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7/17/2019 Imposto Predial e Territorial Urbano, Direito à Cidade e Solidariedade Social- Breves Apontamentos Sobre o Papel …

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IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO, DIREITO À CIDADE ESOLIDARIEDADE SOCIAL: BREVES APONTAMENTOS SOBRE OPAPEL DOS TRIBUTOS NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOSFUNDAMENTAIS SOCIAIS.

Jairo Salvador de Souza*1

RESUMO

O presente trabalho pretende apresentar algumas reflexões sobre o papel dos tributos naconcretização dos direitos fundamentais sociais, com destaque para o papel do ImpostoPredial Territorial Urbano – IPTU, na concretização do direito fundamental à cidade.Investiga-se, inicialmente, a relação entre tributos e direitos fundamentais, sob um duploviés: as garantias do sujeito contribuinte e a viabilização de políticas públicas tendentes

à satisfação dos direitos sociais de índole prestacional, assinalando-se a indissociávelrelação entre tributos e direitos fundamentais, considerados os aspectos fiscal e extrafiscaldos tributos. Tecem-se considerações acerca direito fundamental à cidade e de como oIPTU pode contribuir para a realização deste direito. Em seguida, traça-se um quadro,evidenciando a íntima relação entre tributos, dignidade humana e justiça social. Por fim,investiga-se a relação entre IPTU, o planejamento urbano e o mito do crescimentodesordenado, expressão do não-planejamento e da negativa de vigência do princípio dagestão democrática das cidades, reafirmando-se a existência de um direito fundamentalao planejamento e a relevância do IPTU para a concretização do direito fundamental àcidade.

Palavras-Chave: IPTU, Direito à Cidade, Planejamento, Dignidade Humana e DireitosFundamentais.

* Defensor Público do Estado de São Paulo. Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Direito da UNISAL, campusLorena/SP – email: [email protected]

mailto:[email protected]






URBAN BUILDING AND LAND TAX, RIGHT TO THE CITY AND SOCIALSOLIDARITY: BRIEF NOTES ON THE ROLE OF TAXES IN DELIVERINGTHE FUNDAMENTAL SOCIAL RIGHTS.

ABSTRACT

This paper presents some reflections on the role of taxes in achieving fundamental socialrights, with emphasis on the role of the Urban Building and Land Tax, to the realizationof the fundamental right to the city, in Brazil. Initially, we investigated the relationship

between taxes and fundamental rights under a double bias: the guarantees of the taxpayerand feasibility to the satisfaction the public policies related to social rights, pointing theindelible relationship between taxes and fundamental rights, pondered all the aspects.Some considerations are made about fundamental right to the city and how property taxescan contribute to the realization of this right. Then we intend to show the closerelationship between taxes, human dignity and social justice. Finally, we investigate the

relationship between property tax, urban planning and the myth of uncontrolled growth,expression of non-planning option and the negative term of the principle of democraticgovernance of cities, reaffirming the existence of a fundamental right to the planning andrelevance of the property tax for the realization of the fundamental right to the city .

Keywords: Urban Building and Land Tax, Right to the City , Planning, Human Dignityand Human Rights .



IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO, DIREITO À CIDADE ESOLIDARIEDADE SOCIAL: BREVES APONTAMENTOS SOBRE OPAPEL DOS TRIBUTOS NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOSFUNDAMENTAIS SOCIAIS.

Jairo Salvador de Souza

Introdução

De acordo com estudos desenvolvidos pela ONU-HABITAT (2012, p.20), em

aproximadamente sete anos, cerca de 90% da população brasileira residirá em área urbana.

A grande concentração populacional nas áreas urbanas agudiza e evidencia os

problemas estruturais já existentes nas cidades brasileiras, produzindo, entre tantos outros

efeitos colaterais, um acirramento da luta pelo espaço urbano, estabelecendo verdadeira

receita para o desastre.

Contribuindo para a formação de tal quadro, as atividades de planejamentourbano, dever indeclinável dos municípios, tem sido negligenciadas ou desenvolvidas para

benefício prioritário do setor imobiliário, muitas vezes sob o manto de um suposto e

inevitável “crescimento desordenado”, onde as desigualdades sócio espaciais e as práticas

segregacionistas são consideradas naturais e encaradas como um fato consumado e

irreversível.

Decerto que, como assinala BAUMAN (2009, p. 32)

As cidades se transformaram em depósitos de problemas causados pelaglobalização. Os cidadãos e aqueles que foram eleitos como seus representantesestão diante de uma tarefa que não podem nem sonhar em resolver: a tarefa deencontrar soluções locais para contradições globais.

Neste contexto, o direito à cidade surge como resposta à avassaladora política

global de compartimentalização e desfiguração dos territórios urbanos, dominada pela

lógica do planejamento estratégico empresarial, presentes todas as analogias suscitadas

por VAINER (2002): cidade-mercadoria, cidade-empresa e cidade-pátria.

Inquestionável que o plexo de direitos e posições jurídicas enfeixados nodenominado direito à cidade apontam para a sua fundamentalidade, donde exsurge a



necessidade de examinar com mais vagar o papel dos instrumentos da política urbana e

suas relações com a garantia dos direitos fundamentais.

Dentre os diversos instrumentos jurídicos e políticos existentes, o Imposto

Territorial e Predial Urbano – IPTU destaca-se como um dos mais relevantes,

especialmente se considerado em seu viés extrafiscal.

Como veremos no corpo do presente trabalho, o Imposto sobre Propriedade

Predial e Territorial Urbana – IPTU pode se transformar em valiosa ferramenta de gestão,

apta a contribuir para efetivação do direito à cidade.

Entender essa espécie tributária e o seu papel na concretização do direito

fundamental à cidade é a proposta e o desafio que ora apresentamos.

