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IX Encontro da ABCP

04 a 07 de Agosto – Brasília – DF

Área Temática de Política, Direito e Judiciário

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) ESTADUAIS: OS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA (TJ), A RESTRIÇÃO DA AUTONOMIA MUNICIPAL E A PROMOÇÃO DAS

COMPETÊNCIAS DO EXECUTIVO MUNICIPAL

Autores: Ilton Norberto Robl Filho (Doutor em Direito UFPR e Professor Adjunto das Faculdades de Direito da UFPR e da UPF)

Rodrigo Luís Kanayama (Doutor em Direito UFPR e Professor Adjunto da Faculdade de Direito da UFPR)

Luciano Machado de Souza (Doutorando e Mestre em Direito pela UFPR)

Diogo Luiz Cordeiro Rodrigues (Mestrando em Direito pela UFPR)

2

RESUMO: O conceito de federação remete a existência de pelo menos dois centros de

competência. O conflito entre entes federativos aparece de forma clara no exercício do

controle judicial abstrato de constitucionalidade. No Brasil, o árbitro em conflitos federativos

entre União e estados-membros é o STF. O principal mecanismo pelo qual essas disputas

ocorrem atualmente é a ADI. A CF previu a possibilidade desse controle de

constitucionalidade para atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição

Estadual, que é realizado pelos Tribunais de Justiça (TJs). O objetivo deste artigo é verificar

se o papel exercido pelos TJs promove a centralização do poder político e jurídico. Além

disso, buscamos verificar as hipóteses de que esse controle estadual: a) produz efeitos na

relação entre Executivo e Legislativo municipais, limitando a iniciativa legislativa do

parlamento e b) concentra-se na declaração de normas inconstitucionais por vícios formais

(iniciativa e competência legislativas). O levantamento de dados das ADIs estaduais (cerca

de 20 mil ADIs julgadas nos 27 TJs) aponta, como conclusão preliminar, que esse controle

de direciona-se aos municípios (95% das ADIs) e dá-se, principalmente, por vícios formais

(70% das ADIs).

Palavras-Chave: Judicialização da Política; Processo Decisório; Instituições Políticas;

Controle Concentrado/Abstrato de Constitucionalidade; Jurisdição Constitucional

3

1. Introdução O presente artigo discute o efeito das Ações Diretas de Inconstitucionalidade

Estaduais (ADIs estaduais) propostas contra atos normativos estaduais e municipais. A

primeira seção do texto apresenta as relações entre federalismo e controle judicial

concentrado e abstrato de constitucionalidade, demonstrando que as Ações Diretas de

Inconstitucionalidade (ADIs) ajuizadas no STF promovem o aumento da centralização

federativa.

A segunda seção do paperreflete sobre a estrutura do federalismo brasileiro em

perspectiva comparada tanto no tempo (Constituições brasileiras republicanas) como no

espaço (comparação do Brasil com outras sete Federações). Posteriormente, os autores

enfrentam a discussão sobre o constitucionalismo estadual e a autonomia municipal

brasileira.

O tema do controle judicial de constitucionalidade estadual, as hipóteses acercado

efeito desse controle na Federação brasileira e a análise de 19.195 ADIs estaduais são

tratadas na seção quarta. Por fim, são apresentadas breves considerações finais.

2. Federalismo e Poder Judiciário: o Impacto das ADIs no STF sobre a

Estrutura Federativa Brasileira

O constitucionalismo contemporâneo relaciona-se de maneira umbilical e intensa

com o fenômeno do Federalismo. A primeira constituição escrita, forjada nos Estados

Unidos da América, foi criada para distribuir as competências entre a União (governo

central) e os Estados-membros.

O tipo de Estado Federal pressupõe a existência de certa autonomia atribuída aos

estados-membros, a qual é moldada parcialmente pela Constituição Federal e, de outro

lado, fixada pelas Constituições estaduais. Desde o início das relações entre

constitucionalismo e federalismo, atribui-se papel de destaque ao Poder Judiciário como um

dos responsáveis pela configuração das competências do governo central e dos governos

estaduais.

As questões a serem enfrentadas pela jurisdição constitucional no âmbito do

federalismo impõem, dentre outros assuntos, a configuraçãodos poderes administrativos e

legislativos do governo central e dos governos subnacionais a partir da interpretação do

sistema jurídico e do documento constitucional. Ainda, o Poder Judiciário desempenha

função de destaque na construção do desenho institucional das relações de cooperação

entre os entes federativos.

4

Apesar de as relações entre constitucionalismo e federalismo serem claras desde o

início da teoria e da prática constitucionais1, essas questões são discutidas e encaradas

pela literatura especializada com menor intensidade do que outras discussões sobre as

funções e os impactos do Poder Judiciário no desenho constitucional. Em verdade, a

literatura contemporânea, principalmente no âmbito jurídico, discute a relevância da

jurisdição constitucional na garantia dos direitos.

