Intevenção na propriedade - desapropriação hely_lopes_meirelles

5/11/2018 Intevenção na propriedade - desapropriação hely_lopes_meirelles - slidepdf.com

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DESAPROPRIAÇÃO

Dentre os atos de intervenção estatal na propriedade destaca-se a desapropriação, que é a mais drásticadas formas de manifestação do poder de império, ou seja, da Soberania interna do Estado no exercíciode seu domínio eminente sobre todos os bens existentes no território nacional.

Mas, o poder expropriatório, conquanto discricionário nas opções de utilidade pública e de interessesocial, só é legitimamente exercitável nos limites traçados pela Constituição e nos casos expressos emlei, observado o devido procedimento legal.

Conceito - Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para o superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública, ou ainda por interesse social, mediante prévia e justa indenização emdinheiro (Const. Rep., art. 5.', XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos dadívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana nãoedificada, subutilizada ou não utilizada (Const. Rep., art. 182, § 4.', 111), e de pagamento em títulos dadívida agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social (Const. Repi, art. 184).

Com essa conceituação, a desapropriação é o moderno e eficaz instrumento de que se vale o Estado para remover obstáculos à execução de obras e serviços públicos; para propiciar a implantação de planos de urbanização; para preservar o meio ambiente contra devastações e poluições; e para realizar a justiça social com a distribuição de bens inadequadamente utilizados pela iniciativa privada. Adesapropriacão é, assim, aforma conciliadora entre a garantia da propriedade ináividual e a funçãosocial dessa mesma propriedade, que exige usos compatíveis com o bem-estar da coletividade.

Características - As características da desapropriação no plano teórico e prático, são muitas ediversificadas, pelo que só nos ateremos às mais relevantes para a Administração e para osadministrados.

A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade, porque não provém de nenhum títuloanterior, i, por isso, o bem expropriado torna-se insuscetível de reivindicação e libera-se de quaisquer ônus que sobre ele incidissem precedentemente, ficando os eventuais credores sub-rogados no preço.

A desapropriação é um procedimento administrativo que se realiza em duas fases: a primeira, denatureza declaratória, consubstanciada na indicação da necessidade ou utilidade pública, ou dointeresse social; a segunda, de caráter executório, compreendendo a estimativa da justa indenização e atransferência do bem expropriado para o domínio do expropriante. É um procedimento administrativo(e não um ato) porque se efetiva através de uma sucessão ordenada de atos intermediários (declaraçãode utilidade, avaliação, indenização), visando a obtenção de um ato final, que é a adjudicação do bemao Poder Público, ou ao seu delegado beneficiário da expropriação.

Toda desapropriação deve ser precedida de declaraçao expropriatória regular, na qual se indique o bema ser desapropriado e se especifique a sua destinação pública ou de interesse social. Não há, nem podehaver, desapropriação de fato, ou indireta.

A desapropriação indireta não passa de esbulho da propriedade particular e como tal não encontraapoio em lei. É situação de fato que se vai generalizando em nossos dias, mas que a ela pode opor-se o proprietário até mesmo com os interditos possessorios. Consumado o apossamento dos bens eintegrados no domínio público, tornam-se, daí por diante, insuscetíveis de reintegração oureivindicação, restando ao particular espoliado haver a indenizaçao correspondente, da maneira mais



completa possível, inclusive correção monetária, juros moratórios, compensatórios a contar do esbulho,e honorários de advogado, por se tratar de ato caracteristicamente ilícito da Administração. Convémdistinguir, todavia, os casos de apossamento sem declaração de utilidade pública, dos regularmentedecretados, mas que, por tolerância do particular, fica retardada a indenização, a despeito de utilizado o bem pelo expropriante. No primeiro caso há esbulho manifesto; no segundo, não se configura atoilícito da Administração, mas simples irregularidade no processo expropriatório, sem acarretar asconseqüências da ilicitude civil, embora devida a indenização.

Todos os bens e direitos patrimoniais prestam-se à desapropriação, inclusive o espaço aéreo e osubsolo. Excluem-se desse despojamento compulsório os direitos personalíssimos, indestacáveis doindivíduo ou irretiráveis de sua condição cívica. Também não se desapropria a moeda corrente do País, porque ela constitui o próprio meio de pagamento da indenização, mas podem ser expropriadas moedasraras, nacionais ou estrangeiras. Como se vê, as restrições à desapropriação constituem exceção à regrada liberdade expropriatória.

A desapropriação da propriedade é a regra, mas a posse legítima ou de boa fé também é expropriável por ter valor econômico para o possuidor, principalmente quando se trata de imóvel utilizado oucultivado pelo posseiro. Certamente a posse vale menos que a propriedade, mas nem por isso deixa de

ser indenizável, como tem reconhecido e proclamado os nossos tribunais . A desapropriação de ações,quotas ou direitos de qualquer sociedade vem sendo admitida de há muito pela doutrina e pela jurisprudência de nossos tribunais embora a legislação só a tenha consagrado recentemente paracondicioná-la à autorização do Presidente da República, quando o funcionamento da empresa dependade aquiescência do Governo Federal (Decreto-lei 3.365/41, art. V, § 10, acrescentado pelo Decreto-lei856, de 11.9.1969). Nos demais casos a desapropriação é livre, seguindo os trâmites da legislação pertinente.

Os bens públicos são passíveis de desapropriação pelas entidades estatais superiores, desde que hajaautorização legislativa para o ato expropriatório e se observe a hierarquia política entre estas entidades.Admite-se, assim, a expropriação na ordem descendente, sendo vedada a ascendente, razão pela qual a

União pode desapropriar bens de qualquer entidade estatal; os Estados-membros e Territórios podemexpropriar os de seus Municípios; os Municípios não podem desapropriar os de nenhuma entidade política.

Os bens de autarquias, entidades paraestatais, concessionários e demais delegados do serviço públicosão expropriáve is, independentemente de autorização legislativa. Mas, entendemos que adesapropriação de bens vinculados a serviço público, pelo princípio da continuidade do próprioserviço, dependerá sempre de autorização da entidade superior que os instituiu e delegou, porque, semessa condição, a atividade dos entes maiores seria tolhida, e até mesmo suprimida, pelos menores, por via expropriatória. Bem por isso, o Decreto-lei 856, de 11.9.1969, acrescentou ao art. 3.0 da Lei Geraldas Desapropriações (Decreto-lei 3.365/41) o § 3.0, vedando a expropriação,pelas entidades menores,de ações, quotas e direitos de instituições ou empresas que funcionem com autorização e sobfiscalização do Governo Federal, salvo com aquiescência do Presidente da República. Esse diplomaamplia, aliás, restricão já estabelecida pelo Decreto-lei 7.062, de 22.1.1944, para os "b~ris einstalações" das empresas de energia elétrica, sujeitos a idêntica autorização presidencial para setornarem passíveis de desapropriação pelos Estados-membros e Municípíos (art. V).

