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IX Encontro da ABCP
04 a 07 de Agosto – Brasília – DF
Área Temática de Política, Direito e Judiciário
AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) ESTADUAIS: OS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA (TJ), A RESTRIÇÃO DA AUTONOMIA MUNICIPAL E A PROMOÇÃO DAS
COMPETÊNCIAS DO EXECUTIVO MUNICIPAL
Autores: Ilton Norberto Robl Filho (Doutor em Direito UFPR e Professor Adjunto das Faculdades de Direito da UFPR e da UPF)
Rodrigo Luís Kanayama (Doutor em Direito UFPR e Professor Adjunto da Faculdade de Direito da UFPR)
Luciano Machado de Souza (Doutorando e Mestre em Direito pela UFPR)
Diogo Luiz Cordeiro Rodrigues (Mestrando em Direito pela UFPR)
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RESUMO: O conceito de federação remete a existência de pelo menos dois centros de
competência. O conflito entre entes federativos aparece de forma clara no exercício do
controle judicial abstrato de constitucionalidade. No Brasil, o árbitro em conflitos federativos
entre União e estados-membros é o STF. O principal mecanismo pelo qual essas disputas
ocorrem atualmente é a ADI. A CF previu a possibilidade desse controle de
constitucionalidade para atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição
Estadual, que é realizado pelos Tribunais de Justiça (TJs). O objetivo deste artigo é verificar
se o papel exercido pelos TJs promove a centralização do poder político e jurídico. Além
disso, buscamos verificar as hipóteses de que esse controle estadual: a) produz efeitos na
relação entre Executivo e Legislativo municipais, limitando a iniciativa legislativa do
parlamento e b) concentra-se na declaração de normas inconstitucionais por vícios formais
(iniciativa e competência legislativas). O levantamento de dados das ADIs estaduais (cerca
de 20 mil ADIs julgadas nos 27 TJs) aponta, como conclusão preliminar, que esse controle
de direciona-se aos municípios (95% das ADIs) e dá-se, principalmente, por vícios formais
(70% das ADIs).
Palavras-Chave: Judicialização da Política; Processo Decisório; Instituições Políticas;
Controle Concentrado/Abstrato de Constitucionalidade; Jurisdição Constitucional
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1. Introdução O presente artigo discute o efeito das Ações Diretas de Inconstitucionalidade
Estaduais (ADIs estaduais) propostas contra atos normativos estaduais e municipais. A
primeira seção do texto apresenta as relações entre federalismo e controle judicial
concentrado e abstrato de constitucionalidade, demonstrando que as Ações Diretas de
Inconstitucionalidade (ADIs) ajuizadas no STF promovem o aumento da centralização
federativa.
A segunda seção do paperreflete sobre a estrutura do federalismo brasileiro em
perspectiva comparada tanto no tempo (Constituições brasileiras republicanas) como no
espaço (comparação do Brasil com outras sete Federações). Posteriormente, os autores
enfrentam a discussão sobre o constitucionalismo estadual e a autonomia municipal
brasileira.
O tema do controle judicial de constitucionalidade estadual, as hipóteses acercado
efeito desse controle na Federação brasileira e a análise de 19.195 ADIs estaduais são
tratadas na seção quarta. Por fim, são apresentadas breves considerações finais.
2. Federalismo e Poder Judiciário: o Impacto das ADIs no STF sobre a
Estrutura Federativa Brasileira
O constitucionalismo contemporâneo relaciona-se de maneira umbilical e intensa
com o fenômeno do Federalismo. A primeira constituição escrita, forjada nos Estados
Unidos da América, foi criada para distribuir as competências entre a União (governo
central) e os Estados-membros.
O tipo de Estado Federal pressupõe a existência de certa autonomia atribuída aos
estados-membros, a qual é moldada parcialmente pela Constituição Federal e, de outro
lado, fixada pelas Constituições estaduais. Desde o início das relações entre
constitucionalismo e federalismo, atribui-se papel de destaque ao Poder Judiciário como um
dos responsáveis pela configuração das competências do governo central e dos governos
estaduais.
As questões a serem enfrentadas pela jurisdição constitucional no âmbito do
federalismo impõem, dentre outros assuntos, a configuraçãodos poderes administrativos e
legislativos do governo central e dos governos subnacionais a partir da interpretação do
sistema jurídico e do documento constitucional. Ainda, o Poder Judiciário desempenha
função de destaque na construção do desenho institucional das relações de cooperação
entre os entes federativos.
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Apesar de as relações entre constitucionalismo e federalismo serem claras desde o
início da teoria e da prática constitucionais1, essas questões são discutidas e encaradas
pela literatura especializada com menor intensidade do que outras discussões sobre as
funções e os impactos do Poder Judiciário no desenho constitucional. Em verdade, a
literatura contemporânea, principalmente no âmbito jurídico, discute a relevância da
jurisdição constitucional na garantia dos direitos.