1 Tributos e Direitos Fundamentais

Via de regra, a relação entre tributos e direitos fundamentais tem sido reduzida

ao viés que enfatiza as garantias dos direitos individuais do contribuinte, tais como o

necessário respeito ao direito de propriedade, aos princípios da anterioridade, da

legalidade, da capacidade contributiva, da vedação ao confisco, entre tantos outros. Assim

é em CARRAZZA (2009, p.433) quando, tratando da relação entre direitos fundamentais

e tributação, assinala: “Diante de tudo o que ficou consignado, parece certo que o Estado,

ao exercer a tributação, deve observar os limites que a ordem constitucional lhe impôs,

inclusive no que atina com os direitos subjetivos públicos das pessoas”.

Ocorre que, para além das garantias do sujeito contribuinte, há um outro enfoque

possível acerca da relação entre tributos e direitos fundamentais, que diz com as limitações

fáticas e jurídicas que interferem na concretização dos direitos fundamentais sociais, em

especial os de índole prestacional. Nesta visada, os tributos, a política fiscal e o sistema tributário em geral, devem

ser considerados não só como limitadores do poder do Estado em face do indivíduo

(CARRAZZA, 2009, p.411), mas, antes, viabilizadores, tanto no aspecto fiscal como no

aspecto extrafiscal, da realização dos direitos fundamentais sociais.

Para melhor compreensão das mencionadas limitações fáticas e jurídicas

interferentes na concretização dos direitos fundamentais torna-se necessário, antes de mais

nada, delimitar-se o alcance e sentido do termo Direitos Fundamentais, pois, como ésabido , o termo não possui sentido unívoco.



SARLET (2007, pp. 33-34) alerta para a ausência de consenso na esfera

conceitual e terminológica sobre a expressão, confusão reproduzida inclusive no texto

constitucional de 1988, ao aludir a termos diversos quando se refere aos direitos

fundamentais.

A primeira questão a ser enfrentada, na busca da correta delimitação conceitual,

diz com a diferenciação do termo direitos fundamentais em relação a outros termos

largamente utilizados, tais como: Direitos Humanos, Direitos Naturais, Direitos

Individuais, Direitos do Homem, Direitos Públicos Subjetivos, Liberdades Fundamentais,

Liberdades Públicas, entre outros.

José Afonso da Silva (2003, p. 178), inspirado em Peres Luño, após traçar um

quadro diferenciador entre os variados termos utilizados, elege a expressão Direitos

Fundamentais do Homem, qualificando-a como a mais adequada, pois, segundo ele,

[...] além de referir-se a princípios que resumem a concepção do mundo einformam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é reservada paradesignar, no nível do direito positivo, aquelas prerrogativas e instituições queele concretiza em garantias de uma convivência digna, livre e igual de todas as

pessoas.Para ele, a nota de fundamentalidade encontra-se

[...] na indicação de que se trata de situações jurídicas sem as quais a pessoahumana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive;fundamentais do homem no sentido de que a todos, por igual, devem ser, nãoapenas formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados.

(SILVA, 2003, p. 178)

Luigi Ferrajoli (2008, p. 5), adotando uma concepção formal dos direitos

fundamentais, contrapondo-os ao que denomina de direitos patrimoniais, dissocia a

fundamentalidade dos direitos de qualquer ordenamento jurídico específico:

[...]sono 'diritti fondamentali' tutti quei diritti soggettivi che spettanouniversalmente a 'tutti' gli esseri umani in quanto dotati dello status di persone,o di cittadini o di persone capaci d'agire; inteso per 'diritto soggettivo'qualunque aspettativa positiva (a prestazioni) o negativa (a non lesioni) ascritta

ad un soggetto da una norma giuridica, e per 'status' la condizione di un soggetto prevista anch'essa da una norma giuridica positiva quale presupposto della suaidoneità ad essere titolare di situazioni giuridiche e/o autore degli atti che nesono esercizio. 2

2 “São 'direitos fundamentais' todos aqueles direitos que pertencem universalmente a todos os seres humanos, uma

vez que têm o estatuto de pessoas, de cidadãos ou pessoas capazes de agir; entendido direito subjetivo como ‘ qualquer

expectativa positiva (a prestação) ou negativa (não lesão) atribuída a uma pessoa como um estado de Direito, e por'status' a condição de um sujeito derivada de uma regra positiva de direito como condição da sua aptidão para ser

titular de situações jurídicas e / ou autor dos atos que são exercidos”. ( Nossa tradução).



Em sentido oposto, também com lastro em Pérez Luño, Ingo Sarlet (2007, pp.

37-38) defende a indissociabilidade entre direitos fundamentais e uma dada ordem

jurídica.

Segundo sustenta, os direitos fundamentais constituiriam o conjunto de direitos

e liberdades institucionalmente reconhecidos e garantidos pelo ordenamento de um

determinado Estado, perfeitamente delimitado espacial e temporalmente.

Para ele, a nota de fundamentalidade residiria no caráter básico e fundamentador

de todo o sistema jurídico.

Haveria, assim, uma indissociabilidade entre direitos fundamentais e a

Constituição de um Estado.

Cesar Peluso (2013, Informação Verbal) sustenta o caráter supralegal dos

Direitos Fundamentais. Para ele, a nota de fundamentalidade dos direitos estaria

relacionada precipuamente ao reconhecimento e valorização da dignidade humana e à

qualidade específica, formal e material, observada na tessitura de tais direitos.

A revelar tais características, o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal ressalta,

entre outros, o fato da inalterabilidade dos Direitos Fundamentais (cláusulas pétreas), sua

aplicabilidade imediata e a observação de regime jurídico especial.

Robert Alexy (2012), investigando a teoria dos direitos fundamentais na ordem

jurídica alemã, assinala que em uma teoria dogmática da estrutura dos direitos

fundamentais pode-se distinguir três dimensões: uma analítica, uma empírica e uma

normativa.

