JANEIRO/JUNHO | ENERO/JUNIO | 2009intranet.uemg.br/comunicacao/arquivos/PubLocal8P... ·...

JANEIRO/JUNHO | ENERO/JUNIO | 2009

VOl. II; Nº 3; IssN 1983-3733

Periodicidade: semestral | Periodicidad: semestral

Revista | Periódico “Perspectivas em Políticas Públicas”, da Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”,

Campus de Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil.

P 467 Perspectivas em Políticas Públicas; Vol.II Nº. 3 (janeiro/junho 2009) Belo Horizonte : Universidade do Estado de Minas Gerais , 2009. v.II semestral Textos em português e espanhol. IssN 1983-3733 1. Administração Pública - Periódicos 2. Políticas Públicas - Periódicos. CDU 351

Cadastrada em “sumários Org-sumários de Revistas Brasileiras”- Fundação de Pesquisa Científicade Ribeirão Preto (FUNPEC-RP) www.sumarios.org/periodicos.asp

EDITORA CHEFE | EDITORA JEFEProfª.Teresinha Rodrigues de Oliveira

COMITÊ EDITORIAL | COMITÉ EDITORIALCynthia Rúbia Braga Gontijo (Assessora Editorial | Asesora Editorial)Hugo Rodrigues FialhoMarlene Dária de l. santos (Revisora para português, espanhol e inglês | Revisora para portugués, español e inglés) saulo sebastião de souzaTeresinha Rodrigues de OliveiraVanda Arantes de Araújo

CONSELHO EDITORIAL INTERNACIONAL | CONSEJO EDITORIAL INTERNACIONALAlejandra Faúndez - Faculdade latino-Americana de Ciências sociais (FlACsO/Chile).Enrique Martinez larrechea - Universidad de la Empresa (UDE/Uruguai)Marta Eugenia Picado Mesen - Universidad de Costa Rica (UCR/Costa Rica)Myriam Cardosos Brum - Universidad Autónoma Metropolitana (UNAM/México)Norberto Fernández lamarra - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UTF/Argentina)

CONSELHO EDITORIAL NACIONAL | CONSEJO EDITORIAL NACIONALAluísio Pimenta - Fundação Renato Azeredo (FRA/MG)Antônio de Pádua N. Tomasi - Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais (CEFET/MG)Bruno lazzarotti Diniz Costa - Fundação João Pinheiro (FJP/MG)Clemenceau Chiabi saliba - Consultor Independente/MG Dijon Moraes Júnior - Escola de Design (UEMG)Eniel do Espírito santo - Instituto Euvaldo lodi (IEl/Bahia)Francisca Cândida C. de Moraes - Fundação de Desenvolvimento e Administração Pública (FUNDAP/sP)Frederico José lustosa da Costa - Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ)Janete Gomes Barreto Paiva - Faculdade de Educação (UEMG)Júlio César Machado Pinto - Faculdade de Comunicação e Artes (UFMG)lígia Gomes Elliot - Fundação Cesgranrio (Cesgranrio/RJ)luís Aureliano Gama de Andrade - Faculdades Integradas de Pedro leopoldo (UNIPEl/MG) Maria Amarante Pastor Baracho - Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”(UEMG)Maria Coeli simões Pires - Faculdade de Direito (UFMG) Maria Cecília loschiavo dos santos - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (UsP)Maria Celeste Morais Guimarães - Faculdade de Direito (UFMG)Maria de lourdes Melo Praes - Faculdade de Educação (UFU/MG)Márcia soares de Alvarenga - Faculdade Formação de Professores (UERJ)Marco Antônio Machado - Pontifícia Universidade Católica (PUC/MINAs)

Nelson Colossi - Instituto de Pesquisas e Estudos em Administração Universitária (IPEA/UFsC)Otávio soares Dulci - Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas (UFMG)Rogério Delamare Ruas - Consultor Independente/MGsalomão Antônio Mufarrej Hage - Centro de Educação (UFPA)

REITORA | RECTORAProfª. Janete Gomes Barreto PaivaVICE-REITOR | VICERRECTORProf. Dijon de Moraes Júnior

PRÓ-REITORA DE ENSINO E EXTENSÃO | PRORRECTORA DE ENSEÑANZA Y EXTENSIÓNProfª. Neide Wood AlmeidaPRÓ-REITORA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO | PRORRECTORA DE PESQUISA Y POSTGRADOProfª. Magda lúcia ChamonPRÓ-REITOR DE PLANEJAMENTO, GESTÃO E FINANÇAS | PRORRECTOR DE PLANEAMIENTO, GESTIÓN Y FINANZASProf. Mário Fernando ValerianoCHEFE DE GABINETE | JEFE DE GABINETEDr. Ivan Arruda de Oliveira

DIRETORA GERAL DO CAMPUS DE BELO HORIZONTE | DIRECTORA GENERAL DEL CAMPUS DE BELO HORIZONTEProfª. santuza Abras

DIRETORA DA FaPP/CBH/UEMG | DIRECTORA DE LA FaPP/CBH/UEMGProfª.Teresinha Rodrigues de Oliveira VICE-DIRETORA DA FaPP/CBH/UEMG | VICEDIRECTORA DE LA FaPP/CBH/UEMGProfª. Vanda Arantes de Araújo

ESTAGIÁRIAS PPP | APRENDIZES PPPAmirelle seixas AlvesMariana Perdigão Cheik

PROJETO DA CAPA | PROYECTO DE LA TAPACentro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos de Design - Escola Design/CBH/UEMG/Brasil

TIRAGEM | IMPRESOS 2.000 exemplares/2.000 copias

DIAGRAMAÇÃO | DIAGRAMACIÓNAssessoria de Comunicação social Reitoria/UEMG/Brasil

CORRESPONDÊNCIA | CORRESPONDENCIARevista “Perspectivas em Políticas Públicas”Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”Rua Major lopes, 574 - Bairro são Pedro Belo Horizonte | Minas Gerais | Brasil CEP: 30330-050E-mail: [email protected]: www.uemg.br Telefax: 55 31 3194-2508

A revista “Perspectivas em Políticas Públicas”, bilíngue (português e espanhol), editada semestralmente pela FaPP/CBH/UEMG/Brasil, destina-se a publicar textos originais (artigos científicos, artigos de atualização, artigos de revisão, resenhas, relatos de experiências, depoimentos e entrevistas) relacionados a temáticas de políticas públicas nas diferentes esferas governamentais. Constitui-se em canal para veiculação de novos conhecimentos e experiências sobre políticas públicas, promovendo o intercâmbio nacional e internacional sobre essas, especialmente no contexto da América latina, e, ainda, em canal para qualificação das diversas vozes e discursos produzidos no âmbito dessas políticas.

Os textos publicados são de inteira responsabilidade de seus autores. As opiniões neles emitidas não exprimem, necessariamente, o ponto de vista da FaPP/CBH/UEMG/Brasil.

É permitida a reprodução total ou parcial dos textos desta revista, desde que citada a fonte.

El periódico “Perspectivas en Políticas Públicas”, bilingüe (portugués y español), editado semestralmente por la FaPP/CBH/UEMG/Brasil, destínase a publicar textos originales (artículos científicos, artículos de actualización, artículos de revisión, reseñas, relatos de experiencias, declaraciones y entrevistas),relacionados con las temáticas de políticas públicas en las diferentes esferas gubernamentales. Constitúyese en canal para la vehiculación de nuevos conocimientos y experiencias en políticas públicas, promoviendo el intercambio nacional e internacional en este campo, especialmente en el contexto de la América latina. Y, aún, en un canal para la calificación de las diversas voces y discursos producidos en el ámbito de esas políticas.

los textos publicados son de entera responsabilidad de sus autores. las opiniones emitidas en ellos no exprimen, necesariamente, el punto de vista de la FaPP/CBH/UEMG/Brasil.

se permite la reproducción parcial o total de los textos de este periódico, desde que sea citada la fuente.

