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Indicadores de capacidade institucional e finanças municipal: apresentação dos resultados para os municípios receptores de rendas petrolíferas 1

Tania Moreira Braga UCAM/Campos

Introdução

Os indicadores cujos resultados são aqui apresentados foram construídos pelo projeto de

pesquisa Capacidade institucional nos municípios receptores de royalties do petróleo no

Norte Fluminense , realizado no âmbito das atividades do Mestrado em Planejamento

Regional e Gestão de Cidades da UCAM-Campos, com apoio financeiro do CNPq.

O objetivo central na construção de indicadores foi explorar possíveis relações entre a

capacidade institucional e a capacidade financeira dos municípios receptores de rendas

petrolíferas.

Os indicadores foram calculados para a totalidade dos 1668 municípios da região sudeste

brasileira, por razões metodológicas e analíticas. A razão metodológica foi dispor de uma base

de dados grande o suficiente para tornar válidas as análises fatoriais efetuadas para o cálculo

dos pesos dos indicadores de capacidade institucional. A razão analítica foi dispor de um

conjunto amplo de municípios para efetuar comparações de desempenho com os municípios

da OMPETRO.

Foram calculados quatro indicadores de finanças públicas: i) receita per capita; ii) esforço de

arrecadação próprio; iii) percentual do gasto em educação; iv) percentual do gasto em saúde.

Para os municipios receptores de rendas petrolíferas foi calculado um quinto indicador: v)

participação das rendas petrolíferas nas receitas correntes.

A receita per capita foi escolhida como indicador por medir a riqueza relativa do poder

público municipal. O esforço de arrecadação próprio, medido como a receita própria sobre as

receitas correntes líquida das rendas petrolíferas, foi escolhido como indicador por ser uma

1 "As pesquisas que deram origem a este artigo receberam apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, entidade governamental brasileira promotora do desenvolvimento científico e tecnológico."

boa proxy do grau de autonomia financeira do município. Os percentuais de gasto em

educação e saúde foram escolhidos por indicadores por serem boas proxies do grau de

compromisso financeiro do município com serviços básicos à população. A participação das

rendas petrolíferas nas receitas correntes foi escolhida como indicador por medir a

dependência dos municípios das rendas petrolíferas.

Os indicadores de capacidade institucional foram construídos visando atender a três critérios

principais:

ser passível de reaplicação periódica, permitindo uma avaliação futura de avanços

obtidos no fortalecimento institucional dos municípios brasileiros.

ser possível a aplicação para um grande número de municípios

captar apenas dimensões endógenas, ou seja, características observadas e coletadas no

interior da máquina administrativa municipal.

A principal fonte de dados adotada foi o Perfil dos Municípios Brasileiros, Gestão Pública,

elaborado pelo IBGE, edição de 2004, referentes ao ano-base 2002.

A abordagem adotada na construção dos indicadores foi indutiva. Em abordagens indutivas,

as variáveis e indicadores são escolhidos por meio da identificação de relações estatísticas

significativas dentre um conjunto de potenciais variáveis e indicadores. A escolha pela

abordagem indutiva se deu em função da riqueza da base de dados e da carência de um marco

teórico consensual sobre o assunto.

Partimos do suposto de que não há um consenso sobre o que é capacidade institucional e

quais seriam os melhores indicadores para mensurá-la no nível municipal. Para os fins deste

trabalho, consideramos que esse conceito deveria envolver, no mínimo, as seguintes

dimensões: quadro de pessoal; instrumentos de planejamento; mecanismos de gestão

democrática e cooperação interinstitucional; grau de modernização.

O procedimento metodológico adotado para o cálculo dos indicadores está explicado em

detalhes no relatório final da pesquisa Capacidade institucional nos municípios receptores de

royalties do petróleo no Norte Fluminense , ítem 5.5 - notas técnicas sobre metodologia dos

indicadores de capacidade institucional (disponível para download no site do Boletim

Petróleo, Royalties e Região).

Construímos quatro indicadores relacionados às seguintes dimensões da capacidade

institucional municipal: i) quadro de pessoal; ii) instrumentos de planejamento, iii)

mecanismos de gestão democrática; iv) modernização administrativa.

A construção de indicadores em separado teve por objetivo tornar visíveis diferenças

relevantes no desempenho de cada município nas diferentes dimensões do fenômeno

mensurado.

O indicador quadro de pessoal mede a qualificação do corpo de funcionários municipais da

administração direta e indireta em termos de sua escolaridade. O indicador instrumentos de

planejamento capta o quão completo é o conjunto de instrumentos de planejamento

municipal e urbano existentes no município. O indicador mecanismos de gestão

democrática capta dois aspectos, o primeiro deles relativo à efetividade do funcionamento de

conselhos setoriais municipais em áreas chave como educação, saúde, meio ambiente e

orçamento, e o segundo relativo à existência de articulações interinstitucionais como

consórcios e parcerias em áreas chave de política pública municipal. O indicador

modernização administrativa expressa o grau de informatização da administração pública

municipal.