Por exemplo, Dworkin (2006, p. 2-3) afirma a necessidade de os magistrados

concretizarem os princípios morais e jurídicos centrais postos na Constituição, sendo esses

princípios as fontes dos direitos fundamentais. Além do pensamento mainstreamdo Direito

Constitucional, relevantes juristas de países em que ocorreu o processo de

redemocratização nas décadas de setenta e oitenta do século passado defendem o judicial

review a partir da sua importância na garantia de direitos individuais e de grupos.2

Trata-se de um debate especialmente normativo sobre a importância do

estabelecimento de órgãos contramajoritários para garantir direitos de grupos e indivíduos.

No caso da jurisdição constitucional brasileira, o Supremo Tribunal Federal (STF) em virtude

da existência de um controle misto de constitucionalidade (difuso e concentrado) constitui-se

em relevante ator político e jurídico.

De outro lado, Tomio e Robl (2013), em recente pesquisa sobre as Ações Diretas de

Constitucionalidade (ADIs) julgadas no STF no período de 1988 a 2012, chegaram à

conclusão de que essas Ações produzem como principal impacto a centralização do poder

normativo na União. A ADI é a principal forma pela qual o STF exerce o controle abstrato e

concentrado da Constituição Federal.

O controle abstrato não possui partes, nem serve, a priori, à proteção de direito

subjetivo. Não é processo judicial interpartes, com pretensões opostas, e não se refere a

caso concreto, a materialidade da aplicação da norma, à subsunção de fatos à norma. Aqui,

o processo aprecia a adequação do texto abstrato da lei ou ato normativo ao texto

constitucional.

Não é intenção discorrer sobre o histórico do controle abstrato perante o Supremo

Tribunal Federal neste trabalho. Nada obstante, apenas para localizar o instituto no contexto

brasileiro, apresentar-se-ão alguns importantes dados sobre o assunto. 1 A clássica discussão sobre a importância dos juízes como árbitros de conflitos federativos encontra-se em Hamilton; Madison; Jay, 2009, p. 489-494. Para uma discussão contemporânea sobre o assunto, cf. Canotilho, 2003, p. 892-894. 2 Analisando o direito ao protesto na Argentina, Gargarella (2008,p. 827-837) afirma que o papel fundamental dos juízes é garantir os direitos individuais e coletivos, porém afirma que o Judiciário argentino não promove adequadamente essa função por problemas estruturais e do perfil dos juízes. Canotilho (2003, p. 682), ao analisar o Tribunal Constitucional português, estabelece a relevância do controle judicial de constitucionalidade, dentre outras razões, para a defesa de minorias e para restringir o poder das maiorias no Parlamento. Por sua vez, Clève (2001, p. 54-60) afirma a relevância da jurisdição constitucional na promoção e na proteção aos direitos fundamentais.

5

Como precursora do controle abstrato surge arepresentação interventiva, debatida

na Constituinte de 1891 como “possibilidade de outorgar ao Supremo Tribunal Federal a

competência para conhecer de alegação de ofensa pelo Estado-Membro a determinados

princípios da ordem federativa” (MENDES, G., 2014, p. 89), sendo positivada na

Constituição de 1934. Com o passar do tempo, a representação interventiva passou a ser

considerada como “típico processo de controle abstrato” (MENDES, G., 2014, p. 89).

Pela Emenda Constitucional 16 de 1965, foi acrescentado, junto à representação

interventiva e “segundo seu modelo, um sistema de controle abstrato de normas perante o

Supremo Tribunal Federal, destinado à aferição da constitucionalidade das leis ou atos

normativos federais ou estaduais” (MENDES, G., 2014, p. 93), processo que poderia ser

instaurado por requerimento do Procurador-Geral da República (art. 101, 1, k).

Então, sob a Constituição de 1988, o número de legitimados para propositura de

ação direta de inconstitucionalidade foi ampliado, reduzindo de certa forma o controle

incidental ou difuso. No texto constitucional (art. 103), podem propor Ação Direta diversos

atores – Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos

Deputados, a Mesa da Assembleia Legislativa ou Câmara Legislativa do Distrito Federal,

Governador de Estado ou Distrito Federal, Procurador-Geral da República, Conselho

Federal da OAB, partido político com representação no Congresso Nacional – contrariando

regime pretérito.

Necessário afirmar que, ao contrário do que ocorreu nos Estados Unidos, o controle

de constitucionalidade brasileiro, tendo como parâmetro a Constituição Federal, decorre da

letra da Constituição e são dois: difuso (por qualquer juiz) e concentrado (pelo Supremo

Tribunal Federal) (MENDES, C., 2008, p. 18).

Os dados sobre as ADIs julgadas pelo STF, no período de 1988-2013, demonstram o

grande impacto da jurisdição constitucional sobre a declaração de atos normativos

produzidos pelos estados-membros, conforme se observa nas Tabela 1.