EXPEDIENTEEXPEDIENTE

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. II | Nº 3 | P. 5 | jan/jun 2009

EDITORIAl | EDITORIAl APREsENTAÇÃO | PREsENTACIÓN

ARTIGOs | ARTÍCUlOs

A ABORDAGEM TERRITORIAl DO DEsENVOlVIMENTO RURAl: UMA ANÁlIsE A PARTIR DO TERRITÓRIO RURAl BAIXO JEQUITINHONHA

José luiz Alcântara Filho, Márcio Gomes da silva e sandro Pereira silva

ECONOMIA sOlIDÁRIA E POlÍTICAs PÚBlICAs DE DEsENVOlVIMENTO lOCAl: UMA ANÁlIsE DE DOIs PROGRAMAs DE GEsTÃO PÚBlICA NO BRAsIl

sandro Pereira silva

FUERZAs sOCIAlEs EN lA REGIÓN NORDEsTE DEl BRAsIl: PAPEl INsTITUCIONAl FRENTE Al NUEVO MARCO REGUlADOR DE INTERVENCIÓN EsTATAl Y DE DEsARROllO EN lOs AÑOs DE 2000

Francisco do O’ de lima Júnior e Niemeyer de Almeida Filho

GEsTÃO EM INsTITUIÇÕEs sOCIAIs: O DEsAFIO POlÍTICO-PEDAGÓGICO DE APRENDER COM NOssAs EXPERIÊNCIAs

Rogério Delamare Ruas

PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E POlÍTICAs sOCIAIs: NEXOs, POTENCIAlIDADEs E DEsAFIOs

Teresinha Rodrigues de Oliveira

PONTO DE VIsTA | PUNTO DE VIsTA

DEsAFIOs DA CONsTRUÇÃO DE UM sIsTEMA NACIONAl ARTICUlADO DE EDUCAÇÃO: O EsTADO DA QUEsTÃO E DIRETRIZEs PARA A DIsCUssÃO

luís Aureliano Gama de Andrade

ENTREVIsTA COM O DEPUTADO AGOsTINHO PATRUs FIlHO, sECRETÁRIO DE DEsENVOlVIMENTO sOCIAl (sEDEsE)

NOTA EsPECIAl | APUNTE PARTICUlAR

GUIA PARA COlABORADOREs | GUÍA PARA lOs COlABORADOREs

SUMARIOSUMÁRIO

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. II | Nº 3 | P. 7 | jan/jun 2009

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Profª. Cynthia Rúbia Braga GontijoAssessora Editorial de “Perspectivas em Políticas Públicas”

Comemoramos o êxito de levar a público o 3º número de “Perspectivas em Políticas Públicas” (PPP), confiantes de que sustentamos nosso principal intento: oportunizar o debate saudável e a formação crítica daqueles interessados em compreender e intervir no campo das políticas públicas nas diversas modalidades.

Desde a publicação de seu 1º número, PPP circula por diversas instâncias e segmentos sociais, chegando aos 853 municípios mineiros e aos diversos Estados da Federação, bem como a países da América latina − Argentina, Chile, Costa Rica, México, Uruguai, e da Europa − Portugal, Espanha, Inglaterra e Itália −, enquanto ferramenta de interlocução e mediação, dedicada a estimular o progresso intelectual na compreensão das relações Estado-sociedade, contribuindo com o fortalecimento do poder em movimento dos diversos espaços societários, produtores de arranjos e práticas democráticas inovadoras.

Ao lado disso, reafirmamos o compromisso de promover a disseminação de saberes e práticas, a divulgação de propostas alternativas para orientar as transformações sociais requeridas face aos contextos e cenários contemporâneos para conhecimento e diálogo de repertórios, quadros interpretativos, estruturas de mobilização formatados no interior dos ciclos de produção e aplicação de saberes na administração pública e na gestão social, enfim, as perspectivas em políticas públicas.

sob a orientação de suas bases pluralistas, o Comitê Editorial de PPP confere espaço comunicativo à reconexão entre a democracia e a noção do bem comum, por meio da diversidade e da densidade teórica tratadas, especialmente, nos textos que compõem este número. A necessidade da articulação entre igualdade econômica e social com a permanente

EDITORIALEDITORIAL

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. II | Nº 3 | P. 9-11 | jan/jun 2009

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participação política dos cidadãos assume, cada vez mais, importância central em estudos e pesquisas acadêmicas, sendo, também, destacada nos informes publicados periodicamente por organismos multilaterais, agências internacionais e centros de estudos, de uma forma geral.

Nesse sentido, cabe aqui salientar o movimento de democratização do Estado através da governança (governance), objeto epistemológico e empírico significativo nas ideias e conteúdos dos textos veiculados neste periódico.

Conforme nossos propósitos, enfatizamos que, ao apresentar ao público leitor mais este número de PPP, temos como expectativa, dentre outras, estimular reflexões sobre aspectos das políticas públicas, notadamente os relacionados ao aperfeiçoamento de canais participativos e à efetividade da expansão e aprofundamento democráticos.

Esperamos que as informações aqui reunidas possam contribuir para alimentar as condições concretas e simbólicas do público leitor, na perspectiva da consolidação da participação cidadã, na busca de mudanças na realidade social.

Este é o nosso desejo e acreditamos que, também, seja o seu...

Nosotros conmemoramos el éxito de ofrecer al público el tercer número de “Perspectivas en Políticas Públicas”, confiados de que ratificamos el nuestro principal intento: hacer oportuno el debate saludable y la formación crítica de aquellos interesados en comprender e intervenir en el campo de las políticas públicas en sus diversas modalidades.

Desde la publicación del primer número, PPP circula por diversas instancias y segmentos sociales, arribando a los 853 municipios de Minas Gerais y a los diferentes Estados de la Federación Brasileña, así como a los países de la América latina – Argentina, Chile, Costa Rica, México, Uruguay – y de la Europa – Portugal, España, Inglaterra e Italia –, en cuanto herramienta de interlocución y mediación, dedicada a estimular el progreso intelectual en la comprensión de las relaciones Estado-sociedad, contribuyendo con el fortalecimiento del poder en movimiento de los diversos espacios societarios, productores de órdenes y prácticas democráticas innovadoras.

Al lado de eso, ratificamos el compromiso de promover la diseminación de


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saberes y prácticas, la divulgación de propuestas alternativas para orientar las transformaciones sociales requeridas, delante a los contextos y escenarios contemporáneos, para conocimiento y diálogo de repertorios, cuadros interpretativos, estructuras de movilización formateados en el interior de ciclos de producción y aplicación de saberes en la administración pública y en la gestión social, en fin, las perspectivas en políticas públicas.

Bajo la orientación de sus bases pluralistas, el Comité Editorial de la PPP confiere espacio comunicativo a la reconexión entre la democracia y la noción del bien común, por medio de la diversidad y de la densidad teórica tratadas, especialmente, en los textos que componen este número.

la necesidad de la articulación entre igualdad económica y social con la permanente participación política de los ciudadanos, asume, cada vez más, importancia central en los estudios e investigaciones académicos, siendo, también, destacada en los informes publicados periódicamente por organismos multilaterales, agencias internacionales y centros de estudios, de una forma general.

En ese sentido, cabe aquí resaltar el movimiento de democratización del Estado a través de la gobernación (governance), objeto epistemológico y empírico significativo en las ideas y contenidos de los textos difundidos en este periódico.

Conforme nuestros propósitos, enfatizamos que, al presentar al público lector más este número de PPP, tenemos como expectativa, de entre otras, la de estimular reflexiones sobre aspectos de las políticas públicas, especialmente los relacionados al perfeccionamiento de los canales participantes y a la efectividad de la expansión y profundización democráticas.

Esperamos que las informaciones aquí reunidas puedan contribuir para alimentar las condiciones concretas y simbólicas del público lector en la perspectiva de la consolidación de la participación ciudadana, en la búsqueda de mudanzas en la realidad social.

Éste es el nuestro deseo y acreditamos que, también, sea el suyo…


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Comitê Editorial | Comité Editorial

A revista “Perspectivas em Políticas Públicas” chega ao seu 3º número confirmando sua vocação de estimular o processo intelectual na compreensão sobre as relações estado-sociedade, bem como de divulgar propostas alternativas para orientar as transformações requeridas na administração pública, em seus diferentes níveis, de disseminar saberes e práticas sobre temas de relevância que marcam as agendas políticas dos governos no contexto contemporâneo, priorizando temáticas relativas às políticas sociais, admitidas em sua centralidade para o crescimento econômico e para a efetividade deste como promotor do bem-estar social.

O conjunto dos cinco artigos que compõem a primeira seção de PPP centra o debate em questões relacionadas às políticas sociais nas diversas esferas governamentais e destaca aportes teórico-conceituais essenciais para análises dessas políticas com foco nos processos e nas condições de mudanças de sua gestão, ressaltando o papel dos diferentes atores sociais, públicos e privados, na formulação de políticas públicas e no gerenciamento de programas sociais, bem como ressaltando a importância das dinâmicas de participação social e da governança local, entendida como capacidade técnica e gerencial para implementação das ações, projetos e iniciativas de governo, viabilizadora das decisões e escolhas políticas da sociedade. Ao mesmo tempo, em sintonia e naturalmente agregadas na seção Artigos, as diferentes contribuições dos autores destacam as relações sociais dos espaços históricos e temporais, construindo sentidos e valorizando as potencialidades das políticas públicas. Nessa perspectiva, alguns artigos agregam significativos elementos interpretativos por seus relatos e/ou narrativas acerca do uso de diferentes estratégias de participação em contextos de programas de cunho territorializado.

