ISBN: 978-972-9171-86-4

O Balanced Scorecard no setor público: perspetiva do consultor de gestão

Vera Borges, veraborges.1@hotmail.com

Patrícia Gomes, pgomes@ipca.pt

Maria José Fernandes, mjfernandes@ipca.pt

Área temática: Contabilidade Pública

Metodologia de investigação usada: Empirical

Palavras-Chave: Balanced Scorecard, consultor de gestão, setor público, New Public

Management, Teoria Institucional

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O Balanced Scorecard no setor público: perspetiva do consultor de gestão

RESUMO

Este artigo pretende compreender as motivações, benefícios e dificuldades inerentes à

adoção do Balanced Scorecard (BSC) no setor público, do ponto de vista dos profissionais

que implementam, ou seja, os consultores de gestão.

Optou-se por uma investigação qualitativa baseada em entrevistas semiestruturadas

realizadas a consultores de gestão, pertencentes a empresas de consultoria a operar em

Portugal, com experiência na implementação do BSC no setor público e privado.

Os resultados permitiram concluir que o recurso a consultores de gestão é vantajoso na

adoção do BSC. Para ultrapassar as dificuldades na construção e continuidade do BSC no

setor público, os consultores apresentaram algumas condições facilitadoras que podem

contribuir para o aumento da eficácia na adoção e continuidade do BSC.

PALAVRAS-CHAVE: Balanced Scorecard, consultor de gestão, setor público, New Public

Management, Teoria Institucional

ABSTRACT

This article intends to understand the motivations, benefits and difficulties inherent to

Balanced Scorecard (BSC) adoption in the public sector from the perspective of the

professionals who implement it - the management consultants.

We chose a qualitative research based on semi-structured interviews with management

consultants belonging to consulting companies operating in Portugal, with experience in the

implementation of the BSC in the public and private sector.

The results allowed concluding that the use of management consultants is advantageous

on the BSC adoption. To overcome the difficulties in construction and continuity of the BSC in

the public sector, the consultants presented some facilitating conditions that can contribute to

the increased efficacy in the adoption and continuation of BSC.

KEYWORDS Balanced Scorecard, management consultants, public sector, New Public

Management and Institutional Theory

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1- INTRODUÇÃO

A adoção do Balanced Scorecard (BSC) tem vindo a crescer no sector público sendo

reconhecido na literatura o papel impulsionador dos consultores de gestão como verdadeiros

agentes de mudança (Lapsley & Oldfield, 2001; Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013; Junaid &

Uddin, 2013).

A presença da atividade de consultoria de gestão no setor público é anterior à chegada da

New Public Management (NPM). No entanto, a NPM deu um novo impulso para as atividades

de consultoria de gestão no sector público, resultante da necessidade da adoção de

ferramentas de contabilidade de gestão estratégica, desenvolvidas e utilizadas primeiramente

na esfera privada, como é o caso do BSC (Lapsley, 2009).

A teoria institucional, na vertente da New Institutional Sociology (NIS), assume um papel

de extrema importância na compreensão do contributo dos consultores de gestão na mudança

do modelo de gestão pública e a adoção do BSC no setor público, nomeadamente a

abordagem do isomorfismo normativo e mimético.

Com o presente artigo pretendemos responder a três questões de partida, tendo por base a

perspetiva dos consultores de gestão: (1) importância/contributo dos consultores de gestão na

adoção do BSC no setor público; (2) motivações e benefícios para a adoção do BSC no setor

público; e (3) dificuldades/barreiras sentidas na adoção e continuidade do BSC no setor

público.

Para a concretização dos objetivos recorreu-se ao método de investigação qualitativa,

baseada em entrevistas semiestruturadas realizadas a sete consultores de gestão com

experiência no setor público, nomeadamente na construção e na implementação do BSC em

Portugal. O guião de entrevistas teve por base a revisão de literatura sobre o tema.

O artigo encontra-se estruturado em cinco secções. Inicialmente expõem-se os aspetos

teóricos, que estão divididos em quatro partes. De seguida, a terceira secção desenvolve a

metodologia de investigação usada no estudo. Na secção quatro apresentam-se os principais

resultados obtidos. Por fim, as principais conclusões e limitações do estudo, bem como as

sugestões para investigações futuras.

2- REVISÃO DA LITERATURA

A revisão de literatura está dividida em quatro partes. Na primeira parte, foca-se a NPM

como contributo para o aparecimento de novos sistemas de controlo de gestão, bem como a

3

importância da Teoria Institucional. De seguida, desenvolve-se o BSC e a sua adoção no setor

público. Por fim, aborda-se a perspetiva dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor

público.

2.1 - New Public Management

O fenómeno da NPM surge a partir da década de 80 como um dos modelos propostos

para a reforma da Administração Pública, que foi introduzido pelos governos de vários países

da OCDE (Hood, 1995). Este modelo de reforma tem motivado a aplicação em instituições

públicas de conceitos e ferramentas de gestão, desenvolvidas anteriormente e utilizadas na

esfera privada.

A introdução da contabilidade de gestão no setor público é uma consequência das

reformas que se pretendem implementar no modelo de gestão pública. Neste contexto, a

evolução da contabilidade de gestão no setor público constitui uma das áreas de investigação

que mais interesse tem suscitado nos investigadores da contabilidade e gestão pública (Ter

Bogt, 2008; Van Helden & Northcott, 2010).

Esta mudança no sistema de informação contabilística revela-se fundamental para o

processo de tomada de decisões estratégicas, para o desenvolvimento de uma gestão mais

eficiente e produtiva, para uma maior responsabilização pelos resultados alcançados e para a

introdução do conceito do value for money (Lapsley, 1999).