TABELA 1 – Controle Concentrado de Constitucionalidade – ADI 1998-2013 - STF

Decisão Resultado ADI

Processo Decisório Judicializado (STF) TOTAL

FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL n % N % N % n %

Final

Procedente N 96 12% 687 88% 783 100% % 5% 22% 16%

Procedente em Parte

n 48 22% 174 78% 222 100% % 3% 6% 4%

Improcedente n 95 46% 113 54% 208 100% % 5% 4% 4%

Prejudicada n 37 34% 72 66% 109 100% % 2% 2% 2%

Não Conhecida n 953 49% 942 48% 49 3% 1.944 100%

6

% 53% 30% 100% 39%

Total (Final) n 1.229 38% 1.988 61% 49 2% 3.266 100% % 68% 63% 100% 65%

Liminar

Deferida n 35 16% 178 84% 213 100% % 2% 6% 4%

Deferida em parte

n 23 37% 39 63% 62 100% % 1% 1% 1%

Indeferida n 50 46% 59 54% 109 100% % 3% 2% 2%

Prejudicada n 9 60% 6 40% 15 100% % 0% 0% 0%

Total (Liminar) n 117 29% 282 71% 399 100% % 6% 9% 8%

ADI Aguardando Julgamento

n 464 34% 882 66% 1.346 100% % 26% 28% 27%

TOTAL (ADI) n 1.810 36% 3.152 63% 49 1% 5.011 100% % 100% 100% 100% 100%

Fonte: STF (ADI 1988/2013) – base de dados organizada por Tomio e Robl Filho.

A Tabela 1 aponta que o processo decisório estadual é o mais presente no controle

concentrado de constitucionalidade por meio de ADI no STF. Dois terços (63%; 3.152 ADIs)

das 5.011 ADIs interpostas no STF, entre 1988 dezembro de 2013, tinham como objeto

algum ato normativo do processo decisório estadual.

Ainda, 35% das ADIs direcionadas contra atos normativos estaduais foram julgadas

pró-requerentes (22% procedente, 6% procedente em parte, 6% de liminar deferida e 1% de

liminar deferida parcialmente) ou seja, julgadas favoravelmente àqueles que ingressaram

com a ação junto ao STF. Por sua vez, somente 11% das ADIs sobre o processo decisório

federal foram julgadas pró-requerente.3

Após a comprovação de que as ADIsatuam de forma determinante na estrutura

federativa brasileira, já que restringem o poder normativo dos estados-membros, a pesquisa

sobre a Jurisdição Constitucional e o Federalismo, nesse momento, voltou-se para os

impactos da atuação dos Tribunais de Justiça (TJs) no desenho federal. Explica-se.

Todos os entes federativos brasileiros preveem em suas constituições estaduais

Representações de Inconstitucionalidade ou Ações de Direta de Inconstitucionalidade,

permitindo que os TJs declarem atos normativos estaduais ou municipais contrários à

Constituição estadual4. Assim, o maior ou menor exercício da declaração de

3 Na tabela 1, no caso de uma ADI ter a liminar deferida e ser julgada procedente no mérito, esta Ação apenas é registrada no item procedente da tabela. Por sua vez, a ADI constará nas categorias liminar deferida, liminar deferida em parte e liminar indeferida apenas se não tiver sido apreciado o seu mérito. 4 A única forma de impugnar de forma concentrada um ato normativo municipal em relação à Constituição Federal dá-se pelo manejo de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), regulamentada pela Lei Federal nº. 9868/98. O parâmetro de análise desta Ação é mais estreito do que da ADI no STF, pois a ADPF apenas é cabível na violação de preceito importante (fundamental) da Constituição.

7

inconstitucionalidade estadual de atos normativos estaduais e municipais pode restringir as

autonomias municipais e estaduais.

Desse modo, as próximas seções analisarão a) a configuração das autonomias

legislativa e administrativa dos entes federativos brasileiros5, b) a literatura sobre controle

judicial de constitucionalidade estadual e as hipóteses a serem testadas sobre os impactos

da jurisdição constitucional estadual na estrutura federativa brasileira e c) apresentação de

dados de 19.195 ADIs estaduais nos TJs brasileiros.

3. Federalismo Brasileiro em Perspectiva Comparada (Tempo e Espaço) na Constituição Federal de 1988

A grande hipótese a ser testada neste artigo reside no impacto das ADIs estaduais

na ampliação da centralização da Federação brasileira. Desse modo, há necessidade de

compreendermos a distribuição de competências administrativa e legislativa entre os entes

federativos no Brasil. A metodologia adotada para compreender esse fenômeno constitui-se

em uma análise no tempo da Federação brasileira e uma comparação da estrutura brasileira

com outros modelos federativos contemporâneos6.

Apesar de o Brasil ser um Estado unitário no período imperial, discussões e disputas

sobre o poder das províncias são bastante vivas nesse momento. De outro lado,

formalmente, o tipo federativo é incorporado na realidade brasileira com a República e a

Constituição de 18917.

Inicialmente, o modelo federativo brasileiro adotado na República antiga segue em

linhas gerais a estrutura norte-americana, a qual concede razoável autonomia às entidades

subnacionais. Esse desenho institucional promoveu um federalismo dual, em que existia

uma distribuição de competências mais rígidas entre os entes federativos (união e estados-

membros). Na República Velha, essa fórmula privilegiou os estados-membros

economicamente mais fortes (São Paulo e Minas Gerais), colocando em segundo plano a

construção de políticas nacionais e projetos de redução das desigualdades regionais.