A dimensão analítica diria com a “dissecção sistemático-conceitual do direito

vigente” (2012, p. 34), a dimensão empírica envolveria tanto a cognição do direito positivo

válido, quanto a aplicação de premissas empíricas na argumentação jurídica; e a dimensão

normativa atinaria à “elucidação e à crítica da práxis jurídica, sobretudo da práxis

jurisprudencial”(Id.). Para ele, a elaboração de uma teoria geral dos direitos fundamentais expressaria

um ideal teórico, reclamando a adoção de uma teoria integradora “a qual engloba, da forma

mais ampla possível, os enunciados gerais, verdadeiros ou corretos, passíveis de serem

formulados no âmbito das três dimensões e os combine de forma otimizada” (2012, p. 39).

Alexy refuta, assim, as teorias sobre direitos fundamentais tidas como

“unipolares” elaboradas sob a forma de concepções básicas e que reduzem os direitos

fundamentais a uma tese vinculada a uma só concepção política.



Segundo entende, dada a complexidade e multiplicidade da matéria regulada

pelos direitos fundamentais, há uma impossibilidade de redução a um único princípio,

exceto àqueles de elevadíssimo grau de abstração, como o que estabelece que o fim último

dos direitos fundamentais é a garantia da dignidade humana.

Refuta ainda, a adoção de teorias combinadas, com a utilização de referenciais

pertencentes às diversas teorias unipolares existentes, ressaltando que “Contra uma teoria

combinada levanta-se de imediato a objeção de que ela não é uma teoria que possa guiar

a decisão e fundamentação jurídicas, mas apenas uma coleção de topoi extremamente

abstratos, dos quais se pode servir da maneira que se desejar ”. (ALEXY, 2012, p. 42), o

que atentaria contra o caráter sistemático exigível em uma teoria abrangente dos direitos

fundamentais.

Proclamando, assim, a insuficiência das teorias unipolares e combinadas, Alexy

propôs a elaboração de modelo que ultrapassasse a simples compilação não vinculativa

das diversas teorias unipolares, tarefa que, segundo ele, incumbiria a uma teoria

integrativa dos direitos fundamentais.

Uma teoria integrativa dos direitos fundamentais, na visão de Alexy, “ passa por

uma teoria estrutural dos direitos fundamentais” (Id.).

A teoria estrutural proposta por Alexy parte de uma abordagem analítica da

estrutura lógico-formal dos direitos fundamentais na ordem jurídica alemã. Para tanto,

defende a estreita conexão entre o conceito de norma de direito fundamental e o próprio

conceito de direito fundamental.

Assim, no entendimento de Alexy, o conceito de norma de direito fundamental

seria mais amplo que o próprio conceito de direitos fundamentais e a existência de um

direito fundamental teria como pressuposto a existência e validade de uma norma de

direito fundamental correspondente, pelo que justificar-se-ia a análise do conceito de

direito fundamental, a partir da análise do conceito de norma de direito fundamental.O problema é que o conceito de norma na ciência jurídica também não encontra

interpretação unívoca, exigindo que se situe o ponto de referência utilizado para a

construção da teoria estrutural dos direitos fundamentais. Neste sentido, Alexy destaca a

diferença entre norma e enunciado normativo, sendo a primeira o conceito primário de

onde pode decorrer um ou mais enunciados normativos.

Isto porque há casos de normas com possibilidade de um ou mais enunciados

normativos e há até mesmo normas sem enunciados normativos. Daí a importância de “os



critérios para identificação de normas sejam buscados no nível da norma e não do

enunciado normativo”. (ALEXY, 2012, p. 54).

A busca de tais critérios é facilitada pelo auxílio das modalidades deônticas (do

dever, da proibição e da permissão).

Decerto que a utilização de operadores deônticos afivela-se a uma análise

semântica da norma jurídica, entretanto, a análise semântica não dá conta das questões

referentes à existência e validade da norma.

Com efeito, Alexy sustenta que o conceito de norma, a priori, deve ser

desvinculado dos pressupostos de existência e validade da norma, observando-se o viés

semântico.

Conforme predito, Alexy cinge sua análise da teoria da norma de direitos

fundamentais ao ordenamento jurídico alemão, pelo que define, em uma primeira

aproximação, as normas de direitos fundamentais como sendo aquelas que são expressas

diretamente por enunciados da Constituição alemã e mais aquelas “normas atribuídas”

que, a despeito de não integrarem diretamente o catálogo das normas explicitamente

qualificadas como de direitos fundamentais, permitem uma correta fundamentação

referida a direitos fundamentais.

Todo esse desenvolvimento da teoria da norma em Alexy, desagua na consagrada

sistematização que distingue regras e princípios.

A distinção entre regras e princípios é tida por ele como “a base da teoria da

fundamentação no âmbito dos direitos fundamentais e uma chave para a solução de

problemas centrais da dogmática dos direitos fundamentais” (ALEXY, 2012, p. 84), sendo

uma das “colunas-mestras do edifício da teoria dos direitos fundamentais”. (Id.).

Com efeito, a ideia de norma abrangeria tanto regras como princípios, isto porque

ambos atinem ao dever-ser, podem ser reduzidos aos operadores deônticos básicos do

dever, da proibição e da permissão.Princípios e regras, portanto, seriam duas espécies de normas.

Segundo Alexy, princípios seriam “mandamentos de otimização”, constituindo-

se em “normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das

possibilidades jurídicas e fáticas existentes” (ALEXY, 2012, p. 90).

Assim, os princípios admitiriam a satisfação do enunciado normativo neles

expressos em diversos graus, a partir de dois limitadores: as possibilidades fáticas e as

possibilidades jurídicas. No que tange às possibilidades jurídicas estas seriam delimitadas pelos conflitos entre princípios e regras colidentes.



As regras seriam espécies de normas de caráter binário, que são sempre satisfeitas

ou não satisfeitas, veiculando invariavelmente determinações no âmbito do que é possível

fática e juridicamente.