Para Lapsley, Miller e Pollock (2013) os consultores de gestão são vistos como uma parte

significativa do movimento da NPM, dado que os governos procuram modernizar o setor

público com a adoção de estruturas de gestão, técnicas e processos desenvolvidos e adotados

no setor privado. Os consultores de gestão são portadores da experiência do setor privado e

traduzem o que eles consideram ser práticas adequadas para novas configurações do setor

público.

2.2 - Teoria Institucional

Após o reconhecimento da importância do meio envolvente para as organizações, a teoria

institucional ganhou um papel de extrema importância para a compreensão dos fenómenos

existentes na vida das organizações e explicação das mudanças contabilísticas nas

organizações do setor público (Major & Ribeiro, 2009; Gomes, 2010). Os autores Burns e

4

Scapens (2000) destacam três diferentes vertentes desta teoria que podem ser observados na

literatura sobre a contabilidade de gestão:

a) Velha Economia Institucional (Old Institutional Economics – OIE);

b) Nova Economia Institucional (New Institutional Economics – NIE) e

c) Nova Sociologia Institucional (New Institutional Sociology – NIS).

A OIE concentra-se nas pressões existentes dentro da organização, enquanto que a NIE se

concentra nas pressões externas de natureza económica e a NIS nas pressões externas de

natureza institucional. De acordo com a revisão de literatura efetuada a corrente mais utilizada

no estudo da adoção do BSC nas organizações do setor público é a vertente teórica da NIS.

Segundo Moll, Burns e Major (2006), para a corrente NIS as estruturas e procedimentos

desenvolvidos pelas organizações, incluindo as práticas da contabilidade e controlo de gestão,

são influenciadas por fatores externos e não tanto por critérios racionais ou técnicos, como a

minimização de custos ou a eficiência. Assim, as organizações ao adotarem os

comportamentos apercebidos pela sociedade como sendo certos, procuram conferir

legitimidade às suas acções (Burns & Scapens, 2000).

De acordo com Rossetto e Rossetto (2005), as organizações respondem de maneira

similar a outras organizações, porque consideram que é uma autodefesa para evitarem

problemas que não conseguiriam combater com ideias próprias.

Decorrente do exposto, a definição que melhor sugere o processo de homogeneização é o

isomorfismo. Nas organizações do setor público o isomorfismo institucional ganha maior

importância, uma vez que estas não se regem pelas leis do mercado e do lucro, mas pelas

regras da eficiência, eficácia e economia.

Segundo os autores DiMaggio e Powell (1983) o isomorfismo institucional, pode ser

classificado de três formas, designadamente:

a) Isomorfismo coercivo – consiste na pressão exercida por autoridades externas,

grupos políticos e outros grupos de interesse bem como a publicação de legislação que,

de forma impositiva, conduz à decisão de adotar uma determinada prática;

b) Isomorfismo mimético – ocorre quando uma organização, por razões diversas,

adota os procedimentos e práticas que já foram desenvolvidos e provados em outras

organizações que pertencem ao seu ambiente específico;

c) Isomorfismo normativo – consiste na recomendação de organizações

profissionais que tendem a influenciar comportamentos.

Assim, a Teoria Institucional tem assumido um papel preponderante no estudo das

mudanças do sistema de contabilidade pública, uma vez que as pressões miméticas, coercivas

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e normativas podem influenciar a predisposição para a adoção de novas ferramentas de

gestão.

2.3 - O Balanced Scorecard no setor público

O BSC é uma ferramenta estratégica de medição e gestão do desempenho, desenvolvida

essencialmente no início dos anos 90. A sua filosofia e linguagem foram apresentadas em

1992 pelo professor Robert Kaplan, da Universidade de Harvard, e David Norton, consultor

da zona de Boston.

Uma vez que não é possível tentar enquadrar o BSC em normas, este deve ser construído

e pensado de acordo com as especificidades e características distintas de cada entidade.

Assim, o BSC não deve ser copiado mas deve de ser adaptado á organização e não o inverso

(Kaplan & Norton, 1993; Lewy & Du Mee, 1998; Pedro, 2004; Gomes, 2006; Caldeira,

2009).

Em Portugal existem estudos sobre a aplicação do BSC no setor público, designadamente,

em Municípios, Institutos Politécnicos, Universidades, Segurança Social, Polícia e Hospitais.

De acordo com Pinto (2007:40), o BSC assenta na visão global da estratégia das organizações apoiada nas quatro

perspetivas – financeira, clientes, processos internos de aprendizagem e

crescimento – nas quais são fixados objetivos e indicadores que têm de funcionar

de forma integrada (balanceada) estabelecendo relações de causa e efeito entre

todas as perspetivas.

Ao combinar as quatro perspetivas, o BSC permite compreender muitas inter-relações,

que podem ajudar os gestores na tomada de decisões e na resolução de problemas. No

entanto, Kaplan e Norton (1996) consideram ser possível incorporar outras perspetivas, tendo

em conta que o modelo proposto pelos autores atua como uma linha de orientação. Assim,

pode-se introduzir, como por exemplo, a perspetiva ambiental, perspetiva social, perspetiva

do utilizador final e a perspetiva da sustentabilidade. Contudo, o importante é que as

perspetivas representem corretamente a realidade da organização.

Como qualquer outro sistema, o BSC também tem limitações, pondo em causa, muitas

vezes, a sua implementação com sucesso. Deste modo, vários pesquisadores têm investigado

as dificuldades e os fatores críticos sobre sua implementação e uso no setor público, pelo que

essas limitações devem ser tidas em conta no processo de decisão de implementação do BSC.