Por exemplo, Dworkin (2006, p. 2-3) afirma a necessidade de os magistrados
concretizarem os princípios morais e jurídicos centrais postos na Constituição, sendo esses
princípios as fontes dos direitos fundamentais. Além do pensamento mainstreamdo Direito
Constitucional, relevantes juristas de países em que ocorreu o processo de
redemocratização nas décadas de setenta e oitenta do século passado defendem o judicial
review a partir da sua importância na garantia de direitos individuais e de grupos.2
Trata-se de um debate especialmente normativo sobre a importância do
estabelecimento de órgãos contramajoritários para garantir direitos de grupos e indivíduos.
No caso da jurisdição constitucional brasileira, o Supremo Tribunal Federal (STF) em virtude
da existência de um controle misto de constitucionalidade (difuso e concentrado) constitui-se
em relevante ator político e jurídico.
De outro lado, Tomio e Robl (2013), em recente pesquisa sobre as Ações Diretas de
Constitucionalidade (ADIs) julgadas no STF no período de 1988 a 2012, chegaram à
conclusão de que essas Ações produzem como principal impacto a centralização do poder
normativo na União. A ADI é a principal forma pela qual o STF exerce o controle abstrato e
concentrado da Constituição Federal.
O controle abstrato não possui partes, nem serve, a priori, à proteção de direito
subjetivo. Não é processo judicial interpartes, com pretensões opostas, e não se refere a
caso concreto, a materialidade da aplicação da norma, à subsunção de fatos à norma. Aqui,
o processo aprecia a adequação do texto abstrato da lei ou ato normativo ao texto
constitucional.
Não é intenção discorrer sobre o histórico do controle abstrato perante o Supremo
Tribunal Federal neste trabalho. Nada obstante, apenas para localizar o instituto no contexto
brasileiro, apresentar-se-ão alguns importantes dados sobre o assunto. 1 A clássica discussão sobre a importância dos juízes como árbitros de conflitos federativos encontra-se em Hamilton; Madison; Jay, 2009, p. 489-494. Para uma discussão contemporânea sobre o assunto, cf. Canotilho, 2003, p. 892-894. 2 Analisando o direito ao protesto na Argentina, Gargarella (2008,p. 827-837) afirma que o papel fundamental dos juízes é garantir os direitos individuais e coletivos, porém afirma que o Judiciário argentino não promove adequadamente essa função por problemas estruturais e do perfil dos juízes. Canotilho (2003, p. 682), ao analisar o Tribunal Constitucional português, estabelece a relevância do controle judicial de constitucionalidade, dentre outras razões, para a defesa de minorias e para restringir o poder das maiorias no Parlamento. Por sua vez, Clève (2001, p. 54-60) afirma a relevância da jurisdição constitucional na promoção e na proteção aos direitos fundamentais.
5
Como precursora do controle abstrato surge arepresentação interventiva, debatida
na Constituinte de 1891 como “possibilidade de outorgar ao Supremo Tribunal Federal a
competência para conhecer de alegação de ofensa pelo Estado-Membro a determinados
princípios da ordem federativa” (MENDES, G., 2014, p. 89), sendo positivada na
Constituição de 1934. Com o passar do tempo, a representação interventiva passou a ser
considerada como “típico processo de controle abstrato” (MENDES, G., 2014, p. 89).
Pela Emenda Constitucional 16 de 1965, foi acrescentado, junto à representação
interventiva e “segundo seu modelo, um sistema de controle abstrato de normas perante o
Supremo Tribunal Federal, destinado à aferição da constitucionalidade das leis ou atos
normativos federais ou estaduais” (MENDES, G., 2014, p. 93), processo que poderia ser
instaurado por requerimento do Procurador-Geral da República (art. 101, 1, k).
Então, sob a Constituição de 1988, o número de legitimados para propositura de
ação direta de inconstitucionalidade foi ampliado, reduzindo de certa forma o controle
incidental ou difuso. No texto constitucional (art. 103), podem propor Ação Direta diversos
atores – Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos
Deputados, a Mesa da Assembleia Legislativa ou Câmara Legislativa do Distrito Federal,
Governador de Estado ou Distrito Federal, Procurador-Geral da República, Conselho
Federal da OAB, partido político com representação no Congresso Nacional – contrariando
regime pretérito.
Necessário afirmar que, ao contrário do que ocorreu nos Estados Unidos, o controle
de constitucionalidade brasileiro, tendo como parâmetro a Constituição Federal, decorre da
letra da Constituição e são dois: difuso (por qualquer juiz) e concentrado (pelo Supremo
Tribunal Federal) (MENDES, C., 2008, p. 18).
Os dados sobre as ADIs julgadas pelo STF, no período de 1988-2013, demonstram o
grande impacto da jurisdição constitucional sobre a declaração de atos normativos
produzidos pelos estados-membros, conforme se observa nas Tabela 1.