Cada indicador varia entre os valores 0 e 1. Com isso, o município com melhor desempenho

em um determinado indicador recebeu a pontuação 1, enquanto o pior recebeu a pontuação 0.

Ou seja, a pontuação 1 no indicador de modernização administrativa não significa que o

município possui uma modernização administrativa completa e perfeita, significa apenas que

ele teve o melhor desempenho relativo dentro do conjunto de municípios para o qual o

indicador foi construído (totalidade dos municípios da região sudeste brasileira). Da mesma

maneira, a pontuação 0 no mesmo indicador não significa que o município tem grau zero de

modernização administrativa, e sim que ele teve o pior desempenho relativo dentro do

conjunto de municípios da região sudeste. Os indicadores intermediários, entre 0 e 1, mostram

o afastamento relativo de um dado município em relação aos extremos de desempenho

verificado no conjunto de municípios da região sudeste.

Antes de apresentar os resultados cabe fazer duas observações sobre o contexto no qual eles

devem ser interpretados.

A primeira observação consiste em relembrar que os indicadores são uma medida relativa de

desempenho e não uma medida absoluta. Isto é, que medem o desempenho relativo de cada

município em relação aos extremos superiores e inferiores de desempenho no conjunto de

municípios da região sudeste. Portanto, um município com pontuação 1 no indicador de

instrumentos de gestão urbana, por exemplo, ainda pode aprimorar seu desempenho, e assim

elevar o nível geral de desempenho do conjunto de municípios, essa pontuação não significa,

em absoluto, que ele possui todos os instrumentos de gestão disponíveis.

A segunda observação diz respeito à limitação básica da abordagem adotada, que é

quantitativa e indutiva, incapaz portanto de captar diferenciais qualitativos. Ou seja, é

possível que um município possa ter um instrumento de gestão muito eficaz e tal eficácia não

ser refletida no indicador. Esse é o caso, por exemplo, de município que possua um

instrumento de gestão urbana que sintetiza funções equivalentes a outros instrumentos, o que

não é refletido no indicador de instrumentos de gestão urbana e acaba por baixar a pontuação

do município.

Para melhor compreensão dos resultados, os indicadores foram classificados na tabela 2 em

quatro categorias: baixa, média-baixa, média-alta e alta, a partir do cálculo dos valores limites

dos quartis obtidos do conjunto de municípios da região sudeste, para efeitos comparativos

com o universo pesquisado. Já nos mapas temático, as classes foram construídas a partir dos

quartis dos 9 municípios, para ressaltar as diferenças entre eles.

Municípios receptores de rendas petrolíferas do Norte Fluminense

Os resultados dos indicadores de capacidade institucional para os municípios receptores de

rendas petrolíferas do norte fluminense são aqui apresentados através de tabelas e mapas

temáticos.

Os municípios da OMPETRO apresentaram, em seu conjunto, uma prevalência de valores

superiores às médias dos indicadores dos municípios de mesmo porte. Análises dos resultados

podem ser encontradas no relatório final da pesquisa Capacidade institucional nos

municípios receptores de royalties do petróleo no Norte Fluminense (disponível para

download no site do Boletim Petróleo, Royalties e Região).

Tabela 1 - Indicadores de Capacidade Institucional Municipal, Região Sudeste e Municípios OMPETRO, 2002 Nº. de Municípios

Quadro de Instrumentos Mecanismos Modernização

Conjunto dos Municípios Declarantes 905

0,38

0,42

0,33

0,86

Municípios da Ompetro pertencente a esta classe 2

-

-

-

-

Armação de Búzios 0,51

0,48

0,41

1,00

Carapebus 0,43

0,34

0,28

0,69

Quissamã 0,33

0,48

0,50

1,00


0,35

0,54

0,42

0,89


-

-

-

-

Casimiro de Abreu 0,39

0,55

0,50

1,00

Rio das Ostras 0,49

0,70

0,51

1,00

]20.000; 50.000]

São João da Barra 0,46

0,74

0,57

0,69


0,37

0,57

0,43

0,89


-

-

-

-


0,44

0,64

0,52

0,88


-

-

-

-

Macaé 0,58

0,62

0,45

1,00

Cabo Frio -

0,42

0,40

0,51

]100.000; 250.000]


0,41

0,74

0,63

0,93


-

-

-

-

Campos dos Goytacazes 0,35

0,83

0,52

1,00


0,43

0,79

0,68

0,94

Rio de Janeiro (Capital) 1

0,51

0,81

0,63

1,00

> 500.000


-

-

-

-

Fonte: elaboração própria

Tabela 2 - Indicadores de Capacidade Institucional Municipal por Classe de Tamanho Populacional, Região Sudeste e municípios OMPETRO, 2002