As áreas de jazidas com autorização, concessão ou licenciamento de pesquisa ou lavra, não podem ser desapropriadas pelas entidades menorçs, para dar-lhes outra destinaçao, sem previa e expressaconcordância da União, porque isto importaria suprimir a atividade minerária, cuja ordenação é daexclusiva competência federal, e, por outro lado, o Código de Mineração (Decreto-lei 227/67) proíbe



que se impeça por ação judicial "o prosseguimento da pesquisa ou lavra" (art. 87). Por isso sustentamosem estudo anterior que a desapropriação de jazida ou da área que a envolve, pelo Estado-membro, paradar-lhe outra destinação, importaria impedir a exploração concedida pela União. Estaria, assim, oGoverno estadual, cassando, por via oblíqua, o ato de concessão de lavra expedido pelo GovernoFederal, numa inversão inaceitável da hierarquia federativa. A desapropriação de áreas de jazidas de petróleo e minérios nucleares deve ser precedida de ocupação provisória, nos termos dos Decretos-leis1.864, de 25.2.1981 e 1.865, de 26.2.1981.

Os destinatários dos bens expropriados são, em princípio, o Poder Público e seus delegados, comodetentores do interesse público justificador da desapropriação. Mas, casos há em que os bensdesapropriados podem ser traspassados a particulares, por ter sido essa, precisamente, a finalidadeexpropriatória, como ocorre na desapropriação por zona, na desapropriação para urbanização e nasdesapropriações por interesse social em que se visa a distribuição da propriedade com o adequadocondicionamento para melhor desempenho de sua função social, erigida em princípio constitucional propulsor da ordem econômica, do desenvolvimento nacional e da justiça social (Constituição daRepública, arts. 5.', XX111 e 170, 111).

A desapropriaçao por zona está autorizada pelo Decreto-lei 3.365/41 (art. 4.') e consiste na ampliação

da expropriação às áreas que se valorizem extraordinariamente, em conseqüência da realização da obraou do servico público. Estas áreas ou zonas excedentes e desnecessárias ao Poder Público podem ser vendidas a terceiros, para obtenção de recursos financeiros. A desapropriaçao por zona é unisucedâneoda contribuição de melhoria. Para essa modalidade de expropriação, a declaração de utilidade públicadeverá indicar expressamente qual a área necessária às obras ou serviços a realizar e qual a zonaexcedente a ser abrangida pela desapropriação, para futura alienação.

A desapropriação para urbanização ou reurbanização prevista no art. 5.0, i, do Decreto-lei 3.365/41,com a redação dada pela Lei 6.602/78, está agora complementada pelo art. 44, da Lei 6.766/79, emtermos amplos, que permitem ao Poder Público, especialmente ao Município, decretá-la e promovê-la para a correta implantação de novos núcleos urbanos, ou para fins de zoneamento ou renovação de

bairros envelhecidos e obsoletos, que estejam a exigir remanejamento de áreas livres, remoção deindústrias, modificação do traçado viário e demais obras públicas ou edificações que dêem ao bairro afuncionalidade compatível com a sua nova destinação no complexo da cidade. A desapropriação, emtais casos, tem como utilidade pública a propria urbanização ou a reurbanização, e, uma vez realizadana conformidade dos planos urbanísticos correspondentes, permite a alienacão

das áreas e edificações excedentes das necessidades públicas a particulares, dando-se preferência aosdesapropriados. Nesse sentido firmou-se a jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo diante derepetidas impugnações à reurbanização de bairros envelhecidos e inadequados para suportar amovimentação de usuários do metrô paulistano.Outra hipótese de permissibilidade de alienação de áreas desapropriadas ocorre nas expropriações paraformação de distritos industriais, desde que a Administração expropriante planeje a área e promova aurbanização necessária à sua destinação. Nem seria viável a implantação de qualquer núcleo industrial,em área desapropriada para esse fim, se não se reconhecesse ao Poder Público a possibilidade dealienação de glebas aos empresários que satisfaçam as exigências da Administração expropriante. 0 quese nega é a legitimidade de desapropriações de áreas individualizadas e a subseqüente transferência ainteressados certos para eventual instalação de indústrias, sem qualquer planejamento e urbanização dolocal para zona industrial. A desapropriação para observância do Plano Diretor do município está prevista no art. 182, § 4.0, 111, da atual Constituição, como a mais drástica forma de intervenção na propriedade, quando a área não for edificada, estiver sendo subutilizada ou não utilizada. Relembre-seque nestes casos o pagamento da desapropriação será feito em títulos da dívida pública de emissão



previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos.A desapropriação por interesse social é aquela que se decreta para promover a justa distribuição da propriedade, ou condicionar o seu uso ao bem-estar social (Lei 4.132/62, art. 1.% A primeira hipóteseé privativa da União e específica da Reforma Agrária; a segunda, é permitida a todas as entidadesconstitucionais - União, Estados-membros, Municípios, Distrito Federal e Territórios - que têm aincumbência de adequar o uso da propriedade em geral às exigências.A formação de "distrito industrial" deve ser tecnicamente planejada e aprovada por lei municipal que

estabeleça as condições de urbanização da área e os requisitos para a implantação das indústrias ealienação dos lotes, como já o demonstramos em parecer publicado na RT 499/37, acolhido pelo TJSPem acórdão publicado na mesma Revista à pág. 97. Só após a aprovação do plano e promulgação da leilocal é que o Município pode desapropriar a área necessária, com base no art. 5.', i, do Decreto-lei3.365/41, com a redação dada pela Lei 6.602/78. 0 STF em dois julgados (RE 76.296 in RDA 120/348e RE 78.501 in RDA 132/175) afirmou que o Município não podia desapropriar área rural para aformação de núcleo industrial e negou a aplicação da letra i, do art5.-, do Decreto-lei 3.365/41 emambos os casos. Data venia, essas decisões não haviam interpretado corretamente:o citado dispositivo einvocavam inadequadamente normas da reforma agrária inaplicáveis à espécie, como mostramos na 6.'edição deste livro (pág. 552). Agora, a Lei 6.602, de 7.12.1978, deu nova redação ao citado art. 5.',letra i do Decreto-lei 3.365/41 confirmando a nossa crítica e esclarecendo expressamente que o

