento proposta, é importante destacar a formação,

durante o desenrolar do século XX, de três tipos de conselhos no cenário

brasileiro. Nesta direção, existem os conselhos que são criados pelo poder

66 Para adentrar, de modo mais detalhado, neste assunto, recomenda-se a leitura na íntegra de

Gohn (2011). 67 Importante destacar que os conselhos configuram-se como um instrumento de participação

social. Todavia, não é o único. Mecanismos como orçamentos participativos, fóruns e conferências

são também espaços dinâmicos e fundamentais para a consolidação da participação dos sujeitos no

que tange as políticas públicas. Estes, também foram frutos dos movimentos sociais na década de

1980.

94

Executivo, de modo a mediar as suas relações com as organizações populares; os

conselhos construídos pelos movimentos sociais para mediar suas relações com o

poder público e os conselhos institucionalizados, que derivam se mecanismos

legislacionais capazes de permitir a participação na gestão da coisa pública (Gohn,

2011).

Para Tatagiba (2002) os conselhos são classificados em três tipos principais:

os Conselhos de Programas, os Conselhos Temáticos e os Conselhos de Políticas.

Neste sentido, os Conselhos de Programas

[...] Geralmente encontram-se vinculados a programas governamentais concretos,

em geral associados a ações emergenciais, bem delimitadas quanto ao seu escopo e

clientela. [...] Dizem respeito não à extensão de direitos ou garantias sociais, mas a

metas incrementais, em geral vinculados ao provimento concreto de acesso a bens

e serviços elementares ou a metas de natureza econômica. A participação aqui, em

geral, advém de acolher a clientela-alvo ou beneficiária, contempla também as

parcerias e sua potência econômica ou política (Tatagiba, 2002, p. 49).

Como exemplos destes tipos de Conselhos, podem elucidar os que são

ligados às áreas de Alimentação Escolar, Desenvolvimento Rural, Habitação,

Emprego e Renda etc..

Já os Conselhos Temáticos:

[...] sem vinculação imediata a um sistema ou legislação nacional, existem na

esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estímulo estadual. Em geral,

associam-se a grandes movimentos de idéias ou temas gerais que, naquele

Município, por força de alguma peculiaridade de perfil político ou social, acolhem

ou enfatizam o referido tema em sua agenda. [...] Aqui, mais do que nas duas

modalidades, os formatos são muito variáveis, embora, em geral tendam a seguir as

características principais dos conselhos de políticas, ou seja, a participação de

representação da sociedade e a assunção de responsabilidades públicas. Nesse

grupo incluem-se os Conselhos Municipais da Mulher, de Cultura, de Esportes, de

Transporte, de Patrimônio Cultural, de Urbanismo etc. (Tatagiba, 2002, p. 49).

Por fim, os Conselhos de Políticas68, no qual tem relação direta com

políticas públicas estruturadas no sistema legislacional,

São, em geral, previstos em legislação nacional, tendo ou não caráter obrigatório, e

são considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuições legalmente

estabelecidas no plano da formulação e implementação das políticas na respectiva

esfera governamental, compondo as práticas de planejamento e fiscalização das

ações. São também concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e

negociação de interesses específicos dos diversos grupos sociais e como uma forma

68 As discussões do presente estudo se aterão a este “tipo” de Conselho, tendo em vista que busca-

se compreender a dinâmica do Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG.

95

de ampliar a participação dos segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado.

Nesse grupo situam-se os Conselhos [...] de saúde, de Assistência Social, de

Educação, de Direitos da Criança e Adolescente [...] (Tatagiba, 2002, p. 49).

De modo geral, estes Conselhos partem da ideia de universalização dos

direitos sociais, afiançados numa perspectiva de cidadania e garantia de direitos.

Nesse sentido, buscam, através de funções consultivas, deliberativas e/ou de

fiscalização, fazer com que as políticas se efetivem no princípio da legalidade,

conforme os instrumentos normativos que a orientam.

Portanto, de acordo Tatagiba (2002), os conselhos gestores são espaços

públicos e paritários, com composição plural que devem possuir natureza

democrática nos seus aspectos deliberativos. Possuem, no seu processo de

diálogo, um instrumento que permite a resolução de conflitos frente aos interesses

que são colocados em cena, baseando-se em argumentos que sustentem o poder de

decisão. Além disso, são espaços que funcionam com o objetivo e competência

legal de formular políticas e atuar na sua fiscalização e implementação, de modo a

estabelecer uma gestão democrática.

É importante compreender, para além da função dos conselhos, o contexto

que o mesmo ao se inserir suscita debates frentes as possibilidades e desafios que

emergem no seu cotidiano. Neste sentido, é necessário

Pensar esses conselhos gestores enquanto espaços públicos é pensa-los enquanto

arenas para a representação e para as disputas entre propostas diferenciadas,

podendo se configurar como instrumento para a preservação do tipo de gestão

política, que melhor responda aos interesses dos governos. Isso ocorre pois, o

cenário político-cultural em que se legitimou os conselhos gestores foi

notadamente marcado por disputas entre diversas orientações políticas, que

tomaram uma forma mais acabada nas propostas apresentadas principalmente por

duas vertentes: a proposta das forças sociais progressistas de um lado e do outro, a

proposta das forças sociais conservadoras (Carvalho, 2013, p. 83)

Assim, no que diz respeito a composição dos conselhos, é importante

salientar que cada um possui sua legislação específica, obedecendo os princípios

da paridade entre Estado e Sociedade Civil. Geralmente, os representantes

governamentais são ligados a agentes públicos que exerçam alguma função na

Administração, seja direção/chefia ou até mesmo cargos de execução/intervenção

direta na política, atuando enquanto profissionais. Já os membros que representam

a sociedade civil, normalmente são escolhidos por seus pares, em fóruns próprios,

96

no qual há participação de entidades, organizações não governamentais,

associações comunitárias, movimentos populares etc..

Além disso, geralmente existe – na estruturação dos conselhos – um

Regimento Interno, aprovado em plenário. Esse regimento disserta acerca do

funcionamento desta instância de controle social.

Assim, dentre os Conselhos de Política, e tendo em vista o foco deste

estudo, estão os Conselhos de Assistência Social, seja na esfera nacional, estadual,

municipal ou do Distrito Federal. São espaços preceituados na Lei Orgânica da

Assistência Social - LOAS (Lei 8.742 de 7 de Dezembro de 1993) que buscam,

em conjunto com as Conferências Municipais, Estaduais e Nacional de

Assistência Social, a concretização de uma das diretrizes69 da política, pautada na

participação da população, por meio de organizações representativas, na

formulação das políticas e no controle das ações, em todos os níveis.

Destarte, de acordo a LOAS, é condição essencial - para o repasse de

recursos orçamentários aos municípios, aos Estados e ao Distrito Federal: o pleno

funcionamento de Conselhos de Assistência Social – com composição paritária

entre governo e sociedade civil, como já elucidado; a criação do Fundo de

Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos e o Plano

de Assistência Social.

Ainda nesta direção, cabe aos conselhos a responsabilidade por inscrever e

fiscalizar as entidades e organizações da assistência social e a definição dos

programas, projetos, serviços e benefícios de Assistência Social, obedecidos os

objetivos e princípios da lei 8.742.

De acordo a LOAS, os Conselhos de Assistência Social, em conjunto com

os entes federativos e as entidades socioassistenciais, compõem o Sistema Único

de Assistência Social (SUAS). Assim, estão vinculados ao órgão gestor de

assistência social que, de acordo o artigo 16, da referida lei, em seu parágrafo

único

69 As outras diretrizes da Assistência Social dizem respeito à descentralização político-

administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em

cada esfera de governo e a primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de

assistência social em cada esfera de governo.

97

Deve prover a infraestrutura necessária ao seu funcionamento, garantindo recursos

materiais, humanos e financeiros, inclusive com despesas referentes a passagens e

diárias de conselheiros representantes do governo ou da sociedade civil, quando

estiverem no exercício de suas atribuições (Brasil, 1993).

Importante destacar que a função dos conselhos, nas três esferas de governo,

legitima-se enquanto um canal de participação popular, com poder compartilhado

para a tomada de decisões. Nesse sentido, a Política Nacional de Assistência

Social (2004) estabelece o controle social enquanto um instrumento de efetivação

da participação popular no processo de gestão político, administrativo, financeiro

e técnico operativo, atuando em uma perspectiva democrática e descentralizada.

Assim “o controle do Estado é exercido pela sociedade na garantia dos direitos

fundamentais e dos princípios democráticos balizados nos preceitos

constitucionais” (Brasil, PNAS, 2004, p. 51).

Na perspectiva de Pinheiro e Cunha (2006), os conselhos de assistência

social são estruturas permanentes que atuam – de modo efetivo – na gestão da

política de assistência social, de modo a garantir o caráter democrático-

participativo descentralizado do Sistema Único de Assistência Social, já que suas

atribuições pressupõem que sejam feitos os processos de aprovação,

acompanhamento, fiscalização e avaliação da política.

Destarte, as atribuições dos conselhos de assistência social, conforme

explicitado na Lei Orgânica da Assistência Social e a Política Nacional de

Assistência Social dizem respeito a: deliberação e fiscalização da política de

Assistência Social e de seu financiamento, de acordo as diretrizes aprovadas nas

conferências; aprovação dos planos de Assistência Social (no âmbito de jurisdição

a sua competência); apreciação e aprovação da proposta orçamentária, com a

definição dos critérios de partilha de recursos; acompanhamento na execução do

fundo de Assistência Social.

De acordo a LOAS, no campo da assistência social e sua representação

frente à sociedade civil, os conselhos – por serem paritários – possuem como

representantes ligados aos usuários ou organizações de usuários70, entidades e

70 Os usuários da política de assistência social são “aquelas pessoas e/ou grupos beneficiados pelos

programas, projetos, serviços e benefícios da PNAS [...]” (PINHEIRO; CUNHA 2006, p. 101).

98

organizações da assistência social71 (instituições de defesa de direitos, prestadoras

de serviços e trabalhadores do setor).

Portanto, além de serem espaços de participação, esses conselhos são espaços de

decisão política acerca da gestão de políticas públicas, suas decisões giram em

torno da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de

ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e

normatização das ações de determinada área de política pública. (Pinheiro &

Cunha, 2006, p. 98)

Nesse sentido, a paridade que os conselhos de assistência social exigem

coloca em discussão a questão da representação na perspectiva descentralizada.

Essa, tem como intuito possibilitar que os diversos sujeitos que atravessam a

logística da política possam estar presentes no debate que a mesma exige, de

modo a legitimar suas ações na perspectiva que é proposta, para consolidar a

democracia participativa presente neste novo modo de construir a cultura política

presente nas relações entre Estado e Sociedade Civil.

Entretanto, devido à tradição autoritária que demarca o processo de

formação sócio-histórica brasileira, os conselhos paritários, de acordo Raichelis

(2000) são perpassados por fragilidades que colocam em xeque seu princípio

participativo, tendo em vista que a história de dependência incide sobre a ausência

de uma cultura participativa, dificultando o efetivo exercício do controle social72.

Assim, observa-se que os conselhos de assistência social contribuem para a

consolidação da esfera pública, pois congregam diversos sujeitos sociais, com

71 Conforme a LOAS: “Art. 3o Consideram-se entidades e organizações de assistência social

aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e

assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e

garantia de direitos. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)”. Podem ser caracterizadas como:

“§ 1o São de atendimento aquelas entidades que, de forma continuada, permanente e planejada,

prestam serviços, executam programas ou projetos e concedem benefícios de prestação social

básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco

social e pessoal, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS [...] [...]; § 2o São

de assessoramento aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e

executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos

sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público

da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS [...]

3o São de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada,

prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e

efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da cidadania,

enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de direitos,

dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as

deliberações do CNAS, [...]” 72 De modo a complementar a reflexão e conforme abordado nas discussões do 1.° capítulo deste

estudo, importante elucidar que os conselhos são espaços de socialização política e de partilha de

poder, tornando-se um instrumento fundamental no processo de democratização e que pressupõe –

em suas relações – autonomia, democracia e participação.

99

projetos políticos divergentes e peculiares, que os manifestam em suas decisões

políticas e exercem – ou devem exercer - “o controle social sobre as ações e

decisões governamentais” de modo a “apresentar propostas alternativas que

contribuam para a consolidação da assistência social como politica pública

universal de ampliação da cidadania” (Raichelis, 2000, p. 10).

Para Carvalho (2013) a disputa acerca da direção política que os conselhos

gestores – a incluir o de Assistência Social – referendam-se, direcionam para o

modo como o seu significado político é tangenciado. Nessa perspectiva, muitas

vezes, podem ocorrer disputas – travadas no interior dos conselhos – direcionadas

as formas como as forças políticas exercem influência no seu meio, rebatendo nas

pautas que são objetos de intervenção do espaço de controle social.

Os conselhos são arenas de negociação que podem ser um espaço de qualificação

da comunidade no exercício da gestão democrática. Como toda arena de

negociaçaõ, sua qualidade decorre de múltiplos fatores, como por exemplo, o

preparo dos próprios conselheiros em formular opinões e argumentos defensivos da

qualidade do atendimento e dos direitos (Sposati, 1994, p. 104)73

Frente ao exposto, importante elucidar que os conselhos fazem parte do

processo em curso de descentralização proposto pela Constituição Federal de

1988, reafirmado pela Lei Orgânica de Assistência Social e enfatizado na Política

Nacional de Assistência Social. De acordo o Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE), em uma publicação de 2009, acerca da Assistência Social, os

conselhos municipais permitem a participação nos mecanismos de gestão da

política, em todos os níveis federativos e se inserem – a partir da perspectiva de

descentralização do Estado Brasileiro - em um território que converge para a

existência de diversas e distintas forças de poder local.

Para Brotto (2012) é necessário desvelar o conceito de descentralização,

tendo em vista que o mesmo compõe-se enquanto um princípio democrático e

que, conforme o modo como é abordado, pode conferir legitimidade a gestão das

políticas sociais, no tocante aos municípios brasileiros.

No campo das Ciências Econômicas a descentralização corresponde, em linhas

gerais, à transferência de responsabilidades das atividades econômicas

73 Entretanto, é importante demarcar que o conselho não se esgota na ação dos seus membros,

tendo em vista que, muitas vezes, a questão da paridade não representa os interesses da

coletividade, já que ela não se esgota na “divisão de assentos” e em um determinado espaço de

tempo.

100

públicas para a iniciativa privada. Por seu turno, sob a vertente das Ciências

Políticas, o termo é demarcado pela perspectiva da autonomia política de níveis

locais e regionais, concebido como mecanismo democrático ou, ainda, de

aprofundamento do processo de democratização ao passo que, na lógica do Campo

Sociológico, a descentralização é apontada como mecanismo capaz de impulsionar

a cidadania por intermédio do “empoderamento” da sociedade civil, via

participação popular, concepção esta que reconhece a descentralização como

elemento do processo democrático, sobretudo no que se refere ao desenvolvimento

de políticas públicas. Por fim, no campo da administração pública, o termo é

estruturado enquanto uma diretriz política que tem por objetivo transferir, da

estrutura nacional para as estruturas regional e local, responsabilidades e poder

decisório de gestão. (Brotto, 2012, p. 78).