Com efeito, a nota de fundamentalidade dos direitos ancorar-se-ia em dois

pressupostos básicos: a indissociabilidade de tais direitos fundamentais a uma

determinada ordem jurídica e, em grau máximo de abstração, sua indelével relação com a

satisfação e garantia da dignidade da pessoa humana.

Portanto, a viabilização das atividades do Estado e a organização de sua ordem

econômica, política e social, sob esta ótica, devem sempre tender à concretização dos

objetivos fundamentais da ordem jurídica a que se vincula.

Assim, torna-se fácil concluir que a relação entre os direitos fundamentais e

tributos diz precipuamente com a viabilização de Políticas Públicas que, em tese, devem

proporcionar a realização dos objetivos fundamentais do Estado, com a superação das

limitações fáticas para concretização das normas tendentes à garantia do mínimo

existencial e preservação da dignidade humana em dado ordenamento jurídico.

Isto porque indene de dúvidas que a ordem econômica e o sistema tributário em

um estado democrático social de direito tem, por fim último, assegurar a todos uma

existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Os tributos estariam, assim, associados não somente às garantias individuais

vertidas nos chamados direitos de liberdade, de primeira dimensão ou geração, que dizem

com a preservação dos direitos do contribuinte, mas, antes, e com mais ênfase, à satisfação

dos direitos sociais prestacionais, de segunda dimensão ou geração, que pode ser

viabilizada pela atuação fiscal e extrafiscal do Estado.

Com efeito, se, no viés fiscal, os tributos afirmam-se preponderantemente, como

instrumento de financiamento do Estado, apto a permitir a viabilização material da

implementação de políticas públicas, tendentes à realização dos objetivos fundamentaisde uma dada ordem jurídica; no viés extrafiscal, os tributos podem servir como eficiente

instrumento de fomento ou desestímulo a condutas que desafiem ou confrontem tais

objetivos, já que os direitos fundamentais constituem parâmetro hermenêutico e valor

superior de toda ordem constitucional (SARLET, 2007, p. 77).

Estabelecido o ângulo de aproximação com o tema, veremos, nos tópicos que se

seguem, a relevância do Imposto Predial e Territorial Urbano na concretização do direito

fundamental à cidade, com especial relevo à observância do direito fundamental ao planejamento urbano.



2 Imposto Predial e Territorial Urbano e o direito fundamental à cidade

Mais que espaços geográficos delimitados, as cidades constituem,

historicamente, espaços de construção de identidades, de convivência e de solidariedade.

SANTOS (2002, p.96) destaca que

“O território não é apenas o resultado da superposição de um conjunto desistemas naturais e um conjunto de sistemas de coisas criadas pelo homem. Oterritório é o chão mais a população, isto é, uma identidade, o fato e osentimento de pertencer aquilo que nos pertence. O território é a base dotrabalho, da residência, das trocas materiais e espirituais e da vida sobre os quaisele influi. Quando se fala em território deve-se, pois, de logo, entender que seestá falando em território usado, utilizado por uma dada população. Um faz ooutro, à maneira da célebre Frase de Churchill: primeiro fazemos nossas casas,

depois elas nos fazem ...”

Aludindo ao processo de globalização e sua influência no território, SANTOS

(2002, pp. 84-85) assinala que

“(...) A literatura apologética da globalização fala da competitividade en treEstados, mas, na verdade, trata-se de competitividade entre empresas, que, àsvezes, arrastam o Estado e sua força normativa na produção de condiçõesfavoráveis àquelas dotadas de mais poder. É dessa forma que se potencializa avocação de rapidez e de urgência de algumas empresas em detrimento de outras,uma competitividade que agrava as diferenças de força e as disparidades,enquanto o território, pela sua organização, constitui-se num instrumento do

exercício dessas diferenças de poder”.

A percepção das desigualdades sociais engendradas pela forma de ocupação do

solo urbano, determinadas, invariavelmente, pelo modelo de desenvolvimento ditado pelo

processo de globalização, caracterizado pela “estreita interação entre as pressões

globalizantes e o modo como as identidades locais são negociadas, modeladas e

remodeladas” (BAUMAN, 2009, p.28) reclamaram a construção de uma nova ética

urbana, fundamentada na justiça social e na cidadania, com a prevalência dos direitos

urbanos, através de seus instrumentos, de forma a viabilizar as transformações necessárias

para que a cidade exercesse a sua função social (PLATAFORMA DHESCA BRASIL

2009, p.12).

O Direito à Cidade retrata justamente a tentativa de construção dessa nova ética

urbana.

Três princípios subjacentes ao Direito à Cidade se destacam (Id., p. 13):

1) Exercício pleno da cidadania: realização de todos os direitos humanos e

liberdades fundamentais, assegurando a dignidade e o bem-estar coletivo doshabitantes da cidade em condições de igualdade e justiça, assim como o plenorespeito à produção social do habitat. 2) Gestão democrática da cidade. A



cidade é uma construção coletiva, com múltiplos atores e processos. Deve ficargarantido o controle e a participação de todas as pessoas que moram na cidade,através de formas diretas e representativas no planejamento e governo dascidades, privilegiando o fortalecimento e a autonomia das administrações

públicas locais e das organizações populares. 3) Função social da cidade e da propriedade urbana. Entende-se como prioridade do interesse comum sobre o

direito individual de propriedade, o uso socialmente justo e ambientalmenteequilibrado do espaço urbano. Todas as cidades têm direito a participar na propriedade do território urbano dentro de parâmetros democráticos, de justiçasocial e de condições ambientais sustentáveis.

A Carta Mundial do Direito à Cidade (FORUM MUNDIAL URBANO, 2004)

define tal direito como sendo “um direito coletivo de todas as pessoas que moram na

cidade, a seu usufruto equitativo dentro dos princípios de sustentabilidade, democracia,

equidade e justiça social”.