Município pode desapropriar imóvel rural para a formação ou ampliação de distrito industrial, desdeque tenha projeto regularmente aprovado e não atinja área declarada prioritária para fins de reformaagrária, caso em que a expropriação depende de decreto autorizativo do Presidente da República dacoletividade. Portanto, nos limites de sua competência, cada entidade estatal pode desapropri . ar por interesse social, desde que o objeto da expropriação e a sua destinação se contenham na alçada daAdministração expropriante.Interesse social não é interesse da Administração, mas sim da coletividade administrada. Daí por que,os bens expropriados por interesse social, na maioria das vezes, o são para traspasse aos particularesque lhes possam dar melhor aproveitamento ou utilizaçao em prol da comunidade.A desapropriação para reforma agrária, privativa da União, é realizada pelo Instituto Nacional deColonização e Reforma Agrária - INCRA (Decreto 97.886, de 28.6.1989, que reestruturou suas

funções) e está regulamentada pelo Decreto 95.715, de 10.2.1988. Essas desapropriações só poderiamser realizadas em áreas localizadas em "zonas prioritárias", requisito este dispensado pela atualConstituição (art. 184), que possibilita a expropriação do "imóvel rural que não esteja cumprindo suafunção social", nos termos do art. 186. 0 ato expropriatório é da competência do Presidente daRepública, ou da autoridade a quem delegar poderes espe. cíficos, e a fixação da indenização se fazsegundo os critérios estabelecidos no Decreto-lei 554/69, que complementa, neste ponto, o Estatuto daTerra (Lei 4.504/64) e a Lei Geral de Desapropriações, estabelecendo preceitos específicos para essamodalidade expropriatória, até que seja editada a lei complementar a que se refere o art. 184, § 10, daConstituição de 1988. Quanto ao pagamento dessas desapropriaçoes será feito em títulos da dívidaagrari . a, com prazo de resgate de até vinte anos (Const. Rep., art. 184), na forma do art. 105, da Lei4.504/64, alterado pela Lei 7.647, de 19.1.1988, salvo quanto às benfeitorias úteis e necessárias, queserão indenizadas em dinheiro (Const.Rep., art. 184, § 1.0).A finalidade pública ou o interesse social é, pois, exigência constitucional para legitimar adesapropriação. Não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa física ou organização particular. 9 0 interesse há de ser do Poder Público ou da coletividade: quando o interesse for do Poder Público, o fundamento da desapropriação será necessidade ou utilidade pública; quando for dacoletividãe será interesse social. Daí resulta que os bens expropriados por utilidade ou necessidade pública são destinados à Administração expropriante ou a seus delegados, ao passo que osdesapropriados por interesse social, normalmente se destinam A particulares que irão explorá-lossegundo as exigências da coletividade, embora em atividade da iniciativa privada, ou usá-los na



solução de problemas sociais de habitação, trabalho e outros mais.Requisitos constitucionais - Os requisitos constitucionais exigidos para a desapropriação resumem-sena ocorrência de necessidade ou utilidade pública, ou de interesse social e no pagamento de justa e prévia indenização em dinheiro (Const. Rep., art. 1% XXIV), ou em títulos especiais da dívida pública(no caso de desapropriação para observância do Plano Diretor do município, art. 182, § 4.', 111) ou dadívida agrária (no caso de desapropriação para fins de reforma agrá. ria, art. 184). No entender de Seabra Fagundes, os três fundamentos para desapropriação se condensam no conceitounitário de utilidade pública, "que é em si tão amplo, que a menção apenas dessa causa bastaria aautorizar a incorporação ao património estatal da propriedade privada, tanto quando fosse útil fazê-lo,como quando tal se afigurasse necessário ou de interesse social". Percebe-se, todavia, que o legislador constitucional tripartiu os motivos ensejadores da desapropriação, para indicar discriminadamente anatureza e o grau dos interesses a serem atendidos pela Administração em cada ato expropriatório. Anecessidade Pública surge quando a Administração defronta situações de emergência, que, para seremresolvidas satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio euso imediato.A utilidade pública se apresenta quando a transferência de bens de terceiros para a Administração éconveniente, embora não seja imprescindível. A Lei Geral das Desapropriações (Decreto-lei 3.365/ 41)consubstanciou as duas hipóteses em utilidade pública, pois só emprega essa expressão em seu texto.

O interesse social ocorre quando as circunstancias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade,ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público. Esse interesse social justificativo de desapropriação está indicado na norma própria (Lei 4.132/62) e em dispositivosesparsos de outros diplomas legais. O que convém assinalar, desde logo, é que os bens desapropriados por interesse social não se destinam à Administração ou a seus delegados, mas sim à coletividade oumesmo a certos beneficiários que a lei credencia para recebê-los e utilizá-los convenientemente.A justa e prévia indenização, que é o último requisito constitucional para a desapropriação, seráapreciado adiante, em tópico especial.Normas básicas - As normas básicas da desapropriação se acham expressas no Decreto-lei 3.365, de21.6.1941, complementado pela legislação subseqüente. Esse Decreto-lei, após esclarecer que todas as

entidades constitucionais - União, Estados-membros, Municípios, Distrito Federal e TerritóriosFederais - podem desapropriar em seu próprio benefício (art. 2.0), permite que também o façam emfavor de suas autarquias, entidades paraestatais e concessionários de serviços públicos, os quais, depoisde decretada a expropriação pelo Poder Público, podem proniovê-la em seu nome, desde que estejam para isso expressamente autorizados por lei ou contrato (art. 3.0). 12 Por idêntica razão, entendemosque as entidades estatais maiores podem decretar a expropriação para que as menores a promovam emseu próprio nome, empregando os bens expropriados em obras e serviços de seu peculiar interesse, oudando-lhes destinação social.Além do Decreto-lei 3.365/41, que constitui a Lei Geral das Desapropriações, merecem destaque a Lei4.132/62, que dispõe sobre desapropriação por interesse social; a Lei 4.505/64 e o Decreto-lei 554/69,que disciplinam as expropriações de im6veis rurais para fins de reforma agrária; e o Decreto-lei1.075/70, que regula a imissão de posse "initío litis", em imóveis residenciais urbanos. Outrosdiplomas federais, já indicados precedentemente (nota 11), completam a legislação regedora dasdesapropriações, que é privativa da União, por expressa reserva constitucional (art. 22, H).Assim, às entidades estatais menores só cabe declarar a necessidade ou a utilidade pública, ou ointeresse social do bem a ser expropriado, e promover, diretamente, ou por seus delegados, a respectivadesapropriação, sem expedir qualquer norma de natureza substantiva ou adjetiva sobre o instituto, oscasos de expropriação ou o processo expropriatório, porque isto é da alçada exclusiva da lei federal.Casos de desapropriação - Os casos ensejadores de desapropriação acham-se taxativamenterelacionados, por lei, em dois grupos: o primeiro, com fundamento em necessidade ou utilidade pública; o segundo, em interesse social. Todos, porém, definidos pelas leis federais que os enumeram,



e sem possibilidade de ampliação por norma estadual ou municipal. Inicialmente, o Código Civilrelacionou os casos de necessidade pública (art.590, § 1.0) e os de utilidade pública (art. 590, § 2.(), mas essa relação foi absorvida pelo elenco maiscompleto do art. 5.0 do Decreto-lei 3.365/41, sob a denominação única e genérica de utilidade pública,e leis especiais aditaram outras hipóteses específicas.