De um modo geral, as dificuldades na implementação do BSC no setor público residem

essencialmente, na falta de recursos, na ausência de apoio dos executivos, na reduzida

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participação dos cidadãos, na necessidade de um sistema de informação desenvolvido, na

resistência à mudança, na falta de iniciativa política, na falta de tempo para o seu

desenvolvimento e acompanhamento, na ausência de recompensas associadas ao desempenho

dos trabalhadores e na necessidade de formação dos recursos humanos (Gomes, Carvalho,

Ribeiro & Nogueira, 2007; Quesado, Guzmán & Rodrigues, 2012).

Antes de se tomar a decisão de implementar o BSC os executivos devem ser capazes de

saber a que problema o BSC irá responder (Niven, 2003), sendo crucial que não se comece a

sua implementação sem que se saiba o que se pretende alcançar (Lewy & Du Mee, 1998).

Deste modo, implementar o BSC significa usá-lo no dia a dia, no processo de tomada de

decisão. Assim, o ambiente organizacional deve estar pronto ou aberto a mudanças para

atender a este pré-requisito para o sucesso (Del Carpio & Rocha-Pinto, 2011). Por outro lado,

para proceder à adoção do BSC as organizações necessitam de dispor dos recursos técnicos e

humanos necessários. Neste sentido, no ponto seguinte deste estudo abordamos o papel dos

consultores de gestão como agentes de mudança das entidades públicas

2.4 - Consultores de gestão na adoção do BSC no setor público

Devido às restrições na contratação de novos profissionais para os quadros de pessoal,

impostas pela necessidade de redução da despesa pública e equilíbrio das contas públicas, as

organizações têm optado pela contratação de empresas de consultoria para poderem usufruir

de um consultor de gestão com um alto nível de formação e experiência, sem ter de aumentar

os custos fixos com pessoal (Lapsley & Oldfield, 2001; Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013).

Segundo Czarniawska e Mazza (2013), numa fase inicial as organizações do setor público

contratavam consultores de gestão apenas com experiência no setor privado. No entanto, com

o passar do tempo verificou-se a necessidade de alguns consultores se especializarem no setor

publico. Kaplan e Norton (1996) defendem que o uso de consultores externos parece ser uma

prática comum entre as organizações que adaptam o BSC. Na visão de Pedro (2004:15) “o

BSC é uma construção interativa feita pelos gestores da própria organização orientados por

consultores externos experientes”.

Num estudo realizado pelo Comitê de Contas Públicas do Reino Unido (Lapsley, 2009),

sobre o uso dos consultores de gestão nos serviços públicos, foi possível concluir que cerca de

40 % das organizações recorreram a consultores de gestão sem terem necessidade, sendo este

aspeto justificado pelo facto de o uso de consultores de gestão por agências governamentais é

defendido como uma espécie de escudo de defesa caso o desempenho do projeto seja inferior

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do que o pretendido. Arnaboldi (2013) estuda o papel dos consultores na resolução de

problemas práticos das organizações, mas enfatiza, especialmente, os benefícios potenciais

associados à transferência de conhecimento que resulta da relação bi-direcional (consultores e

colaboradores das organizações).

De acordo com Hirschle e Siqueira (2006) e Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) é possível

dizer que os consultores assumem diferentes papéis nas organizações, designadamente:

a) árbitros - contratados pela sua independência;

b) psicólogos - escutar as necessidades dos seus clientes;

c) facilitadores - auxiliam a ação dos colaboradores internos e facilitam a mudança;

d) observadores - procuram entender o ambiente organizacional;

e) educadores - promovem o know how e os conhecimentos escassos internamente;

f) psicanalistas - pois estabelecem um contrato com o cliente, semelhante ao terapêutico,

no qual o cliente solicita ajuda e assume o compromisso de cooperar e,

g) eternos aprendizes - no âmbito da experiência em novos projetos.

A literatura menciona várias vantagens em contratar um consultor externo à organização

para apoiar na implementação das mudanças, devido a (Lapsley, 2009; Hirschle & Siqueira,

2006; Croco & Guttmann, 2005 ):

a) maior experiência, conhecimento diversificado, maturidade prodissional e uma visão

mais ampla, uma vez que estes têm conhecimento do setor privado e do público.

b) fornecem a confiança e o sentido de organização que os gestores públicos precisam

c) poder correr riscos diferentes;

d) ter um maior acesso a diferentes pessoas e níveis hierárquicos da empresa, uma vez

que não faz parte do seu quadro funcional e

e) maior imparcialidade e possibilidade de crítica, dado que não está envolvido na rotina

do cliente.

Na opinião de Rodrigues (2002), o processo de contratação dos consultores de gestão tem

em conta a experiência na área, as indicações de pessoas internas ou que tenham sido

referenciados em trabalhos, artigos, livros publicados, apresentações pessoais, cursos,

apresentações públicas ou por outros meios, as competências técnicas e o preço. Para Lapsley

(2009) o recurso a consultores pode estar relacionado com a perspetiva de mimetismo, ou

seja, a administração acredita que é o procedimento certo, porque os concorrentes também

estão a recorrer a consultores externos.

No estudo de Prieto, Pereira, Carvalho e Laurindo (2006) os consultores destacaram

algumas situações que podem comprometer o sucesso na implementação do BSC, tais como:

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a) o BSC ser visto como um único evento e não como um processo contínuo;

b) a falta de divisão de funções e responsabilidades;

c) a falta de compromisso da alta administração;

d) as discussões não claras e pouco frequentes;

e) as quatro perspetivas não balanceadas;

Os autores Kaplan e Norton (2001), acrescentam os seguintes aspetos:

a) o envolvimento de poucas pessoas;

b) a manutenção do scorecard no topo;

c) os processos de desenvolvimento muito longos,

d) o tratamento do BSC como projeto da área de sistemas;

e) a contratação de consultores inexperientes e;

f) a implementação do BSC apenas para fins de compensação.

