INCENTIVOS FISCAIS: A EXPERIÊNCIA DO MUNICÍPIO DE MONTE BELO-MG

Raphael Antônio de Morais Ruela¹

Marco Antônio Lopes Campos²

RESUMO

O objetivo deste trabalho é estudar os incentivos fiscais concedidos por diferentes esferas do

Poder Público para fomento econômico, no contexto geral, até a análise da legislação

existente no município de Monte Belo/MG. Este estudo abordou o papel do Estado no

desenvolvimento econômico, a conceituação e classificação dos incentivos fiscais em toda a

vasta legislação sobre o tema, bem como múltiplas posições doutrinárias a respeito. Além

disso, este trabalho introduziu os incentivos fiscais no âmbito da política fiscal do país,

demonstrando os limites constitucionais e legais para a sua concessão por entidades federais.

Para melhor compreensão, foi utilizado o exemplo da cidade de Monte Belo/MG,

considerando a legislação local sobre os incentivos fiscais e os resultados percebidos. Palavras-chave: Incentivo Fiscal. Administração Pública. Conceito. Classificação.

ABSTRACT

The aim of this work is to study the tax incentives granted by different spheres of Public

Power to economic promotion, in general context, until the analysis of the legislation in the

municipality of Monte Belo/MG. This study has approached the role of the State in economic

development, conceptualization and classification of tax incentives across the wide legislation

on the subject, as well as multiple doctrinal positions about it. Moreover, this work has

introduced the tax incentives within the country's fiscal policy, demonstrating the

constitutional and legal limits for its granting by federal entities. In order to better understand,

the example of the city of Monte Belo/MG was used, considering the local legislation on tax

incentives and the perceived results.

Keywords: Tax Incentive. Public Administration. Concept. Rating.

¹ Graduado em Direito pela Universidade José do Rosário Vellano-UNIFENAS (2005), Chefe de Gabinete do

Prefeito (2008), Assessor Jurídico da Câmara Municipal de Monte Belo/MG (2012). Atualmente é advogado. E-

mail: ralphruela@yahoo.com.br.

² Orientador. Mestre em Direito pelo Centro Universitário Salesiano de São Paulo - UNISAL. Especialista em

Direito Público pelo Centro Universitário de Belo Horizonte - UNI-BH. Graduado em Direito pela Faculdade de

Direito de Varginha - FADIVA. Professor titular junto ao Centro Universitário do Sul de Minas, UNIS-MG e

Faculdade Três Pontas - FATEPS. Professor convidado em cursos de pós-graduação lato sensu. E-mail:

marcoalcampos@hotmail.com.

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INTRODUÇÃO

A saúde econômica do país tem íntima ligação com os rumos das políticas públicas

usados para sua implementação e fomento. Trata-se de um processo de evolução comum a

todos os estados democráticos que tem no desenvolvimento econômico a possibilidade de

promover o bem-estar social de sua população. Neste sentido, surge a figura do Estado como

catalisador deste processo que se faz possível através de medidas de incentivo, tendo este

trabalho em destaque, a concessão de incentivos fiscais.

Os incentivos fiscais são medidas de fomento econômico com finalidades de

interesse público que atuam nos mais variados ramos da economia. Possuem a prerrogativa de

serem concedidos por todos os entes federativos, em diversas modalidades, de acordo com o

interesse das empresas em receber tais incentivos. Este trabalho tem por objetivo proporcionar

maior conhecimento acerca dos incentivos fiscais, busca sua contextualização dentro das

políticas públicas, os limites de sua aplicação frente a diversidade do ordenamento jurídico e,

por último, aplicação deste conhecimento no caso específico do município de Monte Belo.

As maiores dificuldades que repousam sobre o tema de incentivos fiscais está em

sua conceituação jurídica correta, de modo a delimitar quais ramos do direito são aplicáveis a

matéria, bem como qual a legislação incidente, vez que tramita proporcionalmente entre o

direito tributário, administrativo e o econômico. Deste modo, classifica os incentivos, suas

espécies e demais idiossincrasias para correta aplicação, de acordo com a necessidade do ente

e do segmento o qual se busca o incentivo correto, jurídica e contabilmente possível, frente às

limitações pertinentes a Administração Pública no exercício de sua função e ao ordenamento

jurídico aplicável a matéria. Outrossim, busca-se a aplicação prática destas políticas públicas

no Município de Monte Belo/MG, através do programa municipal de incentivos a instalação

de empresas, regulados pela Lei Municipal n° 2.599, de 16 de janeiro de 2012. Com isto, se

pode visualizar o comportamento de um município de pequeno porte, na tentativa de

implantar medidas de fomento e na percepção de resultados para a localidade.

No processo para o desenvolvimento do estudo projetado, foram consultadas

bibliografias, tipos livros, artigos científicos, monografias, relatórios de órgãos públicos

especializados, teses e dissertações de graduação stricto sensu, publicações em revistas

jurídicas, observando os assuntos relacionados ao tema central, no caso em tela, incentivos

fiscais, além de consulta ao amplo conjunto da legislação pertinente ao tema. O acesso fez-se,

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em especial, por meio eletrônico, e pesquisa em biblioteca acadêmica, com destaque a

presente na Universidade José do Rosário Vellano – UNIFENAS, campus Alfenas/MG.

A decisão pela modalidade pesquisa acadêmica é resultado do interesse de

aprofundar o conhecimento no tema escolhido, buscar a conceituação doutrinaria acerca do

tema, a visualização de suas especificidades, com fim de propiciar a adequada aplicação das

informações adquiridas em políticas públicas efetivas em prol da população e da

Administração Pública. Mesmo frente a abundante material bibliográfico acerca do tema,

pode se constatar que não há consenso entre os autores sobre a conceituação e classificação

dos incentivos. Somado a uma enorme existência de leis aplicáveis a matéria, contudo, sem

nivelamento, pois a competência de regulamentos é possível em âmbito federal, estadual e

municipal. No caso em tela, com intuito de delimitar o tema, apenas se foca no caso do

município de Monte Belo e seus resultados práticos, podendo assim promover uma análise de

gestão eficiente e o resultado destes mecanismos de incentivo junto a Administração Pública.

Desta forma, se busca verificar se a concessão de incentivos trará efeitos positivos para o

desenvolvimento do município, bem como verificar se há equilíbrio entre a sua realização e a

mensuração dos resultados.

2 A ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

A posição dos Estados sociais-liberais, como o Brasil, reconhecem e asseguram a

propriedade privada e a livre empresa, condicionam o uso da propriedade e exercício das

atividades econômicas ao bem-estar social, conforme tutela a Constituição Federal vigente. A

utilização e fruição dos bens particulares sofrem regulação do Poder Público com aplicação de

normas e limitação no uso da propriedade em atender ao interesse público, por meio de atos

do Estado em satisfazer as exigências coletivas e a reprimir a conduta antissocial

(MEIRELLES, 2010).

Repousa na figura do Estado como agente interventor a fim de regular a forma de

atuação econômica e seu impacto em âmbito privado. A intervenção do Estado se dá através

do exercício por parte da autoridade política, de uma ação sistemática sobre a economia,

estabelecendo-se estreita correlação entre o subsistema político e econômico, na medida em

que se exige da economia uma otimização de resultados e do Estado a realização da ordem

jurídica como ordem do bem estar social (JUNIOR, 1989 apud SHOUERI, 2005).

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Neste sentido, Moreira (2005, p.7) traz um conceito mais amplo e completo de

intervencionismo:

Entende-se a intervenção econômica como toda e qualquer conduta estatal

(comissiva e omissiva) que vise alterar o comportamento econômico espontâneo dos

agentes privados, seja com fins de prestígio ao mercado concorrencial, seja com fins

estranhos ao próprio mercado concorrencial (mas vinculados ao interesso público,

tal como definido em lei).

Diante desta definição, a intervenção do Estado não se faz de forma arbitrária, por

critérios pessoais das autoridades competentes. A sua regulação é instituída pela Constituição

e disciplinada por leis federais que estabelecem medidas interventivas e sua forma de

execução, sempre condicionadas ao interesse público e ao respeito dos direitos individuais

garantidos pela mesma Constituição. Assim, os fundamentos da intervenção da propriedade e

atuação do domínio econômico repousam na necessidade de proteção do Estado aos interesses

da comunidade. Os interesses coletivos representam o direito da maioria universalizada, e por

isso, quanto em conflito com interesses particulares, os sobrepujam em atenção a supremacia

do interesse coletivo, base do regime democrático e do Direito moderno (MEIRELLES,

2010).