Os casos de utilidade pública, enumerados no art. 5.0 do Decreto-lei 3.365/41, são os seguintes:a) segurança nacional; b) defesa doEstado; O socorro público em caso de calamidade; d) salubridade pública; e) criação e melhoramento de centros de população, seuabastecimento regular de meios de subsistência; f) aproveitamento industrial das minas e das jazidasminerais, das águas e da energia hidráulica; g) assistência pública, obras de higiene e decoração, casasde saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais; h) exploração ou conservação dos serviços públicos melhoramento de vias ou logradouros públicos; loteamento de terrenos, edificados ou não, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; construção ou ampliação de distritosindustriais (redação dada pela Lei 6.602/78); i) abertura, conservação ou j) funcionamento dos meiosde transporte coletivo; k) preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isoladosou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes osaspectos mais valiosos ou característicos e, ainda a proteção de paisagens e locais- particularmentedotados pela natureza; 1) preservação e conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens

móveis de valor histórico ou artístico; m) construção de edifícios públicos, monumentoscomemorativos e cemitérios; n) criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;o) reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária; p) os demaiscasos previstos por leis especiais.A Lei 6.602, de 7.12.1978, deu nova redação à alínea i, do art5.0, do Decreto-lei 3.365~41,retrotranscrita, a fim de cortar as dúvidas até então existentes, sobre a possibilidade, sempre sustentada por nós, de o Município decretar desapropriação com base naquele dispositivo legal, para urbanizaçõese reurbanizações, inclusive formação de núcleos industriais, com transferência de lotes para asindústrias interessadas, 13 desde que atendam aos requisitos que a mesma Lei estabeleceu nos §§ 1.' eV, acrescentados ao art. 5.1 em exame, bem como ao disposto em seu art. 3.cujas transcrições seseguem:

A construção ou ampliação de distritos industriais, de que trata a alínea "i" do "caput" deste artigo,inclui o loteamento das áreas necessárias à instalaç4o de indústrias e atividades correlatas, bem como arevenda ouLlõoã&)dos respectivos lotes a empresas previamente qualificadas (§ 1.% acrescentado aoart. 5.' do DL 3.365/41).A efetivação da desapropriação para fins de criação ou ampliação de distritos industriais depende deaprovação, prévia e expressa, pelo Poder Público competente, do respectivo projeto de implantação (§2.0, acrescentado ao art. 5.' do DL 3.365/41).A desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, para os fins de criação ou ampliaçãode distritos industriais, que tenha por objeto imóvel rural, depende de decreto autorizativo doPresidente da República, não se aplicando nesse caso o disposto no art. 2.0 do Decreto-lei n. 551 , de25 de abril de 1969 (art. 3.0 da Lei 6.602/78).Observamos que a exigencia de decreto autorizativo do Presidente da República, para desapropriaçãode gleba rural necessária à formação de distrito industrial, só se apresenta quando a gleba expropriandase situa em zona rural e o imóvel não esteja cumprindo sua função social, nos termos dos arts. 184 e186, da Constituição de 1988. Nos demais casos, o Governador ou o Prefeito é livre para decretar e promover a desapropriação com base na letra i, do art. 5.0, do Decreto-lei 3.365/41, com a novaredação dada pela Lei 6.602/78 e parágrafos acrescentados ao mesmo artigo.Os casos de interesse social estão enumerados pelo art. 2.0, da Lei 4.132/62, nesta ordem: I -aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades dehabitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destinoeconômico; Il - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se



obedeça a plano de zoneamento agrícola; III - o estabelecimento e a manutenção de colônias oucooperativas de povoamento e trabalho agrícola; IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanosonde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habitação, formandonúcleos residenciais de mais de dez famílias; V - a construção de casas populares; VI - as terras e aguassuscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos,notadamente saneamento, portos, transporte, eletrificação, armazenamento de água e irrigação, no casoem que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas; VII - a proteção do solo e a preservação decursos e mananciais de água e de reservas florestais; VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriadas ao desenvolvimento de atividades turísticas. (Este inciso foiacrescentado pelo art. 31 da Lei 6.513, de 20.12.1977) A mesma lei autoriza a venda dos bensexpropriados, ou a sua locação, 14 a quem estiver em condições de dar-lhes a destinação social prevista, no ato expropriatório (art. 4.'). Essa desapro. priação compete a qualquer das entidadesestatais em que o caso se apresente com as características do interesse social.Outros casos de interesse social foram acrescentados pelo Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), para fins daReforma Agrária, visando: a) condicionar o uso da terra à sua função social; b) promover a justa eadequada distribuição da propriedade; O obrigar a exploração racional da terra; d) permitir arecuperação social e econômica de regiões; e) estimular pesquisas pioneiras, experimentação,demonstração e assistência técnica; f) efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos

naturais; g) incrementar a eletrificação e a industrialização no meio rural; h) facultar a criação de áreasde proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias (art. 18). A desapropriação, nestes casos, só se aplica a imóveis rurais, nos termos e para osfins do art. 184 da Constituição da República, seguindo os trâmites do Decreto-lei 554, de 25.4.1969,sendo que o ato expropriatório deve ser expedido pelo Presidente da República ou por autoridade aquem forem delegados poderes especiais para praticá-lo.Declaração expropriatória - A declaração expropriatória pode ser feita por lei ou decreto em que seidentifique o bem, se indique o seu destino e se aponte o dispositivo legal que a autorize. Como setrata, entretanto, de ato tipicamente administrativo, consistente na especificação do bem a ser transferido compulsoriamente para o domínio da Administração, é mais próprio do Executivo, que é o poder administrador por excelência. O que se refere a Lei é simplesmente absurda, pois nenhum

mpresário se dispõe a implantar a sua indústria em terreno alugado. Cremos que é um erro tipográfico,que ainda não foi corrigido, escrevendo-se locaçãoo invés de doação. A doação de área, sim, é costumeiramente realizada na formação de distritoindustrial.A atribuição de competência expropriatória ao Legislativo, concorrentemente com o Executivo, é umaanomalia de nossa legislação, porque o ato de desapropriar é caracteristicamente de administração. Alei que declara a utilidade pública de um bem não é normativa; é específica e de caráter individual. Élei de eleito concreto equiparável ao ato administrativo, razão pela qual pode ser atacada e invalidada pelo judiciário desde a sua promulgação e independentemente de qualquer atividade de execução, porque ela já traz em si as conseqüências administrativas do decreto expropriatório.A declaração de utilidade pública ou de interesse social pode atingir qualquer bem necessário ouconveniente ao serviço público ou à coletividade; pode recair sobre o património material ou imaterial; pode abranger diretos e ações; pode incidir sobre a propriedade particular ou pública, com a sóexigência de que, neste último caso, o poder expropriante seja de nível superior ao da Administraçãoexpropriada e esteja munido de prévia autorização legislativa para expedir o ato expropriatório. Assim,qualquer entidade estatal pode expropriar bens particulares, a União pode desapropriar os dos Estados-membros e dos Municípios, e o Estado-membro só pode expropriar os dos seus Municípios, nãocabendo a estes a desapropriação de bens de outros Municípios ou de entidades políticas maiores.Reafirmamos, entretanto, que qualquer das entidades políticas tem supremacia sobre os entesadministrativos situados em seu território, pelo que seus bens não vinculados aos serviços sujeitam-se àexpropriação como os demais, ainda que pertencentes a autarquias ou organizações paraestatais