TABELA 1 – Controle Concentrado de Constitucionalidade – ADI 1998-2013 - STF
Decisão Resultado ADI
Processo Decisório Judicializado (STF) TOTAL
FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL n % N % N % n %
Final
Procedente N 96 12% 687 88% 783 100% % 5% 22% 16%
Procedente em Parte
n 48 22% 174 78% 222 100% % 3% 6% 4%
Improcedente n 95 46% 113 54% 208 100% % 5% 4% 4%
Prejudicada n 37 34% 72 66% 109 100% % 2% 2% 2%
Não Conhecida n 953 49% 942 48% 49 3% 1.944 100%
6
% 53% 30% 100% 39%
Total (Final) n 1.229 38% 1.988 61% 49 2% 3.266 100% % 68% 63% 100% 65%
Liminar
Deferida n 35 16% 178 84% 213 100% % 2% 6% 4%
Deferida em parte
n 23 37% 39 63% 62 100% % 1% 1% 1%
Indeferida n 50 46% 59 54% 109 100% % 3% 2% 2%
Prejudicada n 9 60% 6 40% 15 100% % 0% 0% 0%
Total (Liminar) n 117 29% 282 71% 399 100% % 6% 9% 8%
ADI Aguardando Julgamento
n 464 34% 882 66% 1.346 100% % 26% 28% 27%
TOTAL (ADI) n 1.810 36% 3.152 63% 49 1% 5.011 100% % 100% 100% 100% 100%
Fonte: STF (ADI 1988/2013) – base de dados organizada por Tomio e Robl Filho.
A Tabela 1 aponta que o processo decisório estadual é o mais presente no controle
concentrado de constitucionalidade por meio de ADI no STF. Dois terços (63%; 3.152 ADIs)
das 5.011 ADIs interpostas no STF, entre 1988 dezembro de 2013, tinham como objeto
algum ato normativo do processo decisório estadual.
Ainda, 35% das ADIs direcionadas contra atos normativos estaduais foram julgadas
pró-requerentes (22% procedente, 6% procedente em parte, 6% de liminar deferida e 1% de
liminar deferida parcialmente) ou seja, julgadas favoravelmente àqueles que ingressaram
com a ação junto ao STF. Por sua vez, somente 11% das ADIs sobre o processo decisório
federal foram julgadas pró-requerente.3
Após a comprovação de que as ADIsatuam de forma determinante na estrutura
federativa brasileira, já que restringem o poder normativo dos estados-membros, a pesquisa
sobre a Jurisdição Constitucional e o Federalismo, nesse momento, voltou-se para os
impactos da atuação dos Tribunais de Justiça (TJs) no desenho federal. Explica-se.
Todos os entes federativos brasileiros preveem em suas constituições estaduais
Representações de Inconstitucionalidade ou Ações de Direta de Inconstitucionalidade,
permitindo que os TJs declarem atos normativos estaduais ou municipais contrários à
Constituição estadual4. Assim, o maior ou menor exercício da declaração de
3 Na tabela 1, no caso de uma ADI ter a liminar deferida e ser julgada procedente no mérito, esta Ação apenas é registrada no item procedente da tabela. Por sua vez, a ADI constará nas categorias liminar deferida, liminar deferida em parte e liminar indeferida apenas se não tiver sido apreciado o seu mérito. 4 A única forma de impugnar de forma concentrada um ato normativo municipal em relação à Constituição Federal dá-se pelo manejo de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), regulamentada pela Lei Federal nº. 9868/98. O parâmetro de análise desta Ação é mais estreito do que da ADI no STF, pois a ADPF apenas é cabível na violação de preceito importante (fundamental) da Constituição.
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inconstitucionalidade estadual de atos normativos estaduais e municipais pode restringir as
autonomias municipais e estaduais.
Desse modo, as próximas seções analisarão a) a configuração das autonomias
legislativa e administrativa dos entes federativos brasileiros5, b) a literatura sobre controle
judicial de constitucionalidade estadual e as hipóteses a serem testadas sobre os impactos
da jurisdição constitucional estadual na estrutura federativa brasileira e c) apresentação de
dados de 19.195 ADIs estaduais nos TJs brasileiros.
3. Federalismo Brasileiro em Perspectiva Comparada (Tempo e Espaço) na Constituição Federal de 1988
A grande hipótese a ser testada neste artigo reside no impacto das ADIs estaduais
na ampliação da centralização da Federação brasileira. Desse modo, há necessidade de
compreendermos a distribuição de competências administrativa e legislativa entre os entes
federativos no Brasil. A metodologia adotada para compreender esse fenômeno constitui-se
em uma análise no tempo da Federação brasileira e uma comparação da estrutura brasileira
com outros modelos federativos contemporâneos6.
Apesar de o Brasil ser um Estado unitário no período imperial, discussões e disputas
sobre o poder das províncias são bastante vivas nesse momento. De outro lado,
formalmente, o tipo federativo é incorporado na realidade brasileira com a República e a
Constituição de 18917.
Inicialmente, o modelo federativo brasileiro adotado na República antiga segue em
linhas gerais a estrutura norte-americana, a qual concede razoável autonomia às entidades
subnacionais. Esse desenho institucional promoveu um federalismo dual, em que existia
uma distribuição de competências mais rígidas entre os entes federativos (união e estados-
membros). Na República Velha, essa fórmula privilegiou os estados-membros
economicamente mais fortes (São Paulo e Minas Gerais), colocando em segundo plano a
construção de políticas nacionais e projetos de redução das desigualdades regionais.