Hodiernamente, o Estado de Direito aprimorou-se no Estado de Bem-Estar (Welfare

State), visando a melhoria das condições sociais para a população. Não se observa mais deste

modelo estatal, a omissão do Estado liberal ante a conduta individual e nem o Estado

Socialista, que suprime a iniciativa particular. Em uma definição direta, o Estado de Bem-

Estar, é o Estado orientador e incentivador da conduta individual no sentido do bem-estar

social. Para consecução deste objetivo o Estado de Bem-Estar intervém na propriedade e no

domínio econômico quando utilizados contra a coletividade, operando como um corretivo

para a noção clássica de Estado de Direito, revitalizando-a, mas de modo algum a substituindo

ou suprimindo (Ibid).

3 INCENTIVOS FISCAIS: DEFINIÇÃO E ESPÉCIES

Incentivos fiscais são renúncias de receitas públicas que beneficiam os contribuintes,

baseados em instrumentos de desoneração tributária, onde o Estado dispensa um tratamento

tributário diferenciado ao contribuinte, com objetivo de promover o desenvolvimento

econômico regional; reduzir as desigualdades sociais nacionais e regionais; gerar empregos ou

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fomentar setores econômicos específicos. Neste contexto, a renúncia fiscal é a forma pela qual

o Estado utiliza os tributos para alcançar outros fins que não o de arrecadação, como, por

exemplo, incentivar certas atividades ou regiões (FORMIGONI, 2008).

Deve-se ressaltar que os incentivos fiscais não visam o privilégio do contribuinte, mas,

sim, promover ações ou comportamentos em prol da sociedade. Fazem parte desse gênero: as

isenções, as reduções de alíquota e de base de cálculo, a alíquota zero, as subvenções, os

créditos presumidos, os subsídios e o diferimento. Assim, uma norma jurídica que não exija

contrapartida vinculada à promoção do bem comum não institui incentivo fiscal, mas, sim,

benefício fiscal, gerando privilégio diretamente dirigido ao contribuinte (Ibid).

No plano econômico, os conceitos de benefícios fiscais, incentivos e isenção são

amplos, abrangendo qualquer mecanismo de exoneração ou de diminuição da carga tributária,

que produza o mesmo efeito das isenções, não havendo um consenso conceitual sobre o

entendimento desses termos. Os benefícios fiscais, em geral, são voltados a determinados

contribuintes sem a imediata vinculação a qualquer contraprestação. São privilégios - sem

objetivos outros que não o benefício dos próprios contribuintes -, concedidos pelo Estado, que

abrangem fatos geradores e obrigações já ocorridas e consolidadas no tempo. Nesse gênero se

incluem: a anistia - perdão total ou parcial da sanção tributária, isto é, da multa decorrente do

ilícito tributário -; a remissão - perdão do ônus ou dívida, ou seja, liberalidade efetuada pelo

credor, com o intuito de exonerar o devedor do cumprimento da obrigação, abrangendo tanto

a obrigação que tenha por objeto o pagamento do tributo quanto à obrigação decorrente de

penalidade - e o parcelamento (Ibid).

De forma geral, o que há de comum entre benefício fiscal e incentivo fiscal é que

ambos pertencem à matéria tributária e atuam no sentido de atenuar ou eliminar os efeitos da

tributação. A diferença entre eles é que o benefício é concedido para resolver resultados

danosos passados enquanto o incentivo objetiva criar resultados positivos futuros. Quanto à

forma jurídica, existem diferentes institutos legais, diferentes abordagens (jurídica,

econômica, contábil), conceitos, perspectivas e diferentes instrumentos para os incentivos

fiscais, não havendo um consenso a respeito do assunto. No entanto, considerando a essência

econômica, os incentivos fiscais visam a promover um efeito positivo sobre o patrimônio ou a

renda de um ou de um grupo de contribuintes (Ibid).

Para melhor compreensão, faz-se necessário diferenciar as espécies de incentivos

fiscais abordados, com intuito de defini-los pela natureza de sua atuação de fomento e no seu

posicionamento jurídico. Desta forma, se tem os seguintes conceitos a seguir:

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a) Isenção - É a hipótese de não incidência legalmente qualificada. Trata-se da limitação do

âmbito de abrangência de critério do antecedente ou do consequente da norma tributária,

que impede que o tributo nasça. Possui previsão legal nos art. 176 a 179 do Código

Tributário Nacional;

b) Redução de alíquota e de base de cálculo - São formas de incentivos concedidos pelas

administrações tributárias, em sua maioria através de atos administrativos do Poder

Executivo, com o objetivo de diminuir a carga fiscal de determinados segmentos da

economia. Decorrem do modo de calcular o conteúdo pecuniário do dever tributário,

determinando uma forma de pagamento que implica redução do quantum tributário

(SILVA; SOUZA, 2008);

c) Alíquota zero - Presente no art. 153, §1° da Constituição Federal, esta se concretiza pela

realização de toda a cadeia constitutiva do crédito, contudo, na hipótese de incidência, um

dos seus aspectos - a alíquota - é igual a zero, o que resulta numa exigibilidade nula,

desonerando o contribuinte;

d) Subvenções - Segundo Modesto Carvalhosa (1997 apud COELHO, 2009), as subvenções

são ajudas ou auxílios pecuniários, concedidos pelo Estado, em favor de instituições que

prestam serviços ou realizam obras de interesse público. No sentido de incentivo, as

subvenções objeto de estudo são as de cunho econômico, destinadas a empresas públicas

ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril, nos moldes do art. 12,

§3°, inciso II da Lei Federal n° 4.320/1964, distanciando-se no caso das subvenções socais.

A ideia de subvenção esta sempre associada a de auxílio, ajuda expressa normalmente em

termos pecuniários, pressupondo sempre o concurso de dinheiro ou outros bens estatais

(COELHO, 2006);

e) Créditos presumidos - O crédito presumido ou crédito outorgado é um mecanismo

utilizado pelos Estados e pelo Distrito Federal para desonerar o contribuinte da carga

tributária incidente nas operações praticadas. Não é crédito oriundo diretamente das

entradas de mercadorias tributadas pelo imposto no seu estabelecimento. É apenas uma

presunção de crédito de impostos sobre valores apurados com base nas operações

efetuadas pelo contribuinte. O desconto nos impostos a serem pagos, o chamado crédito

presumido, é calculado com base em uma estimativa do lucro das empresas, por exemplo,

se o Estado concede um crédito presumido do imposto de 60%, a empresa pagará 40% do

imposto devido Desta forma, os Estados e o Distrito Federal também atraem empresas para

se instalarem em seus territórios e, de forma indireta, aumentam sua arrecadação. Ou seja,

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é uma maneira de conceder incentivo a determinados produtos ou ramo de atividade, tais

como os produtos integrantes da cesta básica (TAX, 2012);

f) Subsídios – Constituem-se, de acordo com as normas internacionais (ASMC - Acordo

sobre Subsídios e Medidas Compensatórias), de quaisquer contribuições financeiras de um

governo e/ou de entidades públicas para a concessão de vantagens a uma determinada

empresa, grupo empresarial e/ou até a um ramo específico da indústria (produção). E são

representados pela concessão de determinada vantagem (benefit), que não existiria

naturalmente no exercício da atividade econômica. Assim, pode existir a concessão de um

incentivo fiscal que se caracterize como subsídio, por constituir vantagem específica a uma

determinada empresa e/ou a uma atividade econômica, tendo íntima relação, portanto, com

a formação de preço de venda de determinada mercadoria ou bem (ELALI, 2012);

g) Diferimento - O diferimento é o não recolhimento do imposto em determinada operação

ficando adiado para etapa posterior. Por esta técnica, o pagamento do imposto incidente

sobre a saída de determinada mercadoria (por exemplo, no caso do ICMS) é transferido

para as etapas posteriores de sua circulação. Constitui uma técnica impositiva de

deslocamento da exigência do tributo para momento posterior à ocorrência do originário

fato gerador, com a imputação da responsabilidade de seu recolhimento a terceiro

(FERREIRA, OLIVEIRA, 2010);

3.1 As diversas classificações dos incentivos fiscais

Os incentivos fiscais podem ser classificados em três categorias, levando-se em

consideração as características das principais espécies; os regimes jurídicos e a finalidade,

conforme pode se verificar a seguir:

3.1.1 Quanto às características das principais espécies

Pires (2007) classifica os incentivos fiscais, segundo as características das principais

espécies, em duas categorias: aqueles decorrentes da despesa pública e decorrentes da receita

pública. A primeira categoria esta ligada diretamente com a realização da despesa pública,

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onde com a concessão do incentivo, uma vez autorizado, o Estado se vê obrigado a demandar

recursos financeiros já previstos no orçamento para sua efetivação. Como exemplos de

incentivos atuantes sobre a despesa pública têm-se: subvenção, crédito presumido e subsídio.