instituídas pela União. A autonomia político-administrativa dos Estados-membros e Municípios, sendouma prerrogativa constitucional (arts. 25 e 30), não há de ficar restringida nem tolhida nos atos deexpropriação, diante dos bens de entidades de categoria inferior e de natureza meramenteadministrativa. O privilégio administrativo das autarquias não se sobrepõe às prerrogativas políticas eao poder de império das entidades estatais, porque estas emanam diretamente da Constituição e aquelasnascem da lei ordinária.Os efeitos da declaração expropriatória não se confundem com os da desapropriação em si mesma. Adeclaração de necessidade ou utilidade pública, ou de interesse social é apenas o ato-condição que precede à efetivação de transferência do bem para o domínio do exPropriante. Só.se considera iniciadaa desapropriação com o acordo administrativo ou com a citação para a ação judicial, acompanhada daoferta do preço provisoriamente estimado para o depósito. Até então a declaração expropriatória nãotem qualquer efeito sobre o direito de propriedade do expropriado, nem pode impedir a normalUtilização do bem ou a sua disponibilidade.Lícito é ao particular explorar o bem ou nele construir, mesmo após a declaração expropriatória,enquanto o expropriante não realizar concretamente a desapro. priação, sendo ilegal a denegação dealvará de construção: 16 o impe. dimento do pleno uso do bem diante da simples declaração deutilidade publica importa restrição inconstitucional ao direito de propriedade, assim como oapossamento sem indenização equivale a confisco. Daí por que consideramos a Súmula 23, do

Supremo Tribunal Federal, contraditória e inaplicável na sua parte final, porque se a simplesdeclaração expropriatória não tolhe o direito de construir, não se pode deixar de indenizar a construçãolevantada no exercício normal desse direito.Desde a declaração expropriatória, ficam as autoridades expropriantes autorizadas a penetrar nos prédios atingidos, podendo recorrer, em caso de oposição, ao auxílio da força policial. Tal direito,entretanto, não significa imissão na posse, a qual só se dará por ordem judicial, após o pagamento da justa indenização ou do depósito provisório nos casos e forma admitidos em lei, como veremosadiante, no tópico próprio. Essa admissibilidadelegal de penetrar nos prédios (art. 7.0), é limitada ao trânsito pelos imóveis, necessário aoslevantamentos topográficos, aos atos avaliatórios e outros de identificação dos bens, mas que não prejudiquem sua normal. utilização pelos proprietários, ou possuidores. Se nesse trânsito a

Administração causar dano ao imóvel, responderá pelos prejuízos, e seu agente poderá ser responsabilizado por ação penal.A caducidade da declaração expropriatória ocorre ao fim de cinco ou de dois anos, conforme se trate,respectivamente, de manifestação de utilidade ou necessidade pública (Decreto-lei 3.365/41, art. 10),ou de interesse social (Lei 4.132/62, art. 3.0), só podendo ser renovada, em qualquer das hipóteses,depois de um ano da decadência.Processo expropriatório - A desapropriação poderá ser efetivada por via administrativa ou por processo judicial, sendo mesmo recomendável o acordo na órbita interna da Administração, após adeclaração expropriatória.A via administrativa se consubstancia no acordo entre as partes quanto ao preço, reduzido a termo paraa transferência do bem expropriado, o qual, se imóvel, exige escritura pública para a subseqüentetranscrição no registro imobiliário competente, salvo para as desapropriações do Nordeste, que a Lei6.160; de 6.12.1974, simplificou para instrumento particular.O processo judicial segue o rito especial estabelecido na lei geral das desapropriações (Decreto-lei3.365/41), admitindo, supletivamente, a aplicação dos preceitos do CPC. 0 foro para a ação, inclusivena desapropriação indireta, é o da situação do bem expropriado, salvo quando houver interesse daUnião, que torna competente a justiça Federal com sede na Capital do Estado correspondente(Constituição da República, art. 109, 1; Lei 5.010/66, art. 13, 1; Decreto-lei 3.365/41, art. 11 e STF,Súmula 218). No processo de desapropriação, o Poder Judiciário limitar-se-á ao exame extrínseco e formal do atoexpropriatório, e, se conforme à lei, dará prosseguimento à ação para admitir o depósito provisório



dentro dos critérios legais, conceder a imissão na posse quando for caso, e, a final, fixar a justaindenização e adjudicar o bem ao expropriante. Neste processo é vedado ao juiz entrar em indagaçõessobre a utilidade, necessidade ou interesse social, declarado como fundamento da expropriação (art.9.0), ou decidir questões de domínio ou posse. Nada impede, entretanto, que por via autônoma, que aLei denomina "ação direta" (art. 20), o expropriado peça e obtenha do judiciário o controle delegalidade do ato expropriatório, como veremos adiante. Mas, 6 óbvio que, no próprio processo dedesapropriação, o juiz pode e deve decidir sobre a regularidade extrínseca do ato expropriatório(competência, forma, caducidade, etc), assim como sobre as nulidades processuais.A ação de desapropriação, como já aludimos precedentemente, deverá ser iniciada, com despacho decitação, dentro de cinco anos se proveniente de utilidade ou necessidade pública, ou de dois anos seresultante de interesse social, a contar da data dos respectivos atos declaratórios, sob pena de extinçãodo processo baseado em ato caduco.Imissão na posse - A imissão provisória na posse é admitida, até mesmo antes da citação doexpropriado, desde que o expropriante declare a urgencia e efetue em juízo o depósito prévio, segundoo critério legal do § 1.0 do art. 15, do Decreto-lei 3.365/41, que estabelece a seguinte gradação: a) do preço oferecido se este for superior a 20 vezes o valor (agora valor venal), caso o imóvel esteja sujeitoao imposto predial; b) da quantia correspondente a 20 vezes o valor locativo, estando o imóvel sujeitoao imposto predial e sendo menor o preço oferecido; 0 do valor cadastral para fins de lançamento do