5 Concorda-se com Willians (2011, p. 1112) de que o estudo das Constituições Estaduais de uma Federação pressupõe a análise da Constituição Federal e da configuração da autonomia dos entes subnacionais: “Wecontendthat a carefulstudyofthesubnationalconstitutionsofcomponent units10 must proceed, first, from a top-down (orcenter-periphery) viewto determine thequantityandqualityof ‘subnationalconstitutionalspace’permittedbythenationalconstitutiontothecomponentunits. This would involve a determination of legal or de jure questions concerning the competency of component units to enact their own constitutions”. 6 Esta seção toma por base, principalmente, os estudos desenvolvidos por Tomio e Ricci (2012) e por Tomio, Ortolan e Camargo (2010). 7 Sobre a história do federalismo no Brasil, cf. Marrafon, 2014.
8
De outro lado, a partir da Constituição brasileira de 1934, há a criação de outra
proposta federativa, a qual promove e incentiva, em linhas gerais e como regra, um modelo
federal centralizado, restringindo o processo de produção legislativa nas unidades
subnacionais8.Nosso documento constitucional vigente foi detalhista na descrição das
competências da União, dos Estados e dos Municípios.
Tomio e Ricci (2012) realizam a seguinte comparação: a) distribuição nas
Constituições brasileiras republicanasdas competências legislativas e administrativas (da
União e dos Estados) e as prerrogativas de iniciativa legislativa (do executivo e legislativo
estadual) e b) a construção dos indicadores das competências constitucionais com a
atribuição do valor entre “0” (máxima da descentralização legislativa e administrativa
atribuída aos Estados – privativas/exclusivas dos Estados) e “3” (máximo da centralização
legislativa e administrativa concedida à União - privativas/exclusivas da União).
Com essa metodologia, chega-se à conclusão de que a maior centralização das
competências legislativas e administrativas em regime democrático foi promovida pelo
desenho institucional da Constituição Federal de 1988. Em outras palavras, com exceção
das duas Constituições Federais dos períodos autoritários do Estado Novo e da Ditadura
Militar, o tipo Federal contemporâneo é o mais centralista da nossa história.
Sobre as distribuições das prerrogativas de iniciativa legislativa, a Constituição
Federal vigente promove a preponderância do Executivo sobre o Legislativo. Também, nos
regimes democráticos brasileiros, é o documento constitucional que concede maior poder ao
Executivo.
Gráfico 1 - Distribuição Constitucional de Competências
Legislativas/Administrativas
(Estados X União)
Legislativas (Estados X União) e Prerrogativas de Iniciativa Legislativa
(Legislativo X Executivo)
8 Não se sustenta neste artigo a ausência de diferenças importantes nas Constituições brasileiras após 1934, as quais obviamente existem e são fundamentais como a adoção de regimes políticos democrático ou autoritário. Por sua vez, as Constituições brasileiras desde 1934 e inclusive a de 1988 promovem em linhas gerais a centralização federativa.
9
Fonte: Tomio e Ricci (2012).
A comparação entre as competências e as prerrogativas da União com relação aos
entes subnacionais na Alemanha, na Argentina, na Austrália, na Austria, no Brasil, nos
Estados Unidos, na India e na Suíçatambém demonstra a forte centralização do modelo
brasileiro. Tomio, Ortolan e Camargo (2010), por meio de pesquisa documental e das oito
Federações citadas acima, realizaram a seguinte comparação: a) interpretação dos textos
constitucionais federais das referidas Federações a partir dos parâmetros fixados nos
artigos 21 a 24 da Constituição brasileira e da literatura especializada, b) construção de
indicadores para comparação das competências legislativas e administrativas que
consideram o conteúdo (matéria) e a extensão (participação de um ou mais entes
federativos), agrupando-as em trinta competências legislativas e treze competências
administrativas (ver Figura 1), c) adoção do critério descentralização/centralização para
mensurar a hierarquização (ver Figura 2), sendo o valor “0’ a máxima descentralização
concedida às unidades subnacionais e o valor “3” a máxima centralização na União.
Figura 1 - Classificação das competências legislativas e administrativas quanto ao conteúdo
Competências Legislativas Competências Administrativas
1937
18911934
1967/69
19461988
0,0
0,5
1,0
0,0 0,5 1,0
Competências Legislativas (Estados X União)
Co
mp
etên
cias
Ad
min
istr
ativ
as (
Est
ado
s X
Un
ião
)
19881946
1967/69
1934
1891
1937
0,0
0,5
1,0
0,0 0,5 1,0
Competências Legislativas (Estados X União)
Inic
iati
vas
Leg
isla
tiva
s (
Leg
isla
tivo
X E
xecu
tivo
)
10
Direito/ Legisla
ção
• Fundamentais • Nacionalidade • Organização dos
poderes • Organização do
estado • Organização
(território) • Político • Eleitoral • Civil • Penal • Processual • Social • Defesa • Segurança • Tributário • Orçamentário • Financeiro • Políticaurbana • Agrário • Comercial • Comunicações • Riquezas
minerais/atômicas • Marítimo • Aeronáutico/espaci
al • Trabalho • Trânsito • Transportes • Administrativo • Econômico • Ambiental • Patrimônio histórico
Direito/ Administra
ção
• Poderes de soberania • Econômicos e financeiros • De planejamento e
desenvolvimento • Comunicação e
telecomunicação • Transporte • Polícia • Organização institucional • Monopólio de minérios
nucleares e derivados • Anistia • Proteção da constituição e
patrimônio público • Proteção de bens
culturais, educação e ciência
• Proteção do meio ambiente e produção agropecuária
• Assistência pública social
Fonte: Tomio, Ortolan e Camargo (2010).