5 Concorda-se com Willians (2011, p. 1112) de que o estudo das Constituições Estaduais de uma Federação pressupõe a análise da Constituição Federal e da configuração da autonomia dos entes subnacionais: “Wecontendthat a carefulstudyofthesubnationalconstitutionsofcomponent units10 must proceed, first, from a top-down (orcenter-periphery) viewto determine thequantityandqualityof ‘subnationalconstitutionalspace’permittedbythenationalconstitutiontothecomponentunits. This would involve a determination of legal or de jure questions concerning the competency of component units to enact their own constitutions”. 6 Esta seção toma por base, principalmente, os estudos desenvolvidos por Tomio e Ricci (2012) e por Tomio, Ortolan e Camargo (2010). 7 Sobre a história do federalismo no Brasil, cf. Marrafon, 2014.

8

De outro lado, a partir da Constituição brasileira de 1934, há a criação de outra

proposta federativa, a qual promove e incentiva, em linhas gerais e como regra, um modelo

federal centralizado, restringindo o processo de produção legislativa nas unidades

subnacionais8.Nosso documento constitucional vigente foi detalhista na descrição das

competências da União, dos Estados e dos Municípios.

Tomio e Ricci (2012) realizam a seguinte comparação: a) distribuição nas

Constituições brasileiras republicanasdas competências legislativas e administrativas (da

União e dos Estados) e as prerrogativas de iniciativa legislativa (do executivo e legislativo

estadual) e b) a construção dos indicadores das competências constitucionais com a

atribuição do valor entre “0” (máxima da descentralização legislativa e administrativa

atribuída aos Estados – privativas/exclusivas dos Estados) e “3” (máximo da centralização

legislativa e administrativa concedida à União - privativas/exclusivas da União).

Com essa metodologia, chega-se à conclusão de que a maior centralização das

competências legislativas e administrativas em regime democrático foi promovida pelo

desenho institucional da Constituição Federal de 1988. Em outras palavras, com exceção

das duas Constituições Federais dos períodos autoritários do Estado Novo e da Ditadura

Militar, o tipo Federal contemporâneo é o mais centralista da nossa história.

Sobre as distribuições das prerrogativas de iniciativa legislativa, a Constituição

Federal vigente promove a preponderância do Executivo sobre o Legislativo. Também, nos

regimes democráticos brasileiros, é o documento constitucional que concede maior poder ao

Executivo.

Gráfico 1 - Distribuição Constitucional de Competências

Legislativas/Administrativas

(Estados X União)

Legislativas (Estados X União) e Prerrogativas de Iniciativa Legislativa

(Legislativo X Executivo)

8 Não se sustenta neste artigo a ausência de diferenças importantes nas Constituições brasileiras após 1934, as quais obviamente existem e são fundamentais como a adoção de regimes políticos democrático ou autoritário. Por sua vez, as Constituições brasileiras desde 1934 e inclusive a de 1988 promovem em linhas gerais a centralização federativa.

9

Fonte: Tomio e Ricci (2012).

A comparação entre as competências e as prerrogativas da União com relação aos

entes subnacionais na Alemanha, na Argentina, na Austrália, na Austria, no Brasil, nos

Estados Unidos, na India e na Suíçatambém demonstra a forte centralização do modelo

brasileiro. Tomio, Ortolan e Camargo (2010), por meio de pesquisa documental e das oito

Federações citadas acima, realizaram a seguinte comparação: a) interpretação dos textos

constitucionais federais das referidas Federações a partir dos parâmetros fixados nos

artigos 21 a 24 da Constituição brasileira e da literatura especializada, b) construção de

indicadores para comparação das competências legislativas e administrativas que

consideram o conteúdo (matéria) e a extensão (participação de um ou mais entes

federativos), agrupando-as em trinta competências legislativas e treze competências

administrativas (ver Figura 1), c) adoção do critério descentralização/centralização para

mensurar a hierarquização (ver Figura 2), sendo o valor “0’ a máxima descentralização

concedida às unidades subnacionais e o valor “3” a máxima centralização na União.

Figura 1 - Classificação das competências legislativas e administrativas quanto ao conteúdo

Competências Legislativas Competências Administrativas

1937

18911934

1967/69

19461988

0,0

0,5

1,0

0,0 0,5 1,0

Competências Legislativas (Estados X União)

Co

mp

etên

cias

Ad

min

istr

ativ

as (

Est

ado

s X

Un

ião

)

19881946

1967/69

1934

1891

1937

0,0

0,5

1,0

0,0 0,5 1,0

Competências Legislativas (Estados X União)

Inic

iati

vas

Leg

isla

tiva

s (

Leg

isla

tivo

X E

xecu

tivo

)

10

Direito/ Legisla

ção

• Fundamentais • Nacionalidade • Organização dos

poderes • Organização do

estado • Organização

(território) • Político • Eleitoral • Civil • Penal • Processual • Social • Defesa • Segurança • Tributário • Orçamentário • Financeiro • Políticaurbana • Agrário • Comercial • Comunicações • Riquezas

minerais/atômicas • Marítimo • Aeronáutico/espaci

al • Trabalho • Trânsito • Transportes • Administrativo • Econômico • Ambiental • Patrimônio histórico

Direito/ Administra

ção

• Poderes de soberania • Econômicos e financeiros • De planejamento e

desenvolvimento • Comunicação e

telecomunicação • Transporte • Polícia • Organização institucional • Monopólio de minérios

nucleares e derivados • Anistia • Proteção da constituição e

patrimônio público • Proteção de bens

culturais, educação e ciência

• Proteção do meio ambiente e produção agropecuária

• Assistência pública social

Fonte: Tomio, Ortolan e Camargo (2010).