Em suma, para a adoção do BSC é importante que a organização esteja disposta a

colaborar com o trabalho do consultor e esteja aberta às suas sugestões de melhoria. Para isso

é preciso que esta relação de trabalho seja marcada pela confiança mútua e transparência de

forma a promover a transferência de conhecimento e a aprendizagem (Arnaboldi, 2013).

Apesar da importância crescente do papel dos consultores de gestão como agentes de

mudança do setor público, tal como se pode verificar pelo aumento das despesas públicas com

estudos e projetos de consultoria (Lapsley & Oldfield, 2001), existe ainda pouca investigação

desenvolvida nesta área (Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013; Junaid & Uddin, 2013).

3 - METODOLOGIA - MÉTODO DE INVESTIGAÇÃO QUALITATIVA

Para dar resposta aos 3 objetivos recorreu-se ao método de investigação qualitativa com

base em entrevista. O recurso à entrevista, nomeadamente a entrevista semiestruturada,

enquanto técnica qualitativa de recolha de dados, permite que o entrevistado acrescente

informação.

Para se selecionar a amostra foi feita uma pesquisa via internet, através do motor de busca

Google, a fim de obter informação sobre empresas que implementam o BSC no setor público

em Portugal. No decorrer da pesquisa foram consultadas 20 empresas de consultoria, das

quais 4 não tinham experiência no setor público, 4 não tinham disponibilidade em curto-prazo

em colaborar no estudo, 2 procedem à contratação de profissionais externos à entidade

quando é necessário prestações de serviços na área de BSC e 3 não responderam se podiam

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colaborar. Deste modo, obtivemos resposta positiva de 7 empresas de consultoria com

experiência de aplicação do BSC no setor público e privado.

A todos os consultores disponíveis em colaborar no estudo, foi disponibilizado, via e-

mail, o guião da entrevista. A Tabela 1 apresenta o guião das entrevistas utilizado neste

estudo que está estruturado de acordo com os objetivos formulados.

Tabela 1: Guião das entrevistas

Objetivos Questões

1 – Importância

dos consultores de

gestão na adoção

do BSC no setor

público

Quais os motivos para as empresas de consultoria apostarem no setor público?

Que tipo de pessoa é um consultor de gestão no setor público?

São os consultores de gestão que se deslocam aos organismos para incentivar

o uso de novas ferramentas de gestão, ou são os organismos que procuram a

resposta às suas necessidades?

Quais são os motivos para as entidades públicas recorrerem aos serviços dos

consultores de gestão?

Quais são os critérios de seleção dos consultores de gestão pelas entidades

públicas?

Qual é o papel dos consultores de gestão na adoção do BSC nas entidades

Públicas?

2 - Motivações e

benefícios na adoção

do BSC no setor

público

Quais são os motivos que estão na base da adoção do BSC no setor público?

Quais os benefícios/vantagens da adoção do BSC no setor público?

3- Dificuldades na

adoção e

continuidade do BSC

no setor público

Quais são os principais problemas que se deparam na implementação do BSC

no setor público e que não se verificam no setor privado?

Quais são as razões para a reduzida implementação do BSC no setor público?

Quais são as condições facilitadoras que o setor público deve seguir para a

adoção do BSC?

Após o abandono do processo tem conhecimento do feedback da continuidade

do processo?

Fonte: Elaboração do autor

De acordo com a disponibilidade dos consultores, as entrevistas foram realizadas no

ambiente de trabalho dos entrevistados, ou em local exterior. As entrevistas foram realizadas

de 25 de Fevereiro a 27 de Março de 2013. Relativamente à duração, não foi estipulado um

limite de tempo, sendo que as entrevistas tiveram uma duração entre 30 a 60 minutos. No

total, a gravação das entrevistas foi de 4 horas e 10 minutos.

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Da análise à Tabela 2, que apresenta a caracterização da amostra, podemos verificar que

apenas um entrevistado é do sexo feminino. Todos os consultores da amostra possuem

experiência no setor público há mais de 4 anos, sendo que dois consultores têm experiência no

setor público e privado há 25 anos. Cinco dos consultores são os próprios administradores da

empresa de consultoria e os outros são consultores sugeridos pela administração para

colaborar no estudo. Em geral, todos os consultores têm formação na área da gestão e/ou

economia.

Tabela 2: Caracterização da Amostra

Fonte: Elaboração do autor

5 - ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

A análise e discussão dos resultados das entrevistas aos 7 consultores de gestão têm por

base dar resposta aos 3 objetivos inicialmente propostos. Deste modo, os resultados são

Consultor/

Género Habilitações Função

Distrito

da

Empresa

Tempo de prestação de

serviços:

Empresa Setor

Público

Setor

Privado

C1 Masc. Licenciatura em Gestão Consultor Lisboa 13 anos 10 anos 13 anos

C2 Masc.

Licenciatura em Economia e

Mestrado em Ciências

Empresariais

Administrador Lisboa 25 anos 25 anos 25 anos

C3 Masc. Licenciatura em Organização e

Gestão de Empresas Administrador Lisboa 20 anos 25 anos 25 anos

C4 Masc. Engenheiro Químico, Mestre em

Matemática e Doutor em Física

Consultor

independente Lisboa 5 anos 5 anos

(não

aplicável

)

C5 Masc.

Licenciatura em Economia,

Mestrado em Filosofia,

Doutoramento em Gestão e MBA.

Administrador Setúbal 8 anos 8 anos 18 anos

C6 Masc.

Licenciatura em Engenharia

Mecânica, Pós-graduação em

Engenharia da Soldadora e

Engenharia da Qualidade e

Especialização em Controlo de

Gestão

Administrador Leiria 6 anos 12 anos 12 anos

C7 Fem. Licenciatura em Gestão de

Recursos Humanos Consultora Porto 5 anos 4 anos 4 anos

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apresentados por cada um dos objetivos, com recurso a excertos da entrevista, de modo a

justificar a interpretação dos dados.