imposto territorial, urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscalimediatamente anterior; d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso, o juiz fixará,independentemente de avaliaÇão, a importância do depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado originariamente o valor cadastral e a valorizaçao ou desvalorização do imóvel.A fixação da importância do depósito a ser feito em juízo, para obter-se a imissão provisória na posse,não fica ao alvedrio do expropriante, nem do juiz, nem do expropriado. Obedece a ordem estabelecida pelo § 1.0 do art. 15 da Lei Geral das Desapropriações, que é impositiva para todos. 0 expropriante só poderá recorrer ao critério da letra b se não tiver meios para estimar o preço previsto na letra a. Seofereceu um preço superior ao valor do montante previsto na letra b, ou na c, o preço ofertado é quedeverá ser depositado. Pela mesma razão, não caberá a fixação do depósito pelo juiz, conforme o previsto na letra d, se pelas letras anteriores se obtiver o quantum a ser depositado. Somente na falta da

estimativa pelos critérios das letras b e c é que o juiz suprirá a omissão, arbitrando ele próprio, oudesignando perito para que a faça, valendo-se da faculdade que lhe é concedida no art. 198 do atualCPC, correspondente ao 685 a que se refere o art. 15 da Lei das Desapropriações.Feito o depósito provisório, o expropriado poderá levantar 80% do seu montante, ainda que discordedo preço ofertado ou arbitrado, atendidas as exigências do art. 34 do Decreto-lei 3.365/41, ou seja, acomprovação da propriedade e da quitação de débitos fiscais incidentes sobre o bem até a data daimissão na posse, assim como a publiração dos editais para conhecimento de terceiros.A imissão provisória na posse de prédios residenciais urbanos tem rito próprio, estabelecido noDecreto-lei 1.075, de 22.1.1970, que só a admite após intímação da oferta ao expropriado, e, se este aimpugnar, deverá ser arbitrada por perito avaliador do Juízo, para as providências subseqüentes edepósito da metade do valor estimado, até o limite legal.A imissão definitiva na posse, em qualquer hipótese, só se dará apos o integral pagamento do preço,conforme o fixado no acordo ou na decisão judicial final, que adjudicará o bem ao expropriante,transferindo-lhe o domínio com todos os seus consectários. Mas é de observar-se, que desde a imissão provisória na posse o expropriante aufere todas as vantagens do bem, e cessa para o expropriado a suafruição, devendo cessar também todos os encargos correspondentes, notadamente os tributos reais.A alegação de urgência, para fins de imissão provisória na posse poderá ser feita no ato expropriatórioou subseqüentemente, mas a imissão deve ser requerida dentro de 120 dias d&_alegação, sob pena decaducidade, com impossibilidade de renovação (art.15, § 2.'). Em edições anteriores sustentamos que aurgência só poderia constar do ato expropriatório, mas evoluímos para admiti-Ia também por ato posterior, fundados na consideração de que, muitas vezes, surge de circunstâncias supervenientes à



declaração de utilidade pública, e, em tais casos, não poderia a Administração ficar tolhida de invocá-la posteriormente. Nesse sentido, é atualmente a jurisprudência dominante.O direito de extensão é o que assiste ao proprietário de exigir que na desapropriação se inclua a parterestante do bem expropriado, que se tornou inútil ou de difícil utilização. Tal direito estáexpressamente reconhecido no art. 12, do Decreto federal 4.956, de 1903. A legislação posterior não sereferiu a ele, mas, como tal disposição não contraria em nada o Decreto-lei 3.365, de 1941, e leissubseqüentes, entendemos, como Eurico Sodré, 17 que o preceito está em vigência.É de observar-se que, para fins de reforma agraria, a Lei 4.504/ 64, consgnou expressamente o direitode extensão aos que tiverem terras parcialmente expropriadas, em condições que prejudiquemsubstancialmente a exploração econômica do remanescente (art. 19, § 1.0).Em qualquer das hipóteses, o expropriado que desejar exercitar o direito de extensão deverá manifestar o seu desejo no acordo administrativo, ou na ação judicial que se instaurar para a fixação daindenização. Não o fazendo nessas oportunidades, entende-se que renunciou o seu direito, não sendoadmissível. que o pleiteie após o término da desapropriação.Indenização - A indenização do bem desapropriado deve ser justa, prévia e em dinheiro. Somente paraos imóveis rurais, sujeitos a reforma agrária (Const. Rep., art. 184), e para os urbanos, que não 11?atendam ao Plano Diretor (Const. Rep., art. 182, § 4.', 111), e que se admite a exceção do pagamento a posteriori e em títulos, respectivamente, da dívida agrária e da dívida pública.

Indenização justa é a que cobre não só o valor real e atual dos bens expropriados, à data do pagamento, como também os danos emergentes e os lucros cessantes do proprietário, decorrentes dodespojamento do seu património. Se o bem produzia renda, essa renda há de ser computada no preço, porque não será justa a indenização que deixe qualquer desfalque na economia do expropriado. Tudoque compunha o seu património e integrava a sua receita, há de ser reposto em pectinia, no momentoda indenização; se o não for, admite Pedido posterior, por ação direta, para complementar-se a justaindenização. A justa indenização inclui, portanto, o valor do bem, suas rendas, danos emergentes elucros cessantes, além dos juros compensatórios e moratórios, despesas judiciais, honorários deadvogado e correçãomonetária. Na justa indenização inclui-se também a correção monetária, tomando-se por base o índice mensal da

variação nominal do BTN, que veio substituir a extinta OTN.Os juros compensatórios, na base de 12% ao ano, conforme a recente jurisprudência do SupremoTribunal Federal são devidos desde a ocupação do bem, não mais prevalecendo o princípio enunciadona Súmula 345, revogada pelas decisões subseqüentes.Os juros moratórios, na base de 6% ao ano (arts. 1.062 do CC e 293 do CPC) são devidos desde quehaja atraso no pagamento da condenação e não se confundem com os juros compensatórios (12% aoano) que correm desde a data da efetiva ocupação do bem. Por isso mesmo, esses juros são cumuláveis porque se destinam a indenizações diferentes: os compensatórios cobrem lucros cessantes pelaocupação do bem; os moratórios destinam-se a cobrir a renda do dinheiro não pago no devido tempo. 2Quanto às benfeitorias, esclarece a própria lei, serão sempre indenizadas as necessárias, feitas após adesapropriação, e as úteis se realizadas com autorização do expropriante (§ 1.0 do art. 26). Repita-se,que só se considera efetivada a, desapropriação após o acordo ou a instauração do processo judicial. Asimples declaração de utilidade não importa ainda em desapropriação, e, por isso admite a normalutilização do bem, independentemente de autorização do Poder Público. Enquanto não iniciada adesapropriação por atos de execução do decreto expropriatório, lícito é ao proprietário construir e fazer as benfeitorias que desejar, ficando o expropriante obrigado a indenizá-las quando efetivar, realmente,a expropriação. Diante do simples decreto declaratório de utilidade pública não poderá ser negado oalvará de edificação, nem interditada a atividade lícita que se realizar no imóvel, como já acentuamos precedentemente.A valorização da área remanescente, em razão da desapropriação, não é compensável para reduzir omontante devido ao expropriado, visto que a mais valia resultante de obra pública só pode ser objeto de