Figura 2 - Classificação das competências legislativas e administrativas quanto à centralização/descentralização9

Competências Legislativas + Centralizado + Descentralizado

Privativa Concorrente Privativa

Exclusiva s/

delegação

Privativa

(União)

Concorrente com norma geral

(Federal) e

“Concorrência” sendo ou

U ou UC (divergente)

Paralela (plenas e

não excludentes) entre U

Residual (privativa

da UC, mas não

discriminad

Privativa (Unidade

Constitutiva)

9 Tomio, Ortolan e Camargo (2010) utilizam a letra U como abreviação para União e as letras UC como abreviação para Unidades Constitutivas, que são sinônimos de unidades subnacionais. No caso brasileiro, as unidades subnacionais são os estados-membros, os municípios e o Distrito Federal.

11

específica (Local)

e UC a)

[Exclusiva U]

[Privativa U]

[Concorrente G/E]

[Divergente U ou UC] [Paralela] [Residual] [Privativa

UC] 3 2 1,5 1 0

Competências Administrativas

+ Centralizado + Descentralizado

Privativa Concorrente Privativa

Privativa pela Administração Direta

ou Indireta

Pelas UC por encargo da União

Comum (plenas e não excludentes)

Privativa da Unidade Constitutiva por

Administração Própria

[Privativa U] [UC por encargo U] [Comum] [Privativa UC]

3 2 1 0

Competências Administrativas

+ Centralizado + Descentralizado

Privativa Concorrente Privativa

Privativa pela Administração Direta

ou Indireta

Pelas UC por encargo da União

Comum (plenas e não excludentes)

Privativa da Unidade Constitutiva por

Administração Própria

[Privativa U] [UC por encargo U] [Comum] [Privativa UC]

3 2 1 0 Fonte: Tomio, Ortolan e Camargo (2010).

A partir desses indicadores e classificações, conclui-se que o Brasil, dentre as oito

Federações comparadas, é o pais em que as competências legislativas encontram-se mais

centralizadas, assim como é a terceira Federação mais centralizada administrativamente,

conforme se contata no Gráfico 2.

Gráfico 2 – Relação entre competências legislativas e administrativas

12

Fonte: Tomio, Ortolan e Camargo (2010).

4. Constitucionalismo Estadual Brasileiro e Autonomia Municipal

Além de forte restrição aos legislativos estaduais no processo de decisão legislativa

infraconstitucional, a limitação ao Legislativo Estadual também é substancial na elaboração

de Constituições estaduais. A Constituição Federal de 1988, no art. 26, caput, impõe a

observância dos princípios estruturais do constitucionalismo federal nas cartas estaduais10.

Em verdade, a necessidade de as Constituições Estaduais replicarem boa parte da

Constituição Federal produz constitucionalismos estaduais muito semelhantes entre si e

extremamente similares ao modelo federal.

O Constituinte estadual pode estabelecer Ações Direitas de Inconstitucionalidade ou

Representações de Inconstitucionalidade para proteção da Constituição Estadual, sendo

competente para análise dos Tribunais de Justiça e vedando-se a atribuição de um único

legitimado ativo, nos termos do art. 125, §2, Constituição Federal de 198811. Sobre o poder

de as Assembleias Legislativas disciplinarem as ADIs estaduais, restou decidido pelo STF

que: a) não é possível por meio dessas Ações os TJs declararem leis municipais

inconstitucionais por violação à Constituição Federal12 e b) não é válida a prescrição de que

10 Sobre uma perspectiva crítica do princípio da simetria no Direito Constitucional brasileiro, o qual impõe, na prática, o fim do constitucionalismo estadual, pois as questões mais relevantes sobre o Estado e os direitos devem ser reproduzidas a partir da Constituição Federal, cf. Silva, V., 2014. 11Para uma análise da regulamentação de todas as Ações Diretas de Inconstitucionalidade nas Constituições Estaduais brasileiras e um estudo da sua conformidade com o princípio da simetria conforme interpretação do STF, cf. Sgarbossa, Insue, 2014. 12 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 409/RS.

Suíça

USA AustráliaArgentina

Alemanha

ÁustriaBrasil

Índia

0,0

0,5

1,0

0,0 0,5 1,0

Competências Legislativas

Co

mp

etên

cias

Ad

min

istr

ativ

as

13

o Legislativo Estadual precisa suspender a eficácia de atos normativos estaduais ou

municipais julgados inconstitucionais pelas ADIs estaduais13.

Importante observar que originalmente as ADIs estaduais eram relevantes

mecanismos de controle concentrado dos atos normativos estaduais, pois até o advento da

Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) o STF não realizava

controle concentrado das leis municipais por meio da Constituição Federal. Nesse contexto,

para buscar a invalidade de normas municipais de forma concentrada, somente existia a via

das Ações Direitas de Inconstitucionalidade Estaduais a partir do texto da Constituição

Estadual.