Para Nogueira (1997), a descentralização tem permitido o redirecionamento

das políticas numa perspectiva de democratização, colaborando para o

rompimento de práticas advindas de intervenções estatais centralizadoras e

fragmentadas, que historicamente perpassaram as políticas públicas. Assim, a

descentralização proposta na Constituição Federal de 1988 possui natureza

política, já que atrela – de modo efetivo – a participação da sociedade no poder

decisório. “Esse fenômeno de reestruturação político-administrativa pode, ainda,

ocorrer em duas principais direções: a redistribuição de poder e de recursos da

esfera federal para a estadual e a municipal; e do Estado para a sociedade”

(Pereira, 1996, p.76).

Porém, é necessário entender que, de acordo Nogueira (1997),

descentralização e participação não são complementares. Para o autor, “nem toda

descentralização leva automaticamente a maior participação” (p. 8), tendo em

vista que ela pode ser imposta e/ou exigida legalmente. Já a participação, por

correlacionar fatores histórico-culturais que dependem do grau de

amadurecimento político dos sujeitos, pode aparecer somente muito tempo após a

implementação da descentralização.

O que a descentralização permite é uma melhor canalização ou vocalização das

demandas sociais da população, mas isso só ocorre em comunidades que estão

mobilizadas na defesa de seus interesses. Assim, a descentralização pode ser um

instrumento de poder das comunidades organizadas, mas também pode ser um

instrumento de opressão das comunidades com baixo grau de consciência e

organização (Medici, 1995, p. 96).

Frente a isso, compreendendo que os Conselhos de Assistência Social – nos

três níveis federativos – correspondem a um dos mecanismos que permitem a

efetivação da descentralização no âmbito desta política pública, ele – em conjunto

101

com os planos de assistência social – são responsáveis pela centralização dos

recursos e pelo direcionamento das diretrizes no que tange a organização,

implementação, execução e monitoramento da assistência social, de modo a

corroborar a efetivação dos serviços, programas, projetos e benefícios pautados

pela rede socioassistencial.

Para Arantes (2011), estes espaços de controle social representam a

perspectiva da gestão da sociedade sobre a política de assistência social, atuando

sobre o Fundo74 e a intersetorialidade das ações com as demais políticas sociais.

Dessa forma, os conselhos tornam-se espaços fundamentais para a concretização

dos eixos estruturantes do SUAS, a saber: descentralização político-administrativa

e territorialização, tendo em vista que eles se efetivam enquanto o principal

espaço de participação e controle social, como já enfatizado neste estudo.

Todavia, é necessário desvelar as armadilhas e contradições que perpassam a

efetivação do controle social na política de assistência social.

Desse modo, é necessário reconhecer – apesar dos limites – a importância e

legitimidade dos conselhos, enquanto órgãos gestores, de modo a conformar o

SUAS na direção das intervenções dos conselhos de Assistência Social e

possibilitar que este espaço se efetive enquanto um direcionador da política, para

além do aspecto legal que demarca a sua existência e criação, permitindo que a

assistência social de fato garanta direitos, na direção que é apontada em seus

instrumentos normativos.

74 Os Fundos de Assistência Social são os espaços nos quais são feitas as transações orçamentárias

no que tange aos serviços, programas, projetos e benefícios da política. A coordenação dele, nas

esferas federativas, é feita pelo órgão responsável pela administração da assistência social. Já a

orientação e controle é feito com base nos direcionamentos dos Conselhos de Assistência Social.

102

4 Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros: diretrizes, objetivos e perspectivas – um olhar crítico sobre sua realidade atual

Neste capítulo busca-se a discussão, de modo mais específico, acerca da

atuação do Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros (CMAS-

MOC) no que diz respeito ao controle social da política de Assistência Social em

âmbito municipal, sobretudo a partir da análise das legislações que regulamentam

este espaço e seu modo de execução. Essa análise baseou-se nas reuniões que

ocorreram no período de setembro/2012 a dezembro/2013 e dos dados advindos

do CENSO SUAS75.

Para tanto, de modo que tal discussão ocorresse de forma aprofundada,

buscou-se, primeiramente, entender como se formou a dinâmica socioeconômica

de Montes Claros/MG, sobretudo inserida na dinâmica que constitui a região do

Norte de Minas Gerais. Logo após, calcada nos dados apresentado por Perez

(2013), foi feita a descrição da política de Assistência Social em Montes Claros,

contribuindo de maneira significativa a este debate, pois ajuda a elucidar a

maneira pela qual a política se efetiva.

Por fim, apresentam-se os dados advindos da análise documental que

contribui para este debate, trazendo questões que são inerentes à dinâmica de

funcionamento do CMAS-MOC. Esses dados são levantados com base no

objetivo deste estudo, compreendendo que o debate contribuirá a entendermos os

avanços, os limites, os desafios e as possibilidades de atuação deste espaço de

controle social.

75 O CENSO SUAS é um diagnóstico realizado anualmente pelo Ministério de Desenvolvimento

Social que busca aferir questões acerca da Política de Assistência Social. Assim, cada questão que

a delineia é analisada (desde a execução até a gestão). Nessa pesquisa, centra-se na análise da

gestão feito pelos Conselhos Municipais, especificamente no caso de Montes Claros/MG.

103

4.1. Natureza da pesquisa e método

Pesquisas científicas tem o objetivo de busca por respostas para

problemáticas que emergem no cotidiano da sociedade (Gil, 2002). Questões estas

que, muitas vezes, trazem angústias e requisitam a designação de rigor técnico e

científico para a criação de respostas que contribuam para sua elucidação. Para

que os objetivos deste estudo pudessem ser alcançados, foi necessário estabelecer

qual caminho percorrer.

Conforme Minayo (1994), o processo metodológico busca o conhecimento

da realidade, enquanto um caminho do pensamento. Desse modo, diz respeito às

etapas que serão consubstanciadas na realização da construção da pesquisa, bem

como inclui “as concepções teóricas de abordagem, o conjunto de técnicas que

possibilitam a construção da realidade e o sopro divino do potencial criativo do

investigador.” (Idem, p.16).

Desse modo, este estudo teve como base a pesquisa social qualitativa76,

todavia utiliza-se também de dados quantitativos77 tendo em vista que se

compreende que a junção das duas permite a inserção na realidade social, de

modo a conhecê-la em profundidade.

Em consonância com aquilo que apresenta a autora ora supracitada (2008),

este tipo de pesquisa centra-se em um universo de significados, motivos,

aspirações, crenças, valores e atitudes que correspondem ao espaço das relações,

dos processos e dos fenômenos. Através desta, espera-se desvendar a relação

sujeito-objeto, conhecendo a complexidade e seus significados. Assim, pretendeu-

se conhecer, explorar, descrever estes fenômenos e suas relações interpessoais e

sociais.

76 Este tipo de pesquisa foi escolhido, pois durante o processo de construção do projeto de pesquisa

que subsidiou o presente estudo, observou-se que a maior parte das análises que dizem respeito aos

conselhos de direitos e participação social dos movimentos sociais baseiam-se em pesquisas

qualitativas. Conforme Landim (2005), acredita-se que análises e debates sobre participação

ganham destaque quando se dispõe de dados empíricos sobre as realidades sociais, sobretudo as

realidades municipais. 77 A pesquisa quantitativa foi utilizada neste estudo, pois apesar de compreender que a análise

principal é qualitativa, entende-se que dados da pesquisa foram quantitificados, traduzindo em

números questões que circunscrevem a dinâmica do Conselho Municipal de Assistência Social de

Montes Claros. Este tipo de pesquisa foi utilizado para subsidiar questões tangentes a análise de

dados.

104

Através da aproximação qualitativa, pode-se captar a dinâmica da realidade,

essencialmente contraditória, de modo a combinar condições objetivas e

condições subjetivas. Desse modo, apoiar-se-á naquilo expresso pela dialética,

enquanto categoria epistemológica que capta e compreende a realidade estudada

através da ideia de conflito social e da unidade de contrários, numa perspectiva de

totalidade e numa dimensão crítica, apreendendo para além da aparência,

penetrando na essência dos fenômenos, de modo a compreender as dimensões

imediatas, mediatas, construídas e reconstruídas.

Diante disso, a pesquisa realizada foi composta de abordagem documental,

sendo analisadas as atas no período compreendido entre setembro/2012 e

dezembro/201378 e os dados advindos do Censo SUAS 2013. Além disso,

importante dizer que a pesquisa bibliográfica fez parte de todo o processo, tendo

em vista que a mesma permitiu o acesso ao material que já fora produzido, sobre o

assunto, podendo, assim, contribuir na construção do referencial teórico que

sustenta a pesquisa (Gil, 2002).

Em relação à pesquisa documental, foram analisadas as atas79 produzidas

pelo Conselho Municipal de Assistência Social durante a gestão estudada e os

dados advindos do Censo SUAS 2013 e disponibilizado no site do Ministério do

Desenvolvimento Social. Conforme Gil (2002), a pesquisa documental

fundamenta-se em materiais que ainda não receberam tratamento e não foram

sistematizados em análises. Todavia, documentos já categorizados também podem

contribuir com o processo de pesquisa, como é o caso do Censo SUAS utilizado.

Importante compreender que esta pesquisa apresentou diversas vantagens,

tendo em vista que os documentos, sobretudo em uma perspectiva histórica,

configuram-se como ricas de dados. Além disso, analisa-se que os documentos

têm o potencial de nos apresentar, em suas linhas, as aspirações e intenções dos

períodos de estudo, descrevendo os lugares e as relações sociais que perpassam e

compreendem o período analisado (May, 2004).

78 Cabe destacar que embora a gestão analisada tenha exercido o seu mandato até setembro/2014,

as atas analisadas findaram-se em dezembro/2013 dado o cronograma proposto a esta pesquisa. 79 As atas foram disponibilizadas a pesquisadora através de envio de e-mail. A princípio, a

solicitação fora prontamente e rapidamente atendida. Todavia, ao solicitar as atas referentes as

Comissões Temáticas, por várias vezes consecutiva, a pesquisadora não teve o pedido atendido.

Portanto, os documentos que servem de análise e foram produzidos pelo Conselho dizem respeito

somente às atas do período estudado.

105

Por conseguinte, dada à realização e finalização da coleta dos dados, a

análise se deu a partir daquilo obtido na sistematização dos dados coletados na

pesquisa documental, tanto nas atas quanto no Censo utilizado. As categorias de

análise se deram conforme aquilo expresso pelos autores que subsidiam o

referencial teórico, além daqueles que consubstanciam os dados empíricos.

Assim sendo, os dados obtidos foram analisados com base na análise de

conteúdo que, conforme Minayo (2008), consiste em um conjunto de técnicas

diversificadas “usadas para representar o tratamento dos dados de uma pesquisa

qualitativa” (p. 199). Neste sentido, a análise fora orientada por um referencial

epistemológico da pesquisa, que neste caso, é aquele presumido pelo referencial

dialético, histórico, estrutural, rompendo com a perspectiva da neutralidade,

traduzida pelo senso comum, haja vista que a pesquisa acadêmica como

investigação e interpretação da realidade é um trabalho de desvendamento do real,

que exige fundamentalmente, nesta perspectiva, uma razão crítica na organização

dos princípios explicativos, na articulação de categorias ontológicas e analíticas.

4.2. “Cenários” de estudo e análise de dados: correlacionando elementos empíricos

4.2.1. Contextualizando a história de Montes Claros: “a cidade do favor” 80

Compreende-se que em um processo de escrita de uma pesquisa seja

necessário delimitar e caracterizar o “lugar” do qual se fala. Analisar suas relações

sociais e o modo pelo qual a história vai se desvencilhando em aspectos do seu

cotidiano faz-se imprescindível para que seja possível atingir os objetivos a qual o

estudo se propõe. Assim, corrobora-se com Pereira (2007) que ao analisar uma

região é necessário ter em mente o espaço socialmente produzido, em sua

dinâmica administrativa e politica, conforme os ditos que o capital impõe e o

modo que a luta de classes se estabelece frente aos conflitos postos.

80 Este título faz referencia ao livro de Laurindo Mékie Pereira.

106

Neste sentido, tendo como norte que o objeto central deste trabalho é o

exercício do controle social na política de assistência social, desenvolvido pelo

Conselho Municipal de Montes Claros, no período de setembro/2012 a

dezembro/2013, torna-se elementar a recorrência aos aspectos sociais, culturais e

históricos desta cidade, de modo a contribuir para a o processo de produção de

conhecimento o qual este estudo se propõe, tendo em vista que se entende que a

análise da formação histórica, econômica e social podem permitir o melhor

vislumbramento das dificuldades colocadas a implementação de políticas

públicas na região e que, por consequência, atravessam a cidade pesquisada.

Todavia, antes de delimitar as características que sucumbem o processo de

formação desta cidade, é necessário elucidar a história de Minas Gerais81, já que

de acordo Rosa (1978) este Estado “ajunta de tudo, os extremos, delimita,

aproxima, propõe transição, une ou mistura: no clima, na flora, na fauna, nos

costumes, na geografia, lá se dão encontro, concordemente, as diferentes partes do

Brasil” (p. 217).

Assim, compreende-se as diversificações e diferenciações das diferentes

regiões deste Estado, carregando marcas que configuram-se em cada delimitação

sócio espacial. Para fins didáticos, adota-se neste estudo a divisão do Estado feita

pela Fundação João Pinheiro, em 1992, que delimita as regiões para fins de

planejamento, com objetivos político-administrativos, sendo calcadas nos critérios

de interdependência, enfatizando as áreas de influência urbana e elementos de

homogeneidade (Diniz & Batela, 2005).

81 Embora não seja o foco do presente trabalho.

107

Figura 2 - Regiões de Planejamento de Minas Gerais segundo a Fundação João Pinheiro (1992). Fonte: (Diniz & Batela, 2005).82

De acordo com Costa (2002) a formação sócio-histórica de Minas Gerais é

pautada em temporalidades que criam sociedades e territórios bastante distintos,

com diversidades de identidades e aspectos culturais. Para o autor existem duas

regiões, a Minas Gerais e o Sertão Mineiro, corroborando com o que Rosa (1978)

diria que “seu orbe é uma pequena síntese, uma encruzilhada; pois Minas Gerais é

muitas. São pelo menos, várias Minas” (p. 218).

Frente ao processo de dissensão83 que existe nas relações culturais do

território mineiro e tendo em vista, de acordo Pereira (2007), que ao analisar uma

região devem-se considerar os elementos naturais, culturais, econômicos, políticos

etc., dando ênfase ao regionalismo, é importante entender que as diferenciações

que tangenciam a realidade social rebatem – de modo direto – na identidade que

se cria.

Em Minas Gerais, dada a existência de duas formações históricas distintas, que em

um dado momento do passado se imbricaram e deram constituição à sociedade

mineira, há duas culturas, duas mentalidades e duas identidades diferenciadas. Uma

82 Esta imagem foi extraída do texto que a referência, disponível em:

http://www.seer.ufu.br/index.php/sociedadenatureza/article/viewFile/9208/5670 83 Entende-se o termo aqui na perspectiva de divergências, diferenciações, tendo em vista que o

território mineiro foi constituído em diferentes linhas de formação.