Os diferentes autores, ao analisarem tendências e centrarem suas

Comitê Editorial | Comité Editorial

PRESENTACIÓNAPRESENTAÇÃO


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preocupações na relação entre os cenários sociais e culturais cada vez mais complexos, desvelam lógicas que têm lugar em contextos caracterizados por traços de desigualdade econômica e, ainda, indicam o conjunto de mediações múltiplas e variadas que operam no desenvolvimento concreto de políticas setoriais, bem como a qualidade dessas relações que dão sentido às propostas levadas a efeito e aos processos de articulação entre os diferentes níveis e agências de governo e a sociedade civil, com responsabilidades específicas.

O estudo de caso apresentado por José luiz Alcântara Filho, Márcio Gomes da silva e sandro Pereira silva, A abordagem territorial do desenvolvimento rural: uma análise a partir do território rural Baixo Jequitinhonha, focaliza os programas de cunho social desenvolvidos na região do Baixo Jequitinhonha/Minas Gerais, caracterizando a questão territorial como elemento balizador ao planejamento de políticas públicas. Após construir rico referencial teórico e descrever o território rural Baixo Jequitinhonha, os autores analisam estatísticas dos programas e resultados das entrevistas realizadas com representantes de diversas organizações sociais, para tecer uma consistente análise das questões relacionadas às ações de apoio ao desenvolvimento rural sustentável e à gestão social e, ainda, das dimensões do desenvolvimento no território. Para a efetivação de um processo de desenvolvimento contínuo e sustentável que traga em seu escopo os componentes territoriais, os autores apostam na necessidade da interligação entre as políticas públicas existentes e, ainda, da articulação entre os atores sociais e os processos produtivos com vistas à promoção de mudanças sociais, políticas, econômicas, culturais e ambientais que possam valorizar as atividades econômicas locais e melhorar as condições de vida dos agricultores familiares do Baixo Jequitinhonha.

sandro Pereira silva, em Economia solidária e políticas públicas de desenvolvimento local: uma análise de dois programas de gestão pública no Brasil, analisa duas experiências de fomento à economia solidária na administração pública que foram viabilizadas pelo “Programa Oportunidade solidária”, desenvolvido na cidade de são Paulo, e pelo “Programa de Economia Popular solidária”, implementado no Estado do Rio Grande do sul. Utilizando-se, também, da metodologia de estudo de casos, o autor descreve e analisa criticamente essas


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experiências, apontando os seus desafios e a complexidade dessas, enquanto alternativas para valorizar as capacidades locais e para propiciar uma trajetória de desenvolvimento mais justa e inclusiva socialmente. No entanto, ressalta a importância da arquitetura de programas dessa natureza que visem o desenvolvimento local de base sustentável e voltados ao fomento de empreendimentos cooperativos e autogestionários.

No artigo Fuerzas sociales en La Región Nordeste de Brasil: papel institucional frente al nuevo marco regulador de intervención estatal y de desarrollo en los años de 2000, Francisco do O’ de lima Júnior e Niemeyer de Almeida Filho discutem questões relativas à ação governamental efetivada por intermédio da “superintendência de Desenvolvimento do Nordeste” (sUDENE) e às forças sociais nordestinas frente ao novo marco regulador de intervenção estatal e de desenvolvimento. Apresentam importantes argumentações sobre a questão regional brasileira como tópico relevante nas discussões sobre o desenvolvimento nacional e a desigualdade da distribuição de renda, que prevalece na realidade nordestina intensificada pelos efeitos da nova ordem econômica mundial nas relações de reprodução do capital e do trabalho. Alertam para o risco da submissão do problema das relações sociais ao posto de coadjuvante na promoção do desenvolvimento regional, que reproduz estrangulamentos (desemprego, concentração de renda, inserção fragmentada, continuidade da migração e outros tantos fatores que levam à exclusão social). Assim, com uma abordagem sucinta sobre as incongruências da sociedade nordestina face aos desdobramentos do planejamento regional, de forma contundente, os autores defendem a adoção de novas bases para uma possível reinstalação da sUDENE, em consonância com os marcos reguladores contemporâneos de intervenção estatal (flexibilização do planejamento, eleição de microinstâncias como unidades de ação, reconhecimento da função catalisadora de agentes capazes de promover o desenvolvimento, formação de redes e novas metodologias de gestão do desenvolvimento, sustentabilidade das iniciativas, capacitação gerencial e para o trabalho, dentre outras).

Rogério Delamare Ruas, em Gestão em instituições sociais: o desafio político-pedagógico de aprender com nossas experiências, analisa a


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gestão institucional, suas funções e desafios nas organizações da sociedade civil do campo da cidadania e da democracia como meio para a construção dos sujeitos sociais críticos. O autor acredita que gerir instituições sociais seja, sobretudo, lidar com a incerteza, o situacional, o dialógico e a complexidade e, assim, defende a idéia de que o processo de planejamento estratégico das instituições sociais ultrapasse o estabelecimento de objetivos e metas, bem como indica pistas para reflexões acerca da gestão de instituições cujas intervenções se deem no campo da cidadania e da democracia. Nesse sentido, em seu ensaio, o autor nos traz importante contribuição prática ao apontar dez passos para a concepção de um plano que possa viabilizar a normatização de um conjunto de interações e inter-relações, necessárias para intervenções sociais, com ênfase em direitos.

Fecha esta seção o ensaio Participação cidadã e políticas sociais: nexos, potencialidades e desafios, cuja autora, Teresinha Rodrigues de Oliveira, procura sistematizar, problematicamente, algumas concepções teóricas sobre políticas públicas, selecionando e articulando conceitos específicos já consagrados na área, numa perspectiva utópica, que anuncia e denuncia, convidando os leitores a refletirem sobre a importância e os desafios políticos da participação no processo de definição, delineamento, implantação e implementação de políticas públicas sociais. Nessa perspectiva, alerta para a necessidade de desvelarem-se os mitos que enganam e que ajudam a manter a realidade da estrutura dominadora, impregnada nos processos participativos, e ressalta haver um longo caminho a ser percorrido, ainda, para a efetividade da participação cidadã no país.

A seção Ponto de Vista apresenta duas importantes matérias, sendo que a primeira se refere à tese defendida por luís Aureliano Gama de Andrade em Desafios da construção de um Sistema Nacional Articulado de Educação: o estado da questão e diretrizes para a discussão, cujas argumentações têm como foco a proposta de um sistema de educação em âmbito nacional que estruture as ações dos entes federativos, – federal, estadual e municipal – nos seus diferentes âmbitos de atuação, com respeito mútuo e as providências imprescindíveis para melhoria da performance da educação com o resgate dos pontos cruciais do processo educativo e o preenchimento de lacunas porventura existentes. A outra matéria


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se constitui na entrevista concedida à PPP pelo Deputado Agostinho Patrus Filho, Titular da secretaria de Desenvolvimento social (sEDEsE), que trata das funções atuais dessa secretaria no plano do Governo do Estado de Minas Gerais, explicitando quais as ações em andamento e as idealizadas, ainda em processo de implementação, com foco na diminuição das desigualdades sociais em Minas Gerais. O entrevistado manifesta a sua preocupação com as questões afetas ao trabalho, emprego e renda dos cidadãos mineiros e, nessa perspectiva, enaltece a visão sistêmica adotada pelo planejamento do Governo de Minas Gerais, com vistas à integração dos diversos setores da sociedade.

Embora se reconheça que toda generalização corre o risco de simplificar a realidade e, ainda, se considere a dimensão subjetiva das contribuições trazidas pelos diversos autores sobre a complexidade e a heterogeneidade das grandes questões relacionadas às políticas sociais, pode-se destacar a relevância e a oportunidade dessas contribuições, sobretudo quanto aos movimentos em processo e aos efeitos da ação política no campo das políticas sociais no interior da sociedade, a partir dos diferentes territórios que se cruzam, entrecruzam e envolvem distintos níveis de participação. Destaca-se, também, a perspectiva otimista, mas não ingênua, que perpassa todos os textos reunidos neste terceiro número de “Perspectivas em Políticas Públicas” e convida os leitores ao processo de “tomada de consciência”.1

El periódico Perspectivas en Políticas Públicas llega a su tercer número confirmando su vocación de estimular el proceso intelectual en la comprensión acerca de las relaciones estado-sociedad, así como de divulgar propuestas alternativas para orientar las transformaciones requeridas en la administración pública, en sus diferentes niveles, para diseminar saberes y prácticas sobre temas de relevancia que marcan las agendas políticas de los gobiernos en

1. “Consciência crítica”, entendida na perspectiva de Paulo Freire, como o estágio de construção de saberes e práticas em que os indivíduos percebem e captam os fatos conseguindo desocultar as razões que os explicam e são capazes de compreender seus nexos causais e circunstanciais. Ao serem capazes de desvelar a realidade, eles são conduzidos à sua vocação ontológica de humanizar-se. A consciência crítica fundamenta a criatividade e estimula a reflexão, dando origem a ações verdadeiras sobre a realidade. Tem uma característica de inquietude e busca constantemente a ação transformadora.