5.1 - Importância dos consultores de gestão na adoção do BSC

A necessidade das empresas de consultoria de gestão apostarem na construção e

implementação do BSC no setor público teve por base as alterações do contexto das

organizações públicas, a formação dos dirigentes em BSC e a pedido das entidades públicas.

Assim, para a adoção do BSC os organismos têm recorrido aos serviços dos consultores

externos, de forma a dar resposta à falta de recursos internos com conhecimentos nesta área

específica. Por outro lado, ao contratarem o consultor de gestão procuram alguma

legitimidade interna na adoção do BSC, o que permite validar as decisões e o cumprimento

dos prazos.

No decorrer do exposto, cabe destacar alguns depoimentos:

Podemos dizer que os responsáveis da organização sabem onde querem chegar, contudo

não detêm internamente os recursos e/ou as competências necessárias para atingir esse

objetivo. Por outro lado, a participação de uma empresa exterior, num determinado

processo, permite aos responsáveis validar e tomar decisões que isoladamente não

conseguiriam (consultor 1)

As vantagens que existem em termos de consultoria são a experiência (…), isto é, quando

nós apoiamos um determinado projeto, algumas coisas que podem parecer novidade para

a organização que estamos a apoiar, já não são novidade para nós, porque nós já

passamos por elas, já imaginamos, já construímos respostas e já as ultrapassamos

(consultor 2).

Neste sentido, para os entrevistados o consultor é visto como um elemento neutro dentro

da organização, o que permite facilitar a aceitação do BSC e atenuar eventuais problemas,

uma vez que os consultores de gestão transmitem mais confiança, devido à sua experiência e

conhecimento do setor privado e público.

Segundo Lapsley e Oldfield (2001) a gestão pode ter algumas dificuldades em

implementar as suas ideias, porque pode ser interpretado como algum interesse interno. Neste

sentido recorrem a consultores de gestão, como pessoas externas à organização, para ser um

mediador honesto. Por outro lado, Lapsley (2009) defende que o recurso a consultores de

gestão é utilizado para suprimir os custos com o recurso à contratação de novos profissionais,

ou seja, para contornar os cortes da contração de pessoal interno. Todavia, os consultores

entrevistados não referiram que o recurso aos seus serviços servia para colmatar os custos

com pessoal, ao contrário do que se verificou no estudo de Lapsley (2009).

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Assim, os resultados obtidos mostram que os aspetos que motivam os gestores públicos a

recorrerem a consultores de gestão vão de encontro à literatura revista que identifica a

experiência, o conhecimento dos consultores de gestão, o papel de facilitadores, como

moderador conflitos e para aumentar a credibilidade (ver por exemplo, Ferreira, 2000,

Rodrigues,2002; Hirschle & Siqueira, 2006; Lapsley, 2009).

Os resultados mostram ainda, que o conhecimento e a contratação dos serviços de BSC

das empresas de consultoria pelas organizações públicas têm por base: (1) a experiência dos

consultores, (2) o custo do serviço, (3) a indicação/referência de outras organizações, (4) a

participação de elementos da organização em ações de formação ou eventos realizados pela

empresa de consultoria, (5) o desenvolvimento de outros serviços dentro da organização e (6)

a iniciação da construção do BSC por um elemento da organização e (7) o entusiasmo que a

equipa de consultoria coloca no projeto.

Contudo, alguns consultores deslocam-se às organizações no sentido de dar a conhecer as

potencialidades do BSC no setor público.

Para a prestação de serviços no setor público, o consultor de gestão tem de ter o

conhecimento da realidade do setor e das suas especificidades legais e uma forte capacidade

de gerir os conflitos imprevistos e ambiguidades. Para tal é importante que tenha uma postura

de sobriedade, humildade, maturidade e que seja um bom comunicador e dinamizador, a fim

de poder concretizar os prazos estipulados inicialmente. Sobre este aspeto os resultados são

coerentes com o estudo de Lapsley e Oldfield (2001) que conclui que os consultores de gestão

têm as seguintes competências no setor público: objetividade, conhecimento, experiência,

contribuição com novas ideias, honesto, capacidade de gerar empatia, concentração e tem uma

visão comparativa do setor público e privado.

O consultor de gestão no setor público atua como facilitador, dinamizador e auxiliador da

mudança, uma vez que este proporciona o debate no sentido de todos estarem envolvidos nas

soluções e conclusões.

De acordo com o consultor 3 o estilo do consultor é fundamental, dado que o consultor

facilitador “percebe do negócio mas põe as pessoas a tirar conclusões. (…) o necessário é

fazer com que as soluções sejam dos que estão envolvidos depois na sua execução”.

Também no estudo de Lapsley e Oldfield (2001) um dos entrevistados, defende que os

consultores têm uma abordagem participativa, uma vez que estes conversam com um grupo

de pessoas no sentido de os levar a chegar a algumas ideias, porque a maioria das boas ideias

surgem realmente dentro da organização.

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Para que haja um contributo efetivo do trabalho do consultor de gestão na mudança da

organização, é fundamental o compromisso dos dirigentes em todo o processo. Por sua vez, é

necessário ainda que o consultor transfira aos profissionais da organização o seu know how e

experiências das melhores práticas e procedimentos que estão a ser realizados em outras

organizações a fim de criar as condições necessárias para a continuidade do BSC, sendo este

contributo essencial para facilitar a mudança nas organizações públicas. Só deste forma os

consultores de gestão podem assumir o papel de facilitadores e dinamizadores da mudança

organizacional e da adoção do BSC.