108

é conhecida e reconhecida: a mineira, pelo simbolismo construído em torno da

formação sócio-econômica e cultural vinculada à mineração aurífera e

diamantífera. A outra é conhecida e reconhecida pela ficcionalização construída

por João Guimarães Rosa sobre o mundo pastoril. São dois signos identitários

distintos que devem ser acionados na imagem mental do brasileiro para se falar da

totalidade da realidade social em Minas Gerais. O primeiro signo, que identifica a

formação mineradora, é mineiro, mas se replica nos signos as Minas ou as Gerais.

O campo semântico aí vinculado expressa a região econômica aurífera que foi

intensamente controlada pela metrópole portuguesa. O segundo signo se refere à

formação pastoril que se iniciou no curso médio do rio São Francisco e se espalhou

pelos campos gerais. O signo que aciona a imagem mental é o Sertão ou os Gerais

(Moreira, 2010, p. 16).

Assim, a realidade que é vinculada à exploração do ouro, é responsável

pelo aparecimento de classes sociais que se inter-relacionam e vivem relações

sociais democráticas. Já a região baianeira84, é perpassada por uma formação de

marginalidade social, sobretudo se inserida na realidade mineira, tendo em vista

que se configura enquanto uma sociedade em fronteira85 (Costa, 2002). De

acordo Rosa (1978) o norte de Minas Gerais seria o lugar sertanejo, quente,

pastoril, com alguns trechos e aspectos baianos, nordestinos, já outros com

aspectos da caatinga, que sofre os aspectos da seca.

Importante entender que cada região cultural, que compreende a sociedade

mineira, advém de um processo de formação diferente, tendo em vista a expansão

colonial e os processos migratórios que emergiram em virtude do declínio da

mineração, em torno de meados do século XIII. Assim, o norte de Minas surge da

vinculação ao bandeirismo paulista predador de índios e exterminador de

quilombos, frente à busca de fazendas nordestinas de gado, sobretudo no interior

do país (Costa, 2002).

Pautando-se em Andrade (2010), compreende-se que o processo de

ocupação e constituição do norte de Minas Gerais, esteve atrelado a atividades

econômicas que tinham como objetivo abastecer o sistema açucareiro do

Recôncavo Baiano. Todavia, dado o descobrimento das jazidas de ouro e

diamantes, os criadores e produtores voltaram suas atividades para a satisfação

84 Termo utilizado por Costa (2002) para referir-se ao Norte de Minas Gerais. 85 “Os espaços de fronteira, sendo determinados pelos centros de poder, são inscritos politicamente

em sua ordem, apesar do desenvolvimento de tradições culturais e de sociedades dessemelhantes.

Toda ordem é suportada por uma estrutura de pensamento construída e mantida nos lugares axiais,

centros de poder, que vinculam outras realidades políticas, culturais, identitárias a si mesmos,

englobando-as” (COSTA, 2002, p. 56).

109

das necessidades destas regiões, intensificando as relações destas com o norte de

Minas, o que rebate no desenvolvimento da população regional.

No que diz respeito à formação econômica da região, além de se tornar uma

região abastecedora das minas, outra modalidade produtiva norte mineira foi o

cultivo do algodão, que rebateu diretamente na rotina diária dos moradores locais,

pois introduziu no cotidiano das pessoas a presença constante de rodas de fiar e

teares manuais, tendo uma relação estreita entre as atividades domésticas e a

produção de tecido para o mercado. Nesse sentido, há a implantação de fábricas

de tecidos, relacionadas à economia local das cidades de Montes Claros e Pirapora

(Andrade, 2010).

Além disso, a formação da economia norte mineira esteve ligada à

exploração do Látex, sobretudo nas proximidades do município de Januária, ao

longo do fim do século XIX. De acordo Costa (2005), paralelo a esses processos

foram-se estruturando comunidades indígenas e quilombolas, que distinguiam da

lógica capitalista em formação.

Não obstante a isso, outro fator de extrema relevância na formação da

dinâmica sócio territorial foi a presença da estrada de ferro, no norte de Minas,

que permitiu que a cidade de Pirapora se consolidasse – a este tempo – enquanto

polo regional, já que a estrada de ferro “(...) intencionava promover a interligação

entre os Vales dos Rio das Velhas e do São Francisco com os mercados do centro

sul (...) ainda pretendia formar um mercado consumidor no interior do país”

(Cardoso, 2000, p.201). Entretanto, frente à decadência da ferrovia e do ciclo da

borracha, há um reordenamento econômico que permite a ascensão de Montes

Claros, enquanto principal centro regional.

Assim sendo, elucida-se que a formação socioeconômica norte

mineira abrange lógicas distintas, acarretando “na configuração de um sistema

produtivo complexo e multifacetado, composto por diversas temporalidades”

(Andrade, 2010, p. 77). Desse modo, fora possível conviver – ao longo da sua

história – com uma formação que integrava interesses elitistas, tendo em vista que

as camadas subordinadas não significava nada além de um mero instrumento de

voto86, realidade que se perpetua até meados do século XX (Costa, 2005).

86 Falar-se-á sobre isso a posteriori.

110

Diante disso, é necessário elucidar que de acordo Pereira (2007, p. 13) “No

Norte de Minas, o regionalismo é o veículo/forma de expressão da ideologia –

visão de mundo da fração regional da burguesia e, um instrumento fundamental

para que ela conquiste e exerça a hegemonia sobre os demais grupos sociais”.

Para este autor, a região norte-mineira tem a especificidade de pertencer – no que

diz respeito ao âmbito político-administrativo – ao Estado de Minas Gerais, porém

enquadra-se a área de atuação da SUDENE87, tendo em vista o combate aos

efeitos da seca e o uso de medidas e políticas para o desenvolvimento regional.

Neste sentido, de acordo Santos e Silva (2010), o norte de Minas Gerais, por

está no limite entre a Região Sudeste e Nordeste do Brasil, possui semelhança - no

âmbito econômico e social – a aspectos ligados a região Nordeste. Para eles,

através da inserção na SUDENE, a região foi incorporada ao mercado capitalista

com a intervenção do Estado enquanto agente indutor.

Entretanto, de modo a consolidar as práticas desenvolvidas pela SUDENE e

a política desenvolvimentista atracada na década de 1950, a cidade de Montes

Claros esteve permeada por disputas e mobilizações das elites regionais com o

intuito de promoverem o desenvolvimento da região, afim de que os recursos

destinados ao Estado também permeassem o sertão mineiro.

Assim, destaca-se que a base econômica de Montes Claros estava calcada na

agropecuária e nas atividades mercantis. Na década de 1950, de acordo Pereira

(2001) o desenvolvimentismo era uma figura longínqua, tendo em vista que

Montes Claros ainda era perpassada por figuras que representavam o atraso

econômico, como a falta de energia (seja para o âmbito doméstico como para a

industrialização), bem como estradas e vias de acesso em situações precárias de

tráfego. Desse modo, as elites locais – que eram predominantemente agrárias –

mobilizaram-se com o objetivo de estabelecer parcerias para atrair investimentos

públicos.

Entretanto, essas parcerias se estabeleceram com base em uma figura de

troca. De acordo o autor supracitado, “Para barganhar do Estado os investimentos

reclamados, as elites locais serviram-se de uma poderosa moeda de troca: o voto”

87 A Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste foi uma autarquia criada em 1959 e que

tinha como objetivo promover o desenvolvimento progressivo da Região do Nordeste, tendo em

vista que este concentrava-se, sobretudo, nas regiões sul e sudeste. Dada as peculiaridades

socioeconômicas, o norte de Minas foi abrangido por esta superintendência, sendo ela uma das

responsáveis por promover o “desenvolvimento” da região. Para saber mais, recomenda-se a

leitura de Pereira (2007).

111

(Pereira, 2001, p. 3). O objetivo dessa barganha era permitir a transferência de

votos para candidatos situacionistas. Assim, várias estratégias estiveram

permeadas no sentido de “conquistar o voto da população” (IDEM).

Dentre as estratégias efetuadas, verifica-se a figura do “coronel”88, como

líder, no sentido de promover os seus interesses, através da interação de diversos

elementos, sejam eles o poderio econômico, a tradição e/ou o carisma dos

coronéis, as políticas assistencialistas, a violência, a fraude e a propaganda

ideológica efetuada pela imprensa.

Na leitura de Pereira (2001), há o acesso a dados socioeconômicos que

demonstram que a cidade de Montes Claros, na década de 1950, era atravessa por

desigualdades sociais e índices que demonstram uma região subalternizada,

permeada de aspectos de pauperização dos habitantes. A título de exemplo, e com

base no que expressa o IBGE neste período, observa-se que o índice de

desemprego era altíssimo, tendo em vista que somente 28,8% da população estava

empregada ao final da década de 1950.

Além disso, o acesso a políticas sociais básicas como saneamento básico e

habitação estava restrito a uma pequena parcela da população, que convivia com

um elevado índice de analfabetismo, como demonstra as análises do autor.

Observa-se que o cenário político que favoreceu a figura do coronel possibilitou

rebatimentos que configuram as relações sociais que são desenvolvidas em

Montes Claros e região.

Assim, na base de um país em franco processo de industrialização, “democrático” e

“moderno”, imagens criadas e disseminadas pela ideologia desenvolvimentista,

sobrevivia um país pobre, agrário e marcado por relações políticas “atrasadas”.

Desenvolvimentismo e coronelismo conviviam de forma harmônica,

interdependente, complementar (Pereira, 2001, p. 3).

88 “O coronel era, pois, uma liderança social, política e econômica que se utilizava de variadas

estratégias para conquistar, exercer e manter seu poder” (PEREIRA, 2001, p. 3). Entende-se o

coronelismo na perspectiva de relação de dependência que existe entre a troca de favores e os

compromissos que são estabelecidos nas relações, que possibilitam a manutenção da dominação

econômico exercida pela elite econômica sob a população (PEREIRA, 2001). De acordo Andrade

(2010, p. 78) “Desde o inicio do século XX tem se no Brasil e especialmente no norte de minas,

uma formação sócio histórica ligada ao fenômeno do coronelismo, ainda em certa medida com

práticas ainda presentes, figurando como obstáculo para a configuração de políticas públicas

afiançadas na cidadania”.

112

Desse modo, as relações sociais expressas possuem, em sua gênese, uma

verticalização, que acarreta uma privatização do público com interesses nas trocas

privadas, com a ocorrência de relações de poder que capilarizam a esfera da

política e/ou do Estado. De acordo Pereira (2002), embora haja a presunção da

decadência do coronelismo após 1930, o autor trabalha a ideia de que as práticas

foram readaptadas frente aos novos contextos urbanos, sem que ocorresse a

ruptura com o que era anteriormente desenvolvido, mas sim a incorporação de

novas práticas as que já existiam. Assim sendo, há a gestão de relações políticas

coronelistas que escamoteiam o espaço público e acarretam a metamorfose dos

direitos sociais em favores, mediados pelos mais diversos atores sociais.

Perante o exposto, compreende-se que a SUDENE desenvolveu papel

elementar para o avanço do norte de Minas, tendo em vista que “a formação e

ordenamento territorial norte mineiro foi perpassado por diversos momentos, e

demarcado por diversas influências – econômicas; políticas e sociais [...]”,

conforme explícito por Andrade (2010, p. 81). Essa importância fundamental

relaciona-se ao fato de que, por ter sido historicamente demarcada por um perfil

agropecuário, a criação da SUDENE permite – tardiamente – a modernização

capitalista, sobretudo a partir da década de 1970.

Assim, introduzidos aspectos que tangenciam compreender a formação

sócio-histórica norte mineira, o presente trabalho centra suas análises na cidade de

Montes Claros, situada no norte deste Estado89, com uma população de

aproximadamente 386.000 pessoas, de acordo o IBGE (2013) e é considerada a

“capital norte-mineira”, por aglutinar recursos que permitem o atendimento aos

outros municípios que compreendem o norte de Minas Gerais, no que diz respeito

às necessidades básicas dos sujeitos. Hoje, Montes Claros tornou-se um polo

universitário90 e centro de referência no atendimento às complexidades da área da

saúde, bem como polo industrial.

89 O Norte de Minas Gerais é formado por uma mesorregião que abrange 89 municípios, sendo 68

de pequeno porte I (até 20.000 habitantes), 16 de pequeno porte II (de 20.001 até 49.999

habitantes), 4 de porte médio (de 50.000 a 99.999 habitantes) e apenas 1 de grande porte (de

100.000 a 899.000 habitantes). O município de grande porte da região é a cidade de Montes

Claros, que referencia a presente pesquisa. 90 De acordo dados do MEC (2010), atualmente Montes Claros conta com 31 instituições de

ensino superior, sendo elas a Universidade Estadual de Montes Claros – UNIMONTES, a

Universidade Federal de Minas Gerais- UFMG e o Instituto Federal do Norte de Minas Gerais –

IFNMG.

113

Figura 3 - Mapa que mostra a localização geográfica de Montes Claros/MG. Fonte: http://cidades.ibge.gov.br/painel/painel.php?codmun=314330

Desse modo, tendo em vista o contraditório processo e legado de heranças

econômicas, sociais e políticas, atualmente Montes Claros consolida-se enquanto

núcleo urbano de maior centralidade e dinamismo econômico no norte de Minas

Gerais, tendo instalado grandes empresas como a VALLE/AS (produtos

veterinários), NESTLÉ (Alimentos e bebidas), COTEMINAS (tecidos de cama,

mesa e banho), BIODIESEL (Petrobrás), LAFARGE (cimento e concreto) e

NOVO NORDISK (produtos farmacêuticos) (Perez, 2013).

De acordo, Perez (2013) a cidade de Montes Claros, por se configurar

enquanto um centro urbano e polo universitário, tem recebido um intenso fluxo de

migração de pessoas, o que corrobora para o processo de crescimento

populacional de modo desordenado, com o aumento da favelização e

informalidade do trabalho. Perante a isso, há de acordo Lessa (2007) uma

ausência de planejamento nas políticas públicas voltadas a esse fim. Além disso, a

implementação torna-se comprometida diante os entraves postos, para além do

assistencialismo presente historicamente em suas relações.

114

4.2.2. A Assistência Social em Montes Claros/MG: elementos concretos91

Como elencado ao longo do capítulo 3, a política de assistência social é

constituída, no âmbito de sua implantação, por uma rede socioassistencial que é

responsável pela execução dos serviços, programas, projetos e benefícios, baseada

em princípios, garantias, diretrizes, objetivos e funções. Neste sentido, tendo

como base a rede socioassistencial em Montes Claros/MG, com base nos dados

apontados por Perez (2013) é possível denotar como se compõe a formação desta

rede, no âmbito do município de Montes Claros/MG.

Compreendendo a proteção social básica (PSB) e considerando, de acordo a

Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais que os Centros de

Referência em Assistência Social (CRAS) são espaços que se configuram como a

“porta de entrada” da PSB, através do Programa de Atenção Integral à Família

(PAIF), esses equipamentos de Assistência Social estão localizados, sobretudo,

em espaços/territórios que tenham indicadores de vulnerabilidade social, tendo em

vista que ele atua de modo a prevenir situações de risco social, trabalhando o

fortalecimento dos vínculos familiares e/ou comunitários. Conforme o Relatório

de Gestão 2011/2012 - que subsidiou a construção dos dados por parte de Perez

(2010) – no município de Montes Claros há o referenciamento de 15.540 famílias,

acompanhadas pelos 11 CRASs que são distribuídos nos territórios da cidade.