Figura 2 - Classificação das competências legislativas e administrativas quanto à centralização/descentralização9
Competências Legislativas + Centralizado + Descentralizado
Privativa Concorrente Privativa
Exclusiva s/
delegação
Privativa
(União)
Concorrente com norma geral
(Federal) e
“Concorrência” sendo ou
U ou UC (divergente)
Paralela (plenas e
não excludentes) entre U
Residual (privativa
da UC, mas não
discriminad
Privativa (Unidade
Constitutiva)
9 Tomio, Ortolan e Camargo (2010) utilizam a letra U como abreviação para União e as letras UC como abreviação para Unidades Constitutivas, que são sinônimos de unidades subnacionais. No caso brasileiro, as unidades subnacionais são os estados-membros, os municípios e o Distrito Federal.
11
específica (Local)
e UC a)
[Exclusiva U]
[Privativa U]
[Concorrente G/E]
[Divergente U ou UC] [Paralela] [Residual] [Privativa
UC] 3 2 1,5 1 0
Competências Administrativas
+ Centralizado + Descentralizado
Privativa Concorrente Privativa
Privativa pela Administração Direta
ou Indireta
Pelas UC por encargo da União
Comum (plenas e não excludentes)
Privativa da Unidade Constitutiva por
Administração Própria
[Privativa U] [UC por encargo U] [Comum] [Privativa UC]
3 2 1 0
Competências Administrativas
+ Centralizado + Descentralizado
Privativa Concorrente Privativa
Privativa pela Administração Direta
ou Indireta
Pelas UC por encargo da União
Comum (plenas e não excludentes)
Privativa da Unidade Constitutiva por
Administração Própria
[Privativa U] [UC por encargo U] [Comum] [Privativa UC]
3 2 1 0 Fonte: Tomio, Ortolan e Camargo (2010).
A partir desses indicadores e classificações, conclui-se que o Brasil, dentre as oito
Federações comparadas, é o pais em que as competências legislativas encontram-se mais
centralizadas, assim como é a terceira Federação mais centralizada administrativamente,
conforme se contata no Gráfico 2.
Gráfico 2 – Relação entre competências legislativas e administrativas
12
Fonte: Tomio, Ortolan e Camargo (2010).
4. Constitucionalismo Estadual Brasileiro e Autonomia Municipal
Além de forte restrição aos legislativos estaduais no processo de decisão legislativa
infraconstitucional, a limitação ao Legislativo Estadual também é substancial na elaboração
de Constituições estaduais. A Constituição Federal de 1988, no art. 26, caput, impõe a
observância dos princípios estruturais do constitucionalismo federal nas cartas estaduais10.
Em verdade, a necessidade de as Constituições Estaduais replicarem boa parte da
Constituição Federal produz constitucionalismos estaduais muito semelhantes entre si e
extremamente similares ao modelo federal.
O Constituinte estadual pode estabelecer Ações Direitas de Inconstitucionalidade ou
Representações de Inconstitucionalidade para proteção da Constituição Estadual, sendo
competente para análise dos Tribunais de Justiça e vedando-se a atribuição de um único
legitimado ativo, nos termos do art. 125, §2, Constituição Federal de 198811. Sobre o poder
de as Assembleias Legislativas disciplinarem as ADIs estaduais, restou decidido pelo STF
que: a) não é possível por meio dessas Ações os TJs declararem leis municipais
inconstitucionais por violação à Constituição Federal12 e b) não é válida a prescrição de que
10 Sobre uma perspectiva crítica do princípio da simetria no Direito Constitucional brasileiro, o qual impõe, na prática, o fim do constitucionalismo estadual, pois as questões mais relevantes sobre o Estado e os direitos devem ser reproduzidas a partir da Constituição Federal, cf. Silva, V., 2014. 11Para uma análise da regulamentação de todas as Ações Diretas de Inconstitucionalidade nas Constituições Estaduais brasileiras e um estudo da sua conformidade com o princípio da simetria conforme interpretação do STF, cf. Sgarbossa, Insue, 2014. 12 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 409/RS.
Suíça
USA AustráliaArgentina
Alemanha
ÁustriaBrasil
Índia
0,0
0,5
1,0
0,0 0,5 1,0
Competências Legislativas
Co
mp
etên
cias
Ad
min
istr
ativ
as
13
o Legislativo Estadual precisa suspender a eficácia de atos normativos estaduais ou
municipais julgados inconstitucionais pelas ADIs estaduais13.
Importante observar que originalmente as ADIs estaduais eram relevantes
mecanismos de controle concentrado dos atos normativos estaduais, pois até o advento da
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) o STF não realizava
controle concentrado das leis municipais por meio da Constituição Federal. Nesse contexto,
para buscar a invalidade de normas municipais de forma concentrada, somente existia a via
das Ações Direitas de Inconstitucionalidade Estaduais a partir do texto da Constituição
Estadual.