SAULE JUNIOR (2008, p. 6) sustenta que a concepção do Direito à Cidade nodireito brasileiro inova ao instituir objetivos e elementos próprios, configurando-se como

um novo direito humano, qualificado como direito fundamental.

Na mesma trilha, DIDONET (2010, p.23) qualifica o Direito à Cidade como

direito humano fundamental, síntese de outros direitos, tais como o direito à moradia, ao

trabalho, ao meio ambiente sadio e à gestão democrática.

Em outro ângulo de abordagem, RODRIGUES (2007) assinala que “a utopia da

cidade como direito quer o usufruto coletivo da e na cidade. O “valor”, para os seusdefensores, é o valor de uso e pressupõe o acesso universal na apropriação e usufruto da

cidade”.

O direito à cidade repercutiria, portanto, o reconhecimento da necessidade vital

de revigoramento dos traços de solidariedade social frente às pressões globalizantes que

tendem ao esfacelamento das comunidades, que, invariavelmente, fazem prevalecer os

interesses das corporações sobre os interesses locais.

Não menos relevante é notar que o tratamento dispensado pela ordem

constitucional brasileira à política urbana3, inaugurada em 1988, não deixa margem para

dúvidas acerca da consagração do direito à cidade na ordem jurídica interna.

3 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumentobásico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressasno plano diretor.§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da leifederal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,sob pena, sucessivamente, de:I - parcelamento ou edificação compulsórios;



Dentre os diversos instrumentos da política urbana, a Constituição Federal de

1988 destacou - em nítido viés extrafiscal - a possibilidade de utilização do Imposto

Predial e Territorial Urbano como viabilizador do cumprimento da função social da

propriedade e da cidade4.

A nova disciplina do direito urbanístico e da propriedade no Brasil, não se

restringiu ao estabelecimento de limites ao exercício do direito de propriedade, mas cuidou

de incorporar ao próprio conceito de propriedade urbana a necessária observância da sua

função social (SILVA, 2003, pp.280-281).

Nessa visada, a possibilidade de utilização de tributos como instrumento de

concretização da função social da propriedade e da cidade, tais como o IPTU progressivo

(em razão do tempo e da utilização), atende às exigências de alinhamento entre a função

social da propriedade e a função social da cidade, militando para a reconstrução de um

sentido de solidariedade social na urbe.

Em verdade, como adverte SILVA (2003, p.271-272),

“Os juristas brasileiros, privatistas e publicistas, concebem o regime da jurídicoda propriedade privada como subordinado ao Direito Civil, considerado direitoreal fundamental. Olvidam as regras de Direito Público, especialmente deDireito Constitucional que igualmente disciplinam a propriedade. Confundemo princípio da função social com as limitações de polícia, como consistenteapenas no “conjunto de condições que se impõe ao direito de propriedade a fim

de que seu exercício não prejudique o interesse social, isto é, mero conjunto de

condições limitativas”.

Para ele, “a propriedade não constitui uma instituição única, mas várias

instituições diferenciadas em correlação com os diversos tipos de bens e de titulares ”

(SILVA, 2002, p.275) sendo que

“(...) cada qual desses tipos pode estar sujeito, e, por regra estará, a umadisciplina particular, especialmente porque em relação a eles, o princípio dafunção social atua diversamente, tendo em vista a destinação do bem objeto da

propriedade” (Id.).

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, comprazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 4 Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;

(...)

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e

II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel



Destacado o seu valor de uso, como de fato apontam os dispositivos

constitucionais e legais que regulamentam a questão, a propriedade urbana no Brasil teria

sua função social intrinsecamente relacionada (e subordinada) à função social da cidade.

A prevalência do interesse comum sobre o interesse individual do proprietário

do imóvel urbano resulta da ponderação qualitativa dos valores vertentes no confronto

entre o exercício irrestrito dos poderes inerentes ao domínio e os imperativos democráticos

de solidariedade, equidade, justiça social e sustentabilidade ambiental, consagrados nos

princípios informadores do direito à cidade.

Por certo que, a despeito de tais princípios ressoarem cristalinos, ainda persiste

a enorme resistência na efetivação de instrumentos e mecanismos tendentes à

concretização da função social da cidade, em especial do IPTU progressivo.

Segundo CARVALHO JUNIOR (2009, p.10), em levantamento realizado no

ano 2007, em 367 municípios com mais de 50 mil habitantes,

Apenas 14% desses municípios tinham alíquotas progressivas de IPTU (isto é,aumentavam conforme o valor venal do imóvel). Já em 6,8% deles, as alíquotasvariavam conforme localização do imóvel e em 5,5% conforme tamanho doimóvel. Além disso, 26,9% desses municípios previam a possibilidade do“IPTU Progressivo no venal” para terrenos vagos. Com isso, pode-se dizer quecerca de um quarto das cidades brasileiras acima de 50 mil habitantes possuialíquotas progressivas ou seletivas, de acordo com o artigo 156 da CF de 1988.

A resistência é ainda maior quando se trata de se efetivar mecanismos quetornem reais as promessas constitucionais de cumprimento da função social da

propriedade, tais como a declaração de abandono e a consequente arrecadação de imóveis

urbanos em razão do não pagamento de tributos municipais, conforme previsão do art.

1276, § 2º do Código Civil.5

Evidenciada, nessas breves linhas, a relação entre o IPTU, a função social da

propriedade urbana e da cidade, veremos, em sequência, como tal espécie tributária pode

contribuir para concretização da aspiração de efetivação de um verdadeiro sentido desolidariedade e justiça social.

5 Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se

não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município

ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições.

§ 1o O imóvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três

anos depois, à propriedade da União, onde quer que ele se localize.§ 2o Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário

de satisfazer os ônus fiscais.