91 Embora se considere que seja de suma importância o tratamento histórico do modo pelo qual a

Assistência Social se constituiu em âmbito montesclarense, este estudo apresentará a priori apenas

os dados referentes a execução atual da política no município estudado, com base na pesquisa já

indicada e realizada por Perez (2013). Devido a ausência de fontes já produzidas e a escassez de

tempo hábil, não fora possível analisar questões históricas. Isso leva a possibilidade de discussão

dessa história em um processo de doutoramento, tendo em vista essa ausência de fontes.

115

Figura 4 - Territórios dos CRAS no município de Montes Claros/MG. Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social. Disponível em Perez (2013)

Assim, com base nos dados advindos da pesquisa realizada por Perez

(2013), em Montes Claros há a oferta, através do desenvolvimento de ações

relacionadas às atividades dos Centros de Referência da Assistência Social, de

Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) as diversas faixas

etárias. Através da “Casa do Brincar” é oferecido esses serviços as crianças de 0 a

06 anos, na qual através da presença de um “brincante” e de um técnico de

referência do CRAS, as crianças e suas famílias são acompanhadas, com o intuito

de fortalecimento dos vínculos familiares.

Ainda na direção dos dados apresentados pela autora, são oferecidos o

SCFV para crianças de 06 a 15 anos, através do atendimento a crianças advindas

do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), sendo este um Serviço

da proteção social especial de média complexidade. Já aos adolescentes de 15 a 17

anos, são oferecidas as atividades pertinentes ao Serviço com fundamento nas

ações do ProJovem Adolescente e aos idosos, a partir de 60 anos são ofertados o

Serviço denominado como “Conviver Idoso”, no qual os idosos inseridos são

acompanhados por um técnico de referência e um arte-educador social. Importante

dizer que, no âmbito da PSB também estão alocados, na gestão do SUAS do

município, o Programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada, no

116

qual a rede socioassistencial faz o constante e sistemático acompanhamento

(Perez, 2013).

No que diz respeito à proteção social especial, o município de Montes

Claros possui serviços referentes à proteção social de média e alta complexidade.

Em relação a média complexidade, há – segundo Perez (2013) – um Centro de

Referência Especializado em Assistência Social que oferta os serviços de proteção

e atendimento especializado a famílias e indivíduos (PAEFI), o serviço

especializado em Abordagem Social, a proteção social a adolescentes em

cumprimento de medidas socioeducativas de liberdade assistida (LA) e prestação

de serviços à comunidade (PSC), bem como a proteção especial para pessoas com

necessidades específicas, idosos e suas famílias. Além disso, é oferecido o serviço

especializado para pessoas em situação de rua e os benefícios eventuais, voltados

a famílias e indivíduos em condição de risco social e que não tiveram – ainda – os

vínculos familiares e/ou comunitários rompidos.

Por conseguinte, os serviços que compreendem a proteção social especial de

alta complexidade, voltada a famílias e indivíduos em situação de risco social e

que já tiveram o seu vínculo familiar e/ou comunitário rompidos, são ofertadas, no

município de Montes Claros 05 unidades de Acolhimento Institucional voltadas a

crianças e adolescentes, sendo 1) o serviço de acolhimento institucional Joana

Campos voltada a crianças entre 0 e 11 anos, de ambos os sexos; 2) Serviço de

acolhimento institucional Eunice Rocha, voltada a adolescentes do sexo feminino

em medida protetiva, sendo, portanto, uma Casa de Passagem; 3) O Serviço de

acolhimento Bethânia I, que acompanha adolescentes do sexo masculino com

idade que perpassa os 12 e 15 anos; 4) O Serviço de acolhimento Bethânia II, que

acompanha adolescentes com dependência química, com idade que perpassa os 15

e 17 anos e 5) Lar Nossa Senhora do Perpétuo Socorro, entidade socioassistencial

que atende de crianças a idosas do sexo feminino. Além disso, há uma unidade de

acolhimento – em parceria com a rede privada – para adultos que tem os moldes

de funcionamento de um albergue; uma Casa Lar para o acolhimento de pessoas

com deficiência e o Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora (Perez,

2013).

Frente a isso, considera-se que dadas às peculiaridades e particularidades, a

rede socioassistencial do município de Montes Claros apresenta estrutura que

permita a efetivação qualitativa da política de Assistência Social. Assim, faz-se

117

necessário que haja a articulação da rede de modo a promover que os serviços,

programas, projetos e benefícios estejam para além de apenas uma função

burocrática, desempenhando papel de extrema relevância na consolidação e

garantia dos direitos do cidadão.

4.2.3. O Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG: fragilidades, limites e possibilidades

Conforme dito anteriormente, o cenário de estudo que se propõe analisar diz

respeito ao Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG.

Este foi criado através da Lei 2.479 de 07 de maio de 1997, enquanto uma

instância de caráter deliberativo, permanente, normativo, fiscalizador e paritário,

composto pelo governo e sociedade civil, com função de estabelecer, acompanhar,

controlar e avaliar a execução da Política Municipal de Assistência Social,

conforme as disposições da lei que cria o espaço de controle social e a Lei Federal

nº 8.742/93. Importante dizer, que de acordo regimento interno, o CMAS de

Montes Claros é a instância máxima de deliberação naquilo que diz respeito à

avaliação, à aprovação e ao controle da Política no âmbito municipal. Dentre as

atribuições do CMAS, elenca-se:

Quadro 2 - Atribuições do Conselho Municipal de Montes Claros

Atribuições

1 Acompanhar a elaboração de estratégias para execução da Política Municipal de Assistência Social,

inclusive quanto aos recursos econômicos, financeiros e humanos, com acompanhamento da execução

do orçamento.

2 Estabelecer diretrizes para elaboração dos Planos Plurianuais de Assistência Social do Município

adequados à realidade social.

3 Aprovar o Plano Plurianual de Assistência Social do município.

4 Articular-se com outros órgãos colegiados da Rede de Assistência Social das esferas Estadual, Federal

e de outros municípios.

5 Atuar no equacionamento das questões de interesse municipal na área de Assistência Social, dentre as

quais: critérios para definição de padrão de qualidade, parâmetros assistenciais e melhor

resolutividade das ações e serviços sociais.

6 Aprovar ou reprovar os relatórios de movimentação de recursos repassados ao Fundo Municipal de

Assistência Social (FMAS), já analisados pelos setores técnicos de planejamento da Secretaria

Municipal de Políticas Sociais.

118

7 Impugnar ações ou serviços que contrariem as diretrizes da organização da Rede de Assistência Social

no Município.

8 Exercer a orientação do controle do FMAS.

9 Aprovar propostas dos recursos destinados às ações finalísticas.

10 Discutir e aprovar a instalação de qualquer serviço público ou privado no município de Montes Claros

que mantem ou venha manter contratos ou convênios com órgão público de Assistência Social.

11 Regular a prestação de serviços de natureza pública e privada no campo de assistência social, no

âmbito do município, considerando as normas gerais do CMAS, as diretrizes da política estadual de

assistência social, as proposições da conferência municipal de assistência social e os padrões de

qualidade para a prestação de serviços.

12 Supervisionar o funcionamento dos serviços públicos e privados, determinando auditoria e, se

necessário, a suspensão de contrato ou convênio dos mesmos, quando não atenderem à legislação e às

normas da Política de Assistência Social.

13 Propiciar à população um amplo conhecimento da Rede Municipal de Assistência Social, bem como

promover a divulgação de dados estatísticos relacionados à Assistência Social.

14 Evitar a diluição e a superposição de atividades e recursos na área de Assistência Social, através da

efetiva integração das instituições da Rede de Assistência Social, bem como a integralidade das ações

de caráter individual como as coletivas.

15 Acompanhar o alcance dos resultados dos pactos estabelecidos com a rede prestadora de serviços da

assistência social.

16 Articular-se com os setores educacionais, de saúde e outros do município, visando a caracterização

das necessidades sociais nos setores acima referidos.

17 Propor ao Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS e Conselho Estadual de Assistência

Social - CEAS/MG o cancelamento de registro das entidades e organizações de assistência social que

incorrerem em descumprimento dos princípios previstos no artigo 4º da LOAS e em irregularidades

na aplicação dos recursos que lhes forem repassados pelos poderes públicos.

18 Cancelar o registro das entidades que incorram em irregularidades na aplicação dos recursos que

forem repassados pelos poderes públicos que não obedeçam aos princípios e diretrizes da lei 8.742/93,

bem como instituir grupos específicos de trabalho para executar atividades determinadas, utilizando

pessoal vinculado às instituições públicas, voluntário ou contratação de terceiros.

19 Inscrever, monitorar e fiscalizar as entidades de assistência social.

20 Articular-se com as diversas "entidades de classe" que tenham envolvimento com a assistência social,

buscando garantir uma prática profissional na Rede Municipal de Assistência Social, segundo os

princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

21 Convocar e coordenar a Conferência Municipal de Assistência Social, elaborando o regulamento de

instruções normativas da mesma, nos termos da lei.

22 Definir os programas de assistência social (ações integradas e complementares com objetivos, tempo

e área de abrangência definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços

assistenciais), obedecendo aos objetivos e os princípios estabelecidos na Lei 8.742 de 1993, com

prioridade para a inserção profissional e social.

23 Elaborar e publicar seu regimento interno.

Fonte: Lei de Regulamentação do Conselho (Montes Claros, 2008). Elaboração própria

Já naquilo que diz respeito à composição deste espaço, o mesmo é

formado por 20 (vinte)92 membros titulares e suplentes, representantes do poder

público e da sociedade civil, exercendo mandato de 02 (dois) anos, podendo ser

reeleitos por uma vez por igual período. Os representantes do poder público são

92 Este número iguala-se para os suplentes.

119

indicados pelas secretarias e os representantes da sociedade civil serão eleitos em

assembleia pelo voto das entidades vinculadas à assistência social, em

funcionamento, no mínimo há 03 (três) anos, com sede no município93. Ambos

são nomeados pelo prefeito.

Desse modo, o conselho é composto da seguinte maneira:

Gráfico 1 - Número de membros por Representação do Poder Público – Poder Público

Fonte: Lei 2.479 de 07 de maio de 1997 (e suas alterações) – Elaboração própria.

93 Exceto para os assistentes sociais.

120

Gráfico 2 - Número de membros por Representação da Sociedade Civil - Poder Público

Fonte: Lei 2.479 de 07 de maio de 1997 (e suas alterações) – Elaboração própria.

Ainda no que se refere à caracterização do espaço de controle social,

conforme seu regimento interno o mesmo, em sua estrutura, é composto pelo

plenário94, mesa diretora95, comissões temáticas permanentes e temporárias96 e

secretaria executiva. Já em relação ao processo de deliberação do CMAS de

Montes Claros o mesmo reúne-se, ordinariamente, uma vez por mês, na primeira

quinta-feira, na Casa da Cidadania, situado na Praça Raul Soares, s/n.º - Centro97,

às 14 horas. Conforme o Censo SUAS 2013, o Conselho possui um local

específico para o seu funcionamento, todavia este é dividido com outras

instituições (como ONG’S e Entidades) e outros Conselhos de Políticas e Direitos.

No que concerne a Secretaria Executiva do CMAS, ela é o órgão do CMAS

de Montes Claros de assessoramento, que presta apoio técnico administrativo e

operacional e estará subordinada à mesa diretora. Conforme o Censo SUAS 2013,

o Conselho possui esta em funcionamento, com a alocação de 03 funcionários,

94 “Art.13º - Plenário é o órgão de deliberação máxima do CMAS de Montes Claros composto

pelos membros efetivos e seu(s) suplente(s).” 95“ Art.15º - A mesa diretora do CMAS de Montes Claros é eleita para um mandato de 2 (dois)

anos, não sendo prorrogável. (NR), e será composta por: I – Presidente; II – Vice-presidente; III –

1º secretário; IV – 2º secretário”. 96 “Integram a estrutura do CMAS as Comissões Temáticas, de caráter permanente ou eventual. As

comissões compor-se-ão de 4(quatro) membros e se reunirão com quórum mínimo de 02 (dois) de

seus membros titulares ou suplentes. As Comissões Temáticas, de natureza permanente e

temporária, têm por finalidade subsidiar a plenária no cumprimento de sua competência”. 97 Ou outro lugar previamente determinado.

121

sendo que há uma pessoa – com nível superior completo – designada para ocupar

o cargo de Secretário Executivo do Conselho. Esta trabalha exclusivamente neste

espaço de controle social e o cargo foi formalizado por meio de instrumento que

se difere de Lei, Decreto e/ou Portaria. Cabe destacar que o CENSO Suas não

especifica qual fora este instrumento utilizado.

Em relação ao custeio do CMAS, de acordo dados advindos do Censo

SUAS 2013, há previsão – na lei orçamentária deste mesmo ano no município –

de recursos específicos do órgão gestor destinados à manutenção e funcionamento

do conselho. Todavia, já em relação a uso dos 3% de recursos, correspondentes

aos Índices de Gestão Descentralizada (IGD-Bolsa Família e IGD-SUAS) o censo

demonstra que não há aplicação e/ou uso, por parte do conselho.

No que diz respeito à composição do Conselho Municipal de Montes

Claros, com base no Censo SUAS 2013, é possível categorizar a composição,

inclusive no que tange ao gênero dos conselheiros. De acordo o Censo, atualmente

o Censo é constituído por 31 conselheiros, sendo 24 mulheres e 7 homens.

Observa-se assim a presença majoritária do gênero feminino no que diz respeito

ao processo de condução do controle social exercido pelo conselho, fato que

comprova a influência histórica do fenômeno denominado feminilização da

assistência social.

Gráfico 3 - Composição do Conselho em relação à questão de gênero

Fonte: Censo SUAS 2013 – Elaboração própria.

122

Já no quesito escolaridade, observa-se a prevalência de grande parte

dos conselheiros com formação superior, destacando-se relativa proporção dos

que também possuem especialização.

Gráfico 4 - Escolaridade dos Conselheiros Municipais de Montes Claros

Fonte: Censo SUAS 2013. Elaboração própria.

Quanto à função desempenhada, observa-se que a grande maioria

desempenha o papel de conselheiro titular, todavia este número encontra-se

inferior ao estabelecimento pela legislação que norteia o funcionamento do

Conselho Municipal de Montes Claros/MG. Essa legislação disserta sobre 20

membros conselheiros titulares e 20 membros suplentes. Entretanto, ela não deixa

claro qual procedimento a ser tomado, em caso de número de suplentes inferior ao

número de titulares.

123

Gráfico 5 - Função desempenhada pelos Conselheiros Municipais de Montes Claros

Fonte: Censo SUAS 2013. Elaboração própria

Frente a isso, em relação à representação observa-se que em grande maioria

– embora em porcentagem de diferença inexpressiva – o governo possui maior

número de cadeiras referentes ao Conselho Municipal de Montes Claros e o

controle social exercido. Ressalta-se que o não preenchimento das 40 vagas

destinadas a paridade de representação rebate na representação da sociedade

civil98. Como elencado, por não deixar claro qual o procedimento a ser tomado em

caso de números inferiores ao estabelecido, o CMAS deixa brechas para a

fragilidade da representatividade, nesse caso, da sociedade civil.