Já os incentivos sobre a receita pública promovem uma alteração na percepção da

arrecadação, antes que haja incorporação monetária do recurso financeiro para a

Administração Pública, podem ser exemplificados em isenção, diferimento, remissão, redução

de alíquotas e alíquota zero (PIRES, 2007).

3.1.2 Quanto aos regimes jurídicos

A classificação para os estímulos tributários, considerando os regimes jurídicos do

Direito Tributário e do Direito Financeiro, categoriza-os em incentivos tributários e incentivos

financeiros.

Os incentivos tributários, denominados incentivos fiscais propriamente ditos, atuam

por via tributária, como por exemplo: a isenção, a alíquota zero e a redução de base de

cálculo, enquanto os incentivos financeiros atuam pela via dos subsídios: facilidades

creditícias e prêmios de exportação. Porém, em alguns casos, como das subvenções, que

embora sejam concretizadas por meio da tributação, configuram categorias jurídicas

pertencentes ao domínio do direito financeiro, caracterizando-a como espécie de incentivo

financeiro. Dessa forma, não basta um determinado estimulo ser concretizado pela via do

tributo para ser tratado como incentivo fiscal no sentido estritamente jurídico, o incentivo

fiscal dever ser concretizado por meio de institutos próprios do direito tributário (DINIZ;

RIBEIRO, 2004).

No mesmo sentido, a Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, explica que

os incentivos fiscais estão relacionados com a receita pública, ao contrário das subvenções

que estão afetas à disciplina da despesa. Percebe-se no artigo 14, do referido diploma legal, o

seguinte trecho: “A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício fiscal de natureza

tributária da qual decorra renúncia de receita [...]”, onde toda vez que o ente competente

conceder um incentivo ou benefício fiscal estará abrindo mão de uma parcela de sua receita

(FORMIGONI, 2008).

Caso o estímulo concedido pelo Estado não implicar renúncia de receita, mas, sim,

acréscimo de despesa, estar-se-á diante de um estímulo financeiro, como é o caso da

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subvenção. Configura-se a despesa precisamente pelo fato do Estado não abdicar de uma

porção de seus recursos, mas transferir, pelas mais diversas formas, valores que já

ingressaram nos cofres públicos (FORMIGONI, 2008).

É o que ocorre com o crédito-prêmio do IPI, uma vez que o Estado não deixa de

arrecadar importâncias devidas a título de tributo, mas, sim, transferir, por meio de

ressarcimento, valores resultantes da aplicação de determinadas alíquotas sobre o montante do

produto exportado. Assim, o crédito-prêmio do IPI constitui espécie de estímulo financeiro,

para reduzir o impacto tributário existente sobre a produção, visando estimular as

exportações. Mas como não penetra, para modificar ou mutilar, o terreno da regra-matriz de

incidência, nem tampouco implica na diminuição do montante da prestação tributária, é

impróprio atribuir-lhe a condição de espécie de incentivo fiscal (DINIZ; RIBEIRO, 2004).

3.1.3 – Quanto a finalidade

Em referência a finalidade, os incentivos fiscais podem ser classificados em três

espécies (AUGUSTO, 2006):

a) Incentivo fiscal global geral, que se caracteriza pelo objeto de abarcar os interesses de

toda a nação, uma variada gama de setores e regiões do país;

b) Incentivo fiscal regional, por meio do qual o escopo é estimular a economia em

determinada região do país, como ocorre com a Zona Franca de Manaus;

c) Incentivo fiscal setorial, cuja área de atuação circunscreve-se a determinado segmento da

economia, como é o caso do turismo, que foi estimulado por meio de ato específico

(Decreto-Lei n° 55, de 18 de novembro de 1966, art. 24).

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3.2 Incentivo fiscal como mecanismo de fomento

O Estado Moderno, além de suas funções de prerrogativa e daquelas eleitas como

convenientes ou necessárias, previstas no Título da Ordem Econômica, conforme o texto

constitucional, atua na promoção de fomentos com vista a estimular as empresas a se

desenvolverem, e, por consequência, a desenvolver toda a sociedade. Os artigos 1° e 3° da

Constituição Federal são suportes para estas medidas incentivadoras, quando propugnam pela

dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, garantia do

desenvolvimento nacional, dentre outros. O fomento público materializa-se através de vários

comportamentos estatais voltados para a promoção social no sentido lato do termo. Dentre os

fomentos mais comuns destacam-se o planejamento para o desenvolvimento, incentivos

fiscais e políticas de crédito. O primeiro se dá através de planos nacionais, regionais e

setoriais de investimentos por meios de metas e cronogramas físico-financeiros e prazos de

execução, contando ainda com a criação de órgãos responsáveis para áreas específicas como a

Sudene (Nordeste), Sudam (Amazônia) e Codevasf (Vale do São Francisco) (FARIA, 1997).

Já os incentivos fiscais integram as políticas tributárias em atuar em determinados

setores ou estimular o desenvolvimento de uma região ou atividade econômica. Também são

utilizados para o controle de importações e exportações, elevando-se ou reduzindo alíquotas

do imposto de importação, de acordo com a conveniência do momento, levando-se em

consideração o interesse empresarial e o social. E ainda a isenção temporária de impostos

entre as vantagens oferecidas a empresas de porte, inclusive multinacionais, para se

instalarem em território brasileiro. Por último, as políticas de crédito são subsídios bancários

por meio do qual o Estado se vale para fomentar a produção agrícola e a produção industrial.

Neste caso, os bancos são os principais agentes financiadores de linhas de crédito com juros

subsidiados e amortização a longo e médio prazo (Ibid).

O fomento público não tem sido considerado como meio de intervenção estatal no

domínio econômico, propriamente dito, por não ter um caráter coativo. Os vários meios de

fomentos adotados não são impostos ao particular, a exemplo dos comportamentos a que se

sujeita por império do poder de polícia. Entretanto, não se pode olvidar que a inciativa privada

se conduz e orienta de conformidade com os programas de fomentos. Vale dizer que as

atividades econômicas são mutáveis, de conformidade com o fomento. Com isto, se pode

constatar que o fomento é meio de intervenção no domínio econômico mediante assentimento

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particular, visto que suas medidas concorrem para o desenvolvimento socioeconômico

(FARIA, 1997).

3.3 A política fiscal de incentivos no Brasil

Numa posição mais contextualizada, a política de incentivos fiscais brasileira,

conforme pode ser depreendida, tem o objetivo de constitui-se a partir de dezenas, ou mesmo

centenas, de políticas públicas direcionadas a setores econômicos, regiões geográficas e outras

inúmeras finalidades sociais, delineadas por disposições legislativas de todos os entes

políticos dos três níveis da federação brasileira. Há casos em que os incentivos fiscais

perduram por várias décadas, como os destinados à Zona Franca de Manaus. Em outros casos,

porém, cujas vigências têm sido de meses, ou poucos anos, como boa parte das isenções

concedidas no âmbito do IPI a setores específicos da indústria ou do IOF, os quais visam

atender a objetivos conjunturais de política econômica (MACIEL, 2010).