Desse modo, através de ADIs estaduais, há relevante instrumento para controle e
restrição das autonomias municipais e estaduais no Estado federal brasileiro que já muito
centralista. Como será visto nos dados apresentados neste artigo, essas Ações atacam
principalmente e com mais intensidade a autonomia municipal.
Essa autonomia não é recente e foi obtida na Constituição de 1946 (no aspecto
administrativo e financeiro) (MEIRELLES, 2006, p. 42). Entretanto, o Município brasileiro
detém particularidades que o diferem de outras configurações administrativas de outros
países. Como afirma Pontes de Miranda, ao se referir sobre o Brasil, “o Município é entidade
intra-estatal rígida, como a União e o Estado-membro (…). Fujamos à busca no Direito
Norte-Americano e Argentino, porque a concepção brasileira de autonomia municipal é
diferente” (PONTES DE MIRANDA, p. 345).
Na Constituição de 1988, o Município foi erigido à condição de ente federativo (art.
1º e 18). A consequência foi o aumento do grau de autonomia municipal, especialmente
com relação às competências políticas (eleição de prefeitos e vereadores), embora tenha
surgido a vedação à criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas municipais (art.
31, §4).
No tocante às competências legislativas, a Constituição de 1988 lhe concedeu a
competência de elaborar sua Lei Orgânica (art. 29), legislar sobre assuntos de interesse
local (art. 30, I), sobre seus orçamentos e tributos, além de poder suplementar a legislação
federal e estadual no que couber (art. 30, III).
Em comparação entre as prerrogativas dos governos locais e a institucionalização
da autonomia municipal no sistema jurídico das Federações Alemanha, Argentina, Austrália,
Austria, Brasil, India, Estados Unidos e Suíça, o Brasil possui a maior concessão de
autonomia ao governo local (TOMIO, ORTOLAN, CAMARGO, 2011). Apesar da grande
autonomia, a competência legislativa do município na Federação brasileira é restrita, já que
a concentração das competências legislativas ocorreu na União.
13 Recurso Extraordinário nº. 199.293-0/SP.
14
4. Literatura sobre o Controle Judicial de Constitucionalidade Estadual,
Hipóteses a Serem Testadas sobre esse Controle no Brasil e Dados das ADIs
Estaduais14
Observa-se contemporaneamente o início de discussões mais consistentes e
sistemáticas sobre as constituições estaduais, assim como sobre o controle judicial dos atos
normativos a partir da Constituição estadual15.Emmert (1992) apresenta as seguintes
hipóteses sobre a intensidade do controle judicial das Constituições estaduais por uma
Suprema Corte Estadual ou Tribunal de Justiça Estadual: a) quanto mais extensa for a
Constituição Estadual, há um aumento no exercício do controle judicial estadual e b) quando
o ato da Suprema Corte Estadual ou Tribunal de Justiça Estadual não pode ser revisto pela
Suprema Corte Nacional ou Corte Constitucional, a intensidade do controle de
constitucionalidade estadual da carta estadual aumenta.
No Brasil, as Constituições estaduais, assim como a Constituição Federal, são
analíticas (extensas). Sobre o poder de revisão do STF sobre julgamento de ADIN estadual,
se a norma da Constituição Estadual violada tratar-se de norma existente na Constituição
Federal, é possível interpor Recurso Extraordinário. Em caso de a norma da Constituição
Estadual não encontrar correspondência na carta federal, não cabe recurso da decisão
tomada pelo TJ.
Tomio e Robl (2013) já demonstraram que as ADIs propostas no STF atuam com
maior intensidade sobre atos normativos estaduais do que nas normas federais, gerando
como impacto uma maior centralização. Desse modo, há necessidade de testar se as ADIs
estaduais declaram com mais frequência normas municipais inconstitucionais do que atos
normativos estaduais. Por sua vez, existe uma tendência no federalismo brasileiro de atribuir
maior poder nas mãos do Executivo, precisando ser compreendido em que medida as
Ações estaduais atuam na promoção ou não de competências do Executivo.
Desse modo, as hipóteses a serem testadas podem ser assim apresentadas:
H1 – Os TJs são relevantes atores políticos no processo de tomada de decisão
política e jurídica, declarando inconstitucionais atos normativos estaduais e municipais e
ampliando a centralização federativa brasileira em razão da extensão do texto das
Constituições Estaduais e das restrições à revisão dessas decisões pelo STF;
14 Os dados sobre as ADIs estaduais apresentados neste artigo foram levantados com participação dos acadêmicos de Metodologia da Pesquisa Científica em Direito da Faculdade de Direito da UFPR e de pesquisadores do Núcleo de Direito e Política do Programa de Pós-Graduação em Direito da UFPR. 15 Por exemplo, na Alemanha, no México e nos Estados Unidos, ver, respectivamente, Freitag,Vatter, 2009; Emmert, 1992; Garza, 2014.