3 Tributação, dignidade humana e justiça social

Como visto até aqui, se, por um lado, os tributos podem viabilizar a

concretização dos direitos fundamentais sociais, na medida em que financiam as

prestações materiais necessárias à fruição de tais direitos, tendendo, com isso, a atingir os

objetivos fundamentais da República e prestigiando, em última instância, o postulado da

dignidade humana; por outro lado, a exacerbação da atividade tributária, seja na

instituição, na gestão ou na cobrança de tributos pode produzir o efeito oposto, vulnerando

os mesmos princípios e, por consequência, a própria dignidade humana.

A atividade tributária pende, portanto, entre esses dois extremos balizados pelo

valor da dignidade humana: de um lado, a necessidade de geração de recursos para

viabilizar as atividades materiais do Estado e, de outro, as limitações ao poder de tributar,

como fator de proteção ao indivíduo frente a este mesmo Estado.

Assim, tanto a repartição dos encargos para superação das limitações fáticas

opostas à concretização dos direitos fundamentais sociais, quanto as limitações ao poder

de tributar tem relação indissociável com a dignidade humana.

No que diz respeito ao primeiro aspecto, a geração de recursos, o IPTU não tem

impacto decisivo para viabilização material das atividades do Estado, pois, como

destacado por AFONSO (2013, p.3), o valor arrecadado com o imposto no Brasil, em

2012, correspondeu a apenas 1,2% do total de impostos arrecadados.

No entanto, a despeito de sua reduzida importância na composição das receitas

tributárias, inferior inclusive ao arrecadado com o IPVA e ISS (Id.), o IPTU possui um

grande potencial para transformar a realidade das cidades e dos cidadãos que nelas vivem,

sobretudo se considerado em seu aspecto extrafiscal e utilizado como instrumento de

concretização do direito fundamental à cidade, em especial no que tange à realização da

justiça social.Como já se teve oportunidade de afirmar linhas atrás, um dos princípios

norteador es do direito fundamental à cidade é o “exercício pleno da cidadania”, entendido

como sendo a “realização de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais,

assegurando a dignidade e o bem-estar coletivo dos habitantes da cidade em condições

de igualdade e justiça, assim como o pleno respeito à produção social do habitat ”.

(PLATAFORMA DHESCA BRASIL 2009, p.13).

Vê-se, pois, que há estreita vinculação entre a concepção de direito à cidade eos ideais de solidariedade e justiça social.



Tanto é assim, que o artigo 170 da Constituição Federal, ao enunciar os

princípios fundamentais da ordem econômica, quais sejam, a valorização do trabalho

humano e a livre iniciativa, estabelecendo sua finalidade (assegurar a todos existência

digna), demarca a justiça social como parâmetro para imposição desses princípios e

atingimento da finalidade enunciada.

No mesmo sentido, o art. 193 da Constituição Federal, que trata da ordem

social, e estabelece como objetivos o bem-estar e a justiça sociais.

Neste quadrante, observa-se que a justiça social constitui valor fundante da

ordem econômica6 e, por conseguinte, da própria atividade tributária, tendo sua

justificação maior na noção de bem comum.

Segundo Aristóteles, o bem comum “é aquilo a que todas as coisas tendem”

(ARISTÓTELES:1984, p.124).

Na clássica divisão concebida por Aristóteles acerca dos tipos de justiça, esta

entendida como virtude, haveria a justiça geral, que representaria a virtude máxima, e a

justiça particular, subdividida em justiça distributiva e justiça comutativa.

A justiça geral estaria vinculada à lei, já que é ela que se estabelece os deveres

do indivíduo em relação à comunidade (ações que são devidas à comunidade para que elarealize o bem comum). As ações legais dariam à comunidade “o que lhe é devido”.

A justiça particular distributiva, relacionada à dimensão pública, seria aquela

que se “manifesta nas distribuições de honras, de dinheiro ou das outras coisas que não

são divididas entre aqueles que têm parte na constituição (pois aí é possível receber um

quinhão igual ou desigual ao de um outro)” (Id.), obedecendo o critério da

proporcionalidade.

A justiça particular comutativa seria aquela que desempenha um papel

corretivo nas transações entre indivíduos, podendo ser voluntárias ou involuntárias,

obedecendo ao critério da igualdade.

6 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por

fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:(...)”



Aristóteles constrói, assim, a concepção de justiça particular sobre dois pilares:

a proporcionalidade (dimensão geométrica) e a igualdade (dimensão aritmética).

Na visão aristotélica, as exigências da justiça social estariam vinculadas à

realização do bem comum.

Com a decisiva contribuição do pensamento cristão, especialmente das

encíclicas papais Quadragesimo anno de Pio XI, de 1931 e Divini Redemptoris, de 1937,

também de Pio XI, o conceito de justiça social evoluiu, operando-se “uma ‘fusão’ do

aristotelismo com a ética cristã” (BARZOTTO, 2003, p.5).

BARZOTO (Id., p.7), destaca que a justiça social disciplinaria a relação do

indivíduo com a comunidade, ressalvando que “a justiça social, ao regular as relações do

indivíduo com a comunidade, não faz mais do que regular as relações do indivíduo com

outros indivíduos, considerados apenas na sua condição de membros da comunidade”.

Para ele, o objeto da justiça social seria o bem comum e a atividade própria da

justiça social seria o reconhecimento, esclarecendo seu alcance (Id.)

Por reconhecimento, entende-se aqui a prática de considerar o outro comosujeito de direito ou pessoa, isto é, como um ser que é "fim em si mesmo" e que

possui uma "dignidade" que é o fundamento de direitos e deveres. Um sujeitode direito ou pessoa só se constitui como tal se for reconhecido por outro sujeitode direito ou pessoa: "O imperativo do direito é portanto: sê uma pessoa e

respeita os outros como pessoas"(39). A justiça social diz respeito precisamentea esta prática de mútuo reconhecimento no interior de uma comunidade.