Classe de Tamanho Conjuntos Selecionados Nº. de

Municípios

Quadro de

Pessoal Instrumentos de

Planejamento

Mecanismos de Gestão

Democrática Modernização


Média-baixa

Média-baixa Média-baixa Média-baixa


- - - -

Armação de Búzios Alta Média-alta Média-alta Alta Carapebus Média-alta Baixa Média-baixa Média-baixa

< 20.000

Quissamã Média-baixa

Média-alta Média-alta Alta


Média-baixa

Média-alta Média-alta Média-alta Municípios da Ompetro pertencente a esta classe 4

- - - -

Casimiro de Abreu Baixa Média-alta Alta Alta Rio das Ostras Alta Alta Alta Alta

]20.000; 50.000]

São João da Barra Média-alta Média-alta Alta Média-baixa


Média-baixa

Alta Média-alta Média-alta ]50.000; 100.000] Municípios da Ompetro pertencente a esta classe 0

- - - -


Média-alta Alta Alta Média-alta Municípios da Ompetro pertencente a esta classe 2

- - - -

Macaé Alta Alta Média-alta Alta ]100.000; 250.000]

Cabo Frio - Média-baixa Média-alta Baixa


Média-alta Alta Alta Média-alta Municípios da Ompetro pertencente a esta classe 1

- - - - ]250.000;500.000]

Campos dos Goytacazes Média-baixa

Alta Alta Alta


Média-alta Alta Alta Média-alta Rio de Janeiro (Capital) 1

Alta Alta Alta Alta > 500.000


- - - - Fonte: Elaboração Própria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional FINBRA 2004.

Tabela 3 - Indicadores de Finanças Públicas Municipal, Região Sudeste e municípios OMPETRO, 2004

Classe de Tamanho Conjuntos Selecionados Nº. de

Municípios

Receita

Orçamentaria Per Capita

Esforço de Arrecadação

Próprio

Participação das Rendas Petrolíferas

Gasto em Saúde

(%)

Gasto em Educaçã

o (%)


1040,25

0,05

0,01

0,21

0,26


6093,85

0,03

-

0,22

0,16

Carapebus 4355,83

0,03

0,53

0,25

0,15

< 20.000

Quissamã 7831,87

0,03

0,53

0,19

0,17


772,59

0,11

0,02

0,21

0,27


3983,91

0,08

-

***

***

Armação de Búzios 3393,27

0,18

0,46

0,19

0,15

Casimiro de Abreu 3026,70

0,03

0,40

0,18

0,16

Rio das Ostras 7264,19

0,08

0,63

0,11

0,09

]20.000; 50.000]

São João da Barra** 2251,49

0,03

0,70

***

***


918,68

0,17

0,02

0,21

0,26

]50.000; 100.000] Municípios da Ompetro pertencente a esta classe 0

-

-

-

-

-


870,80

0,18

0,02

0,23

0,24


2650,56

0,14

-

0,12

0,15

Macaé 3713,21

0,16

0,52

0,08

0,13

]100.000; 250.000]

Cabo Frio 1587,92

0,11

0,39

0,16

0,16


835,36

0,23

0,03

0,23

0,24


1796,53

0,04

-

***

***

]250.000;500.000]

Campos dos Goytacazes** 1796,53

0,04

0,76

***

***


957,15

0,27

0,00

0,23

0,23

Rio de Janeiro (Capital) 1

1292,68

0,34

0,00

0,20

0,18

> 500.000


-

-

-

-

-

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional STN (Finbra 2004). ** TCE-RJ 2004. *** Não foi possível calcular por falta de informação.

Figura 1

Comparativo receita orçamentária percapta e indicador de instrumentos de

planejamento municipal.

Figura 2

Comparativo receita orçamentária percapta e indicador de mecanismos de gestão

democrática.

Figura 3

Comparativo receita orçamentária percapta e indicador de modernização

administrativa.

Figura 4 Comparativo receita orçamentária percapta e indicador de qualificação do pessoal.

Figura 5

Comparativo esforço arrecadação própria e indicador de instrumentos de


Figura 6

Comparativo esforço arrecadação própria e indicador de mecanismos de gestão

democrática.

Figura 7

Comparativo esforço arrecadação própria e indicador de modernização

administrativa.

Figura 8 Comparativo esforço arrecadação própria e indicador de qualificação do pessoal.

Figura 9

Comparativo dependência de rendas petrolíferas e indicador de instrumentos de


Figura 10

Comparativo dependência de rendas petrolíferas e indicador de mecanismos de

gestão democrática.

Figura 11

Comparativo dependência de rendas petrolíferas e indicador de modernização

administrativa.

Figura 12

Comparativo dependência de rendas petrolíferas e indicador de qualificação do

pessoal.

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