Desse modo, através de ADIs estaduais, há relevante instrumento para controle e

restrição das autonomias municipais e estaduais no Estado federal brasileiro que já muito

centralista. Como será visto nos dados apresentados neste artigo, essas Ações atacam

principalmente e com mais intensidade a autonomia municipal.

Essa autonomia não é recente e foi obtida na Constituição de 1946 (no aspecto

administrativo e financeiro) (MEIRELLES, 2006, p. 42). Entretanto, o Município brasileiro

detém particularidades que o diferem de outras configurações administrativas de outros

países. Como afirma Pontes de Miranda, ao se referir sobre o Brasil, “o Município é entidade

intra-estatal rígida, como a União e o Estado-membro (…). Fujamos à busca no Direito

Norte-Americano e Argentino, porque a concepção brasileira de autonomia municipal é

diferente” (PONTES DE MIRANDA, p. 345).

Na Constituição de 1988, o Município foi erigido à condição de ente federativo (art.

1º e 18). A consequência foi o aumento do grau de autonomia municipal, especialmente

com relação às competências políticas (eleição de prefeitos e vereadores), embora tenha

surgido a vedação à criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas municipais (art.

31, §4).

No tocante às competências legislativas, a Constituição de 1988 lhe concedeu a

competência de elaborar sua Lei Orgânica (art. 29), legislar sobre assuntos de interesse

local (art. 30, I), sobre seus orçamentos e tributos, além de poder suplementar a legislação

federal e estadual no que couber (art. 30, III).

Em comparação entre as prerrogativas dos governos locais e a institucionalização

da autonomia municipal no sistema jurídico das Federações Alemanha, Argentina, Austrália,

Austria, Brasil, India, Estados Unidos e Suíça, o Brasil possui a maior concessão de

autonomia ao governo local (TOMIO, ORTOLAN, CAMARGO, 2011). Apesar da grande

autonomia, a competência legislativa do município na Federação brasileira é restrita, já que

a concentração das competências legislativas ocorreu na União.

13 Recurso Extraordinário nº. 199.293-0/SP.

14

4. Literatura sobre o Controle Judicial de Constitucionalidade Estadual,

Hipóteses a Serem Testadas sobre esse Controle no Brasil e Dados das ADIs

Estaduais14

Observa-se contemporaneamente o início de discussões mais consistentes e

sistemáticas sobre as constituições estaduais, assim como sobre o controle judicial dos atos

normativos a partir da Constituição estadual15.Emmert (1992) apresenta as seguintes

hipóteses sobre a intensidade do controle judicial das Constituições estaduais por uma

Suprema Corte Estadual ou Tribunal de Justiça Estadual: a) quanto mais extensa for a

Constituição Estadual, há um aumento no exercício do controle judicial estadual e b) quando

o ato da Suprema Corte Estadual ou Tribunal de Justiça Estadual não pode ser revisto pela

Suprema Corte Nacional ou Corte Constitucional, a intensidade do controle de

constitucionalidade estadual da carta estadual aumenta.

No Brasil, as Constituições estaduais, assim como a Constituição Federal, são

analíticas (extensas). Sobre o poder de revisão do STF sobre julgamento de ADIN estadual,

se a norma da Constituição Estadual violada tratar-se de norma existente na Constituição

Federal, é possível interpor Recurso Extraordinário. Em caso de a norma da Constituição

Estadual não encontrar correspondência na carta federal, não cabe recurso da decisão

tomada pelo TJ.

Tomio e Robl (2013) já demonstraram que as ADIs propostas no STF atuam com

maior intensidade sobre atos normativos estaduais do que nas normas federais, gerando

como impacto uma maior centralização. Desse modo, há necessidade de testar se as ADIs

estaduais declaram com mais frequência normas municipais inconstitucionais do que atos

normativos estaduais. Por sua vez, existe uma tendência no federalismo brasileiro de atribuir

maior poder nas mãos do Executivo, precisando ser compreendido em que medida as

Ações estaduais atuam na promoção ou não de competências do Executivo.

Desse modo, as hipóteses a serem testadas podem ser assim apresentadas:

H1 – Os TJs são relevantes atores políticos no processo de tomada de decisão

política e jurídica, declarando inconstitucionais atos normativos estaduais e municipais e

ampliando a centralização federativa brasileira em razão da extensão do texto das

Constituições Estaduais e das restrições à revisão dessas decisões pelo STF;

14 Os dados sobre as ADIs estaduais apresentados neste artigo foram levantados com participação dos acadêmicos de Metodologia da Pesquisa Científica em Direito da Faculdade de Direito da UFPR e de pesquisadores do Núcleo de Direito e Política do Programa de Pós-Graduação em Direito da UFPR. 15 Por exemplo, na Alemanha, no México e nos Estados Unidos, ver, respectivamente, Freitag,Vatter, 2009; Emmert, 1992; Garza, 2014.