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el contexto contemporáneo, con prioridad para las temáticas relativas a las políticas sociales, admitidas en su centralidad para el crecimiento económico y para su efectividad como promotor del bienestar social.

El conjunto de los cinco artículos que componen la primera sección de PPP centra el debate en cuestiones relacionadas a las políticas sociales en las diversas esferas gubernamentales y destaca aportes teórico-conceptuales esenciales para análisis de esas políticas con foco en los procesos y en las condiciones de mudanzas de su gestión, resaltando el papel de los diferentes actores sociales públicos y privados en la formulación de políticas públicas y en la administración de programas sociales, así como resaltando la importancia de las dinámicas de participación social y de gobernación local, entendida como capacidad técnica y de gerencia en la implementación de las acciones, los proyectos e iniciativas de gobierno, para tornar viables las decisiones y elecciones políticas de la sociedad. Al mismo tiempo, en sintonía y naturalmente agregadas en la sección Artículos, las diferentes contribuciones de los autores destacan las relaciones sociales de los espacios históricos y temporales, construyendo sentidos y valorizando las potencialidades de las políticas públicas. En esa perspectiva, algunos artículos agregan, en sus relatos y narrativas, significativos elementos interpretativos acerca del uso de diferentes estrategias de participación en contextos de programas de cuño territorial.

los diferentes autores, al analizar tendencias y centrar sus preocupaciones en la relación entre los escenarios sociales y culturales, a cada vez más complejos, desvelan lógicas que tienen lugar en contextos caracterizados por trazos de desigualdad económica y, aún, apuntan el conjunto de mediaciones múltiplas y variadas que operan en el desarrollo concreto de políticas sectoriales, bien como la calidad de esas relaciones que dan sentido a las propuestas llevadas a efecto y a los procesos de articulación entre los diferentes niveles y agencias de gobierno y la sociedad civil, con responsabilidades específicas.

El estudio de caso presentado por José luiz Alcântara Júnior, Márcio Gomes da silva y sandro Pereira silva, A abordagem territorial do desenvolvimento rural: uma análise a partir do Território Rural Baixo Jequitinhonha, pone el foco en los programas de cuño social desarrollados en la región del Baixo Jequitinhonha/Minas Gerais, caracterizando la cuestión territorial como elemento balizador del planeamiento de políticas públicas. Después de construir rico referencial teórico y describir el territorio rural Baixo Jequitinhonha, los autores analizan estadísticas de los programas y resultados de las entrevistas realizadas con representantes de diversas organizaciones sociales para tejer una consistente análisis de las cuestiones relacionadas a las acciones de apoyo al desarrollo rural


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sustentable y a la gestión social y aún, de las dimensiones del desarrollo en el territorio. Para la efectuación de un proceso de desarrollo continuo y sustentable que traiga en su objetivo los componentes territoriales, los autores apuestan en la necesidad de la interconexión entre las políticas públicas existentes y, aún, de la articulación entre los actores sociales y los procesos productivos con el foco en la promoción de mudanzas sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales, que puedan valorizar las actividades económicas locales y mejorar las condiciones de vida de los agricultores familiares del Baixo Jequitinhonha.

sandro Pereira silva, en Economia solidária e políticas públicas de desenvolvimento local: uma análise de dois programas de gestão pública no Brasil, analiza dos experiencias de fomento a la economía solidaria en la administración pública que han sido viables por el Programa Oportunidad solidaria, desarrollado en la ciudad de san Pablo, y por el Programa de Economía Popular solidaria, implementado en el Estado del Rio Grande do sul. Utilizándose, también, de la metodología de casos, el autor describe y analiza críticamente esas experiencias, apuntando sus desafíos y la complejidad de ellas, conforme alternativas para valorizar las capacidades locales y para propiciar una trayectoria de desarrollo más justa y socialmente inclusiva. sin embargo, resalta la importancia de la arquitectura de programas de tal naturaleza con foco en el desarrollo local de base sustentable y vueltos al fomento de emprendimientos cooperativos y autogestionarios.

En el artículo Fuerzas sociales en la región Nordeste de Brasil: papel institucional frente al nuevo marco regulador de intervención estatal y de desarrollo en los años de 2000, Francisco do Ó de lima Júnior y Niemeyer de Almeida Filho discuten cuestiones relativas a la acción gubernamental efectuadas por intermedio de la superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (sUDENE) y a las fuerzas sociales nordestinas frente al nuevo marco regulador de intervención estatal y de desarrollo. Presentan importantes argumentaciones acerca de la cuestión regional brasileña como tópico relevante en las discusiones sobre el desarrollo nacional y la desigualdad de distribución de renta, que prevalece en la realidad nordestina intensificada por los efectos del nuevo orden económico mundial en las relaciones de reproducción del capital y del trabajo. Alertan para el riesgo de la sumisión del problema de las relaciones sociales al puesto de coadyuvante en la promoción del desarrollo regional, que produce estrangulamientos (desempleo, concentración de renta, inserción fragmentada, continuidad de la migración y otros tantos factores que llevan a la exclusión social). Así, con un abordaje sucinto sobre las incongruencias de la sociedad nordestina frente a los desdoblamientos del planeamiento regional de forma contundente, los autores defienden la adopción de nuevas bases para una


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posible reinstalación de la sUDENE en consonancia con los marcos reguladores contemporáneos de intervención estatal (flexibilización del planeamiento, elección de microinstancias como unidades de acción, reconocimiento de la función catalizadora de agentes capaces de promover el desarrollo, formación de redes y nuevas metodologías de gestión del desarrollo, sustentabilidad de las iniciativas, capacitación de gerencia y de trabajo, entre otros).

Rogerio Delamare Ruas, en Gestão em organizações sociais: o desafio político-pedagógico de aprender com nossas experiências, analiza la gestión institucional, sus funciones y desafíos en las organizaciones de la sociedad civil del campo de la ciudadanía y de la democracia como un medio para la construcción de los sujetos sociales críticos. El autor cree que administrar instituciones sociales es, sobre todo, lidiar con la incertidumbre, lo situacional, lo dialogal y la complejidad, y, de ese modo, defiende la idea de que el proceso de planeamiento estratégico de las instituciones sociales excede el establecimiento de objetivos y metas, así como indica pistas para reflexiones acerca de la gestión de instituciones cuyas intervenciones se pasen en el campo de la ciudadanía y de la democracia. En ese sentido, en su ensayo, el autor ofrece importante contribución práctica al apuntar diez pasos para la concepción de un plano que pueda tornar viable a la normalización de un conjunto de interacciones e interrelaciones, necesarias para las intervenciones sociales, con énfasis en los derechos.

Cierra esta sección el ensayo Participação cidadã e políticas sociais: nexos, potencialidades e desafios, cuya autora, Teresinha Rodrigues de Oliveira, intenta sistematizar, problemáticamente, algunas concepciones teóricas sobre políticas públicas, seleccionando y articulando conceptos específicos y consagrados en el área, en una perspectiva utópica que anuncia e denuncia, invitando a los lectores a reflejar sobre la importancia y los desafíos políticos de la participación en el proceso de definición, delineamiento, implantación e implementación de políticas públicas sociales. En esa perspectiva, alerta para la necesidad de desvelarse os mitos que engañan y que ayudan a mantener la realidad de la estructura dominadora, impregnada en los procesos participativos, y resalta haber, aún, un longo camino a ser recorrido, para la efectividad de la participación en el país.

la sección Punto de Vista presenta dos importantes materias, la primera de las cuales se refiere a la tesis defendida por luís Aureliano da Gama Andrade en Desafíos de la construcción de un Sistema Nacional Articulado de Educación: el estado de la cuestión y directrices para la discusión, cuyas argumentaciones tienen como foco la propuesta de un sistema de educación en ámbito nacional que estructure las acciones de los entes federativos,− federal, provincial y


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municipal – en sus diferentes ámbitos de actuación, con respeto mutuo y las providencias imprescindibles para la mejoría de la performance de la educación con el rescate de los puntos cruciales del proceso educativo y el relleno de lacunas por ventura existentes. la otra materia se constituye por la entrevista concedida a la PPP por el Diputado Agostinho Patrus Filho, titular de la Secretaría de Desarrollo Social (sEDEsE), en que trata de las funciones actuales de esa secretaría en el plano del Gobierno del Estado de Minas Gerais, explicitando las acciones ya en marcha y las idealizadas y en proceso de implementación, con el foco en la disminución de las desigualdades sociales en Minas Gerais. El entrevistado manifiesta su preocupación con las cuestiones relativas a trabajo, empleo y renta de los ciudadanos mineros y, en esa perspectiva, enaltece la visión sistémica adoptada en el planeamiento del Gobierno de Minas Gerais, con vista a la integración de los diversos sectores de la sociedad.