Compreende-se que esta disparidade deve-se a vacância dos cargos por

parte dos conselheiros, ao longo do processo de representação. Cabe aqui destacar

a necessidade de compromisso frente aos interesses representados. Como

verificado ao longo do 2.º capítulo, a esfera pública é perpassada por uma

dinâmica que deve direcionar as suas ações em um viés democrático. Durante o

processo de análise de dados referentes às atas de reuniões, observou-se que muitos

conselheiros pediam o seu desligamento ao longo do processo. Quando dizia respeito à

representatividade do governo, novos membros eram indicados. Todavia, no caso da

sociedade civil, percebeu se que os suplentes assumiam a vacância e novos membros não

98 Embora a Lei que regulamenta o funcionamento do Conselho disponha sobre a constituição da

sociedade civil destinada as entidades de acordo o segmento que representa (idosos, movimentos

populares, criança e adolescente etc.), no Censo SUAS que delineia os dados apresentados, a

configuração é apresentada conforme o que dispõe.

124

eram eleitos para preenchimento da cadeira vazia. Isso fere, de modo substancial, o

princípio da paridade que norteia os Conselhos e suas legislações.

Como observado no gráfico abaixo (gráfico 6), fora feito a segmentação da

sociedade civil para demonstrar que a ocupação das cadeiras na plenária do CMAS-MOC

é feito com base em segmentos de atuação da sociedade civil. Embora a representação

governamental também se paute na divisão por secretarias, compreende-se que a

segmentação dos membros representantes da sociedade civil não permite a

universalização da defesa de direitos de todos os segmentos que perpassam a constituição

desta arena política e suas bandeiras de lutas, historicamente constituídas.

Faz-se de suma importância que esta analise contribua para que sejam refeitas as

legislações que norteiam a constituição do Conselho Municipal de Assistência Social de

Montes Claros, para que ele permita, de fato, a universalização de representação de

interesses e a garantia de direitos para além dos usuários, entidades, trabalhadores e

outros segmentos que constituem a rede socioassistencial da política de Assistência

Social, sobretudo em âmbito municipal.

Gráfico 6- Representação dos Conselheiros Municipais de Montes Claros

Fonte: Censo SUAS 2013. Elaboração própria.

Desse modo, frente ao exposto, considera-se que o Conselho Municipal de

Montes Claros é uma instância de controle social efetivamente estabelecida, com

regimento próprio, legislação que a regulamente, secretaria executiva estruturada

– em espaço e funcionamento –, a presença de número considerável de

125

conselheiros com formação prática e teórica que sustente os argumentos

exercidos. Todavia, rebate em elementos que despertam a necessidade de repensar

suas ações e o modo como o controle social tem se efetivado.

Esses elementos delineiam-se nas fragilidades que a própria legislação o

permite, como a ausência de representatividade para além de segmentos pré-

estabelecidos. Destaca-se no que diz respeito à composição/caracterização dos

conselheiros, verifica-se que a priori os mesmos possuem condições técnicas e

teóricas para subsidiarem as discussões, tendo em vista a formação superior, com

índices consideráveis de conselheiros com nível de escolaridade relacionado a

pós-graduação99.

Importante destacar que essa caracterização permite que sejam delineados

os aspectos a conhecer o modo pela qual é constituído o cenário de estudo, tendo

em vista que de acordo Gohn (2007) os conselhos podem ser considerados

espaços estratégicos para a presença de diversos atores sociais ou maneiras que se

permeiam as mudanças sociais, no intuito de democratizar as relações que se

configuram na sociedade, além de permear o fortalecimento do espaço de

formação de opinião e tomada de decisão.

Diante disso, como elencado pelo referencial teórico que sustenta este

estudo, a Constituição Federal de 1988 implementou os Conselhos de Assistência

Social na perspectiva de assegurar a universalidade da política de Assistência

Social, bem como o processo de descentralização suscitado pela referida Carta

Magna e o princípio participativo que sucumbe a estruturação das políticas de

direitos do cidadão e dever do Estado.

Assim sendo, os conselhos desenvolvem papel fundamental na formulação,

gestão e controle social das políticas públicas que referenciam. No que tange aos

Conselhos de Assistência Social, eles possuem importância elementar na

consolidação do Sistema Único de Assistência Social, ao se constituírem enquanto

espaço pertinente à esfera pública democrática de cogestão e participação entre

governo e sociedade civil, tendo em vista que eles devem propiciar

direcionamento a política de assistência social e a efetivação dela enquanto um

99 Válido ressaltar que a valorização da formação dos conselheiros não retira os méritos daqueles

que não possuem formação superior completa. Entende-se que as vivências dos sujeitos os

permitem criar uma visão crítica da realidade social. Todavia, entende-se que a formação superior

permite subsídios teóricos que podem acrescentar ao debate e colaborar para o direcionamento das

práticas pautadas em plenária.

126

sistema que garanta direitos e que, historicamente, foi permeada por

direcionamentos que a afirmavam enquanto o lugar do favor e ações

descontinuadas.

Desse modo, os conselhos vêm se efetivando na esfera municipal enquanto

canais institucionais que propiciam a participação da sociedade no que concerne a

efetivação das políticas sociais, tendo um caráter representativo e com mandatos

que não são remunerados pelo poder público e nem pela sociedade. Nesse sentido,

são espaços deliberativos, com caráter permanente e que possuem composição

paritária entre governo e sociedade civil – como já demonstrado e elencado – e em

algumas experiências possuem autonomia para discernir perspectivas a efetivação

de práticas voltadas a garantia de direitos. Desse modo, é de suma importância

avaliar o modo como o conselho tem se efetivado enquanto espaço fundamental a

consolidação da Assistência Social.

A partir dos dados advindos da pesquisa de campo que norteia o desenrolar

deste trabalho é que se busca analisar o controle social desenvolvido pelo

CMAS/Montes Claros frente à política que delibera. Desse modo, entende-se ser

de fundamental prevalência compreender, com base nas legislações que o

regulamentam e os dados obtidos e se existe coerência/relação e com aquilo que é

expressado na prática, no cotidiano do funcionamento desta esfera pública

democrática.

Neste sentido, no período analisado, observa-se que o Conselho Municipal

de Montes Claros realizou – com regularidade – as reuniões. Conforme gráfico

abaixo, verifica-se que houve tanto reuniões ordinárias – em maior número – e

reuniões extraordinárias – em menor número e advindas da necessidade de

aprovação de pautas.

127

Gráfico 7 - Quantidade de reuniões realizadas

Fonte: Atas CMAS/Montes Claros. Elaboração Própria.

Assim, foram contabilizadas 19 reuniões, sendo que 14 delas

relacionam-se com reuniões ordinárias e 5 com extraordinárias. Ao analisar a data

da ocorrência das mesmas, verifica-se regularidade, já que na sua grande maioria

as reuniões ordinárias ocorrem uma vez ao mês100. Essa regularidade de reuniões

possibilita que questões pertinentes a política de Assistência Social estejam em

constante discussão, propiciando para a sua efetivação de qualidade.

As pautas das reuniões diversificam-se, todavia observa-se a

prevalência de algumas questões que estão sempre recorrentes nas discussões,

sobretudo naquilo que há a exigência burocrática por parte de outras instituições,

como as prestações de contas. Como elencado no gráfico abaixo, o agrupamento

das pautas discutidas e observadas no registro das atas, direciona para os

principais elementos:

100 Cabe aqui dizer que o período analisado corresponde ao período de 16 meses (setembro/2012 a

dezembro/2013). Embora haja regularidade nas reuniões, observa-se que o número de reuniões

ordinárias foi inferior a quantidade de meses, devido a períodos de recesso do conselho municipal,

como janeiro, por exemplo.

128

Gráfico 8 - Principais pautas discutidas no período analisado

Fonte: Atas CMAS – Elaboração própria.

Conforme orientação do Conselho Nacional de Assistência Social o controle

social deve ser entendido enquanto um exercício democrático de

acompanhamento pelo modo qual se realiza a gestão e avaliação da Política de

Assistência Social, do Plano Plurianual de Assistência Social e o modo pelo qual

os recursos financeiros são aplicados, de modo a contribuir para que os serviços

socioassistenciais oferecidos pela rede estejam primados na qualidade ofertada.

Desse modo, o controle social exercido deve possibilitar que o conselho tenha

possibilidade de intervir nas políticas públicas, contribuindo para a definição das

prioridades e a elaboração dos planos de ação.

Neste sentido, buscou-se conhecer as principais pautas em discussão pelo

CMAS, para que os princípios que norteiam sua constituição/formação pudessem

ser analisados, tendo como eixo de entendimento que ele deve contribuir, de modo

significativo, na execução, implementação e efetivação da Assistência Social.

129

Assim, conforme o gráfico disposto anteriormente observa-se que as

questões ligadas a Estrutura do Conselho correspondem a 15% das pautas. Já as

questões ligadas a Entidades Socioassistenciais, aglomeram 21%, enquanto as

questões relacionadas ao SUAS dizem respeito a 18%. Observa-se que estes temas

estavam presentes em quase todas as pautas analisadas.

No que diz respeito às questões ligadas a estrutura do conselho, observou-se

as discussões referentes à eleição da mesa diretora, composição das comissões

temáticas, esclarecimentos inicias sobre a importância de ser conselheiro

(regimento interno, processo de inscrição de entidades, o modo como ocorre

financiamentos/prestação de contas etc.), a composição das instâncias de controle

social do Programa Bolsa Família, apreciação do planejamento para o CMAS em

2013, recomposição das comissões, recursos materiais para o CMAS e nomeação

do secretario executivo da instância de controle social.

Observa-se que estas questões representam aspectos importantes para o

direcionamento e funcionamento do conselho. Entende-se que contribuem de

modo significativo para o exercício do controle social, pois possibilita condições

técnicas, financeiras e logísticas ao funcionamento desta esfera pública.

Figura 5 - Resumo dos principais assuntos relacionados ao Tema de Pauta Fonte: Atas CMAS – Elaboração própria.

130

Já em relação às questões relacionadas às entidades socioassistencial

verifica-se a prevalência (sendo menor apenas que os assuntos gerais) desta pauta

nas discussões do Conselho Municipal de Montes Claros. Durante quase todas as

atas analisadas foi possível verificar o debate acerca do processo de inscrição das

entidades socioassistenciais, seja a apreciação para inscrição/renovação do

cadastro, seja para criar resoluções acerca desse processo de inscrição/renovação

para entidades específicas (como é o caso de associações comunitárias rurais),

seja acerca da liberação de recursos e isenções para entidade via prefeitura e

discussão sobre emissão de certificados provisórios e respeito a ordem

cronológica de requerimento para visitas, dentre outros e emissão de relatórios

acerca de visitas realizadas as instituições.

Cabe destacar no que diz respeito a este ponto de análise, a maneira que se

verificou a prevalência dessas ações nas atas de reuniões analisadas. Compreende-

se que o processo seja importante, todavia ela rebate diretamente em questões que

tangenciam o debate acerca do Estado e Terceiro Setor101, e incidem também na

maneira pela qual o conselho vem direcionando suas ações ao mero protocolo de

aprovação de entidades socioassistenciais.

Frente a isso, importante compreender que a política de assistência social é

realizada de modo integrado por ações constituídas através do poder público e da

sociedade. Nesse sentido, o modo pelo qual a sociedade intervém se dá através de

organizações e entidades de assistência social, com fins não lucrativos e que

desenvolvem de modo contínuo, planejado e permanente, ações com fins de

atendimento, assessoramento e defesa e garantia de direitos102. No que concerne

aos destaques da análise de atas, registra-se as seguintes discussões de modo

pertinente, relacionadas com as entidades socioassistenciais.

101 Sobre isso, recomenda-se a leitura de Montaño (2002). 102 Segundo a LOAS, em seu artigo 3.º: “§ 1o São de atendimento aquelas entidades que, de forma

continuada, permanente e planejada, prestam serviços, executam programas ou projetos e

concedem benefícios de prestação social básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em

situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal” “§ 2o São de assessoramento aquelas que,

de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos

voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de

usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência

social” “§ 3o São de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e

planejada, prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a

defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da

cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de

direitos, dirigidos ao público da política de assistência social” (MDS, 1993).

131

A Assistente Social do CMAS, Érika falou da necessidade de realizar seminários

entre os CRAS, CREAS e a rede privada com a finalidade de estreitar as ações com

a rede, potencializando a referência e contra referência. Franciely lembrou que a

Resolução 16 do CNAS preconiza que seja realizada uma vez ano audiência

pública com as entidades (Ata n.º 187)

***

O presidente Adiel, diante de demanda das entidades da zona rural, solicitou à

Comissão de Documentação e Cadastro trazer para a próxima reunião, uma

sugestão de resolução com critérios para a inscrição das associações rurais no

CMAS. Neste sentido, a conselheira Elizabete falou da necessidade de critérios

pois existem associações rurais cuja composição tem maioria dos associados

moradores na zona urbana de Montes Claros, portanto não atenderia ao público

morador da zona rural (Ata n.º 187)

***

A conselheira Beatrice reafirmou sobre o novo caráter da assistência social, política

pública, em detrimento da visão caritativa histórica (Ata n.º 189)

***

Partindo para o primeiro ponto de pauta, apreciação de entidades e aprovação com

ressalvas, Érika pontuou que a aprovação com ressalvas requer monitoramento

periódico, portanto se preocupa com a fiscalização das entidades, principalmente

pela pouca oferta do veículo, o que acaba levando ao acúmulo de trabalho. Nesse

sentido, foi colocado em discussão sobre a aprovação com ressalvas. A conselheira

Beatrice Silveira entendeu que se Érika trouxe essa fragilidade o Conselho tem que

repensar esse posicionamento, só se contássemos com equipe maior, defendendo

que ou o CMAS aprova ou desaprova. Grace disse que a falta do monitoramento é

uma preocupação. Adiel lembrou do zelo que se deve ter com a entidade desde sua

criação e adequação, pois muitas delas acabam fechando por falta de

documentação, de organização. Levada em votação, foi aprovado que até segunda

ordem não serão aprovadas entidades com ressalvas, contando com doze votos

favoráveis e duas abstenções (Ata n.º 192).

***

[...] a técnica Erika falou sobre as dificuldades enfrentadas para visitar as entidades

que pleiteiam inscrição no CMAS, pois o município está com a frota de carros

quebradas, e o conselho tem ciência dessa dificuldade do município. Erika

justificou que conhece a necessidade das inscrições e que para acontecer a visita

algumas entidades tem ido buscá-la. A conselheira Rosilene Aparecida colocou

que entende a preocupação, mas vai ter entidade que não terá como vir buscá-la, o

que acaba privilegiando aqueles que tem condições. A conselheira Beatrice

colocou que Érika fica desprotegida trabalhando dessa forma, em seguida a

conselheira Grace colocou que ela esta protegida enquanto servidora (Ata n.º 196).

***

A conselheira Rosilene perguntou qual a relação da entidade com o CRAS Rural

[...]. Rosilene colocou sobre a importância em melhorar a relação com o CRAS

RURAL. A conselheira Grace complementou falando sobre a importância da

articulação com o CRAS RURAL em benefício da comunidade (Ata n.º 198).