Entre as décadas de 1930 e 1980 o governo federal empreendeu um conjunto de

políticas visando desenvolver o parque industrial brasileiro – que ficou conhecido como

industrialização por substituição de importações (ISI) – onde a ação estatal favoreceu o

surgimento de uma indústria nascente, seja diretamente com a criação de grandes empresas

estatais, seja por meio de indústrias brasileiras de capital nacional ou internacional,

viabilizadas por incentivos fiscais, financeiros e cambiais, ou mesmo por medidas

protecionistas que dificultavam a venda de produtos estrangeiros no mercado interno. Com a

crise fiscal e de balanço de pagamentos na década de 1980, decorrente do aumento das

despesas com o pagamento de juros e das dificuldades de obtenção de novos empréstimos

externos, o modelo brasileiro de industrialização por substituição de importações esgotou-se e

alguns incentivos fiscais foram sendo progressivamente revogados (Ibid).

Posteriormente, no governo Collor, a reversão da política industrial é consolidada com

a revogação de parte dos incentivos fiscais vigentes desde a década de 1970 e a progressiva

liberalização das importações. Incentivos fiscais previstos anteriormente pela Nova Política

Industrial do governo Sarney são enfim adotados pela Lei 8.661/93, que instituiu o Programa

de Desenvolvimento Tecnológico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento

Tecnológico Agropecuário (PDTA) visando conceder variados incentivos fiscais às empresas

que realizassem pesquisa tecnológica (Ibid).

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O conjunto de medidas adotadas no governo Collor incluiu ainda a revisão da reserva

de mercado de informática, a partir da edição da Lei 8.248/91 – a nova Lei da Informática –,

que concedeu isenção do IPI a empresas do setor de informática e de automação,

compensando de certa forma as empresas do setor instaladas fora da Zona Franca de Manaus

(MACIEL, 2010).

A partir do início dos anos 2000, a política tributária do governo federal passa a se

apoiar cada vez mais nas contribuições sociais do PIS e da Cofins. Três Leis – 9.990/00,

10.147/00 e 10.485/02 – estabeleceram regimes especiais de tributação monofásica,

respectivamente, para os segmentos econômicos da comercialização de petróleo e seus

derivados e álcool; farmacêutico e de cosméticos; e automobilístico. Além desses regimes

especiais, incentivos fiscais foram e vêm sendo cada vez mais concedidas pelo governo

federal no âmbito do PIS e da Cofins, conforme ilustrado pela Tabela 1, seja para amenizar

dificuldades conjunturais, seja para impulsionar o crescimento da economia brasileira a partir

do estímulo a alguns setores considerados dinamizadores (Ibid).

Tabela 1 – Renúncias de receitas tributárias para o PIS e a Cofins, de 1995 a 2009, em R$ milhões.

Fonte: Demonstrativo de Gastos Tributários, vários anos, disponível no site www.receita.fazenda.gov.br.

Em janeiro de 2007, o governo federal lançou o Plano de Aceleração do Crescimento

(PAC), originando o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura

– REIDI, um novo regime tributário que vem concedendo relevante isenção de PIS e Cofins –

cerca de R$ 1,5 bilhão em 2009, a 12º maior renúncia individual da União – na aquisição de

máquinas, equipamentos e materiais de construção, e na prestação de serviços direcionados a

empresas dos setores de energia, saneamento e transporte. O PAC incluiu ainda a criação de

dois programas especiais – o PADIS e o PATVD4 –, pela Lei 11.484/07, que concederam

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isenção de vários tributos – PIS, Cofins, IPI e Cide –, respectivamente, para empresas

fabricantes de semicondutores e de equipamentos para TV Digital (MACIEL, 2010).

Posteriormente, em maio de 2008, o governo federal deu novo rumo em sua política

industrial com o lançamento da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) uma

continuidade evolutiva da PITCE, prevendo incentivos fiscais na ordem de R$ 21,4 bilhões

entre 2008 e 2011. A PDP ampliou o conjunto de setores prioritários para 255 em relação aos

quatro da PITCE – ou oito, se considerarmos as atividades portadoras de futuro. Dentre os

setores econômicos beneficiados há continuidades, como no caso do setor automotivo, e

mudanças, como no caso da agricultura e agropecuária. A prioridade conferida ao

desenvolvimento regional e ao apoio às exportações continua presente em diversas políticas.

A tributação tem sido mobilizada para atender também a outros objetivos de política

econômica, como a manutenção conjuntural do crescimento econômico ou o controle da

inflação. Essa variante de política ficou bem nítida diante da recente crise financeira mundial,

que motivou o governo federal a conceder inúmeros incentivos fiscais a setores específicos,

como montadoras de automóveis, linha branca de geladeiras e fogões e construção civil.

(Ibid).

A grande variedade de incentivos fiscais atualmente em vigor, os quais se prestam ao

atendimento de múltiplas finalidades, fazem com que as políticas interajam, ou mesmo

interfiram entre si. A tabela abaixo (Tabela 2) ilustra esse inter-relacionamento, pois fica claro

como a distribuição regional da renúncia tributária no âmbito do Simples difere dos gastos

tributários totais da União e ainda da parcela de gastos tributários destinados a funções

sociais, esses últimos contabilizados de forma per capita. (Ibid).

Tabela 2 – Distribuição regional da renúncia tributária.

Fonte: DGT 2009, IBGE (população estimada para o ano de 2007) e Secretaria da Receita Federal do Brasil.

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4 LIMITAÇÕES DE NATUREZA CONSTITUCIONAL À CONCESSÃO DE

INCENTIVOS FISCAIS

Durante a vigência da ordem constitucional antecedente era usual as três entidades

políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) concederem incentivos,

principalmente, os de natureza tributária no bojo de uma lei genérica cuidando de diversas

matérias. Este comportamento do Estado na criação do incentivo facilitava a ação dos lobistas

interessados na redução ou exoneração da carga tributária. Não havia, pois, transparência

nesse tipo de renúncia de receita pública, que nem sempre atendia ao interesse público

(HARADA, 2011).

Ante isso, o legislador constituinte de 1988 inseriu o § 6º, no art. 150, da CF com a

seguinte redação:

§ 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito

presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só

poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que

regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou

contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.

Como se verifica somente uma lei específica pode conceder incentivos fiscais ou

tributários, de sorte a trazer transparência e segurança jurídica, livrando o aplicador da lei da

tarefa de manusear infindáveis normas espalhadas na legislação ordinária. Lei específica

significa que a ementa da lei deve indicar, em destaque, o incentivo fiscal ou financeiro-fiscal,

objeto de concessão. Da mesma forma, a revogação do incentivo, quando cabível, deve ser

feita por lei específica. O dispositivo constitucional examinado excepciona as isenções do

ICMS que devem seguir a prescrição da lei complementar, conforme disposto no art. 155, §

2º, XII, g, da CF. A Lei Complementar nº 24, de 07 de janeiro de 1975, que dispõe sobre

convênios para a concessão de isenções do ICMS, foi recepcionada pela Constituição de 1988

(Ibid).

Ainda dentro da esfera constitucional, existem dispositivos que criam impedimentos a

concessão de determinados incentivos fiscais. Em relação à isenção fiscal deve se operar as

regras contidas no art. 151 em relação a competência federativa de instauração do incentivo,

ainda observadas regras de equilíbrio para os entes envolvidos. No art. 152, em virtude da

vedação da oneração tributária em razão da origem do produto, que venha a causar

desiquilíbrio fiscal entre regiões, conforme pode se verificar no texto constitucional:

15

Art. 151. É vedado à União:

I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que

implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a

Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais

destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as

diferentes regiões do País;

II - tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes

públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes;

III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou

dos Municípios.

Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer

diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua

procedência ou destino.

Em um primeiro momento fica nítida a delimitação da competência tributária para

cada ente da esfera administrativa para a instauração de incentivos fiscais específicos, que

atendam as necessidades de fomento de cada um destes. Desta forma, não há de se tolerar

interferência da União na criação das políticas fiscais de incentivo que envolva isenção

tributária de competência dos Estados e dos Municípios. Contudo, uma vez especificadas

estas políticas de fomento dentro de um conjunto pré-estabelecido de diretrizes, fica evidente

a percepção de maiores vantagens para os envolvidos neste processo. Já a vedação da

diferenciação tributária em razão da origem ou destino do produto vem a coibir a oneração

excessiva de determinada região por razões alheias ao ramo tributário. Coíbem-se, assim,

disputas de produtos e serviços com cargas tributárias diferenciadas entre Estados e

Municípios, desestimulando uma competição fiscal entres estes, prejudicial ao

desenvolvimento de estímulos econômicos sadios (ANDRADE, 2008).