contribuição de melhoria. Por esta razão, a jurisprudência vem repelindo a aplicação da parte final doart. 27 do Decreto-lei 3.365/41, por contrariar o mandamento constitucional da justa indenização, que éo valor de mercado que o bem apresenta no momento da avaliação, como se tivesse que ser alienado nasua integridade e com todos os fatores valorizantes da atualidade.Indenização prévia significa que o expropriante deverá pagar ou depositar o preço antes de entrar na posse do imóvel. Este mandamento constitucional vem sendo frustrado pelo retardamento da Justiça no julgamento definitivo das desapropriações, mantendo o expropriado despojado do bem e do seu valor, por anos e anos, até transitar em julgado a condenação. Os depósitos provisórios geralmente sãoínfimos em relação ao preço efetivo do bem, o que atenta contra o principio da indenização prévia.Essa burla à ConstituiçSo só poderá ser obviada pelo maior rigor dos Juízes e Tribunais, na exigenciade depósito prévio que mais se aproxime do valor real do bem expropriado.Indenização em dinheiro quer dizer que o expropriante há de pagar o expropriado em moeda corrente.Esta é a regra (Constituição da República, art. 1% XXIV). Por exceção constitucional, permite-se o pagamento em títulos especiais da dívida pública e da dívida agrária, respectivamente para os imóveisurbanos que não atendam ao Plano Diretor municipal e para os imóveis rurais (Const. Rep., arts. 182, §4.', 111, e 184). Por acordo pode-se estabelecer qualquer modo ou forma de pagamento.A fixação da indenização pode ser feita por acordo administrativo, ou por avaliação judicial. De todaconveniência é que a Administração acerte amigavelmente com o expropriado o quantum da justa

inden;zação, mas, se houver divergência entre a oferta do Poder Público e a pretensão do particular, acontrovérsia se resolverá em Juízo, mediante avaliação por perito técnico de livre escolha do juiz,conforme dispõem os arts. 11 a 42 do Decreto-lei 3.365141, com as modificações subseqüentes. Na avaliação de imóvel urbano devem ser considerados todos os fatores valorizantes, especialmente ascondições locaís, a forma geométrica do terreno e a situação topográfica; a natureza, destinação eutilização do lote; a renda atual auferida pelo proprietário e o estado de conservação das construções;os meios de transporte de que é servido; os valores venais dos lotes circurivizinhos e o valor potencialdoterreno, tendo-se em vista o seu máximo aproveitamento, os gabaritos (número de pavimentos) permitidos pelo Código de Obras do Município e demais peculiaridades do bem avaliado. Na avaliação de imóvel rural, além dos fatores valorizantes de ordem geral, devem ser levados em

consideração a destinação normal da propriedade; a classificação e utilização das terras; as áreas dematas, pastagens e culturas; as atividades agrárias, pastoris ou extrativas que se realizam na gleba; as benfeitorias; a distância das terras aos centros urbanos; os meios de comunicação e transporte queservem o imóvel; as demais utilidades e potencialidades do bem expropriado.Os terrenos marginais dos rios públicos, na faixa denominada reservada pelo Código de Águas (art.14), vem sendo considerados não indenizáveis nas desapropriações, nos termos da Súmula 479, doSupremo Tribunal Federal, que os exclui do domínio do expropriado. De há muito discordamos desseentender (cf. nossa 1 a ed., 1964), pois, tal faixa, como o nome indica, é reservada como simplesservidão administrativa, para eventuais fiscalizações do rio, sem ser retirada da propriedade particular esem impedir a sua normal utilização em culturas e pastagens, ou a extração de areia, argilas ecascalhos. Como toda servidão administrativa, esta também incide sobre a propriedade particular, vistoque seria rematado absurdo que o Poder Público a instituísse sobre seus próprios bens. Tanto isto éexato, que quem compra e vende terras ribeirinhas, no Brasil, o faz em toda a sua extensão, até asmargens do rio, ou seja, até o leito normal das águas, e, com essa extensão transcreve o títuloaquisitivo no registro imobiliário, para os fins do art. 530, 1, do Código Civil, obtendo assim o direitoreal oponível erga omnes enquanto vigente a transcrição, nos termos do art. 859 do mesmo Código.Como pode o Estado desconhecer e negar essa transcrição aquisitiva quando expropria o imóvel?A tese da não indenização dessas faixas ribeirinhas, sobre ser injurídica é contrária à realidadenacional, pois vem excluindo do pagamento grande percentagem das áreas rurais altamente produtivase valorizadas por serem as melhores terras, as mais rentáveis e mais procuradas para culturas e pastagens, exatamente pela proximidade das águas. E como ficarão os proprietários do Pantanal de



Mato Grosso e das margens dos rios da Amazônia, onde "o ponto médio das enchentes ordinárias" seestende a quilômetros fora do leito? Por essas considerações se evidencia o desacerto da jurisprudênciaatual, que naturalmente será reformulada para adequar-se ao direito e à realidade nacional.Comissão de Peritos nomeada pelos Juízes das Varas das Fazendas Municipais do Estado de São Paulo,as quais estão transcritas em nosso Direito de Construir. Nesse mesmo livro discorremos sobre perícias judiciais, e em especial, avaliações (págs. 330 a 346), apreciando fórmulas e indicando autores quetratam especificamente do assunto.Pagamento - O pagamento da indenização expropriatória se faz na forma do acordo, ou , nos ' termosdo julgado em execução. Nesta última hipótese, a Constrtuição determina que o pagamento há que ser feito na ordem de apresentação da requisição (precatório) e a conta dos créditos respectivos, proibida adesignação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias ou nos créditos especiais abertos paraesse fim, e, se houver preteriçãodo exeqüente, caberá seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito. Estabelece, ainda, a LeiMagna, que as Administrações deverão incluir nos seus orçamentos, dotações bastantes para o pagamento dos débitos constantes dos precatórios apresentados até 1.0 de julho, abrindo-se créditosadicionais para as requisições posteriores (art. 100). Essas disposições se endereçam, evidentemente, às pessoas públicas (entidades estatais e autarquias), que só podem efetuar pagamentos com verbasorçamentárias ou com créditos legalmente abertos, e cujos bens não se sujeitam a penhora.