Desse modo, as entidades socioassistenciais compreendem a constituição

do Sistema Único de Assistência Social, configurando-se enquanto prestadoras de

serviços socioassistenciais. Além disso, são elementares para que o controle social

132

seja exercido, tendo em vista que peças fundamentais para a formação dos

conselhos de assistência social, pois representam – em grande parte – a sociedade

civil, por meio da participação nesses espaços.

Ainda, nesta perspectiva, verifica-se que grande parte das reuniões do

CMAS estão centradas nas discussões acerca da aprovação de

inscrição/certificação das entidades socioassistencias, fazendo com que muitas

vezes outros pontos de pauta sejam deixados para reuniões a posteriori, tendo em

vista o esgotamento do tempo necessário para discussão.

Compreende-se a importância das discussões acerca das certificações para

as entidades, entretanto, entende-se que seja necessário que o CMAS planeje suas

atividades de modo a levar a plenária apenas aquilo que é necessário para

deliberação. Entende-se, neste aspecto, o papel essencial da Comissão Temática

de Documentação e Normas, entretanto, verifica-se que a lógica expressa nela tem

seguido o aspecto da descontinuidade e descompromisso – por parte dos seus

integrantes – para a efetivação dos princípios e atribuições inerentes aos

conselheiros. Isso pode ser ilustrado, conforme trecho destacado abaixo:

Logo após o presidente do CMAS Adiel Elias colocou que a comissão temática de

documentação e normas não reuniu para analisar as entidades, mas foi deliberado

em plenária que quando acontecesse este fato apenas os pareceres favoráveis iriam

para a plenária. Em seguida o presidente do CMAS Adiel sugeriu que a comissão

temática de documentação e normas fosse notificada, levando para plenária obteve

onze (11) votos favoráveis e duas (02) abstenções (Ata n.º 202).

Nesse sentido, cabe aqui a crítica da necessidade de reafirmar o real papel

do conselho municipal de Assistência Social de Montes Claros em âmbito de

exercer um processo de controle social que contribua a gestão da política de

assistência social em âmbito municipal, para além do mero cumprimento de

protocolos estabelecidos.

133

Figura 6 - Resumo dos principais assuntos relacionados ao Tema de Pauta – Fonte: Atas CMAS – Elaboração própria.

Assim sendo, dando continuidade às discussões e entendendo que as

entidades socioassistenciais compõem o Sistema Único de Assistência Social, foi

possível vislumbrar as questões que estiveram presentes nas reuniões do CMAS,

englobando as discussões pertinentes ao SUAS. O debate que se respaldava em

questões ligadas ao Sistema Único de Assistência Social foi possível observar no

seguinte registro de ata, por exemplo:

Neste sentido, solicitou respaldo sobre gestão do trabalho no SUAS. Francielly

pontuou que a oficina de trabalho do Conselho Nacional de Assistência Social tem

discutido essa temática e procedeu leitura do texto encaminhado pelo CNAS, que

ressalta a fragilidade dos vínculos empregatícios, a alta rotatividade do SUAS, o

que reflete diretamente no atendimento ao usuário. (Ata n.º 188)

No que tange a proteção básica, foram objetos de análise e discussão o

Termo de Aceite acerca do Programa de Promoção do Acesso ao Mundo do

Trabalho – ACESSUAS, a ciência do Termo de Aceite do Serviço de Convivência

e Fortalecimento de Vínculos, a reprogramação do Programa ProJovem, a

apresentação da minuta que dispõe acerca dos benefícios eventuais no município e

a aprovação do plano municipal de convivência familiar e comunitária.

Além disso, no que diz respeito à Proteção Especial, foram assuntos de

diálogo o que diz respeito à justificativa da Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Social acerca da baixa execução do Piso Fico de Média

Complexidade II e Piso de Média Complexidade IV, referentes a 2011, bem como

a comprovação do funcionamento do serviço de acolhimento para a população de

134

rua e a apresentação do termo de aceite de expansão do serviço de abordagem

social e a aprovação do plano de reordenamento do serviço de acolhimento para a

população adulta em situação de rua. Ainda nesta direção, foi apresentado ao

CMAS o Advogado para o CREAS, como resposta ao plano de providências da

Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social - SEDESE

Compreende-se, neste sentido, que o Conselho tem tido atribuição

fundamental para que o SUAS se efetive. Porém, ao analisar os dados advindos do

Censo SUAS, há um choque de fatos e instala-se a figura da preocupação, tendo

em vista que se observa o mero cumprimento de “protocolo” (como já dito

anteriormente) de muitas ações supracitadas acima, naquilo que concerne as

questões tangenciais do SUAS. Assim, de acordo o CENSO Suas 2013, foi

possível aferir as seguintes situações:

Quadro 3- Agrupamento de perguntas correlacionadas à dinâmica de funcionamento do CMAS

Questão Resposta

1 O Conselho deliberou sobre o Plano de Assistência

Social do município Não

2 O Conselho conhece e acompanha a implantação da

NOB/SUAS 2012 em seu município?

O Conselho conhece, mas

não acompanha a

implantação da NOB/SUAS

2012

3 O Conselho deliberou sobre a proposta anual de

orçamento do executivo para o ano de 2013? Não

4 O Conselho fiscaliza os serviços, programas, projetos e

benefícios socioassistenciais do SUAS?

Sim, a rede socioassistencial

pública e privada do SUAS.

5 Se sim, informe como a fiscalização é realizada:

Por meio de visitas e análise

de relatórios

6 O conselho tem planejamento das fiscalizações

realizadas anualmente?

Não, as fiscalizações são

realizadas mediante denúncia

7

Quando solicitado pelo Conselho é disponibilizado,

pelo Fundo Municipal de Assistência Social,

informação detalhada e, se necessário, documentação

sobre as despesas realizadas pelo referido Fundo? Sim

8

Com que frequência o gestor apresenta ao Conselho o

relatório de aplicação dos recursos dos Fundos de

Assistência Social? Anualmente

9 O Conselho aprecia e emite parecer sobre o Plano de

Ação Municipal? Não

10

O Conselho aprecia e emite parecer sobre o

Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-

financeiro (prestação de contas)? Sim

135

11

O Conselho aprecia e emite parecer sobre os relatórios

de atividades e de execução financeira dos recursos do

Fundo de Assistência Social? Não

12 O Conselho delibera sobre os critérios de repasse de

recursos para entidades? Não

13

O Conselho já regulamentou por meio de resolução

própria os Benefícios Eventuais concedidos no âmbito

da Assistência Social? (Decreto 6307/2007 e

Resolução 39/2010) Não

14 O Conselho é a instância de Controle Social do Bolsa

Família? Sim

15 O Conselho fiscaliza e acompanha a execução do

Programa Bolsa Família? Não

16

O Conselho acompanha os processos de pactuação da

Comissão Intergestora Bipartite - CIB e Comissão

Intergestora Tripartite - CIT? Não

17 O conselho conhece e acompanha o cumprimento do

Plano Decenal da Assistência Social?

O conselho conhece, mas não

acompanha o cumprimento

do Plano Decenal

18 Com que frequência o conselho recebe denúncia? Anualmente

19

Com que frequência o conselho realiza reuniões

ampliadas (com participação, também, de membros da

sociedade civil que não sejam conselheiros)? Mensalmente

20

Com que frequência o conselho realiza reuniões

descentralizadas (realizadas em

bairros/distritos/municípios, fora da sede do conselho)? Nunca

21 Com que frequência o conselho realiza ações de

mobilidade social? Nunca

22 Com que frequência o conselho realiza visitas nas

unidades da rede socioassistencial? Mensalmente

23 Com que frequência o conselho acompanha

votações/discussões do Poder Legislativo local? Anualmente

24

O Conselho regulamentou, por meio de resolução

própria, a inscrição das entidades e organizações de

assistência social, bem como dos serviços, programas,

projetos e benefícios socioassistenciais? Não

25

O Conselho já estabeleceu, por meio de resolução, o

Plano de Acompanhamento e Fiscalização, das

entidades e organizações de assistência social, bem

como dos serviços, programas, projetos e benefícios

socioassistenciais inscritos, com os respectivos

critérios? Não

26

O Conselho acompanha a execução dos Planos de

Ação apresentados pelas entidades e organizações de

assistência social, bem como dos serviços, programas,

projetos e benefícios socioassistenciais inscritas no

conselho? Não

136

27

O Conselho acompanha o cumprimento das

deliberações da Conferência Municipal de Assistência

Social de 2012? Sim

28 No ano de 2012, os conselheiros fizeram algum curso

de capacitação presencial para auxílio de sua função? Não

29 No ano de 2012, os conselheiros fizeram algum curso

de capacitação à distância para auxílio de sua função? Não

Fonte: Censo SUAS 2013 – Elaboração própria.

Essas questões perpassam de modo significativo a efetivação da

implementação da política de assistência social em âmbito municipal. Todavia,

quando se analisa as atribuições do CMAS, estabelecido em lei de regulamentação

própria, verifica-se que o mesmo poderia ir além destas questões que estão postas

e chegam de maneira canalizada as pautas de discussões.

Conforme leitura e análise das atas observou-se que muitos diálogos foram

construídos devido à obrigatoriedade dos órgãos regulatórios, que exigiam a

ciência/aprovação do conselho municipal no que se refere a alguns assuntos.

Portanto, faz-se necessário que o mesmo reveja a maneira como tem construído

suas ações, permitindo que elas ultrapassem os limites institucionalizados.

Destarte, compreende-se que o controle social exercido é pautado em

direcionamentos normativos. Assim, parte-se do pressuposto, de acordo Alves e

Almeida (2013), de que seja atribuição do conselho fazer o acompanhamento da

gestão da Política de Assistência Social em diversos instrumentos, tais como o

Plano Plurianual, a destinação dos recursos financeiros e o modo como tem sido

implementado. Ainda é competência do mesmo propiciar que a rede

socioassistencial ofereça serviços, programas, projetos e benefícios pautados

numa perspectiva qualitativa.

A Resolução CNAS nº 237/2006 que estabelece as diretrizes para a estruturação,

reformulação e funcionamento dos Conselhos de Assistência Social, define o

controle social como o exercício democrático de acompanhamento da gestão bem

como de avaliação da Política de Assistência Social, do Plano Plurianual de

Assistência Social e dos recursos financeiros destinados a sua implementação. É

previsto ainda que uma das formas de exercício desse controle é zelar pela

ampliação e qualidade da rede de serviços sócio-assistenciais para todos os

destinatários da Política no âmbito de atuação destes conselhos (Alves & Almeida,

2013, p. 149).

137

Frente a isso, compreendendo que o Controle Social exercido através dos

Conselhos Municipais de Assistência Social deve colaborar para a criação de

estratégias naquilo que referencia, é de suma importância elucidar, de acordo

Trajano e Ramalho (2011, p. 2) que frente a isso, eles devem ter como norte que

“sua função é atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da

política de assistência, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros” haja vista

que o controle social presume a participação da população na gestão pública, de

modo a propiciar o acompanhamento, a avaliação e a fiscalização, assegurando

que os interesses da sociedade sejam garantidos.

Entretanto, embora algumas das questões elucidadas no quadro acima

estivessem presentes no planejamento do CMAS, verifica-se o descumprimento

do planejamento estabelecido em algumas deliberações. Um dos exemplos a ser

citado diz respeito à realização de reuniões descentralizadas (em

bairros/distritos/municípios, fora da sede do conselho).

Logo depois, Adiel apresentou a proposta de calendário de reuniões para dois mil e

treze, inclusive com três previsões de reuniões descentralizadas (nos territórios dos

CRAS), além do recesso em janeiro e das recomendações da conferência e pré-

conferência, o qual foi aprovado na íntegra por todos os presentes (Ata n.º 188).

Desse modo, entende-se que os conselhos, por serem responsáveis pela

aglutinação de diversas representações e interesses, deve partir do pressuposto de

qual é a sua função na sociedade. Assim, o conselho deve ser visto como o espaço

que está sempre atuando para a melhoria do Sistema Único de Assistência Social,

promovendo o debate, realizando fiscalizações e sendo um órgão de referência

para a execução da política e por isso deve possuir um planejamento contínuo,

organizado e sistemático, para que o que foi pensado não fique no plano das

ideias, sem possibilidades reais de concretização.103

Por conseguinte, no que tange a comunicação, o índice representado não se

diz tão significativo, tendo em vista que representou apenas 3% das atas

analisadas, entretanto as pautas demonstram-se de suma importância, já que diz

respeito a resposta da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social sobre

indagações feitas pelo CMAS e acerca de ofício enviado ao Ministério Público.

103 Durante a análise de todas as atas relativas ao exercício 2013, não fora observada nenhuma das

mesmas sendo realizada nos territórios do CRAS, como deliberado em plenária. O acesso a este

planejamento fora solicitado pela pesquisadora, porém não obtido êxito em resposta.

138

Apesar do índice pequeno, verifica-se a importância destas pautas, tendo em vista

que elas demonstram ações que vislumbram o papel fiscalizatório do conselho

frente à política de assistência social.

Entende-se que o CMAS, apesar de ainda em menor grau e restrito a alguns

casos, possui o papel importante que contribui para que seja intensificada a

necessidade da efetiva participação dos sujeitos, tornando-se protagonistas

naquilo que objetivam.

Nesse sentido e sobretudo nas atas iniciais, observou-se uma busca de que o

conselho estivesse à frente de mecanismos que “cobrassem” do poder público

uma maior resolutividade às questões que são postas. Em um grau maior de

cobrança por parte dos membros da sociedade civil, verificou-se indagações que

condiziam com a postura necessária para o real cumprimento do papel de

conselheiro municipal, com especificidades que emergem em cena a efetivação do

SUAS. Assim, destacam-se os seguintes registros, analisados em ata:

- Sobre a necessidade de efetivação dos trabalhadores do SUAS

[..] Após discussão, foi colocada em apreciação proposta de recomendação para a

Secretaria de Desenvolvimento Social realizar concurso público para compor o

quadro de recursos humanos do SUAS, ou considerar o concurso em vigência, ou

fazer processo seletivo com provas e títulos, de forma democrática e transparente.

A conselheira Rosilene, que está a frente da seccional do Conselho Regional de

Serviço Social – CRESS, informou de reunião com representantes do Ministério

Público e da secretaria de desenvolvimento social, ocasião que foi discutido sobre

processo seletivo acompanhado pelo Ministério Público. Érica lembrou da urgência

desses trâmites pois em janeiro entrarão outros funcionários. Foi colocado em

votação a proposta desta recomendação ao município com cópia para o Ministério

Público, a qual foi aprovada por unanimidade (Ata n.º 188).

- Sobre o repasse financeiro a entidades sem o prévio conhecimento e

deliberação do CMAS

Passando-se para o próximo pontos de pauta, foi levado ao conhecimento do

CMAS projeto de lei do executivo que tinha por objetivo repassar recursos a

entidades “de assistência” nos termos do projeto, via Secretaria de

Desenvolvimento Social, inclusive algumas delas sequer eram inscritas junto ao

CMAS. Franciely lembrou que não ficou claro se o recurso era proveniente do

FMAS, apesar de ser via Secretaria de Desenvolvimento Social, pois o referido

fundo é gerido pelo órgão gestor e controlado e fiscalizado pelo CMAS(conforme

previsão da NOB), porém este órgão não foi consultado sobre a matéria. Ademais,

não ficou claro o critério de escolha das quatro entidades, pois o ideal seria edital

público, possibilitando à todas as entidades devidamente inscritas concorrem.