15

H2 – Os TJs não produzem grande impacto jurídico ou político, pois não declaram

inconstitucionais atos normativos com razoável intensidade;

H3 – O controle de constitucionalidade é mais forte em relação aos atos normativos

municipais do que sobre os atos estaduais, pois o órgão julgador do Tribunal de Justiça

possui menor relação institucional com os órgãos e as autoridades que produzem normas

municipais;

H4 - O s fundamentos para declaração de inconstitucionalidade dos atos normativos

encontram-se em vícios formais e não principalmente em questões materiais;

H5 – O controle de constitucionalidade estadual protege as competências e

prerrogativas do Executivo, restringindo o poder do Legislativo.

Os dados apresentados neste artigo reúnem informações de mais de 19.195 Ações

Diretas de Inconstitucionalidade estaduais no período de 1990 a 2013, conforme se observa

na tabela abaixo, que apresenta a) as ADIs analisadas em cada Estado da Federação e b) a

classificação dos atos normativos atacados.

Tabela 2 – ADIs Estaduais por Região, Estado-Membro, Atos Normativos

Atacados

UF Estadual Municipal Sem Classificação Total

Centro-Oeste GO 86 441 527 MS 23 88 29 140 MT 18 127 15 160

Nordeste AL 6 62 68 BA 3 11 14 CE 3 27 4 34 MA 14 33 47 PB 24 269 47 340 PE 2 23 4 29 PI 3 30 8 41 RN 10 38 9 57 SE 14 38 7 59

Norte AC 3 4 7 AM 2 2 AP 2 7 9 PA 2 60 13 75 RO 12 19 31 RR 2 1 3 TO 8 29 37

16

Sudeste ES 13 286 27 326 MG 25 1.684 1.637 3.346 RJ 452 1.837 97 2.386 SP 48 5.236 791 6.075

Sul PR 56 876 96 1.028 RS 98 2.620 32 2.750 SC 148 1.287 169 1.604

Total 1.075 15.135 2.985 19.195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Das Ações Diretas de Inconstitucionalidade classificadas, 93,4% atacam atos

normativos municipais e 6,6% atos normativos estaduais. De outro lado, não foi possível

realizar a classificação de 2.985 ADIs, porém a tendência é que essas ações não alteram a

proporção de distribuição.

Tabela 3- ADIs por origem da norma com constitucionalidade jurisdicionada nos TJs (1990-2013) - n e % (para as ADIs com normas classificáveis)

Origem Norma ADI (%)

Estadual 1.075 6,6% Municipal 15.135 93,4% Sem Classificação 2.985 Total 19.195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Aconteceu uma ampliação substancial da utilização das Ações Diretas de

Inconstitucionalidade como regra no período de 1990 a 2008, sendo julgadas neste ano

1539 ADIs. Após um declínio na quantidade de Ações julgadas nos anos de2009 e 2010,

observou-se a retomada no crescimento dos julgamentos, ocorrendo o julgamento de 1663

em 2012, e novamente uma tendência de queda a partir de 2013.

Gráfico 3 -ADIs por ANO de julgamento (TJs; 1990-2013)

17

Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Tabela 3 -ADIs por ANO e Origem da norma com constitucionalidade jurisdicionada nos TJs (1990-2013)

ANO Julgamento Estadual Municipal Sem

Classificação Total

1990 1 4 5 1991 6 56 13 75 1992 17 63 6 86 1993 7 56 39 102 1994 11 98 57 166 1995 13 118 86 217 1996 6 116 62 184 1997 12 118 86 216 1998 19 346 156 521 1999 14 462 129 605 2000 14 473 166 653 2001 14 484 211 709 2002 37 668 216 921 2003 54 683 164 901 2004 57 741 144 942 2005 61 1073 193 1327 2006 81 1103 101 1285 2007 82 1155 152 1389 2008 125 1315 99 1539 2009 100 1112 91 1303 2010 74 1013 106 1193 2011 86 1350 103 1539 2012 102 1442 119 1663 2013 61 909 114 1084

SEM DATA 21 140 33 194 Sem Julgamento 37 339 376

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

18

Total Geral 1075 15135 2985 19195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Além de as Ações Diretas de Inconstitucionalidade Estaduais serem um dispositivo

bastante utilizado para judicializar atos normativos estaduais e municipais,a taxa de sucesso

é bastante elevada. A classificação das ADIspara mensurar o êxito é composta pelas

categorias procedência e improcedência, encontrando-se naquela classificação as ações

com liminar deferida e sem decisão de mérito, com decisão de mérito de procedência total e

com decisão de mérito com procedência parcial do pedido. Por sua vez, compõe o item

improcedente as Ações extintas, não conhecidas, com liminar indeferida e pendente o

julgamento de mérito e prejudicadas.

Nas ADIs que atacam os atos estaduais, uma em cada duas Ações é procedente

aproximadamente. Ainda, o sucesso de declaração de normas municipais inconstitucionais é

maior, sendo improcedentes cerca de três em quatro ADIs.