Ainda dentro do texto constitucional, pode se verificar mecanismos que impedem a

concessão de incentivos fiscais no caso de irregularidade com a previdência social. Conforme

o disposto no art. 195, § 3° da CF traz que “a pessoa jurídica em débito com o sistema da

seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem

dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios”. Tal medida é uma clara coerção

com finalidade de inibir a inadimplência com seguridade social (Ibid).

16

4.1 Limitações legais e o princípio da legalidade

Em consonância com a determinação constitucional prevista no art. 150, §6° da Carta

Magna, a existência dos incentivos fiscais está estritamente condicionada a existência de

autorização legal específica, sendo um desdobramento do princípio da legalidade, tanto em

relação às matérias do campo do direito administrativo, quanto do tributário (BERTONCINI;

SCHIRMER, 1999).

Ao se considerar o princípio da legalidade, que no Estado de Direito constitui o

principal pilar de sustentação do direito público, é necessário notar que, enquanto para os

particulares o princípio da legalidade funciona como uma garantia, permite fazer tudo o que a

lei não proíba. Para a Administração Pública e os agentes públicos, representa um dever, o

princípio da legalidade só permite fazer aquilo que esteja expressamente previsto em lei.

Razão esta pela qual o administrador público está adstrito aos comandos da lei, só pode fazer

o que esta determina, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade pessoal. O princípio da

legalidade ao se aplicar junto a Administração Pública, incluindo-se neste caso em relação a

matéria tributária, tem sentido strictu, ou seja, o Estado se encontra estritamente vinculado a

autorização legal para realizar os atos na esfera administrativa. Não pode assim agir em

decorrência da vontade do gestor, mas sim em decorrência da vontade da Administração, que

é a vontade expressa pela lei (Ibid).

Em decorrência da preexistência da legalidade, antes de se conceder qualquer

incentivo fiscal por parte do ente federativo, este deve primeiramente observar a disposição

orçamentária sobre a matéria. As receitas e despesas do Estado, como se sabe, devem estar

previstas na Lei Orçamentária, votada no exercício anterior, para cada esfera administrativa.

Deste modo, tanto as despesas com incentivos, como as renúncias tributárias, que influenciem

na receita, devem, necessariamente, vir previstas no orçamento, conforme princípio

constitucional insculpido no artigo 165 da Carta Magna:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

[...]

17

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício

financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá

sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento.

[...]

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,

remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Desta forma, não há possibilidade jurídica de concessão de benefícios fiscais sem a

devida previsão orçamentária e sua inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Como

a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) é realizada no exercício anterior a sua

execução, será necessário o planejamento e adequação da política de incentivos com o já

estabelecido no Plano Plurianual. Assim a legalidade para a concessão de incentivos fiscais,

não fica condicionada apenas a um determinado diploma legal, mas a todo um arcabouço

jurídico (BERTONCINI; SCHIRMER, 1999).

4.1.1 Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de

2000, sofreu influências de experiências de países que passaram por problemas relativos a

uma situação de desequilíbrio fiscal, com déficits e endividamento crônicos gerados por uma

indisciplina fiscal, aliada à falta de planejamento estratégico e à desarticulação das políticas

públicas das esferas de governo, inviabilizando o atendimento das necessidades básicas da

sociedade (PINHEIRO, 2003).

Procurando corrigir este desequilíbrio fiscal, alguns estudos foram desenvolvidos por

organismos internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial

(BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organização de Cooperação e

de Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Comissão Econômica para América latina e

Caribe (CEPAL), que defendem a necessidade de uma disciplina fiscal rígida, com

fortalecimento do processo orçamentário como premissa para a estabilidade de preços e para o

sólido crescimento econômico (Ibid).

É nesta direção que diversos países desenvolveram métodos para a reversão do

desequilíbrio fiscal. A equipe de trabalho que estruturou a Lei de Responsabilidade Fiscal se

18

balizou nessas experiências e adaptou estes mecanismos às nossas peculiaridades, dada à

forma da organização do Estado e o regime político nesses países. (PINHEIRO, 2003).

De outro lado, visou aperfeiçoar o mecanismo de arrecadação tributária e condicionar

a concessão de incentivos tributários que vinham sendo concedidos desordenadamente, sob

diferentes modalidades. De fato, esses incentivos, às vezes, tinham aplicação no próprio

exercício em que introduzidos, concorrendo para o desequilíbrio das contas públicas.

Qualquer medida que implique redução discriminada de tributos enquadra-se no conceito de

incentivos tributários no consenso da responsabilidade fiscal (HARADA, 2011).

A LRF limita a ação do legislador na concessão de incentivos de natureza tributária

nos termos do art. 14, que assim prescreve:

Seção II

Da Renúncia de Receita

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária

da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos

dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos

uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de

receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de

resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no

caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,

ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,

concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de

base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o

caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará

em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art.

153 da Constituição, na forma do seu § 1o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Como se vê, o art. 14 da LRF objetiva alcançar as metas previstas no art. 1° do mesmo

diploma, por meio de uma gestão fiscal responsável, planejada e transparente, a fim de

prevenir situações de desequilíbrio orçamentário. Por isso, impõe limites e condições para a

19

concessão ou ampliação de incentivo ou benefício que implique renúncia de receita pública.

Não interfere, nem cria obstáculos à concessão de benefícios ligados às receitas não

tributárias, como é o caso de privilégios outorgados a usuários de serviços públicos

concedidos (HARADA, 2011).

A LRF limita o poder de renunciar tributos que é corolário do poder de instituir,

fiscalizar e arrecadar tributos. A criação de tributos encontra limitações de ordem

constitucional, enquanto que a renúncia de tributos encontra limitações de natureza legal. Para

abrir mão de receita tributária, em aparente contradição com o princípio da generalidade (em

linhas gerais, obrigação que todos os contribuintes devem pagar impostos), e com o princípio

da universalidade (todos os bens, serviços e rendas devem ser tributados), que regem o

fenômeno tributário, é preciso que esteja presente o interesse público que direcione a ação do

governante no sentido de renunciar à parcela de receita para consecução do bem comum. É o

caso, por exemplo, de incentivos fiscais referidos no art. 151, inciso I, da Constituição Federal

destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes

regiões do país. Esse princípio tem aplicação nos âmbitos estadual e municipal, por força do

princípio da simetria (Ibid).

O dispositivo em comento deixa claro que a renúncia tributária, onde se insere a

tradicional isenção, é um instrumento de planejamento das finanças públicas. O fim visado

não é beneficiar o seu destinatário que apenas usufrui desse benefício por via indireta.

Lamentavelmente, na prática, a ação de lobistas de diversos setores da economia tem

conduzido a uma política de favorecimento tributário deste ou daquele setor, inclusive,

causando situação de concorrência desleal, quebrando a espinha dorsal do regime econômico

da livre iniciativa fundado no princípio da livre concorrência, vide art. 170, IV, da CF. (Ibid).

As regras previstas nos incisos I e II, do art. 14, da lei em exame, dificultam a

concessão de incentivos tributários por ação de interesses privados de modo a macular o

interesse público. O inciso I condiciona o ente político concedente do benefício à

demonstração prévia de que a renúncia pretendida foi considerada na estimativa da receita na

Lei Orçamentária Anual (LOA) na forma do art. 12 da LRF, e que não afetará as metas dos

resultados fiscais previstos nos anexos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A LDO, ao

orientar a elaboração da LOA, deve dispor sobre alterações da legislação tributária

considerando os aumentos e reduções legais de tributos para possibilitar a correta estimação

de receitas no orçamento anual (Ibid).

O inciso II exige que a proposta de renúncia esteja acompanhada de medidas de

compensação, no período mencionado no caput, por meio de aumento da carga tributária

20

mediante elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de

tributo. Prescreve o § 2°, do art. 14, que a vigência do incentivo ou benefício, decorrente de

medidas de compensação da perda de arrecadação, fica condicionada à efetiva implementação

dessas medidas, de sorte a não provocar qualquer desequilíbrio nas contas públicas. Com as

exigências previstas nos dois incisos comentados torna-se impossível, da ótica jurídica, a

supressão pura e simples do encargo tributário, para atender aos diversos interesses políticos

divorciados do verdadeiro interesse público (HARADA, 2011).