Prosseguindo, BARZOTTO (2003, p.9) sustenta que o sujeito da justiça social

seria a pessoa humana, membro de uma comunidade específica e que haveria um dever de

justiça inerente, traduzido na reciprocidade. Acresce, ainda, que a igualdade perseguida é

a igualdade absoluta: a igualdade na dignidade (Id.).

DI LORENZO (2009) afirma que a dignidade humana possui dois aspectos: um

endógeno, consubstanciado na relação da pessoa consigo mesmo; e um exógeno, atinenteà relação da pessoa com seu meio. Esta estrutura bipartida seria unificada pelo elo da

autossuficiência.

O valor da dignidade humana, fundamento de toda a ordem jurídica, pressupõe

considerar o ser humano como um fim em si mesmo (KANT, 2012) e tem como um dos

elementos centrais a preservação do mínimo existencial, este compreendido não somente

como direito à sobrevivência (mínimo vital), mas na plenitude do sentido atribuído por

SARLET (2008, p. 25):



“conjunto de prestações materiais indispensáveis para assegurar a cada pessoa

uma vida condigna, no sentido de uma vida saudável (...) constituindo núcleoessencial dos direitos fundamentais sociais, núcleo este blindado contra toda equalquer intervenção por parte do Estado ou da sociedade”.

Tendo-se, pois, delineado a intrínseca relação entre a atividade tributária e a justiça social, veremos, em seguida, como o planejamento urbano pode contribuir para a

efetivação do direito fundamental sociais à cidade.

4 IPTU, planejamento urbano e o mito do crescimento desordenado

O art. 165 da Constituição Federal7, determina a obrigatoriedade do

planejamento para o setor público. No mesmo sentido é o conteúdo do art. 174 da Carta

Política8, situado no capítulo que trata dos princípios gerais da atividade econômica.

A obrigatoriedade do planejamento, presente em diversos tópicos dispersos na

Constituição Federal9, deriva, no plano fático, da necessidade de racionalização da

atividade pública no que tange aos recursos e meios utilizados para atingimento dos

objetivos fundamentais da República.

Nestes termos, o planejamento orienta as atividades materiais da

Administração, em sentido prospectivo, com vistas à satisfação e garantia da dignidade

humana, epicentro axiológico de toda ordem jurídica (BERNARD, 2006, p. 243), sendo

efetivado através de políticas públicas.

As políticas públicas como instrumentos de planejamento constituem

modalidade de intervenção do Estado no domínio econômico, já que, para realização dos

objetivos fundamentais da República, o Estado deve planejar sua atuação.

Há, assim, sob o enfoque jurídico, um dever fundamental e um correspondente

direito público subjetivo de natureza difusa, à implementação de políticas públicas

tendentes à concretização dos direitos fundamentais sociais, tornando-o exigível em casos

de ausência, insuficiência ou ineficácia de tais políticas.

7 “ Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

[...]”. 8 “ Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de

fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. 9 Como, por exemplo, nos artigos 26, § 3º; 30, VIII; 43, §1º, II; 48, II e IV; 187; etc.



De acordo com posição consolidada do Supremo Tribunal Federal10, tal

exigibilidade atinge modulação máxima quando as políticas públicas emanem diretamente

do texto constitucional.

A questão assume relevo se considerarmos que o processo de participação

política na produção e implementação das políticas públicas é decisivo não só na escolha

discricionária dos objetivos a alcançar, nos meios e na hierarquização de prioridades, mas

pode moldar o próprio resultado a ser alcançado ou negligenciado pelo processo de

planejamento.

Decerto que tal constatação não resolve a questão das variáveis essenciais de

qualquer política pública, quais sejam: aquelas relacionadas à discricionariedade na

definição dos objetivos, na escolha dos meios e na hierarquização de prioridades.

Entretanto, traz em si uma significativa mensagem subliminar: a vedação à

inércia e a proibição da insuficiência.

Temos, portanto, que à efetivação de direitos fundamentais, e com mais razão

os direitos sociais, de índole prestacional, não pode ser oposta a exceção de escassez e,ou,

finitude de recursos como justificativa para a ausência ou insuficiência de planejamento.

A obrigatoriedade de planejamento, nos termos da Constituição Federal, deixa

de ter como critério exclusivo as avaliações dos técnicos e a simples ponderação da

conveniência política do governante em exercício, devendo conformar-se, antes, aos

objetivos maiores perseguidos pela República (DALLARI, 2006, p. 319).

Assim, as políticas públicas, como instrumento de viabilização do atendimento

dos objetivos maiores da República, não podem, por óbvio, confrontar ou negligenciar tais

objetivos e fundamentos.

Apesar de o planejamento urbano derivar de mandamento constitucional

expresso, encontra-se, com grande frequência, no discurso jurídico-político a menção a

um suposto e inevitável “crescimento desordenado”. Em verdade, tal conceito indeterminado transformou-se em grande estandarte

para anunciar a falência do modelo de planejamento autoritário-técnico-burocrático e

proclamar as maravilhas do modelo empresarial de planejamento, denominado

planejamento estratégico empresarial.

Neste exato sentido, alerta-nos VAINER (2002, p. 75) que “entre os modelos

de planejamento urbano que concorrem para ocupar o trono deixado vazio pela derrocada

10 Vide AGREG. no RE 639.337-SP (Relator: Celso de Mello)



do tradicional padrão tecnocrático-centralizado-autoritário, está o do chamado

planejamento estratégico”.

Em verdade, o dito “crescimento desordenado” expressa uma opção política

pelo não-planejamento, tornando atrativo o planejamento estratégico empresarial.

VAINER (2002, p.91), em alusão a uma das três analogias em que se funda o

planejamento estratégico das cidades11 - o da cidade-empresa - afirma

“A instauração da cidade-empresa constitui, em tudo e por tudo, uma negaçãoradical da cidade enquanto espaço político – enquanto polis. Afinal, comolembrava Marx, na porta das empresas, dos laboratórios secretos da produçãocapitalista está escrito: “ No admittance except on business” (Marx, 1971, p.