Tabela 4 -ADIs por RESULTADO (simplificado) e Origem da Norma com Constitucionalidade Jurisdicionada nos TJs (1990-2013) – número (n) e porcentagem

(% )para asADIs com normas classificáveis

Resultado Julgamento

Estadual Municipal

Sem Classificaçã

o Total N % n % n % n %

ADI Improcedente 479 53,1% 3.385

24,2% 804 39,8% 4.668

27,6%

ADI Procedente 423 46,9% 10.610

75,8% 1.217 60,2%

12.250

72,4%

[sem classificação] 173 1.140 964 2.277

Total 1.075 15.135 2.985 19.19

5 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Gráfico 4 - ADIs por RESULTADO do Julgamento e ORIGEM da NORMA (TJs; 1990-2013)

19

Tabela 5 -ADIs por RESULTADO (Detalhado) e Origem da Norma com Constitucionalidade Jurisdicionada nos TJs (1990-2013)

Resultado Julgamento Estadual Municipal Sem

Classificação Total ADI improcedente 479 3385 804 4668

Extinto 151 1340 418 1909 Improcedente 216 1639 218 2073 Indeferida 36 223 66 325 Não conhecida 29 86 39 154 Prejudicado 47 97 63 207

ADI procedente 423 10610 1217 12250 Deferida 64 781 49 894 Procedente 338 9099 1072 10509 Procedente em parte 21 730 96 847

[sem classificação] 173 1140 964 2277 Total 1075 15135 2985 19195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Relevante também é compreender os fundamentos constitucionais que sustentam os

pedidos de inconstitucionalidade, os quais podem ser categorizados como formais ou

materiais. Aquela classificação possui como espéciesos vícios de competência, a violação

da competência de iniciativa do processo ou outra questão formal, sendo a alegação

material, por exclusão, uma situação não processual como a violação de um direito ou

conteúdo previsto na Constituição estadual.

A esmagadora maioria das ADIS justifica a propositura da Ação com argumentos

formais, sendo dezenove de cada vinte estruturadas com essas justificativas. Deve-se

registrar que o parâmetro formal de violação constitucional é substancialmente maior

Improce

dente

53%

Proce

dente

47%

EstadualImproce

dente

24%

Proce

dente

76%

Municipal

20

nasAções contra atos normativos municipais (96,3%) do que as contra normas estaduais

(87,9%).

Tabela 6 -ADIs por Vício de Inconstitucionalidade/ Origem da Norma com Constitucionalidade Jurisdicionada nos TJs (1990-2013) – Número (n) e porcentagem (

%) para asADIs com normas classificáveis

Vício de Inconstitucionalidade

Estadual Municipal Sem Classificação Total

N % N % n % n % COMPETÊNCIA 23 10,7% 377 5,3% 4 3,0% 404 5,4% INICIATIVA 144 67,3% 6.108 85,8% 105 78,9% 6.357 85,2% OUTRA QUESTÃO FORMAL 21 9,8% 369 5,2% 15 11,3% 405 5,4% MATERIAL 26 12,1% 264 3,7% 9 6,8% 299 4,0% [sem classificação] 861 8.017 2.852 11.730 Total 1.075 15.135 2.985 19.195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Interessante e importante registrar que apesar de os argumentos formais serem quantitativamente hegemônicos, a taxa de sucesso nas Ações que apresentam fundamentos materiais é superior a qualquer argumento formal, obtendo êxito em 90,5%.

Tabela 7 -ADIs por Resultado / Vício de Inconstitucionalidade nos TJs (1990-2013) – porcentagem (%) para asADIs com normas classificáveis

COMPETÊNCIA

INICIATIVA

OUTRA FORMA

L

MATERIAL

[sem classificaçã

o] Total

ADI improcedente 17,6% 10,3% 21,8% 9,5% 39,3% 27,6%

ADI procedente 82,4% 89,7% 78,2% 90,5% 60,7% 72,4% Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

Tabela 8- ADIs por Resultado / Vício de Inconstitucionalidade Jurisdicionadas nos TJs ( 1990-2013)

Resultado COMPETÊNCIA

INICIATIVA

OUTRA FORMAL

MATERIAL

[sem classificação]

Total

ADI improcedente 68 623 83 27 3867 4668

ADI 318 5403 297 257 5975 1225

21

procedente 0 [sem

classificação] 18 331 25 15 1888 2277

Total 404 6357 405 299 11730 19195

Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.

6. Conclusão

Há necessidade de aprofundar o levantamento de dados nos TJs e refinar o

tratamento dos dados, porém os dados preliminares apontem a validade de H1 (Os TJs são

relevantes atores políticos no processo de tomada de decisão política e jurídica, declarando

inconstitucionais atos normativos estaduais e municipais e ampliando a centralização

federativa brasileira em razão da extensão do texto das Constituições Estaduais e das

restrições à revisão dessas decisões pelo STF), de H3 (O controle de constitucionalidade é

mais forte em relação aos atos normativos municipais do que sobre os atos estaduais, pois

o órgão julgador do Tribunal de Justiça possui menor relação institucional com os órgãos e

as autoridades que produzem normas municipais), de H4 (O s fundamentos para declaração

de inconstitucionalidade dos atos normativos encontram-se em vícios formais e não

principalmente em questões materiais) e de H5 (O controle de constitucionalidade estadual

protege as competências e prerrogativas do Executivo, restringindo o poder do Legislativo).

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