Aunque se reconozca que toda generalización corre el riesgo de simplificar la realidad y considérese la dimensión subjetiva de las contribuciones presentadas por los diversos autores sobre la complejidad y la heterogeneidad de las grandes cuestiones relacionadas con las políticas sociales, puédese destacar la relevancia y la oportunidad de esas contribuciones, especialmente cuanto a los movimientos en proceso y a los efectos, en el interior de la sociedad, de la acción política en el campo de las políticas sociales, a partir de los diferentes territorios que se cruzan, entrecruzan y envuelven distintos niveles de participación. Destáquese, también, la perspectiva optimista, pero no ingenua, que pasa por todos los textos reunidos en este tercer número de Perspectivas en Políticas Públicas, invitando a los lectores a alcanzar las prácticas de la “consciencia crítica”.1

1. “Consciencia crítica”, entendida en la perspectiva de Paulo Freire, como la acción de construcción de saberes y prácticas en que los individuos perciben y captan los hechos, conseguindo desvelar las razones que los explicitan y siendo capaces de comprender sus nexos causales y circunstanciales. Al ser capaz de desvelar la realidad, ellos son conducidos a su vocación ontológica de humanizarse. la consciencia crítica fundamenta la creatividad y estimula la reflexión, dando origen a acciones verdaderas sobre la realidad. Tiene una característica de inquietud y búsqueda constante de la acción transformadora.


ARTÍCULOSARTIGOS

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Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. II | Nº 3 | P. 24-44| jan/jun 2009

A ABORDAGEM TERRITORIAL DO DESENVOLVIMENTO RURAL: UMA ANÁLISE A PARTIR DO TERRITÓRIO RURAL BAIXO JEQUITINHONHA

José luiz Alcântara Filho1

Márcio Gomes da silva2

sandro Pereira silva3

RESUMO

A abordagem territorial tem sido utilizada para o planejamento de políticas públicas e orientação de ações voltadas para o desenvolvimento rural com o intuito de integrar diversas dimensões do desenvolvimento, sejam elas econômicas, socioculturais, políticas, institucionais e ambientais, com enfoque em agentes, atores sociais, mercados e políticas públicas que incidam sobre esses espaços. sendo assim, o objetivo desse estudo foi investigar se os processos econômicos e sociais, forjados no Território Rural Baixo Jequitinhonha, apresentam componentes que possam defini-los enquanto um processo de desenvolvimento territorial, ou seja, se as condições estabelecidas para essa nova abordagem estão sendo desenvolvidas no território. Para tanto, utilizou-se, enquanto base empírica, entrevistas realizadas com diversas organizações sociais que compõem o território, como forma de identificar quais são as ações que estão sendo desenvolvidas por essas entidades, bem como as principais atividades produtivas estabelecidas no território. Percebe-se que existe uma mobilização em torno da constituição de um arranjo institucional diversificado que desencadeie processos de desenvolvimento. No entanto, a articulação entre os agricultores em torno de atividades econômicas ainda é frágil no território. Além disso, falta uma maior capacitação técnica para a elaboração e gestão de projetos e recursos públicos e privados disponibilizados. sendo assim, conclui-se que, para se efetivar um processo de desenvolvimento territorial, necessita-se da articulação entre os atores sociais e os processos produtivos com vistas à promoção de mudanças sociais, políticas, econômicas, culturais e ambientais, valorizando as atividades locais e melhorando as condições

1. Mestrando em Economia pela Universidade Federal de Viçosa ([email protected]).

2. Mestrando em Extensão Rural pela Universidade Federal de Viçosa ([email protected]). 3. Mestre em Economia pela Universidade Federal de Viçosa ([email protected]).

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A abordagem territorial do desenvolvimento rural: uma análise a partir do Terrítório Rural do Baixo Jequitinhonha


de vida dos agricultores familiares no Baixo Jequitinhonha.

Palavras-chave: Desenvolvimento Territorial. Agricultura Familiar. Políticas Públicas.

THE TERRITORIAL APPROACH OF RURAL DEVELOPMENT: AN ANALYSIS FROM RURAL TERRITORY OF BAIXO JEQUITINHONHA

ABSTRACT

The territorial approach has been utilized for the planning of public politics and guidance of actions pointed towards the rural development with the intention to integrate several dimensions of development, such as economic, social cultural, political, institutional and environmental, focalized in agents, social actors, markets and public politics directed to these spaces. In this way, the objective of this study was to investigate if the economic and social processes forged in the Rural Territory of Baixo Jequitinhonha present components that can define them as a process of territorial development, that means, if the conditions established to this new approach have been developed in the territory. For this purpose, as an empirical basis, were utilized accomplished interviews granted by several social organizations that constitute the territory, as a form to identify which actions have been developed by these entities, as well the principal productive activities established in the territory. It is possible to perceive the existence of a mobilization all around a constitution of a diversified institutional arrangement in order to unleash processes of development. Nevertheless, the articulation between the farmers around economical activities is yet weak in the territory, although a greater technical capacity for the elaboration and management of public and private projects and resources read for use. so, it is possible to conclude that to make permanent a territorial development process is necessary an articulation between the social actors and the productive processes in order to promote social, political, economic, cultural and environmental changes for valorizing the local activities and to improve the conditions of life of the familial farmers in Baixo Jequitinhonha.

Keywords: Territorial Development. Familial Agriculture. Public Politics.

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José luiz Alcântara Filho | Márcio Gomes da silva | sandro Pereira silva


1. INTRODUÇÃO

A abordagem territorial tem sido utilizada para o planejamento de políticas públicas e orientação de ações voltadas para o desenvolvimento rural com o objetivo de integrar diversas dimensões do desenvolvimento, sejam elas econômica, sociocultural, político-institucional e ambiental, com enfoque em agentes, atores sociais, mercados e políticas públicas que incidam sobre esses espaços. Pretende-se, com isso, gerar processos de desenvolvimento através da mobilização de recursos físicos e humanos, levando em consideração todas as dimensões supramencionadas como forma de potencializar atividades produtivas e o acesso a mercados e, por conseguinte, gerar melhoria nas condições de vida das populações locais.

sendo assim, o objetivo deste estudo foi investigar se os processos econômicos e sociais forjados no interior de territórios rurais pré-determinados apresentam componentes que possam defini-los enquanto um processo de desenvolvimento territorial, ou seja, se as condições estabelecidas para essa nova abordagem estão sendo desenvolvidas no território. Como recorte geográfico foi escolhido o Território Rural Baixo Jequitinhonha, localizado na Região do Vale do Jequitinhonha no estado de Minas Gerais. Este território foi definido e delimitado para fins do Programa de Desenvolvimento sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), sob responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Agrário.

Para tanto, utilizaram-se, enquanto base empírica, entrevistas realizadas com representantes de diversas organizações sociais que compõem o território, como forma de identificar quais são as ações que estão sendo desenvolvidas por essas entidades, bem como as principais atividades produtivas estabelecidas no território. A percepção dos atores sociais em relação às políticas públicas territoriais também foi analisada.

Este artigo está dividido em seis partes. Após esta breve introdução à temática do artigo, as duas seções subsequentes referem-se ao referencial teórico, sendo divididas em um tópico sobre a definição do rural como território e outro sobre a descrição do Território Rural do Baixo Jequitinhonha. As seções quatro e cinco, por sua vez, discorrem

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sobre os resultados da pesquisa onde foram analisadas separadamente as questões relacionadas às ações de apoio ao desenvolvimento rural sustentável no território e à gestão social e as dimensões do desenvolvimento no território. Já a seção seis procede para os elementos conclusivos referentes à presente pesquisa.

2. A DEFINIÇÃO DO RURAL COMO TERRITÓRIO

A abordagem territorial para o planejamento de políticas e estratégias de desenvolvimento rural deriva, entre outras coisas, da necessidade de se adotar concepções inovadoras para enfrentar problemas que, apesar dos avanços conseguidos, ainda atingem em grande escala algumas regiões e grupos sociais. Ela objetiva incorporar nessas políticas tanto as condições naturais, geográficas e culturais quanto as condições sociais que ali se assentam. Essa visão possui um enfoque essencialmente integrador de espaços, atores sociais, agentes, mercados e políticas públicas de intervenção.

O conceito de território foi debatido no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural sustentável (CONDRAF), composto por diversos segmentos sociais do país. De uma forma sintética, definiu-se território como:

[...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (MDA, 2005, p. 28).