Deve-se ressaltar para a Secretaria de Fazenda também, para fins de

isenção/imunidade, que o reconhecimento público de entidades como de assistência

139

social é a inscrição no CMAS. O presidente sugeriu carta de repúdio à prefeitura

por não comunicar ao CMAS sobre esses repasses e por não divulgar critérios de

escolha das entidades, o que seria a forma mais democrática e transparente, e ainda

solicitar que esses repasses não sejam realizados. A conselheira Nasta Hanna falou

que participou de reunião com entidades e que coincidentemente todas as entidades

que pleiteavam subvenção tinham ligação com vereadores, e duas tiveram o

repasse aprovado pela Câmara – Ademoc e Projeto Presente, respectivamente de

cento e oito mil reais e sessenta e cinco mil reais (Ata 192).

***

A assistente social do CMAS Erika Veloso colocou que qualquer entidade que

oferte serviços, programas, projetos ou benefícios socioassistenciais, e que seja

reconhecida como entidade de Assistência Social quando receber recurso público,

seja Federal, Estadual ou municipal tem que ser depositado no Fundo Municipal de

Assistência Social, para que o CMAS acompanhe e fiscalize a aplicação desse

recurso. Quando o município enviou o projeto para a câmara de vereadores sem

que CMAS tivesse ciência, privou de cumprir seu papel de controle social. A

conselheira Beatrice comentou que a carta de repúdio foi até branda, pois

deveríamos ser mais incisivos em relação ao repasse de recurso. A conselheira

Grace colocou que o acompanhamento de repasse de recurso do fundo para fundo

deve ser aprovada pelo conselho (Ata 193)

- Resposta ao oficio que foi encaminhado pelo conselho sobre o

impedimento da instancia de controle social do programa Bolsa Família

não ter acesso ao sistema SIBEC.

Em seguida Erika leu o documento do Ministério Público em resposta ao oficio que

foi encaminhado pelo conselho sobre o impedimento da instancia de controle social

do programa Bolsa Família não ter acesso ao sistema SIBEC (Ata n.º 201).

Já os relatórios de gestão correspondem a 4%, alavancando índice similar a

comunicação. Esses relatórios são apresentados correntemente ao conselho, para a

aprovação por parte do mesmo, tendo em vista a exigência para o recebimento de

valores orçamentários. Nas discussões apresentadas, verificou-se a recorrência de

assuntos ligados à reprogramação do recurso do cofinanciamento do governo

federal, a apresentação do demonstrativo sintético da execução financeira no ano

de 2012 e a apresentação do demonstrativo anual físico financeira da execução da

receita e da despesa – ano 2012 cofinanciado pelo Estado.

Em complemento a isso, observa-se a porcentagem de 12% referente aos

relatórios dos serviços co-financiados, que envolvem a discussão sobre a

apresentação dos relatórios dos serviços co-financiados pelo Estado de Minas

sendo eles: Serviço de Acolhimento ao Migrante; Serviço de Acolhimento

Institucional; Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora; Serviço de

Fortalecimento de Vínculos para crianças e adolescentes de 06 a 15 anos e serviço

de abordagem social.

140

Em relação a apresentação desses relatórios – tanto o de gestão quanto o dos

serviços co-financiados – verificou-se que o conselho tem papel de suma

importância neste debate. Embora muitas vezes observou-se, na leitura das atas, a

presença de falas que possibilitavam o processo fiscalizatório, percebe-se que o

conselho ficava direcionado sobre o trabalho da Comissão que analisava os

relatórios, não havendo, portanto, diálogos profícuos que buscavam compreender

a maneira que os recursos estavam sendo aplicados na política de assistência

social.

Compreende-se que a gestão financeira da política de Assistência Social se

consolida via os Fundos de Assistência Social, nos quais há as partilhas dos

recursos conformes critérios estabelecidos. Desse modo, a comprovação dos

gastos é aprovado pelos Conselhos de Assistência Social em sua jurisdição de

atuação, sendo competência dos mesmos a orientação, o controle e a fiscalização

do gerenciamento, via resoluções que se relacionam com a elaboração da proposta

orçamentária, tendo com norte os critérios de partilha, o modo de aplicação e a

execução financeira que serão efetuados pelo órgão gestor da política de

Assistência Social.

Neste sentido, é necessário que sejam feitos os acompanhamentos, de modo

a avaliar e fiscalizar os recursos para que sejam aferidos os ganhos sociais que os

investimentos tem possibilitado a Rede Socioassistencial do SUAS, seja em seus

serviços e/ou programas, projetos e benefícios. Entretanto, conforme demonstrado

no Quadro 3 anteriormente citado, o Conselho não deliberou sobre a atual

proposta de orçamento do executivo para o ano de 2013 e nem apreciou e emitiu

parecer sobre os relatórios de atividades e de execução financeira dos recursos do

Fundo de Assistência Social.

Além disso, não houve a deliberação acerca dos critérios de repasse de

recursos para entidades, como já fora demonstrado anteriormente, sendo objetivo

de repúdio dos conselheiros municipais do CMAS de Montes Claros. Todavia,

observa-se, nos dados advindos do Censo SUAS que o Conselho aprecia e emite

parecer sobre o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-financeira, ou

em outros termos, da prestação de contas. Nessa direção, no que diz respeito aos

relatórios mensais dos Serviços co-financiados, verificou-se que estes são

analisados e apresentados pela Comissão de Gerenciamento do Fundo, conforme

elencado no registro abaixo:

141

Considerando a pauta, o presidente Adiel solicitou à Comissão permanente de

Gerenciamento do Fundo Municipal de Assistência Social – FMAS apresentasse à

plenária sua análise no que tange ao relatório físico e financeiro da aplicação dos

recursos repassados pelo Estado de Minas Gerais, tendo como referência o mês de

novembro (Ata n.º 188).

Frente a isso, fora possível distinguir – em quase todas as atas que

dispuseram sobre o assunto, que a comissão analisa os dados e repassa aos

conselheiros planilhas com a disposição dos gastos, para que o entendimento seja

possibilitado, de modo didático, conforme disposto abaixo:

Para melhor entendimento, foi entregue aos conselheiros planilha impressa

contendo o público alvo, previsão de repasse, saldo anterior, recurso transferido

pelo Fundo Estadual, recurso financeiro gasto no mês, rendimento, saldo atual,

execução física, meta pactuada e meta executada (IDEM).

Entretanto, observa-se que – de modo positivo – o conselho tem se

posicionado quando há divergências em valores e ou indicadores que dificultam o

entendimento acerca do assunto.

A conselheira representante da comissão, Solange Santos pontuou que a

comissão encontrou duas divergências nos documentos apresentados,

havendo erros de digitação em relação aos dados do empenho dos serviços

de abordagem social e serviço de acolhimento institucional. Assim,

aprovaram as contas com ressalva. (Ata n.º 188)

***

A conselheira Lourdes de Fátima questionou sobre gasto elevado relativo a compra

em comercial de nome “DUBOI”, empresa que vende produtos agropecuários. A

conselheira Solange explicou que a comissão indagou também sobre isso, sendo

explicado que se trata de compra de protetor solar. Após calorosa discussão, Lúcio

informou que as compras são anuais. Karla Silveira colocou que são destinados ao

serviço de abordagem social, sendo duas equipes, uma pela manhã outra pela tarde.

O conselheiro Wladimir entende que apesar do valor, é justificável, pelo número de

pessoas que compõe a equipe. (Ata n.º 189)

***

A conselheira Grace colocou que a comissão reuniu no dia nove de maio, porém a

prestação de contas não foi aprovada pela comissão, uma vez que a contabilidade

não lançou os empenhos por problemas na mudança do sistema; tinham apenas

extratos e rendimentos. Foi sugerido pela própria comissão reunião extraordinária

para apreciar esta prestação de contas. (Ata n.º 194)

142

No que concerne aos relatórios financeiros, verificou-se que os assuntos

estiveram relacionados à reprogramação dos recursos, bem como a apresentação

do demonstrativo sintético de execução financeira no ano de 2012 e a

apresentação do demonstrativo anual físico financeira da execução da receita e da

despesa-ano co-financiado pelo Estado. Importante entender que a Política

Nacional de Assistência Social articula três eixos norteadores, ou seja, a gestão, o

financiamento e o controle social. Neste sentido, importante elucidar que

O financiamento da Assistência Social foi marcado historicamente pela não

obrigatoriedade da inclusão orçamentária e indicação legal das fontes de recursos;

inexistência de critérios claros e transparentes para distribuição dos recursos entre

estados e municípios e entre os programas implementados; impossibilidade de se

fazer o acompanhamento e o controle do fluxo dos recursos aplicados, em prejuízo

da transparência administrativa; inexistência de um fundo específico para a área;

pulverização financeira dos recursos diluídos entre diferentes órgãos de um mesmo

nível de governo e sua consequente obscuridade e pelo andamento da liberação

destes recursos à vontade política dos governos e às incertezas da conjuntura

econômica (MDS, 2009, p. 89).

Nesse sentido, o financiamento deve ter como norte e referência o Sistema

Único de Assistência Social, em seu caráter descentralizado e participativo, com

base nas diretrizes que são colocadas e estabelecidas, sobretudo pela Política

Nacional de Assistência Social – PNAS, propiciando que o desenho institucional

seja contrário a direção historicamente efetuada de segmentação, fragmentação e

focalização. Na perspectiva de Yazbek (2004) é necessário considerar aquilo que

referencia as demandas do território e das famílias nas quais as ações

socioassistenciais estão inseridas.

Portanto, é compreensível que as demandas que norteiam o financiamento

das práticas socioassistenciais estejam pautadas nas discussões realizadas em

conferências e nos conselhos municipais. Entretanto, conforme análise do quadro

3, é possível aferir que os CMAS de Montes Claros não tem contribuído para a

elucidação desses elementos e configurações do orçamento da política de

assistência social no município.

Na análise das atas, fora possível identificar que a atuação do CMAS, no

que tange aos relatórios financeiros supracitados, correlacionaram nos seguintes

direcionamentos.

143

Seguindo para o próximo ponto de pauta a Comissão de prestação de contas,

apresentou os relatórios dos serviços cofinanciados pelo Estado de Minas – meses

de maio/junho/julho de 2013 com parecer favorável a constar os valores. Relatórios

provado por unanimidade (Ata n.º 202).

***

A secretária executiva Erika informou que o demonstrativo sintético da execução

físico financeira exercício 2012 do cofinanciamento estadual seria apreciada na

próxima reunião extraordinária do CMAS. A conselheira Simone colocou que os

sistemas estão conflitantes e não estão conseguindo fechar a prestação de contas

(Ata n.º 203)

***

Em seguida o presidente do CMAS Adiel Elias colocou que os relatórios do

cofinanciamento do Estadual meses agosto, setembro e outubro passaram pela

avaliação da comissão temática de fundo e que foi enviado aos conselheiros

antecipadamente. Após apresentação da comissão os relatórios foram aprovados

por unanimidade. Logo após o Assessor Financeiro Lúcio Patrus juntamente com a

conselheira Grace Aparecida apresentou a retificação do Demonstrativo Anual

Físico Financeira da Execução da Receita e da Despesa – ano de 2012 cofinanciado

pelo governo do Estadual (Ata n.º 205).

***

Logo em seguida a secretaria executiva Erika proferiu a leitura das perguntas com

as respostas elaborada pela comissão referente ao demonstrativo. O conselho

deliberou favoravelmente todas respostas contudo observou-se que os serviços,

programas e projetos foram ofertados precariamente tendo em vista o período

eleitoral e falta de profissionais efetivos, comprometendo a qualidade do que é

ofertado ao público do Sistema Único de Assistência Social (Ata n.º 205).

Entretanto, importante ressaltar que apesar da aprovação do Conselho

acerca dos relatórios financeiros, verificou-se a morosidade no processo, já que

muitas vezes as pautas eram deixadas para reuniões posteriores, como observado

abaixo:

Prosseguindo a reunião a secretária executiva do CMAS Erika Veloso justificou a

não apresentação do demonstrativo sintético da execução físico financeira,

colocando que o conselho tem prazo até trinta (30) de outubro de 2013 e o

município até 30 de setembro para encaminhar ao cmas para análise. Dessa forma a

comissão permanente de gerenciamento do fundo municipal de assistência social

terá tempo posterior a esta reunião para estudá-lo (Ata n.º 201)

***

A secretária executiva Erika informou que o demonstrativo sintético da

execução físico financeira exercício 2012 do cofinanciamento estadual seria

apreciada na próxima reunião extraordinária do CMAS. A conselheira

Simone colocou que os sistemas estão conflitantes e não estão conseguindo

fechar a prestação de contas (Ata n.º 203).

144

Assim, entende-se que apesar do cumprimento da atribuição de analisar o

orçamento, verifica-se que o CMAS tem tido uma posição apática em relação ao

processo que se torna elementar a efetivação do SUAS, dado a necessidade de

financiamento para que a rede socioassistencial de fato se efetive na direção que é

necessária. Através da leitura das atas, compreende-se que a aprovação dos

relatórios financeiros tem sido efetuadas, sem discussões e se planejamento, que

sejam pertinentes ao controle social exercido.

Embora se presuma a competência da Comissão que os analisa, faz-se

imprescindível que outras ações sejam pautadas, tais como visita in lócus,

questionamentos a fundo sobre os gastos, a qualidade dos serviços, programas,

projetos e benefícios ofertados. O mero protocolo de aprovação não garante que

sejam estabelecidos mecanismos tangenciais aos objetivos que o SUAS se propõe.

Essa ausência de planejamento acerca da dimensão financeira da política de

assistência social representa a noção de que a gestão da política não tem sido feita

de modo compartilhando, construído em bases democráticas e em um diálogo

constante de formulação e reformulação das suas ações. É importante

compreender que o CMAS tem um papel de suma importância para contribuir a

garantia de direitos e ausentando-se do debate o mesmo não cumpre com as

responsabilidades que foram colocadas ao mesmo, fruto de discussões coletivas.

Para além de um simples protocolo, com o objetivo da comprovação dos

gastos do orçamento/recursos, é preciso compreender a necessidade de que sejam

buscadas estratégias para a otimização destes gastos, numa perspectiva de

garantias efetivas dos direitos sociais e a execução dos programas, projetos,

serviços e benefícios da Assistência Social.

Por fim, compreendendo que os índices supracitados correspondem à

aglomeração de pautas, utilizados pela pesquisadora para mensurar as principais

intervenções no que diz respeito ao papel que o Conselho Municipal de Montes

Claros tem exercido no controle social, nesta cidade norte-mineira, verificou-se o

percentual de 22% relacionados aos assuntos gerais.

Esses assuntos gerais estavam relacionados a avisos genéricos sobre

questões que envolviam diversos debates, desde realização de eventos a

participação dos conselheiros em atividades externas ao CMAS e sua função.

145

Optou-se por aglutiná-los para demonstrar o espaço que estes assuntos tem

ocupado nas pautas, estando presente em todas as atas analisadas. Entretanto,

compreende-se que estes possuem apenas função informativa, não acarretando

prejuízos ao papel que o conselho deve executar.