178). Aqui não se elegem dirigentes, nem se discutem objetivos; tampouco hátempo e condições de refletir sobre valores, filosofia ou utopias. Na empresareina o pragmatismo, o realismo, o sentido prático; e a produtivização é a únicalei.

A cidade-empresa prescinde e até repele a participação política, reclamando a

atuação de “gerentes”, não de gestores, sendo incompatível com a noção de gestão

democrática das cidades.

Em outros termos, o princípio da gestão democrática, um dos pilares do direito

à cidade constitui antítese das analogias cidade-mercadoria e cidade-empresa (Id.), onde

as cidades devem ser transformadas em meras empresas, mergulhadas em competições

frati-suicidas na busca incessante e desenfreada por novos investimentos.O planejamento estratégico empresarial das cidades, tido e havido como única

solução ao falido modelo autoritário-burocrático de planejamento, desconsidera

seletivamente, alguns dos instrumentos políticos-jurídicos, previstos no Estatuto da

Cidade, dentre eles, o IPTU progressivo.

O IPTU é um dos tributos com a maior base de incidência12 no território

nacional. Considerada a uniformidade da distribuição geográfica onde é instituído, possui

grande potencial para influir na redistribuição de renda e na captura da mais-valia urbana

decorrente de investimentos públicos, conforme assinala CARVALHO JUNIOR (2006,

p.7):

Dependendo das decisões relacionadas à política de tributação imobiliária,adotada em nível local, o IPTU pode ser utilizado como um eficienteinstrumento de política urbana e habitacional para o município, bem comocontribuir na distribuição de renda e captura de “mais-valia” decorrente de

valorização imobiliária gerada fundamentalmente por investimentos públicos.

11 As outras duas analogias são a cidade como mercadoria e a cidade como nação.

12 Segundo CARVALHO JUNIOR (2009, p. 10), 96% dos municípios brasileiros arrecadam IPTU.



Nesta acepção, o Imposto pode ser compreendido como valiosa ferramenta para

auxiliar o planejamento urbano e efetivação do direito à cidade.

Entretanto, o que se constata, com grande frequência, é a penalização das

classes mais pobres, conforme aponta estudo de CARVALHO JUNIOR (2006, p.34) sobre

a distribuição da carga tributária entre as faixas de renda da população, onde conclui

No tocante ao aspecto distributivo do imposto, verificou-se que ele comprometemais a renda da camada mais pobre dos contribuintes que pagam o imposto(evidentemente pobres que não pagam IPTU não estão contemplados nestaanálise). O grande vilão da regressividade do IPTU é o atual sistema deavaliações imobiliárias realizadas por muitos municípios brasileiros, que, emdecorrência da pouca técnica e das influências políticas, tendem a avaliar as

propriedades mais valorizadas com uma grande defasagem em relação ao seuvalor de mercado, além da concessão de isenções, reduções, refinanciamentos

dos créditos tributários e até mesmo da elevada evasão fiscal.

A apontada regressividade do IPTU constitui dado de “injustiça social”,

violando todos os postulados de solidariedade social.

O processo de despolitização da cidade (VAINER, 2002, p.90) contribuiu para

a reação exacerbada das classes abastadas, por ocasião das revisões das plantas genéricas

dos municípios ou implantação da progressividade, esvaziando o conteúdo social do

imposto.

Nesta situação, o pêndulo tende a verter exclusivamente para o espaço de

proteção do sujeito contribuinte, em detrimento do bem comum e do interesse coletivo.

Conclusão

Como pudemos ver nessa breve exposição, o Imposto Predial e Territorial

Urbano, considerado em seus aspectos fiscal e extrafiscal, constitui importante instrumento

de viabilização da justiça social na cidade, na medida que permite a distribuição de renda

em benefício da coletividade, materializando, assim, o princípio da solidariedade e, em

última análise, a realização do bem comum.

A possibilidade de incidência seletiva e progressiva, característica do IPTU,

permite, em tese, a recuperação da mais-valia urbana engendrada pelos investimentos

públicos em determinadas regiões da cidade, determinando, se bem aplicado, um processo

de redistribuição de riquezas.



Incidindo sobre a propriedade urbana e considerada a indelével função social

que a caracteriza, forjada pelo texto constitucional de 1988, torna-se evidente que o IPTU

constitui uma das mais valiosas ferramentas para concretização do Direito à Cidade e,

consequentemente, do plexo de direitos que o integra.

O modelo de gestão autoritária e tecnocrática não foi capaz de dar resposta

satisfatória às questões e conflitos urbanos, acomodados e camuflados sob o abstrato

conceito de “crescimento desordenado”.

A desordem urbana, justificada pelo dito crescimento desordenado, tende a

oferecer como solução única: o planejamento estratégico empresarial, suposto antídoto ao

inevitável crescimento urbano.

A competição entre empresas, travestida de competição entre cidades

(SANTOS, 2008), na busca desenfreada por novos investimentos é um dos sintomas mais

visíveis do triunfo momentâneo do planejamento empresarial, inserido num processo de

despolitização global das cidades. Isto explica a semelhança dos projetos políticos das

administrações municipais, que pairam acima das matizes ideológicas ostentadas.

A superação de tal paradigma passa necessariamente pelo aprofundamento do

processo de gestão democrática das cidades, contrapondo-se, destarte, ao modeloestratégico-empresarial.

Reafirma-se, assim, a existência de um Direito Fundamental ao Planejamento

Urbano, decorrente da vedação à inércia e da proibição da insuficiência das políticas

públicas, reclamando a utilização de todos os instrumentos possíveis e necessários para

concretização dos direitos sociais, inclusive dos tributos em espécie, como é o caso do

Imposto Sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU.



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