Para além do papel que os consultores de gestão desenvolvem na sua atividade, no setor

público o consultor de gestão deve ser paciente e exigente. Paciente no sentido de entender o

processo burocrático pelo qual passa a tomada de decisão. Exigente para com os profissionais

envolvidos no processo, de forma a que os prazos possam estar de acordo com o previsto.

Não obstante do contributo do consultor de gestão, este por si só não promove a mudança,

uma vez que existem forças internas que determinam o processo de mudança. Ou seja, a ação

do consultor de gestão dentro da organização está dependente da tomada de decisão da gestão

de topo o que vai de encontro à vertente OIE.

5.2 - Motivações e benefícios na adoção do BSC

De acordo com a revisão da literatura e a perspetiva dos consultores, é possível associar a

adoção do BSC nas organizações públicas à Teoria Institucional, designadamente ao

isomorfismo mimético, uma vez que os consultores defendem que muitas das organizações

optam pelo BSC porque outras organizações bem sucedidas também o fizeram. Assim esta

ferramenta não é encarada como uma necessidade de gestão mas como um fator “moda”, o

que pode posteriormente por em causa a sua continuidade na organização.

No presente estudo e no estudo de Lapsley e Oldfield (2001) concluiu-se que no setor

público tem havido uma tendência para copiar práticas do sector privado sem entender as

razões ou as implicações de fazê-lo. Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) referem que quando

uma organização opta por adotar o BSC está a seguir essencialmente uma “moda”.

Um outro argumento para a adoção do BSC, passa pela necessidade das organizações

disporem de informação não financeira para além da informação financeira, como é o caso da

legalidade, legitimidade, transparência e a igualdade de tratamento.

Para o consultor 6,

14

o setor público está confrontado com duas realidades fundamentais, que é reduzir custos e

melhorar a eficiência. O que estão a fazer é criar uma ferramenta de gestão por objetivos

e de controlo de gestão, que lhes é fundamental quer para a redução de custos, quer para a

melhoria continua.

O consultor 1 defende que o BSC permite a

clarificação das responsabilidades face ao propósito estabelecido para a organização,

permitindo que cada um perceba como contribui para a missão e estratégia da

organização. Por outro lado, melhoram-se a capacidade de planear e de pensar a

estratégia, melhoram-se os canais de comunicação.

As respostas em torno dos benefícios/vantagens associadas à adoção do BSC nos

organismos públicos foi relativamente consensual, e resumem-se, de uma forma geral em:

a) Melhorar a comunicação;

b) Conduzir a missão e atingir a visão;

c) Clarificar as responsabilidades de cada um na organização;

d) Agilizar todas as obrigações relacionadas com o SIADAP (Sistema Integrado de

Avaliação de Desempenho na Administração Pública);

e) Aumentar o controlo sobre o desempenho da organização;

f) Introduzir o modelo de gestão por objetivos e controlo de gestão e

g) Monitorizar as atividades.

Em síntese, o BSC é encarado como um meio de comunicação da missão, visão e

iniciativas a todos os membros da organização, de forma a melhorar a eficiência do serviço

prestado. Por sua vez, o BSC é visto como um reforço à implementação do SIADAP e à

construção dos objetivos do Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR), ou seja, tem

como principal finalidade dar cumprimento a uma obrigação legal e prestar um suporte

externo.

Contudo, o facto de as organizações optarem por escolher o BSC como ferramenta de

gestão no setor público, em vez de outra ferramenta de gestão, segundo os consultores de

gestão pode ser justificado pela recomendação por parte de entidades formadoras, tais como o

Instituto Nacional de Administração Pública - INA e o Centro de Estudos de Formação

Autárquica - CEFA, uma vez que estas entidades desenvolvem formações e cursos para dar a

conhecer o BSC e auxiliar na adoção do BSC. Assim, estas entidades agem como fator

influenciador na adoção do BSC nas organizações públicas, o que leva ao isomorfismo

normativo.

15

5.3 - Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no setor público

Para além dos benefícios na adoção do BSC há também algumas dificuldades que

complicam a sua adoção e a continuidade no setor público. Da análise das respostas dos

consultores, foi possível identificar diversos problemas que decorrem da experiência de

implementação do BSC no setor público e que não se deparam com tanta frequência no setor

privado.

Os entrevistados apontaram como principais dificuldades na adoção do BSC a alternância

da gestão de topo e a burocratização do processo de tomada de decisão resultante do excesso

de intervenientes e da falta de autonomia da gestão. Estes constrangimentos podem levar ao

atraso da implementação do BSC nas organizações públicas. Para o consultor 1 “o setor

público é mais fechado em si mesmo, com gestão de topo a alternar com frequência e

estrutura pouco flexível. Existe dificuldade na definição de objetivos e indicadores. A tomada

de decisão é mais lenta”. Na opinião do consultor 6, o processo de adoção do BSC “ é mais

ágil no setor privado, porque o processo de decisão também é mais ágil, há menos gente no

circuito e há gente mais habituada a tomar decisões”.

À semelhança do que concluíram Lapsley e Oldfield (2001), os resultados deste estudo

mostram, também, que o tempo que demora o processo de tomada de decisão dificulta

seriamente o trabalho dos consultores de gestão.

Foi possível verificar uma dependência do BSC em relação ao SIADAP, dado que este

tem caracter legal, o que pode também dificultar a eficácia da sua implementação. Outro

aspeto que pode dificultar a continuidade do BSC reside em associá-lo a um evento único, ou

seja, pensar que depois de implementado o processo está terminado, o que pode levar à falta

de monitorização e ao abandono do processo porque a organização não vê vantagem na sua

continuidade. Neste sentido, põe-se em causa a essência do conceito do BSC, sendo este um

processo continuo e de constante monitorização. Para o consultor 5 “a monitorização é que

permite a gestão do desempenho, confere sentido ao BSC. Quando não se tem a funcionar a

monitorização, a coisa fica muito complicada. Para ter vantagem é preciso trabalhar para ela”.