É importante ter como norte de discussão que a efetivação do Controle

Social na Política de Assistência Social representa uma conquista histórica dos

movimentos sociais e, dado a isso, é elementar a efetivação dos direitos sociais

dos sujeitos que vivenciam em seu cotidiano situações que remetem a mazela

social e a ausência de comprometimento do Estado com as políticas sociais.

Assim, torna-se indispensável que as práticas sociais sejam repensadas com

buscas a compreender o papel desta esfera pública, propiciando que a mesma seja

um espaço elementar na busca pela valorização da cidadania, elucidada naquilo

que diz respeito aos objetivos propostos nos elementos normativos que

direcionam as suas práticas, sendo, portanto, um espaço que vivencia limites e

possibilidades, mas que os constrói e reconstrói no cotidiano do diálogo e da

democracia da participação política, na busca de indicadores que representem a

efetividade das práticas sociais ora construídas.

146

5 Considerações Finais

A investigação realizada neste estudo, através da interação de aspectos

teóricos e empíricos, buscou trazer ao debate questões que perpassam a

constituição da política de assistência social brasileira, de modo direto ligado aos

conselhos municipais de assistência social, compreendendo que este é parte

constituinte do modo pelo qual a política se executa no cotidiano dos sujeitos.

Desse modo, a aproximação relacionada ao objeto de estudo permitiu aferir

questões que carecem e necessitam de reflexões, a partir da análise crítica dos

dados e percepções. Importante ter em mente que as transformações pela qual o

Estado brasileiro passou, ao longo do seu período de constituição histórica,

trouxeram diferentes demandas que rebatem diretamente no modo pelo qual é

feito e executado a política social brasileira e os aspectos relacionados a ela. Cabe

aqui destacar o processo de redemocratização elencado pela promulgação da

Constituição Federal de 1988, que demarca aspectos democráticas que contribuem

para perspectivas de garantias de direitos.

Frente ao que este estudo se propôs a discutir, chega-se a difícil missão de

elencar as considerações finais acerca do objeto aqui investigado. Compreende-se

que o leque de questões da política de assistência por si só abarca e trazem

diferentes vertentes que tencionam e harmonizam ainda mais o debate, tendo em

vista o seu processo contraditório de formação e constituição enquanto política

pública, de direito do cidadão e dever do Estado.

Nesse sentido, através da articulação de questões teóricas e empíricas, pode-

se relacionar, neste trabalho, aspectos ligados tanto a constituição e formulação da

política de assistência social, bem como questões inerentes a aspectos

relacionados à gestão desta, aqui representados pelos conselhos gestores de

políticas – especificamente os de assistência social – em âmbito municipal.

Cabe destacar que o presente estudo buscou centrar em aspectos que

permitissem o vislumbramento do suporte necessário a entender o debate que ele

se propôs a realizar. Dessa maneira, o aporte teórico foi fundamental, pois

permitiu compreender que a relação entre Estado e Sociedade perpassou – desde

sempre – por aspectos contraditórios. Entretanto, na contemporaneidade tem sido

147

demarcada por relações democráticas, substanciadas em instrumentos normativos

que direcionam o seu processo de execução e implementação.

Parte-se da ideia dos conselhos enquanto esfera pública democrática, que

pressupõe a ação dos sujeitos para que ela se efetive frente aos objetivos postos a

mesma. Entretanto, compreende-se que o processo pelo qual o Estado brasileiro se

constituiu, trouxe rebatimentos às políticas sociais que lidam diretamente com as

expressões da questão social, tendo em vista o viés autoritário pelo qual ele

formou. Como foram verificadas, as mudanças sociais promovidas no processo de

constituição da sociedade burguesa, no Brasil, estiveram pautadas em

transformações que ocorriam pelo alto, sem promover mudanças na base da

sociedade.

Dessa maneira, entende-se que atualmente, embora os sujeitos sociais

estejam submetidos à ordem do capital - que tem imposto a redução da garantia de

direitos e a necessidade de se travar lutas sociais – é possível verificar o esboço de

uma política de assistência social capaz de legitimar direitos, na perspectiva pela

qual ela se constitui, apesar de todo seu ranço histórico. Através dos elementos

que regulamentam a política é possível conceber um novo desenho para a mesma,

reafirmando o seu caráter não contributivo, de direito do cidadão e dever do

Estado, que atua em uma perspectiva intersetorial, de maneira a promover que os

indivíduos tenham suas necessidades sociais básicas garantidas.

Todavia, frente ao contexto de desmoronamento do papel do Estado em

prover direitos aos sujeitos, esta pesquisa vem somar para demonstrar as carências

de reflexão e a necessidade de repensar as práticas dos sujeitos que foram aqui

instrumento de análise, pois se compreende que os conselhos de assistência social

são demarcados por uma série de possibilidades que contribuem para evidenciá-lo

enquanto um espaço pautado no protagonismo das ações, já que o mesmo possui

um caráter deliberativo, aglomerado de representação de interesses de modo

paritário, através do compartilhamento da gestão entre o Estado e a sociedade

civil. Entretanto, embora se compreenda a importância dos conselhos, frente ao

processo de garantia de direitos, entende-se, a partir desta pesquisa, a necessidade

de repensar as práticas na direção daquilo pelo qual ele se propõe a executar.

Importante entender que apesar de todo o avanço constitucional e

legislacional da política de Assistência Social – na qual os conselhos representam

papel fundamental – é necessário colocar em discussão o direcionamento pelo

148

qual se deseja construir outro tipo de sociedade, já que o atual cenário tem

norteado e demonstrado o norteamento da garantia de direitos, impondo aspectos

necessários e urgentes aos sujeitos que participam do processo de construção das

políticas sociais e que compreendem a importância do exercício do protagonismo

social para garantir que as desigualdades sociais sejam minimizadas, frente a

avalanche neoliberal que se impõe ao Estado, atualmente.

Cabe aqui ressaltar que os conselhos de assistência social, ao se

constituírem enquanto espaço de gestão da política, configuram-se como uma

esfera privilegiada, sobretudo no processo de propiciar elementos ao seu real

funcionamento. Assim sendo, este estudo, ao se propor analisar a gestão do

Conselho Municipal de Assistência Social de Montes Claros/MG esteve

emoldurado em questões que permitiram entender a sua dinâmica de

funcionamento, sintetizadas na observação de que a gestão pesquisada ainda

carece de aspectos que não permitem a efetivação do controle social assistência

social, para além de um mero formalismo e cumprimento de protocolos de

funções.

A gestão analisada (frente ao período estudado) ainda esbarra nos limites de

exercer o controle social de acordo o preconizado pela Lei Orgânica da

Assistência Social e a Política Nacional de Assistência Social, tendo em vista que

tem exercido um processo de mero cumprimento de protocolo, não indo além nos

aspectos essenciais para consolidar a assistência social enquanto direito do

cidadão e dever do Estado.

Observa-se que apesar de toda organicidade da estrutura do CMAS, tais

como regularidade de reuniões, presença de secretaria executiva, agenda de

reuniões pré-estabelecida, planejamento anual, ele ainda tem-se esbarrado em

limites concretos, que determinam suas ações incipientes. Cabe destacar que isso

contribui para olhares que desvirtuam a política de assistência social enquanto

direito do cidadão, tendo em vista que há a desresponsabilização do conselho no

que diz respeito ao seu real papel.

Percebe-se que a estrutura do conselho tem servido apenas como suporte

necessário a aprovação de entidades e prestação de contas dos recursos

orçamentários destinados a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, para

que ela possa executar os serviços, programas, projetos e benefícios pertinentes a

política de assistência social municipal. Entretanto, verifica-se que a estrutura

149

material, física e pessoal do conselho compromete o controle social exercido,

tendo em vista os parcos investimentos que são feitos no mesmo. Isso reflete

acerca dos investimentos feitos nas políticas sociais, na contemporaneidade.

Dessa maneira, ele se limita a resolução de aspectos burocráticos, em

detrimento a intervenções que contribuam para a melhoria da efetividade de

assistência social. Essa limitação burocrática impede que aspectos pertinentes,

como por exemplo, a lei de criação do CMAS de Montes Claros seja revista,

possibilitando que a representação da sociedade civil esteja para além de

determinados segmentos.

Cabe ressaltar que apesar da formação teórica dos conselheiros - tendo em

vista que os dados apontaram para uma maior incidência de conselheiros com

nível superior completo - verificou-se, na análise das atas, que o modo pelo qual é

exercido o controle social, não está calcado em capacitações aqueles que

representam os interesses da sociedade.

Assim, a ausência da dimensão teórico-prática, teórico-metodológica e

técnico-operativa por parte dos conselheiros, tem se configurado enquanto um

impeditivo as questões que são pertinentes ao debate, tendo em vista que durante

o período analisado os conselheiros não passaram por nenhum processo de

capacitação. Portanto, faz-se de suma importância que todas as gestões passem

por um curso de alinhamento e capacitação, para além da simples dimensão

informativa do que é ser conselheiro. É necessário que questões inerentes à

política de assistência social sejam repassadas e refletidas, de modo a contribuir

para a constituição do debate qualitativo.

Durante a pesquisa verificou-se que o CMAS de Montes Claros possui

fragilidades no aspecto de propiciar a dimensão política deste espaço de controle

social, tendo em vista a incipiente relação entre o Ministério Público e o

Legislativo local. Parte-se do ponto de vista que esta relação permite o

fortalecimento da cultura democrática e do controle social, de extrema

importância e necessidade.

Dentro dessa linha de pensamento, critica-se aqui também, a ausência do

funcionamento das comissões temáticas. Entende-se que seja de suma importância

que as mesmas tragam contribuições aos debates pertinentes à assistência social.

Porém a pesquisa permitiu verificar que apesar de instituída, as mesmas não

possuem regularidade de atividades, ficando comprometido o controle social

150

exercido, pois não se permite in lócus que os conselheiros estejam atentos aos

aspectos necessários, tais como a execução dos serviços, programas, projetos e

benefícios ofertados pela rede socioassistencial de proteção básica e especial. Por

consequência, verifica-se que a fiscalização, do modo como a política é operada

no seu cotidiano, fica comprometida, na direção das legislações que a norteiam.

Ainda na direção do modo pelo qual o conselho se executa, destaca-se que

não foi verificado, na análise de atas, assuntos referentes à conferência para além

do seu processo logístico de organização. Nesse processo, observa-se a

desconexão entre as ações do CMAS e as deliberações presentes na conferência, o

que demonstra a desconectividade entre esses espaços. Essa desconectividade

compromete a política de assistência social e coloca em xeque os direitos dos seus

usuários, já que as conferências constituem espaços de suma importância para

deliberar acerca das diretrizes que norteiam as ações desta política. Portanto, exige

que o conselho repense as suas ações frente aquilo que de fato deve ocorrer.

Frente ao exposto, compreende-se que, durante a gestão analisada, o

Conselho Municipal de Montes Claros esteve permeado por questões que carecem

de análises e que colocam em xeque o modo pelo qual este espaço de controle

social tem desenvolvido seu papel, no tocante a gestão da política de assistência

social em Montes Claros/MG.

Entende-se que o cenário que permite a efetivação da política tem se

construído a partir de avanços. Todavia, é importante analisar que a construção da

garantia de direitos exige constantes afirmações e reafirmações dos cenários que

possibilitam a sua efetivação, tendo em vista que a conjuntura tem sido

atravessada por uma perspectiva de refração dos direitos sociais dos sujeitos.

Desse modo, frente ao exposto, considera-se que o Conselho Municipal de

Montes Claros tem efetivado um tímido controle social da política de assistência

social no município. Conforme verificado na análise do material coletado,

percebe-se que os conselheiros tem sido mero instrumento de aprovação de

pautas, não construindo diálogos que possibilitem a afirmação da política de

assistência social nas diretrizes que são pautadas e na necessidade de constante

formulação e reformulação da sua gestão. Por ser um instrumento de gestão,

analisa-se que o CMAS tem deixado lacunas no controle social, pertinente ao

período analisado, não atuando conforme as legislações que o regulamentam, nem

151

com as deliberações/diretrizes construídas nas conferências municipais de

Assistência Social.

Conforme os dados advindos do Censo SUAS, percebe-se que questões de

suma importância têm sido negligenciadas pelo CMAS-MOC. Questões como a

deliberação do plano de Assistência Social do Município, a implantação da

NOB/SUAS, o plano de ação municipal, a emissão de pareceres e relatórios sobre

a execução financeira do Fundo de Assistência Social, os critérios de repasses de

recursos para entidades, a regulamentação própria dos benefícios eventuais

concedidas no âmbito da assistência social, a fiscalização e acompanhamento da

execução do Programa Bolsa Família, não tem sido acompanhadas e executadas

pelo Conselho em Montes Claros.

Além disso, verifica-se que o acompanhamento dos processos de pactuação

da Comissão Intergestora Bipartite (CIB) e Comissão Intergestora Tripartite

(CIT), o acompanhamento do Plano Decenal da Assistência Social, a realização de

reuniões descentralizadas, fora da sede conselho, ações de mobilidade social, a

regulamentação própria das inscrições das entidades e organizações de assistência

social, bem como o estabelecimento de resolução própria para acompanhamento

de fiscalização das entidades e organizações da assistência social e o cumprimento

dos seus respectivos planos de ação, também tem sido negligenciados por parte do

CMAS. Ainda nessa direção, verificou-se que o conselho não realiza ações de

mobilidade social, o que compromete o princípio de participação social

democrático na esfera pública.

Através do material coletado, foi possível verificar que, de modo inicial, o

conselho tem atuado na realização de fiscalização da rede socioassistencial,

somente através de denúncia. Essa situação compromete o modo pelo qual são

efetivados os serviços socioassistenciais dos municípios. Além disso, tem

restringido suas ações à apreciação e emissão de parecer sobre o demonstrativo

sintético anual da execução físico-financeira e emissão de certificação/inscrição as

entidades socioassistenciais.

De modo geral, compreende-se que o objeto de estudo apresentado

demonstra a persistência de uma cultura política de apatia frente às questões que

perpassam a política de assistência social, tendo em vista que não se tem

configurado como um espaço de controle social efetivo.

152

Frente a isso faz-se importante entender que os conselhos possuem papel

fundamental da constituição de uma esfera pública democrática, tendo em vista

que são canais/instrumentos de comunicação das relações pautadas entre Estado e

Sociedade Civil. Portanto, é necessário que se estimule a ampliação e o

fortalecimento desta instância deliberativa, para além de protocolos estabelecidos.

Por fim, acredita-se que as análises aferidas neste trabalho possibilitarão que

o conselho reveja suas práticas, de modo a se consolidar enquanto um instrumento

de gestão democrática no qual se reconheça a defesa da garantia de direitos como

bandeira principal de intervenção. É necessário que os entraves, dilemas e

dificuldades se transformem em possibilidades de atuação, contribuindo para a

caracterização de uma esfera pública democrática e participativa e que rebate na

criação, ampliação e fortalecimento de outras esferas, de modo a consolidar a

assistência social no viés construído a partir da inserção desta no tripé da

seguridade social.

153

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162

7 Anexos

7.1. Lei de Criação do Conselho Municipal de Montes Claros

163

164

165

166

167

168

169

170

171

7.2. Lei de alteração do Conselho Municipal de Montes Claros

172

173

174

7.3. Regimento Interno

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

7.4. Decreto Lei n.º 525 de 01 de Julho de 1938

189