15
H2 – Os TJs não produzem grande impacto jurídico ou político, pois não declaram
inconstitucionais atos normativos com razoável intensidade;
H3 – O controle de constitucionalidade é mais forte em relação aos atos normativos
municipais do que sobre os atos estaduais, pois o órgão julgador do Tribunal de Justiça
possui menor relação institucional com os órgãos e as autoridades que produzem normas
municipais;
H4 - O s fundamentos para declaração de inconstitucionalidade dos atos normativos
encontram-se em vícios formais e não principalmente em questões materiais;
H5 – O controle de constitucionalidade estadual protege as competências e
prerrogativas do Executivo, restringindo o poder do Legislativo.
Os dados apresentados neste artigo reúnem informações de mais de 19.195 Ações
Diretas de Inconstitucionalidade estaduais no período de 1990 a 2013, conforme se observa
na tabela abaixo, que apresenta a) as ADIs analisadas em cada Estado da Federação e b) a
classificação dos atos normativos atacados.
Tabela 2 – ADIs Estaduais por Região, Estado-Membro, Atos Normativos
Atacados
UF Estadual Municipal Sem Classificação Total
Centro-Oeste GO 86 441 527 MS 23 88 29 140 MT 18 127 15 160
Nordeste AL 6 62 68 BA 3 11 14 CE 3 27 4 34 MA 14 33 47 PB 24 269 47 340 PE 2 23 4 29 PI 3 30 8 41 RN 10 38 9 57 SE 14 38 7 59
Norte AC 3 4 7 AM 2 2 AP 2 7 9 PA 2 60 13 75 RO 12 19 31 RR 2 1 3 TO 8 29 37
16
Sudeste ES 13 286 27 326 MG 25 1.684 1.637 3.346 RJ 452 1.837 97 2.386 SP 48 5.236 791 6.075
Sul PR 56 876 96 1.028 RS 98 2.620 32 2.750 SC 148 1.287 169 1.604
Total 1.075 15.135 2.985 19.195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Das Ações Diretas de Inconstitucionalidade classificadas, 93,4% atacam atos
normativos municipais e 6,6% atos normativos estaduais. De outro lado, não foi possível
realizar a classificação de 2.985 ADIs, porém a tendência é que essas ações não alteram a
proporção de distribuição.
Tabela 3- ADIs por origem da norma com constitucionalidade jurisdicionada nos TJs (1990-2013) - n e % (para as ADIs com normas classificáveis)
Origem Norma ADI (%)
Estadual 1.075 6,6% Municipal 15.135 93,4% Sem Classificação 2.985 Total 19.195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Aconteceu uma ampliação substancial da utilização das Ações Diretas de
Inconstitucionalidade como regra no período de 1990 a 2008, sendo julgadas neste ano
1539 ADIs. Após um declínio na quantidade de Ações julgadas nos anos de2009 e 2010,
observou-se a retomada no crescimento dos julgamentos, ocorrendo o julgamento de 1663
em 2012, e novamente uma tendência de queda a partir de 2013.
Gráfico 3 -ADIs por ANO de julgamento (TJs; 1990-2013)
17
Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Tabela 3 -ADIs por ANO e Origem da norma com constitucionalidade jurisdicionada nos TJs (1990-2013)
ANO Julgamento Estadual Municipal Sem
Classificação Total
1990 1 4 5 1991 6 56 13 75 1992 17 63 6 86 1993 7 56 39 102 1994 11 98 57 166 1995 13 118 86 217 1996 6 116 62 184 1997 12 118 86 216 1998 19 346 156 521 1999 14 462 129 605 2000 14 473 166 653 2001 14 484 211 709 2002 37 668 216 921 2003 54 683 164 901 2004 57 741 144 942 2005 61 1073 193 1327 2006 81 1103 101 1285 2007 82 1155 152 1389 2008 125 1315 99 1539 2009 100 1112 91 1303 2010 74 1013 106 1193 2011 86 1350 103 1539 2012 102 1442 119 1663 2013 61 909 114 1084
SEM DATA 21 140 33 194 Sem Julgamento 37 339 376
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
18
Total Geral 1075 15135 2985 19195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Além de as Ações Diretas de Inconstitucionalidade Estaduais serem um dispositivo
bastante utilizado para judicializar atos normativos estaduais e municipais,a taxa de sucesso
é bastante elevada. A classificação das ADIspara mensurar o êxito é composta pelas
categorias procedência e improcedência, encontrando-se naquela classificação as ações
com liminar deferida e sem decisão de mérito, com decisão de mérito de procedência total e
com decisão de mérito com procedência parcial do pedido. Por sua vez, compõe o item
improcedente as Ações extintas, não conhecidas, com liminar indeferida e pendente o
julgamento de mérito e prejudicadas.
Nas ADIs que atacam os atos estaduais, uma em cada duas Ações é procedente
aproximadamente. Ainda, o sucesso de declaração de normas municipais inconstitucionais é
maior, sendo improcedentes cerca de três em quatro ADIs.