A caracterização geral da denominação “território rural”, além das condições acima, tem por base as microrregiões geográficas que apresentam densidade demográfica menor que 80 hab/km² e população média por município de até 50.000 habitantes, incluindo-se nesses territórios os espaços urbanizados que compreendem pequenas e médias cidades, vilas e povoados (MDA, 2005). Essa caracterização

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surgiu com base no estudo de Veiga (2001), que propõe uma redefinição do rural brasileiro.

Para além desse conceito, é necessário entender os processos de desenvolvimento dentro de uma noção de sustentabilidade como algo que envolve múltiplas dimensões, cada qual contribuindo de uma determinada maneira para o futuro de um território:

Dimensão Econômica: eficiência através da capacidade de inovar, de diversificar e articular recursos locais para gerar oportunidades de trabalho e renda, fortalecendo as cadeias produtivas e integrando redes de pequenos empreendimentos.

Dimensão sociocultural: maior equidade social graças à participação dos cidadãos nas estruturas do poder, tendo como referência a história, os valores e a cultura do território, o respeito pela diversidade e a melhoria da qualidade de vida das populações.

Dimensão Político-institucional: institucionalidades renovadas que permitam o desenvolvimento de políticas territoriais negociadas, ressaltando o conceito de governabilidade democrática e a promoção da conquista e do exercício da cidadania.

Dimensão Ambiental: compreensão do meio ambiente como componente ativo do desenvolvimento, considerando o princípio da sustentabilidade e enfatizando a ideia de gestão sustentada da base de recursos naturais, o que assegura sua disponibilidade também para as gerações futuras (PEREIRA sIlVA, 2008).

O enfoque territorial apresenta-se como uma nova unidade de referência para a atuação do Estado e a regulação das políticas públicas, onde o Estado se vê na necessidade de responder às fortes críticas em relação à ineficácia e ineficiência de suas ações. Entre os elementos fundamentais em que se apoia a construção das estruturas sociais dos territórios estão a cultura e a história. Os assentamentos rurais e, particularmente, as comunidades indígenas e quilombolas existentes no Brasil, por exemplo, contam com a tradição e a história que enriquecem seu capital social. Atualmente, encontra-se uma maior valorização desses elementos como fortes eixos na construção de sociedades e processos dinâmicos

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de desenvolvimento.

Esses elementos reforçam a proposta de se visualizar uma nova ruralidade, que se apresenta sob uma perspectiva diferente daquelas predominantes em estratégias de políticas de desenvolvimento rural por parte dos diversos governos e organismos internacionais. Ela almeja avançar na busca por instrumentos que potencializem a gestão de instituições e governos, permitindo assim o surgimento de novos debates da inclusão diante da exclusão, da equidade ante as desigualdades sociais, étnicas e de gênero e da valorização dos espaços rurais como continuidade do urbano. Para isso, é fundamental estabelecer fatores que possam convergir para a ampliação das oportunidades e esperanças das sociedades rurais (PERICO, 2005).

segundo Abramovay (2003), o desenvolvimento territorial supõe uma lógica de atribuição de recursos públicos a partir do julgamento da qualidade dos projetos apresentados e não apenas das necessidades sociais das localidades e comunidades. Esses projetos devem fortalecer o protagonismo das organizações locais e buscar aspectos inovadores para os territórios. Para o mesmo autor:

são nos territórios – urbanos ou rurais – que podem ser implantadas políticas voltadas a mobilizar as energias necessárias para que a pobreza seja significativamente reduzida, por meio do fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte. A vitória sobre a pobreza depende, antes de tudo, do aumento das capacidades produtivas e da inserção em mercados dinâmicos e competitivos das milhões de famílias cuja reprodução social se origina em seu trabalho por conta própria (p. 47).

Nesse sentido, o desafio fundamental das políticas públicas de desenvolvimento territorial é melhorar as capacidades produtivas e as condições de acesso aos mercados dos empreendedores de pequeno porte. O objetivo básico seria estimular um ambiente em que a cooperação social localizada abra caminho para inovações tecnológicas e organizacionais que ampliem o poder competitivo dos que hoje se encontram em situação de pobreza. Deve-se contribuir com a implantação de um ambiente inovador traduzido na aquisição de novas

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competências produtivas e organizacionais por parte dos agricultores, para que isso lhes permita maior inserção em mercados mais dinâmicos e competitivos.

Para singer (2004), essa perspectiva de desenvolvimento deve perpassar por um planejamento que possibilite aos seus residentes a obtenção de bens e serviços produzidos fora dela. Para isso, é necessário que haja uma produção interna suficiente e que alcance bons preços de mercado. Estabelecer quais mercadorias, produzindo de acordo com as potencialidades da comunidade é a primeira etapa desse planejamento. O encadeamento dos vários ramos produtivos no território é um fator imprescindível para permitir a participação de todos, além de garantir o surgimento de novas demandas com o aquecimento do mercado interno.

Na definição de fundamentos para o processo de desenvolvimento rural, a valorização e o fortalecimento da agricultura familiar, com vistas à diversificação das atividades produtivas, o estímulo ao empreendedorismo e à formação de arranjos institucionais locais, são elementos apontados como fundamentais. O reconhecimento das diversas articulações da agricultura com outros tipos de atividades que se originam no entorno dela é apontado por Perico (2005) como um dos principais avanços conseguidos na formulação de instrumentos de políticas de desenvolvimento rural.

Essa caracterização é definida pelo conceito de agricultura ampliada. Entre essas atividades podem-se mencionar: a demanda de insumos, de instrumentos e maquinário, as atividades de pós-colheita ou de processamento dos produtos agropecuários, os processos de comercialização e demanda de atividades associadas ao sistema de serviços complementares ao processo de valor agregado.

Apesar da agricultura não ser a única atividade com capacidade de dinamizar a economia dos territórios, não se deve permitir que se caia em um outro extremo e menospreze seu potencial gerador de riquezas. Até porque, mesmo sendo um setor complexo e dominado por fortes pressões distorcidas, a agricultura continua sendo o fator dominante de toda política de desenvolvimento rural no Brasil.

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Portanto, em síntese, o desenvolvimento rural, com base em uma abordagem territorial, pode ser entendido como um processo de mudança social, político, econômico e cultural, voltado para uma valorização das atividades locais, distribuição de renda justa e erradicação da pobreza, buscando alcançar uma melhoria do padrão de vida da população, satisfazendo-a em suas necessidades humanas básicas e respeitando os preceitos de sustentabilidade ambiental. Uma estratégia que vise desenvolvimento rural harmônico e eficiente surge como definidora de ações para a superação dos desequilíbrios regionais que ameaçam a governabilidade e a estabilidade político-institucional.

3. O TERRITÓRIO RURAL BAIXO JEQUITINHONHA

Em 2003, incluiu-se no Plano Plurianual 2004-2007 o Programa de Desenvolvimento sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), conduzido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), por meio de sua secretaria de Desenvolvimento Territorial (sDT). O programa foi concebido para ser implementado a longo prazo, alcançando todos os espaços rurais do Brasil, especialmente aqueles cujos perfis apresentem características de estagnação econômica, problemas sociais e riscos ambientais, com ponderável presença de agricultores familiares4 .

O Território Baixo Jequitinhonha de Minas Gerais teve sua homologação junto ao Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural sustentável (CEDRs) em 29 de agosto de 2006. Dele fazem parte 16 municípios, a saber: Almenara, Bandeira, Divisópolis, Felisburgo, Jacinto, Jequitinhonha, Joaíma, Jordânia, Rio do Prado, Mata Verde, salto da Divisa, Rubim, Monte Formoso, santo Antônio do Jacinto, Palmópolis e santa Maria do salto.

O que caracteriza o Vale do Jequitinhonha é o aspecto contrastante da sua realidade. De um lado a riqueza destacada pelas potencialidades do subsolo, promissor em recursos minerais, de seu patrimônio histórico e cultural, referência para Minas Gerais e para o Brasil, de seu artesanato diversificado e de suas várias atrações turísticas. De outro, a extrema

4. Mais informações no sítio http://www.mda.org.br/sdt

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pobreza em que vive grande parte de sua população. Nos municípios do Baixo Jequitinhonha, a pobreza atinge, aproximadamente, 60% da população. Como a estrutura fundiária é bastante concentrada, a pobreza, conjugada às áreas de predomínio da grande fazenda de pecuária extensiva, contribui para a intensificação dos movimentos migratórios na região. Os indicadores de desenvolvimento humano também mostram que não há nenhum município do território Baixo Jequitinhonha com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) maior que o do estado ou do país, nem sequer nos componentes separadamente.