Porém, na prática as três esferas impositivas vêm concedendo incentivos tributários

sem o cumprimento dos requisitos do art. 14, retro analisado. E mais, os Estados membros

vêm outorgando benefícios tributários unilateralmente em relação ao ICMS, não só com

violação do citado art. 14 da LRF, como também com afronta ao art. 155, XII, alínea g, da CF,

que submete essa questão à regulamentação por convênios firmados pelos Estados integrantes

da Federação Brasileira, na forma da lei complementar. Essas disputas fiscais entre os Estados

vêm causando transtornos aos contribuintes em geral, ao suportarem os efeitos maléficos

desses incentivos ilegais e inconstitucionais mediante a glosa dos créditos apropriados,

sempre que originados de Estados que concederam unilateralmente o benefício tributário.

Nessas hipóteses de transgressões legais e constitucionais, cabe ao Poder Judiciário decidir

quando provocado por quem de direito (Ibid).

4.1.2 Código Tributário Nacional.

O processo legislativo que objetivar a criação ou regulação de incentivos fiscais está

vinculado ao Código Tributário Nacional (Lei Federal n° 5.172, de 25 de outubro de 1966),

bem como sua aplicação, com enfoque a regulamentação acerca da isenção fiscal. Num

primeiro momento, pode se constatar que assim preceitua o art. 111, inciso II, do Código

Tributário, abaixo transcrito, em relação a isenção fiscal:

Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha sobre:

I - suspensão ou exclusão do crédito tributário; II - outorga de isenção; III - dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias.

21

A interpretação literal não é interpretação mesquinha ou meramente gramatical, mas,

sim, interpretação estrita sem utilização de interpretação extensiva. As exceções devem ser

compreendidas com extrema rigidez (COELHO, 2006).

O elemento literal é absolutamente insuficiente, onde a regra do art. 111 há de ser

entendida, no sentido de que as normas reguladoras das matérias ali mencionadas não

comportam interpretação ampliativa nem integração por equidade. Sendo possível mais de

uma interpretação, razoáveis e ajustadas aos elementos sistemático e teleológico, deve

prevalecer aquela que mais se aproximar do elemento literal (MACHADO, 2002).

Neste contexto, a interpretação literal é um limite para atividade do intérprete, ou seja,

tendo por início o texto do direito positivo o intérprete encontra o seu limite no sentido

possível daquela expressão linguística. Ir além do sentido possível das palavras da lei, é

adentrar o intérprete no campo da integração e da complementação do direito (TORRES,

2006).

O que o Código Tributário está a afirmar no art. 111, é o impedimento do uso de

analogia e equidade ao prescrever a interpretação literal para as isenções, reforçando assim o

princípio da legalidade. Neste contexto, a interpretação literal é vista pela doutrina com o

sentido de uma interpretação restritiva. Nos termos do CTN, a interpretação da legislação

tributária – interpretação em sentido estrito – pressupõe existência de norma aplicável ao

caso. Parece ridícula essa afirmativa, mas enfatiza-se que, se a hipótese com que se depare o

aplicador do Direito for de constatação de uma lacuna, ou seja, de situações que realmente

não foram previstas (explícita ou implicitamente) pelo legislador. Não podendo, conforme o

caso, ser abrangidas por simples interpretação extensiva, que há de ser solucionado por meio

da integração da legislação tributária, expressão tratada no art. 108 do CTN, que reforça a

ideia de restrição na interpretação da norma tributaria acerca da isenção (LIRA,2012).

Ao prosseguir o entendimento do Código Tributário, em relação a isenção fiscal nos

deparamos com o disposto no Capitulo V, que trata da exclusão do crédito tributário. O art.

175 do CTN enumera as duas espécies de exclusão do crédito tributário, são elas a isenção e a

anistia. A exclusão do crédito tributário não dispensa o cumprimento das obrigações

acessórias. A doutrina tradicional conceitua a exclusão do crédito como sendo o impedimento

legal de constituição do mesmo. Dessa maneira, a exclusão do crédito somente pode ocorrer

antes do lançamento do tributo. Caso ocorra após o lançamento, estaremos diante de remissão,

e não de isenção ou anistia (ALEXANDRINO; PAULO, 2009).

A isenção, mesmo que prevista em contrato, é sempre decorrente de lei, que deverá

especificar as condições e requisitos necessários para a sua concessão, os tributos a que se

22

aplica e o prazo de sua duração quando estipulada por tempo determinado. Tal requisito está

solidificado no art. 176 do CTN:

Art. 176. A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei

que especifique as condições e requisitos exigidos para a sua concessão, os tributos a

que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua duração.

Parágrafo único. A isenção pode ser restrita a determinada região do território da

entidade tributante, em função de condições a ela peculiares.

Pode a isenção se restringir a determinada região do território da entidade tributante,

em função de condições a ela peculiares. Este dispositivo deve ser aplicado conjuntamente

com o art. 151, I, da CF, que determina que a União esta obrigada a instituir tributo de forma

uniforme em todo o território nacional, sendo-lhe facultada a concessão de incentivos fiscais,

destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes

regiões do país. Dentre os incentivos fiscais, encontra-se então a isenção (ALEXANDRINO;

PAULO, 2009).

No silencio da lei, a isenção não alcança as taxas e contribuições de melhoria, nem

tampouco atinge os tributos que não existiam à data de sua concessão. Esta regra, está

disciplinada no art. 177 do CTN e não é absoluta, ou seja, a lei pode estipular de maneira

contrária. O texto legal disciplina que "salvo disposição de lei em contrário, a isenção não é

extensiva: I - às taxas e às contribuições de melhoria; II - aos tributos instituídos

posteriormente à sua concessão" (Ibid).

O art. 178 disciplina que a isenção pode ser revogada ou modificada por lei a qualquer

tempo. Todavia, o dispositivo prevê uma exceção a esta regra, determinando que a isenção

concedida por prazo certo e sujeita a determinadas condições, não pode ser revogada antes de

vencido o seu prazo. Esse tipo de isenção é denominada de isenção onerosa, sendo exigida do

sujeito passivo (beneficiário) alguma contrapartida, normalmente a realização de

investimentos ou obras (Ibid).

Ressalva-se, que a lei concessiva da isenção onerosa e por prazo certo, pode ser

revogada a qualquer tempo. Todavia, aqueles que já tenham cumprido as condições

estipuladas na lei, terão direito a gozar a isenção durante todo o prazo determinado,

independentemente de a lei ainda estar em vigência. Por outro lado, esgotado o prazo da

isenção, cessa automaticamente para aquele sujeito passivo o gozo do beneficio, mesmo que a

lei não tenha sido revogada. Esta exceção à regra, esta consagrada no art. 41, § 2°, do ADCT

da CF/88 (Ibid.).

23

O art. 179 do CTN estipula que a isenção quando não for concedida em caráter geral,

ou seja, diretamente pela lei, é concedida em cada caso mediante despacho da autoridade

administrativa, devendo o interessado fazer prova do preenchimento das condições e

requisitos previstos em lei ou contrato. Observe-se que esse despacho possua natureza

meramente declarada, pois a isenção é matéria sujeita a reserva de lei específica (CF, art. 150,

§ 6°). No caso de tributo lançado por período certo de tempo, como, por exemplo, o IPTU

(que é lançado todo ano), o despacho da autoridade administrativa que conceder a isenção,

deverá ser renovado antes da expiração de cada período. Esta regra está prevista no § 1° do

art. 179, e tem por objetivo impedir a ocorrência de fraudes contra o Fisco (Ibid).

Já o parágrafo segundo, afirma que o despacho que concedeu a isenção não gera

direito adquirido, aplicando-se, quando cabível o disposto no art. 155 do CTN. Isso significa

que, uma vez constatado que o beneficiário da isenção não satisfazia ou deixou de satisfazer

as condições, ou não cumpria ou deixou de cumprir os requisitos legais para a concessão da

isenção individual, o despacho será revogado (anulado, cassado). Neste caso, o crédito que

deixou de ser pago, será acrescido de juros de mora se o sujeito passivo não agiu com dolo,

nem simulação. Porém, se agiu com dolo ou simulação, o crédito será acrescido não só dos

juros de mora, como também da multa de ofício (Ibid).