O consultor 3 defende que “a monitorização, ou seja as reuniões de debate estratégico são

fundamentais serem feitas para dar continuidade ao BSC”.

Uma outra dificuldade reside no facto de algumas organizações comprarem um sistema

informático e interpretarem que é o BSC por si só.

Muitas das dificuldades estão associadas ao facto do BSC ser encarado como fator moda

e não como uma necessidade da organização. Na opinião do consultor 4, “a maior parte das

16

organizações que implementam o BSC fizeram-no para dizer que tem o BSC e por vezes não

passam de 3, 4 meses. (…) O BSC nunca entrou como uma necessidade de gestão mas como

um fator moda”.

Sendo a adoção do BSC na Administração Pública uma realidade recente é natural a

resistência das pessoas à mudança, a que acresce a falta de necessidade e o desconhecimento

da metodologia BSC, assim como a ausência de profissionais capacitados para sustentar esta

ferramenta. Para o consultor 5, “o BSC é um sistema de gestão que obriga as pessoas a

estarem minimamente formadas. O próprio conceito de objetivo, de formulação do objetivo,

requer alguma capacidade intelectual”.

Por outro lado, no setor público verifica-se uma falta de cultura orientada para os

resultados o que dificulta a promoção da accountability. Contudo, verifica-se a existência de

poucos estudos na Administração Pública que sirvam de base ao desenvolvimento do modelo.

Estas constatações coincidem com o que se verificou na literatura, pelo que Lapsley e

Oldfield (2001) defendem que os profissionais e a gestão do setor público são mais resistentes

à mudança do que no setor privado.

Para colmatar eventuais problemas decorrentes da adoção e continuidade do BSC os

consultores referiram algumas condições facilitadoras que podem conduzir ao sucesso na

implementação da ferramenta, tais como:

a) A constituição da equipa que acompanha o processo depende do tamanho da organização,

no entanto, “convém que tenham um conhecimento amplo da organização e da metodologia

e que preparem os Workshops” (consultor 6). Os elementos que compõem a equipa podem

ser de áreas distintas, como por exemplo, área do planeamento, área de recursos humanos,

área financeira, o chefe de cada divisão e os diretores de cada departamento;

b) As perspetivas a utilizar no mapa estratégico tem por base as quatro perspetivas sugeridas

pelo modelo inicial de Kaplan e Norton, porém, no setor público é possível acrescentar

perspetivas específicas, tais como, “sustentabilidade, ambiental, política, cidadão,

sociedade, aprendizagem e recursos, cidade administrativa, cidade empresarial, cidade

social, cidade habitacional” (consultor 4);

c) O posicionamento da perspetiva financeira varia consoante a estratégia da organização

pública. A perspetiva financeira pode ocupar a primeira ou segunda posição quando é

possível aumentar as receitas da organização, através do seu próprio know how. Há

17

situações em que a perspetiva financeira ocupa o fim do processo, quando se tem por base a

melhor maneira de gerir o orçamento disponível;

d) A colaboração dos profissionais com o consultor para a aquisição do know how e

experiências das melhores práticas e procedimentos que estão a ser realizados em outras

organizações a fim de criar as condições necessárias para a continuidade do BSC após o

abandono do consultor. Para o consultor 4 “é importante que fique o know how dentro das

organizações. Se não ficar é um trabalho que é feito pontualmente e depois voltamos ao

ponto anterior”;

e) O sucesso do BSC depende da vontade e compromisso dos líderes e do empenho da gestão

de topo e da equipa que lidera o processo, uma vez que o poder de tomada de decisão está

nas “mãos” dos gestores. De forma a dar continuidade o consultor 1 defende que a “gestão

de topo deve manter-se pelo menos 2 a 3 anos após a implementação, o que no setor

público pode ser complicado”;

f) Todos os profissionais devem receber a formação necessária para “compreender o modelo e

a sua utilização” (consultor 6). Em complemento, o consultor 5 referiu que “normalmente a

formação começa pela gestão, porque é a gestão que se tem de conquistar primeiro, depois

dá-se formação na ótica do utilizar aos demais membros da organização”. Neste sentido, a

comunicação é essencial para que todos os níveis da hierarquia estejam envolvidos no

processo e compreendam os objetivos a adquirir;

g) A obrigatoriedade da avaliação das políticas públicas é essencial para se criarem as

condições de adoção e continuidade do BSC. Para o consultor 5 “se houvesse uma

exigência da avaliação das políticas públicas, os próprios serviços teriam de criar condições

internas para poderem contribuir para essa avaliação. Isto obrigaria a ter sistemas de

gestão”.

Depois de terminarem o processo de implementação do BSC no terreno, os consultores

procuram tomar conhecimento da sua continuidade fazendo um acompanhamento direto ou

mesmo prestam outros serviços na mesma entidade. No entanto, os consultores estão cientes

de que quando abandonam a entidade pública o BSC deixará de ser monitorizado o que leva à

desistência da sua continuidade. É neste contexto que Lapsley e Oldfield (2001) referem que

os benefícios que os consultores de gestão trazem para o setor público são transitórios, não

produzindo os efeitos esperados.

18

Em suma, foi possível verificar que o recurso a consultores de gestão permite auxiliar na

adoção do BSC no setor público, apesar da sua atuação estar limitada à tomada de decisão da

gestão. Aquando da tomada de decisão do BSC importa ter em atenção as dificuldades

apresentadas no estudo, dado que estas podem ser eliminadas ou atenuadas se forem aplicadas

as condições facilitadores sugeridas pelos consultores de gestão.