Com relação à economia do território, a primeira informação que chama a atenção é a pequena renda gerada pelos municípios. O território responde por menos de 0,4% da renda total gerada em Minas Gerais. A renda per capita média do território é de somente R$ 114,65/mês, sendo Almenara (162,7), salto da Divisa (127,9), Jequitinhonha (118,7) e Joaíma (116,7) os municípios com maior média e os que estão acima da média do território e santo Antônio do Jacinto (76,0), Palmópolis (71,3) e Monte Formoso (63,0) os detentores das piores médias (IPEA, 2004).

Em relação à questão fundiária, a maioria dos municípios possui mais de 90% dos produtores como proprietários de terras. somente Joaíma (89%) e Palmópolis (62%) estão abaixo de 90% de proprietários entre os produtores rurais. No território como um todo, a média é ainda maior, pois há 93,4% de proprietários, 4% de ocupantes e apenas 0,2% de arrendatários e 0,1% de parceiros (ou meeiros); média esta, inclusive, superior à do estado, que possui 88,5% de proprietários, 5,2% de ocupantes e 3,2% de parceiros e arrendatários (IBGE, 1995;1996).

A agricultura familiar no território é responsável pelo emprego de 69% dos trabalhadores e 37,3% do valor da produção, médias superiores à média estadual, que é de 64,7% e 27,3% respectivamente. Por outro lado, o território tem, em média, um trabalhador para cada 18 hectares,

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enquanto, no estado, a média é de quase 10 hectares para cada trabalhador (IBGE, 1995;1996).

Quanto à renda dos agricultores familiares5 do território, percebe-se que a grande maioria sobrevive quase sem renda (41,6%) ou com baixas rendas (25,5%). O percentual de estabelecimentos familiares com renda média é de 25,7%, enquanto que os com rendas consideradas altas são 7,2% do total. No estado, 42% dos agricultores familiares sobrevivem quase sem renda, 19% com baixa renda e 25,5% com renda média e 12,6% têm rendas altas, ou seja, a situação da renda na agricultura familiar do território é, em geral, similar à média estadual (IBGE, 1995;1996).

O Território Baixo Jequitinhonha é caracterizado também por uma forte identificação cultural, marcada por festas, celebrações, rituais, mitos, lendas e folclore. Dessa forma, apoiar essas tradições já consolidadas significa fortalecer as identidades, privilegiar o potencial existente e valorizar os saberes locais.

4. AÇÕES DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL NO TERRITÓRIO

O Programa de Combate à Pobreza Rural (PCPR) possui investimentos em áreas sociais, produtivas e de infraestrutura. Na área social destacam-se investimentos feitos na melhoria das casas, construção de banheiros e centros comunitários. Nas áreas produtivas destacam-se projetos voltados para a construção de farinheiras, hortas comunitárias, tanques de resfriamentos, bovinocultura leiteira e mecanização agrícola. Já nos projetos da área de infraestrutura destacam-se abastecimento de água, galpões de armazenagem e barracas de feirantes. Entretanto,

5. Para calcular a tipologia do agricultor familiar quanto à renda, utiliza-se como base o valor do custo de oportunidade (VCO) da mão-de-obra familiar, definido pelo valor da diária praticada por um trabalhador rural no estado multiplicada pelo número de dias úteis do ano (estimado em 260). A média estadual corrigida do valor da diária em 1995 foi de R$ 7,41. Assim, é considerado quase sem renda cada trabalhador cuja renda seja inferior a ½ VCO, ou seja, que, em 1995, ganhou menos que R$ 964,08 no ano. É considerado de baixa renda o trabalhador que recebe entre ½ e 1 VCO (entre R$ 964,09 e R$ 1.928,16). Os trabalhadores com renda total entre 1 e 3 VCO são considerados de renda média (entre R$ 1.928,16 e R$ 5.784,48). E, por fim, os trabalhadores de rendas maiores são os que embolsam mais de 3 vezes o valor pago em diárias ou VCO (superior a R$ 5.784,48).

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observa-se dificuldade na gestão de alguns equipamentos adquiridos por esse programa, por parte de algumas associações.

Ressalta-se que, em quase todas as comunidades, existem associações formalizadas, mas a formalização não reflete a gestão associativa dos recursos, sendo identificados equipamentos parados em algumas comunidades, seja por dificuldades de gestão ou por falta de infra-estrutura básica, como é o caso de energia elétrica. O município com maior volume de investimentos feitos pelo programa é Bandeira, com mais de 537 mil reais investidos com abrangência de atingir 369 famílias. Em Jordânia, por sua vez, o programa tem como meta atingir 538 famílias. O montante total de investimento no Território foi de mais de seis milhões de reais, totalizando 3.267 famílias beneficiadas pelo programa.

O Programa de Formação e Mobilização social para Convivência com o semiárido (P1MC) defende que é possível conviver com o semiárido, valorizando a população e a cultura local. O P1MC tem conseguido mobilizar e capacitar famílias, visando uma convivência adequada e digna com a região. O P1MC atua através de diversas parcerias, dentre elas, o Governo Federal e a Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN), o que tem possibilitado mudanças sociais, políticas e econômicas na região semiárida. Entre elas, o aumento da frequência escolar, a diminuição do número de pessoas com doenças em virtude do consumo da água contaminada e a geração de emprego e renda para os moradores das comunidades.

A construção de cisternas de captação é uma medida que ajuda a promover a convivência com o semiárido; no entanto, são necessárias outras medidas para que a dimensão ambiental seja elemento constituinte do processo de desenvolvimento territorial. Existem iniciativas no Território Baixo Jequitinhonha relacionadas a cercamento e recuperação de nascentes. Essas iniciativas são desenvolvidas por algumas organizações do território, não sendo pauta de um projeto amplo que abarque todos os municípios e relacione a importância dessas iniciativas na construção de um projeto de desenvolvimento sustentável, forjado no âmbito do Conselho Territorial. sendo assim, a multiplicação de atividades de organizações não governamentais,

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voltadas para a recuperação de nascentes, juntamente com políticas públicas de convivência com o semiárido, ameniza problemas produtivos, aumentando possibilidades de produção fragilizada na época da seca.

O Garantia safra é uma ação do PRONAF que visa possibilitar um ambiente de tranquilidade e segurança para o exercício da atividade agrícola na região semiárida brasileira. Caso o agricultor perca a safra por motivo de seca, ele fará jus a uma renda por tempo determinado. sua área de atuação abrange os municípios localizados na região semiárida brasileira que, em razão de seca perderam a safra, estando em situação de emergência. A adesão ao programa deve ser feita pelos estados, pelos municípios e pelos agricultores. Quando da decretação de situação de emergência em razão da estiagem, reconhecida pelo Governo Federal, os agricultores que aderirem e perderem pelo menos 50% da produção de arroz, feijão, milho, algodão e mandioca terão direito a receber um benefício, pago em até seis parcelas mensais, que possibilite o sustento da família neste período difícil de seca. Apesar de ser um programa salutar aos agricultores, visto que lhes concede certa seguridade, até então não foram acessados recursos no território.

O Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e a aquisição de produtos, in natura ou beneficiados, para mercados institucionais praticamente inexistem no território, por entraves diversos, a começar pelas exigências de formalização das organizações que operam as compras presentes nos editais de aquisição e/ou licitação dos órgãos públicos (é difícil, por exemplo, que uma associação comunitária, ainda que formalizada, esteja com toda a documentação necessária em dia), pelas restrições operacionais que enfrentam as prefeituras municipais – principal parceiro do Ministério do Desenvolvimento social e Combate à Fome (MDs) na execução do projeto e respectivo plano de trabalho do PAA e responsável direta no planejamento da compra e distribuição para mercados institucionais – e pela ausência de organizações cooperativas ou associativas que, tradicionalmente, atuem no sentido de organizar a oferta de produtos dos agricultores familiares, levando-se em conta, ademais, que a oferta é pequena e pulverizada no território.

No território, o PAA ainda não é uma realidade, sendo muito pouco

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aproveitado como um canal de comercialização. Destarte, esse desconhecimento não permitiu que as entidades se apropriassem dessa política como forma de comercializar a diversidade produzida pela agricultura familiar aproveitando o mercado institucional. Em todo o território, teve-se conhecimento de somente duas experiências, sendo que uma tem tido problemas de execução do projeto, e a outra está em fase de elaboração. Em Jequitinhonha, no assentamento Campo Novo, foi aprovado um projeto do PAA no valor de R$ 100.000,00, a beneficiar 57 famílias; porém, apesar de o projeto ter sido aprovado e o recurso estar liberado, por falta de organização produtiva, os assentados ainda não fizeram uma entrega sequer. Em santo Antônio do Jacinto foi elaborado, pelo sindicato dos Trabalhadores Rurais (sTR), junto a diversas comunidades, um projeto de 188 mil reais com abrangência de 72 famílias e 5 escolas a serem beneficiadas. Contudo, ainda não foi aprovado, e os agricultores não entregaram nenhum produto.