Tabela 4 -ADIs por RESULTADO (simplificado) e Origem da Norma com Constitucionalidade Jurisdicionada nos TJs (1990-2013) – número (n) e porcentagem
(% )para asADIs com normas classificáveis
Resultado Julgamento
Estadual Municipal
Sem Classificaçã
o Total N % n % n % n %
ADI Improcedente 479 53,1% 3.385
24,2% 804 39,8% 4.668
27,6%
ADI Procedente 423 46,9% 10.610
75,8% 1.217 60,2%
12.250
72,4%
[sem classificação] 173 1.140 964 2.277
Total 1.075 15.135 2.985 19.19
5 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Gráfico 4 - ADIs por RESULTADO do Julgamento e ORIGEM da NORMA (TJs; 1990-2013)
19
Tabela 5 -ADIs por RESULTADO (Detalhado) e Origem da Norma com Constitucionalidade Jurisdicionada nos TJs (1990-2013)
Resultado Julgamento Estadual Municipal Sem
Classificação Total ADI improcedente 479 3385 804 4668
Extinto 151 1340 418 1909 Improcedente 216 1639 218 2073 Indeferida 36 223 66 325 Não conhecida 29 86 39 154 Prejudicado 47 97 63 207
ADI procedente 423 10610 1217 12250 Deferida 64 781 49 894 Procedente 338 9099 1072 10509 Procedente em parte 21 730 96 847
[sem classificação] 173 1140 964 2277 Total 1075 15135 2985 19195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Relevante também é compreender os fundamentos constitucionais que sustentam os
pedidos de inconstitucionalidade, os quais podem ser categorizados como formais ou
materiais. Aquela classificação possui como espéciesos vícios de competência, a violação
da competência de iniciativa do processo ou outra questão formal, sendo a alegação
material, por exclusão, uma situação não processual como a violação de um direito ou
conteúdo previsto na Constituição estadual.
A esmagadora maioria das ADIS justifica a propositura da Ação com argumentos
formais, sendo dezenove de cada vinte estruturadas com essas justificativas. Deve-se
registrar que o parâmetro formal de violação constitucional é substancialmente maior
Improce
dente
53%
Proce
dente
47%
EstadualImproce
dente
24%
Proce
dente
76%
Municipal
20
nasAções contra atos normativos municipais (96,3%) do que as contra normas estaduais
(87,9%).
Tabela 6 -ADIs por Vício de Inconstitucionalidade/ Origem da Norma com Constitucionalidade Jurisdicionada nos TJs (1990-2013) – Número (n) e porcentagem (
%) para asADIs com normas classificáveis
Vício de Inconstitucionalidade
Estadual Municipal Sem Classificação Total
N % N % n % n % COMPETÊNCIA 23 10,7% 377 5,3% 4 3,0% 404 5,4% INICIATIVA 144 67,3% 6.108 85,8% 105 78,9% 6.357 85,2% OUTRA QUESTÃO FORMAL 21 9,8% 369 5,2% 15 11,3% 405 5,4% MATERIAL 26 12,1% 264 3,7% 9 6,8% 299 4,0% [sem classificação] 861 8.017 2.852 11.730 Total 1.075 15.135 2.985 19.195 Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Interessante e importante registrar que apesar de os argumentos formais serem quantitativamente hegemônicos, a taxa de sucesso nas Ações que apresentam fundamentos materiais é superior a qualquer argumento formal, obtendo êxito em 90,5%.
Tabela 7 -ADIs por Resultado / Vício de Inconstitucionalidade nos TJs (1990-2013) – porcentagem (%) para asADIs com normas classificáveis
COMPETÊNCIA
INICIATIVA
OUTRA FORMA
L
MATERIAL
[sem classificaçã
o] Total
ADI improcedente 17,6% 10,3% 21,8% 9,5% 39,3% 27,6%
ADI procedente 82,4% 89,7% 78,2% 90,5% 60,7% 72,4% Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
Tabela 8- ADIs por Resultado / Vício de Inconstitucionalidade Jurisdicionadas nos TJs ( 1990-2013)
Resultado COMPETÊNCIA
INICIATIVA
OUTRA FORMAL
MATERIAL
[sem classificação]
Total
ADI improcedente 68 623 83 27 3867 4668
ADI 318 5403 297 257 5975 1225
21
procedente 0 [sem
classificação] 18 331 25 15 1888 2277
Total 404 6357 405 299 11730 19195
Fonte: Jurisprudência dos Tribunais de Justiça (TJs), base de dados organizada pelos autores.
6. Conclusão
Há necessidade de aprofundar o levantamento de dados nos TJs e refinar o
tratamento dos dados, porém os dados preliminares apontem a validade de H1 (Os TJs são
relevantes atores políticos no processo de tomada de decisão política e jurídica, declarando
inconstitucionais atos normativos estaduais e municipais e ampliando a centralização
federativa brasileira em razão da extensão do texto das Constituições Estaduais e das
restrições à revisão dessas decisões pelo STF), de H3 (O controle de constitucionalidade é
mais forte em relação aos atos normativos municipais do que sobre os atos estaduais, pois
o órgão julgador do Tribunal de Justiça possui menor relação institucional com os órgãos e
as autoridades que produzem normas municipais), de H4 (O s fundamentos para declaração
de inconstitucionalidade dos atos normativos encontram-se em vícios formais e não
principalmente em questões materiais) e de H5 (O controle de constitucionalidade estadual
protege as competências e prerrogativas do Executivo, restringindo o poder do Legislativo).
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