Quanto ao pagamento das desapropriações promovidas por entidades de personalidade privada, aindaque paraestatais, a execução do julgado se faz na forma processual comum, inclusive com penhora de bens do devedor que não atender ao mandado executório.Desvio de finalidade - A finalidade pública, consubstanciada na necessidade ou utilidade do bem parafins administrativos, ou no interesse social da propriedade para ser explorada ou utilizada em prol dacon-runidade, é o fundamento legitimador da desapropriação. Não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa física ou de entidade particular, sem utilidade pública ou interesse social. Ointeresse há que ser, ou do Poder Público, ou da coletividade beneficiada com o bem expropriado, penade nulidade da desapropriação.Os bens expropriados por utilidade ou necessidade pública, têm destinação precípua às obras e serviços públicos, constituindo estes, precisamente, a sua finalidade pública, ao passo que, os desapropriados

por interesse social, destinam-se normalmente, a particulares que irão explorá-los ou utilizá-los por exigências da coletividade, para atendimento de interesses ou solução de casos da comunidade (e nãodo Poder Público), sendo estes, então, a sua finalidade pública. A desapropriação por necessidade ouutilidade pública dá atendimento a atividades administrativas; a desapropriação por interesse social visasolucionar problemas de bem-estar social. Ambas têm finalidade pública, mas com objetivos ecaracterísticas diferentes.Aliás, o desvio de finalidade está conceituado no parágrafo único, alínea e, do art. 2.0, da Lei 4.717/65,como causa de nulidade de atos lesivos ao património público, através de ação popular.0 desvio de finalidade ocorre, na desapropriação, quando o bem expropriado para um fim é empregadonoutro sem utilidade pública ou interesse social. Daí, o chamar-se vulgarmente a essa mudança dedestinação "tredestinação" (o correto seria "tresdestinação", no sentido de desvio de destinação), paraindicar o mau emprego do bem expropriado. Mas, deve-se entender que a finalidade pública é sempregeneri: . ca, e por isso, o bem desapropriado para um fim público pode ser usado em outro fim público,sem que ocorra desvio de finalidade. Exemplificando: um terreno desapropriado para escola pública poderá, legitimamente, ser utilizado para construção de um pronto-socorro público, sem que istoimporte em desvio de finalidade, mas não poderia ser alienado a uma organização privada para neleedificar uma escola ou um hospital particular, porque a estes faltaria a finalidade pública justificadorado ato expropriatório.Por outro lado, se o Poder Público ou seus delegados não derem ao bem expropriado a sua destinaçãolegal, ficarão sujeitos à anulação e a retrocessão, como veremos a seguir.Anulação da desapropriação - A anulação da desapropriação, ou mais precisamente, do ato



expropriatório, é obtida por "ação direta, nas mesmas condições em que a Justiça invalida os demaisatos administrativos ilegais. O Decreto-lei 3.365/41 refere-se à "ação direta" em sentido amplo (art.20), abrangendo as vias judiciais comuns e especiais, inclusive o mandado de segurança, tal seja aofensa a direito líquido e certo do expropriado.A ilegalidade da desapropriação tanto pode ser formal quanto substancial, pois em certos casos resultada incompetência da autoridade ou da forma do ato, e noutros, provém do desvio de finalidade ou daausência de utilidade pública ou de interesse social, caracterizador do abuso de poder. Esta, aliás, é ailegalidade mais comum nas. A propósito, decidiu o Supremo Tribunal Federal, em 18 de outubro de1965, por unanimidade de seu Plenário, que: "Se a desapropriação for ilegal, cabe mandado desegurança, ou com efeito restaurador, depois de iniciada a execução, ou com efeito preventivo, antesdela. Por outro lado, a ação direta" a que se refere o art. 20 da Lei das Desapropriações, não exclui omandado de segurança, pois o que caracteriza este remédio processual é haver direito líquido e certoviolado ou ameaçado por ato de autoridade" (RDA 84/165 e no mesmo sentido 1.* TASP RT342/427).Assim, se ao invés de utilidade ou necessidade pública ou de interesse social, se deparar nadesapropriação motivos de favoritismo ou de perseguição pessoal, interesse particular sobrepondo-seao interesse da coletividade, e qualquer outro desvio de finalidade ou imoralidade administrativa, o atoexpropriatório é nulo, e deverá ser invalidado pelo judiciário, por divorciado dos pressupostos

constitucionais e legais vinculadores de sua prática. Realmente, a autoridade expropriante só é livre navaloração dos motivos de interesse público, mas fica sempre vinculada à existência e a realidade dessesmotivos, assim como ao atendimento dos requisitos de legitimidade condiconadores da desapropriação.É de advertir-se, ainda, que se a expropriação se revelar lesiva ao património público, qualquer cidadão poderá promover a sua anulação por meio de ação popular, com a responsabilização civil doscausadores da lesão (Lei 4.717/65, arts. 1.', 2.' e 6.').A ação anulatória da desapropriação, como as demais de natureza S. se pessoal contra a FazendaPública, prescreve em cinco anos, ajuizada temporaneamente, vier a ser julgada posteriormente àincorporação do bem ao património do expropriante, resolve-se em perdas e danos, nos expressostermos do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41.Retrocessão - Retrocessão é a obrigação que se impõe ao expropriante de oferecer o bem ao

expropriado, mediante a devolução) do valor da indenização, quando não lhe der o destino declaradono ato expropriatório (Código Civil, art. 1. 150). 26 Se o expropriante não cumprir essa obrigação, odireito do expropriado resolve-se em perdas e danos, uma vez que os bens incorporados ao património público não' são objeto de reivindicação (Decreto-lei 3.365/41, art. 35).A retrocessão e, pois, uma obrigação pessoal de devolver o bem ao exproprado, e não um institutoinvalidatório da desapropriação, nem um direito real inerente ao bem. Daí o conseqüente entendimentode que a retrocessão só é devida ao antigo proprietário, mas não a seus herdeiros, sucessores ecessionários.Desistência da desapropriação - A desistência da desapropria-, ção é possível até a incorporação do bem ao património do expropriante, ou seja, para o móvel, até a tradição, e, para o imóvel , até otrânsito em julgado da sentença ou a transcrição do título resultante do acordo. Daí por diante, o que pode haver é do bem (Código Civil, art. 1.150) e não mais desistência da desapropriação porque seusefeitos já se exauriram com a transferência do domínio.Opera-se a desistência da desapropriação pela revogação do ato expropriatório (decreto ou lei) edevolução do bem expropriado, o que acarreta a invalidação do acordo ou a extinção do processo, se jáhouver ação ajuizada. Em princípio, não caberá ao expropriado opor-se à desistência, mas poderáexigir o ressarcimento dos prejuízos su. portados com a expropriação iniciada e não concluída.Observamos, todavia, que a desistência da desapropriação pressupõe a devolução do bem expropriadonas mesmas condiçoes em que o expropriante o recebeu do proprietário. Devolver é restituir. E restituir é fazer a coisa retornar ao primitivo dono com as mesmas características de seu estado anterior. Sehouve alteração no bem é inadmissível a desistência da desapropriação. Assim já decidiu a justiça de



São Paulo.

Intevenção na propriedade - desapropriação hely_lopes_meirelles

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