5 A EXPERIÊNCIA DO MUNICÍPIO DE MONTE BELO: PERFIL

SOCIOECONÔMICO DO MUNICÍPIO

De acordo com a regionalização feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE), Monte Belo está localizada na microrregião de São Sebastião do Paraíso,

na região Sul do estado de Minas Gerais. Dentro do estado, é a segunda maior região em

termos de geração de riqueza, estando a Região Central do estado em primeiro lugar (IPEA,

2006).

O município possui 13.061 mil habitantes, distribuídos pela sede urbana e por 23

bairros rurais, entre estes, os distritos de Juréia e Santa Cruz Aparecida. A área total do

município é de 421 km², situada em média de 878 metros de altitude, possuindo o Morro do

Mirante com altitude superior a 912 metros. A cidade está ligada por rodovias às cidades

vizinhas de Areado, Cabo Verde, Muzambinho, Nova Rezende e Alterosa, a uma distância de

24

365 quilômetros da capital do estado, Belo Horizonte, e a 344 quilômetros da capital do

estado de São Paulo (IPEA, 2006).

Atualmente se encontra como membro da ALAGO – Associação dos Municípios do

Lago de Furnas, com objetivo de planejar o desenvolvimento regional e a coordenação de

ações conjuntas de seus membros, e da AMOG – Associação dos Municípios da Microrregião

da Baixa Mogiana, que visa à integração administrativa, econômica e social dos Municípios

que a compõe (TCE, 2012).

A receita municipal orçada para o exercício de 2011 foi de R$ 18.870.000,00 (dezoito

milhões oitocentos e setenta mil reais). Em contraponto a receita arrecadada, onde excluem os

valores devidos à previdência social e os provenientes de convênios, perfaz o montante de R$

14.855.910,00 (quatorze milhões oitocentos e cinquenta e cinco mil e novecentos e dez reais),

e a receita própria, composta das receitas tributária, patrimonial, industrial, de serviços e

outras receitas correntes, é de apenas R$ 1.340.133,23 (um milhão trezentos e quarenta e

trinta e três mil reais e vinte e três centavos). Pode se constatar uma significativa discrepância

entres a receitas apuradas e o Produto Interno Bruto per capita, ao se analisar a tabelas a

seguir:

Tabela 3 – Produto Interno Bruto per capita

Fonte: Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais/SIACE - outubro/2012.

Tabela 4 – Receita Própria e receita arrecadada

Fonte: Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais/SIACE - outubro/2012.

A dinâmica econômica do município de Monte Belo é ditada pelo desempenho das

atividades de cultivo do café e da cana-de-açúcar, sendo a última associada ao desempenho da

Usina Monte Alegre, empresa de grande porte em produção e transformação sucroalcooleira,

integrante do grupo internacional Adecoagro Ltda. (IPEA, 2006).

As atividades agropecuária e agroindustrial podem ser consideradas como âncoras

econômicas municipais. Elas determinam o desempenho da economia local por meio dos

empregos gerados, direta e indiretamente, da massa de salários paga e da contribuição com a

25

arrecadação municipal. Dessa forma, viabilizam a demanda local, sendo a renda gerada por

tais atividades o principal determinante do desempenho do setor terciário (IPEA, 2006).

Juntamente com a atividade canavieira, destaca-se no município a cultura do café.

Cultivado por praticamente todos os estabelecimentos rurais, caracterizados em sua maioria

por pequenos produtores. O café produzido no município é o arabica commodity - café

produzido como um produto homogêneo no mercado mundial de café, sem qualquer

diferenciação qualitativa de origem. O padrão de qualidade é relativamente baixo e a

comercialização do produto é feita principalmente via a Cooperativa Regional dos

Cafeicultores em Guaxupé Ltda. (COOXUPÉ). A baixa qualidade e a consequente falta de

diferenciação do produto frente ao mercado resultam na vulnerabilidade da economia

municipal frente às oscilações do preço internacional do café (IPEA, 2006).

5.1 Programa de Incentivo à Instalação de Empresas no município de Monte Belo (Lei

Municipal n° 2.559, de 25 de abril de 2011).

O Município de Monte Belo não possuía uma política voltada para o desenvolvimento

econômico local. No âmbito da administração municipal, não existe uma Secretaria

direcionada para o setor econômico. Os assuntos relacionados às áreas de implantação de

empreendimentos produtivos - sejam industriais, comerciais, prestação de serviços,

agricultura ou turismo - são resolvidos pela Secretaria de Administração e pelo próprio

Gabinete. O resultado dessa política é uma gestão baseada em ações administrativas e/ou

reativas do que em ações proativas (IPEA, 2006).

Em relação à atração de novos empreendimentos não existia nenhuma política

institucionalizada de incentivos fiscais ou da concessão de outros benefícios para empresas

que pretendam vir a se instalar no município. Com a criação da Lei Municipal n° 2.559, de 25

de abril de 2011, foi instaurado o programa de incentivo a instalação de empresas no

Município, tendo como finalidade a geração de emprego e renda, através de apoio às

empresas que vierem a instalar-se no município.

Em seu art. 3° traz que “os incentivos de que trata o artigo anterior levarão em conta

sempre a função social consequente da geração de emprego e renda, bem como no

desenvolvimento da economia do município”. Desta forma, podemos verificar que este

26

diploma tem maior visibilidade à geração de empregos e tem como escopo secundário a

implementação de políticas de desenvolvimento no Município.

Os incentivos às empresas poderão consistir em concessão de direito real de uso,

doação de imóveis para instalação, isenção de tributos municipais, pagamento de aluguel de

prédio, prestação de serviços de terraplanagem, transportes de terras, uso de bens e

equipamentos, vide a redação do art. 5° do diploma municipal. Com isto, pode-se constatar

que este programa traz a possiblidade de concessão de incentivos fiscais (no caso, em

específico, somente isenção de tributos municipais) e financeiros, na forma de subsídios e

subvenções econômicas (auxílios financeiros, doação de imóveis, prestação de serviços

públicos e uso de bens públicos moveis e imóveis).

Para tanto, há limites para a concessão dos incentivos propostos. Não pode a

Administração Pública promover sua percepção de forma irrestrita. Rege então o disposto no

art. 6°, que segue:

Art. 6º Os benefícios desta Lei serão concedidos atentos as seguintes obrigações:

I – no caso de concessão de direito real de uso com cláusula de resolução, a empresa

deverá se instalar no prazo de um ano e não cessar suas atividades transcorridos

menos de 05(cinco) anos contados do inicio de seu funcionamento;

II – no caso do município assumir a locação de imóvel destinado ao funcionamento

da empresa o benefício será limitado a 24 (vinte e quatro meses) partir da data do

inicio da vigência do contrato, limitados a 60% (sessenta por cento) do valor do

aluguel nos primeiros 12 (doze) meses e 50% (cinquenta por cento) nos meses

subsequentes. III – o valor do aluguel a ser custeado pelo município não poderá exceder a R$

8.000,00 (oito mil reais) mensais;

IV – se o valor do aluguel mensal ultrapassar os limites previstos no inciso anterior a

diferença será de responsabilidade da empresa beneficiada;

V – no caso de doação de imóvel esta será condicionada ao atendimento desta Lei,

devendo a empresa estar em pleno funcionamento no prazo de 12 (doze) meses, sob

pena, de reversão do imóvel ao município, podendo o prazo ser prorrogado se

comprovada a necessidade e o interesse público.

Ainda para concessão dos incentivos, o interessado deve se manifestar sua intenção

em integrar o programa municipal, por meio de requerimento, onde além de indicar quais as

espécies de incentivo objetiva, deve conter:

Art. 7º Os incentivos serão concedidos à vista de requerimento dos interessados que

indicará:

a) capital inicial de investimento; b) área necessária para sua instalação; c) absorção de mão-de-obra e sua projeção futura; d) viabilidade de funcionamento regular;

27

e) objetivos; f) outros informes que venham a ser solicitados pela Administração Municipal.

Estes requisitos devem entrar em consonância com a necessidade de comprovar o

interesse público para concessão dos incentivos propostos, não devendo o interessado estar

inadimplente com suas obrigações previdenciárias e trabalhistas, devendo apresentar prova de

regularidade com o INSS, PIS/PASEP e FGTS, conforme art. 8°, inciso III do diploma

municipal.