6- CONCLUSÃO

O presente estudo procurou contribuir para o sucesso da adoção do BSC e alertar para

aspetos cruciais a ter em conta antes e durante a implementação do BSC, de forma a reduzir

os casos de insucesso de adoção da ferramenta. Deste modo, o estudo demonstrou o

contributo dos consultores de gestão no processo de mudança das organizações do setor

público, nomeadamente na implementação do BSC.

Para adoção do BSC no setor público os consultores de gestão podem contribuir na

transferência do conhecimento e experiência adquirida em outras organizações públicas e

privadas, o que permite transmitir as melhores práticas/ procedimentos na adoção do BSC e

ao mesmo tempo confiança, sendo este contributo essencial para impulsionar/facilitar a

mudança nas organizações públicas. Assim, os consultores podem atuar como facilitadores e

dinamizadores da mudança.

A escolha do BSC como ferramenta de gestão estratégica, por parte das organizações

públicas, é justificada pelo isomorfismo mimético e normativo. O isomorfismo mimético

verifica-se quando as organizações optam por esta ferramenta porque outras organizações

bem sucedidas também o fizeram. Por outro lado, a escolha da ferramenta de gestão BSC em

vez de outra ferramenta, pode ser justificada pelo isomorfismo normativo, ou seja, existem

grupos de profissionais, como é o caso dos consultores de gestão e entidade formadoras, que

desenvolvem ações de formação no sentido de dar a conhecer o BSC.

O recurso a consultores de gestão pode ser justificado através da vertente NIS,

nomeadamente o isomorfismo mimético. Por outro lado, a ação do consultor de gestão está

dependente da decisão interna da organização, o que permite concluir que o consultor de

gestão não é o principal agente da mudança, o que pode ser justificado pela vertente OIE.

Neste contexto, o processo de mudança organizacional pode ser melhor explicado se as

vertentes OIE e NIS forem utilizadas em conjunto, dado que a adoção do BSC é influenciada

por fatores externos e internos.

19

A adoção do BSC em organismos públicos é vantajosa, o qual permite facilitar a tarefa de

responder às exigências legais decorrentes da legislação vigente no âmbito da avaliação dos

organismos, designadamente na articulação do BSC com o SIADAP e o QUAR.

Apesar das vantagens na adoção do BSC no setor público, os consultores identificaram

algumas dificuldades com as quais não se deparam com regularidade no setor privado. De

uma forma geral, verifica-se uma menor autonomia da gestão e alternância da mesma o que

proporciona um processo de adoção do BSC mais lento. Paralelamente a esta situação

verifica-se a insuficiência do know how interno o que pode por em causa a continuidade da

ferramenta.

Contudo, da análise das respostas dos consultores, tendo em conta a sua experiência e

conhecimento, conclui-se que estão conscientes dos principais problemas que levam algumas

organizações públicas a não dar continuidade ao BSC, após o seu apoio/colaboração.

Face às dificuldades na adoção e continuidade do BSC, os consultores de gestão

mencionaram algumas condições facilitadoras para a adoção do BSC que passa pelo

envolvimento, compromisso, motivação e a vontade dos líderes e da gestão de topo e dos

profissionais. Deste modo, é importante o conhecimento da necessidade do BSC e onde se

pretende chegar. Ou seja, saber a que problemas o BSC vem dar resposta. Estes aspetos são

importantes para garantir a monitorização do BSC e para que esta ferramenta possa fazer

parte da rotina da organização. Caso contrário o BSC será encarado como um projeto isolado

e como um fator “moda”, o que põe em causa a continuidade da ferramenta. Assim, se as

organizações públicas tiverem em atenção estas condições facilitadores pode ser o “caminho”

para o sucesso e continuidade do BSC nas organizações públicas.

Como contributo teórico, foi possível reforçar alguns aspetos mencionados na revisão de

literatura e acrescentar conhecimento nesta área, dado que a literatura existente ainda é

escassa, no que toca ao papel do consultor de gestão no setor público. Neste sentido,

pensamos ter contribuído para o conhecimento nesta matéria e incentivar a investigação no

âmbito do setor público.

Como contributo prático, o estudo fornece um conjunto de orientações e medidas a

considerar no processo de implementação do BSC no sector público que podem apoiar os

gestores públicos a serem bem sucedidos neste processo de mudança, uma vez que o recurso a

consultores de gestão, permitiu identificar mais facilmente as dificuldades/barreiras na adoção

e continuidade do BSC e apresentar sugestões para as poder ultrapassar.

No decorrer da elaboração do estudo foi possível verificar algumas limitações, que

merecem a devida atenção para trabalhos futuros. Na escolha da amostra não foi possível ter

20

acesso a uma base de dados de consultores de gestão que prestam serviços na área do BSC no

setor público, o que constituiu uma barreira na seleção dos elementos que compõem a

amostra.

Por um lado, a realização de entrevistas aos sete consultores não permite generalizar os

resultados. Por outro lado, o consumo de tempo na realização das entrevistas pode

condicionar a disponibilidade do consultor em colaborar no estudo.

O presente artigo é um trabalho inacabado, uma vez que pode servir de base à elaboração

de inquéritos a serem distribuídos aos consultores de gestão e gestores das organizações,

permitindo saber as suas perspetivas em relação ao BSC no setor público.

Para futuras investigações, seria bastante interessante, saber os motivos que levam as

organizações públicas a recorrer aos serviços dos consultores de gestão na adoção do BSC, de

acordo com a perspetiva dos gestores das organizações. Por outro lado, seria pertinente

analisar o porquê dos casos de insucesso na adoção do BSC no setor público.

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