No entanto, o programa municipal tem problemas de ordem jurídico-contábeis que

inviabilizaram sua aplicação, onde no caso em tela, até hoje não foi possível a concessão de

incentivos fiscais de nenhuma espécie a qualquer empresa presente no município.

Primeiramente, todo o texto legal se baseia nos incentivos presentes no art. 26, da Lei

Complementar Federal n° 101/2000 – LRF (art.2° da Lei Municipal n°.2.559/2011), que trata

da destinação de recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas

jurídicas, devendo ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei

de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais. Em

suma, trata da exigência de previsão legal e previsão orçamentária adequada para a concessão

de auxílios sociais a pessoas físicas e auxílios financeiros para empresas. No entanto, a lei

municipal ignora completamente o disposto nos art.14 e 16 da LRF, em relação a renúncia de

receita e criação de despesa, onde:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária

da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos

dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos

uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de

receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de

resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no

caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,

ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

[...]

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que

acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar

em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação

orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o

plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

28

O município além não promover as exigências legais previstas nos artigos

supracitados da LRF, ainda não providenciou, ao menos, inclusão das respectivas ações na Lei

de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentaria Anual (LOA) até o presente

exercício, não criando assim as dotações orçamentárias necessárias a sua realização. Fato este

que frustra na integra a aplicação da lei municipal, vez que a mesma pressupõe não somente

renúncia de receita com a isenção de tributos, mas realização de despesas com os demais

incentivos.

Outro ponto a ser observado trata que a lei apenas concede incentivos para a instalação

de empresa. Com isto, as empresas já existentes no município não poderiam receber

incentivos com intuito de fomentar a economia local e promover uma política de expansão.

Para esta correção, editou-se a Lei Municipal n° 2.599, de 16 de janeiro de 2012, que alterou a

redação do art. 1° da Lei Municipal n° 2.559/2011, que passa a ampliar a abrangência do

programa de incentivo para a permanência de empresas já estabelecidas no município. No

entanto, não trouxe uma regulamentação mais precisa dos requisitos exigidos para as

empresas já existentes. Falta a proposição de metas e parâmetros para a concessão dos

incentivos fiscais, uma vez que seu objetivo principal é a geração de empregos, devendo

assim especificar a quantidade de vagas abertas e oferecidas a população local, salário médio

por vaga, duração mínima dos empregos, e demais medidas que assegurem o valor dos

incentivos concedidos de modo a serem equivalentes aos benefícios percebidos pelo

município. A existência do incentivo fiscal não é condicionado ao favorecimento da empresa,

e sim a promoção de benefícios reais para o município e sua população.

Neste sentido, não há no texto legal apresentado a exigência de firmação de um termo

de compromisso entre a Administração Pública e a empresa interessada, de modo a assegurar

as peculiaridades presentes em cada incentivo. Desta forma, não há garantias reais que se

baseiam nas idiossincrasias de cada interessado, e sim, por lei genérica, com objetivos

também genéricos.

Além do mais, entre os incentivos presentes constam, além da possibilidade de

assunção de despesas com aluguel e uso de bens públicos móveis e imóveis, há a prerrogativa

de doação de bens imóveis pertencentes ao erário. Tal ato é medida extrema, que depende de

um forte embasamento para justificar tamanho investimento do poder público, frente a uma

contraprestação equitativa por parte das empresas beneficiadas.

Deve ser apontado que o artigo 17, I, b, da Lei nº 8.666/93, veda a doação de bens

públicos para entidades privadas, o que impossibilitaria este tipo de incentivo. Porém, este

dispositivo encontra-se com sua eficácia suspensa em relação aos Estados-membros e

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Municípios, em razão de liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal em ação direta de

inconstitucionalidade proposta pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul (ADIN 927-3),

razão pela qual estes entes federados disporiam, ao menos por enquanto, da possibilidade de

doar bens públicos, móveis ou imóveis, para empresas privadas de fins lucrativos, desde que

presente o interesse público e observados os princípios que regem a Administração Pública.

Desta maneira, viabiliza, ao menos por ora, a possibilidade desta espécie de incentivos

(BERTONCINI; SCHIRMER, 1999).

Todavia, o que é certo é que além de obedecer ao interesse público e os princípios que

regem a Administração Pública a Lei nº 8.666/93 estabelece, no seu artigo 17, outras

exigências para doação de bens públicos: interesse público, autorização legislativa, prévia

avaliação e procedimento licitatório, avaliação de sua oportunidade e conveniência

socioeconômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação. O artigo 17, § 4º, da

Lei nº 8.666/93 prevê, igualmente, que do instrumento da doação com encargos devem

constar os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusulas de reversão, sob pena de

nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente

justificado. Quanto a autorização legislativa cabe a observação de que a Lei nº 8.666/93 a

impôs apenas para doação de bens imóveis. Porém, em razão do princípio da legalidade,

anota-se que tal requisito também é necessário para os bens móveis, uma vez que o

administrador público só pode fazer aquilo que a lei expressamente o autoriza (Ibid).

Ante isto, constata-se que apenas o cumprimento da Lei Municipal n° 2.559/2011 não

é suficiente para doação de terrenos como forma de incentivo a empresas. Esta determinação

ainda esbarra na Lei Orgânica Municipal, hierarquicamente superior, que traz o seguinte:

SEÇÃO II

DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICOADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO

Art. 13. A alienação de bens municipais, subordinada à comprovação da existência

de interesse público, será sempre precedida de avaliação e obedecerá as seguintes

normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa e concorrência, dispensada esta somente nos seguintes casos:

a) doação, constando da lei e da escritura pública, se o donatário não for pessoa

jurídica de direito público, os encargos, o prazo de cumprimento e a cláusula de

retrocessão, tudo sob pena de nulidade do ato;

Portanto, além de seguir todas as determinações já mencionadas ainda depende de

autorização legislativa e doação com encargos especificados na Lei Orgânica do Município

(LOM), não sendo então um simples instituto, mas na verdade um complexo processo

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administrativo que depende de análise pontual e detalhada de seus requisitos legais,

distribuídos pelo ordenamento jurídico em nível federal, estadual e municipal. Tais

instrumentos presentes na LOM também acabam por atingir outros incentivos como o uso de

bens móveis e imóveis se fará mediante concessão, permissão ou autorização, quando houver

interesse público devidamente justificado, conforme o texto do art. 14, caput da LOM. Para a

concessão dependerá de autorização legislativa e as demais, como a permissão por decreto, e

autorização através de portaria.

CONCLUSÃO

Os incentivos fiscais são definidos como medidas de fomento econômico com o

objetivo de atender o interesse social, podendo ser percebidos como renúncia de receita ou

aumento de despesa para a Administração Publica que o conceder. Sua atuação subordina-se a

espécie de incentivo a ser concedido para o setor privado e varia de acordo com a área de

incentivo a ser determinada junto às políticas públicas aplicadas. Para tanto, deve estar

integrado ao orçamento financeiro-fiscal do ente que pretender sua concessão.

Para sua correta atuação depende de intepretação e inter-relacionamento das diversas

normas jurídicas aplicadas a respeito do tema, com fulcro as limitações de ordem

constitucional e da legislação federal demonstradas, que vem por restringir a realização dos

incentivos fiscais em todos os entes federados, vez que não é possível existir incentivos

fiscais fora da abrangência do princípio da legalidade.

Em análise ao Programa de Incentivos no Município de Monte Belo-MG, apresenta

diversos conflitos com as normas constitucionais e federais pertinentes a matéria. Junto a isto,

a falta de previsão orçamentaria até o presente exercício impossibilita a concessão de qualquer

incentivo fiscal, tanto tributário quanto financeiro, previsto na lei municipal, tornando-a assim

inócua como política pública de fomento.

Diante destes elementos, não se pode concluir que a concessão de incentivos fiscais

pelo município promoverá benefícios perceptíveis à população ou ao desenvolvimento

econômico. Na mesma corrente, não se verifica se estes benefícios serão proporcionais entre

a renúncia de receita ou aumento de despesa promovidos pela Administração Pública para sua

concessão e a verificação dos resultados positivos pretendidos.

31

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