Apesar de a contrapartida exigida pelo programa para o pagamento dos produtos necessitar de uma articulação mínima e organização suficiente para a elaboração do projeto, não é esse o entrave que evidencia o baixo número de acesso ao PAA no Território Baixo Jequitinhonha. O problema está na falta de conhecimento dos atores locais sobre como acessar o programa e quais atores podem elaborar o projeto.

O serviço de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) é de fundamental importância tanto na consecução de projetos como para o desenvolvimento rural e melhoria do bem-estar social do público rural. No território, a principal entidade executora desses serviços é a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais (EMATER/MG), órgão público estadual que objetiva desenvolver ações de extensão rural junto aos agricultores familiares.

A EMATER possui 50 técnicos e está instalada em, praticamente, todos os municípios do território Baixo Jequitinhonha. A exceção é Palmópolis, onde está sendo firmado um convênio junto à prefeitura a fim de viabilizar a ida da instituição para o município, conforme relato de um dos coordenadores da EMATER da regional de Almenara.

A demanda pelos créditos do PRONAF no território Baixo Jequitinhonha

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aumentou bastante durante os últimos anos. Para se ter uma ideia, em 2000, foram realizadas 699 operações de crédito, num montante total de R$2.454.000,00. Já em 2007, tivemos 2.565 contratos operados, totalizando R$9.874.000,00, ou seja, mais que quadruplicaram o número de contratos e o montante de recursos contratados no território. Outro fato importante é que, desde 2004, todos os municípios do território tiveram contratações do PRONAF Crédito. Ao todo, houve até agora no território 14.937 operações que geraram um montante de crédito no valor de R$40.294.000,00, quantia considerável para apoio às atividades econômicas locais.

Foi levantado, junto à EMATER o acompanhamento da execução do programa Luz para Todos em alguns municípios do território, onde foi prevista a instalação da rede em 3.257 domicílios, dos quais 65,5% foram atendidos; os demais não se enquadravam nos critérios do programa.

O Programa Minas sem Fome, um subprograma do FOME ZERO, está voltado ao combate à fome e desnutrição de 700.000 famílias e 4.600.000 pessoas do meio rural e de periferias urbanas de 600 municípios. O projeto tem como finalidade implementar ações que possibilitem às populações vulneráveis à fome e à desnutrição o acesso aos meios para produzirem alimentos de subsistência e como alternativa de incremento de renda, visando à segurança alimentar e nutricional dessa população de forma permanente e sustentável. No território Baixo Jequitinhonha vêm sendo desempenhadas atividades em três eixos: instalação de agroindústrias, capacitação profissional e distribuição de sementes. Quanto às agroindústrias, segundo um dos coordenadores regionais, estão em fase de implantação farinheiras em Almenara, santo Antônio do Jacinto e Jordânia, além da instalação de tanques de resfriamento no município de Bandeira. sobre o segundo eixo, a EMATER já realizou 115 capacitações sobre os mais variados temas ligados à extensão rural e à agricultura familiar.

5. A GESTÃO SOCIAL E AS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO NO TERRITÓRIO

O capital social de um território se materializa no conjunto de atores organizados, que expressam sua habilidade, conhecimento e acervo,

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geralmente manifestado em redes de integração e organização no território. O bom desempenho e o fortalecimento da agricultura familiar estão na dependência da capacidade de articulação política e de integração entre os diversos atores sociais envolvidos e comprometidos com a atividade, tais como: agricultores(as), movimentos sociais, diversos ministérios, governos federal, estadual e municipal, agentes financeiros, organizações não governamentais (ONG) e outros.

O fortalecimento de todo esse arranjo institucional é de grande importância para a efetivação de novos projetos e das políticas públicas que incidem sobre o território, que Pereira silva (2008) denominou de “Territórios de Incidência de Políticas Públicas”. A consolidação desse arranjo institucional também favorece à capacidade inovadora para mobilizar recursos endógenos e exógenos; ao grau de participação das comunidades no processo produtivo; à capacidade de exercer uma gestão compartilhada demonstrada pelos sujeitos do processo e pelas autoridades locais e à capacidade de articulação com atores inter e extraterritoriais.

Com a estratégia territorial, associada a articulações como o Consórcio de segurança Alimentar e Desenvolvimento social (CONsAD) e o Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER), são boas as perspectivas para uma ação no campo da gestão social mais integrada. Os indicativos de continuidade, que também são desafios institucionais e estruturais para o Território Baixo Jequitinhonha: a convivência com o semiárido, a implementação de projetos socioeconômicos com a governança da agricultura camponesa, o fortalecimento das iniciativas já existentes de luta pela terra e pela água, o movimento pela educação do campo e a formação permanente para a organização social com prioridade para os jovens, são os indicativos estruturantes para o Território do Baixo Jequitinhonha.

O Colegiado do Território Baixo Jequitinhonha está composto da seguinte maneira:

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sociedade Civil: Comissão Pastoral da Terra (CPT), Caritas6, Biocoop7, Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado de Minas Gerais (FETAEMG), Instituto dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura do Vale do Jequitinhonha (ITAVAlE), Movimento dos Trabalhadores sem Terra (MsT), Comissão Regional de Jovens, Federação dos Quilombolas, Comissão Regional de Mulheres, luta Pela Vida (Visão Mundial), Diocese, Colônia de Pescadores, Quilombo de Mumbuca, Assentamento/Reforma Agrária, sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais (sTTR) e organizações produtivas locais;

Poder Público: EMATER santo Antonio do Jacinto, Instituto de Desenvolvimento do Nordeste (IDENE), Prefeituras Municipais, Câmaras Municipais, Ministério Público, Ministério de Minas e Energia (MME), Instituto Estadual de Florestas (IEF), Caixa Econômica Federal (CEF) e Comitê de Bacias.

Foi identificado no estudo que, em geral, existe pouca participação das prefeituras nas reuniões do Conselho Territorial. Esse fato fragiliza algumas ações, tendo em vista que projetos de infraestrutura devem ser canalizados pelo poder público. A discussão entre poder público e sociedade civil é elemento fundamental para a elaboração de projetos que tenham caráter territorial, abrangendo atividades que abarquem todas as dimensões do desenvolvimento, quais sejam política, econômica, ambiental e social. sendo assim, a articulação entre diversos atores com atuações distintas é um elemento essencial na elaboração dos projetos territoriais e, ainda, fundamental para a dinamização da economia local.

Das entidades envolvidas no estudo, todas possuem trabalhos com alguma atividade produtiva, seja horta comunitária, farinheiras, aquicultura, entre outras. No entanto, a maioria dos projetos está restrita aos trabalhos das entidades, sendo ações localizadas e pontuais. Dessa forma, a evidência desses projetos no Conselho Territorial, de forma a promover articulação entre eles, pode possibilitar a potencialidade de algumas atividades,

6. Caritas Brasileira: faz parte da Rede Cáritas Internacional, Rede da Igreja Católica, de atuação social. 7. Cooperativa de Consumidores de Produtos de Agricultura Biológica.

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ampliando o número de agentes envolvidos e inserindo novas ideias nos trabalhos já desenvolvidos. A partir dessa evidenciação de ações e articulação entre atores é possível veicular políticas já existentes, tais como PAA, Projeto de Combate à Pobreza Rural (PCPR/MG), recursos do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural sustentável (CMDRs), às atividades produtivas existentes que possuem caráter localizado. Por exemplo, existem várias atividades de hortas comunitárias cuja vinculação ao PAA pode vir a ampliá-las e promover geração de renda às famílias envolvidas. Essa relação só é possível se todo o Conselho Territorial tiver o reconhecimento da existência de tais atividades e clareza em como acessar as políticas existentes. Por isso, há a necessidade de socialização e difusão das experiências e práticas locais para todo o Conselho, a fim de se fortalecer a política territorial no Baixo Jequitinhonha.

Além disso, a formação na área de gestão, juntamente com os atores sociais que compõem o território, torna-se uma medida importante na precaução de desperdício de recursos aplicados em atividades que não obtenham resultados satisfatórios, ou mesmo em que os equipamentos adquiridos fiquem subutilizados no território. Essa medida é importante, uma vez que vários equipamentos já foram adquiridos pelos conselhos municipais e em alguns deles estão parados por dificuldade de gerenciamento.

As Feiras livres configuram-se enquanto a principal forma de distribuição dos produtos no Território Baixo Jequitinhonha, além de serem um lugar de encontro, de trocas afetivas entre os frequentadores. Por isso, todos os municípios contam com feiras periódicas municipais. Em Jequitinhonha, houve uma reestruturação da feira a partir de um projeto da Cáritas, em parceria com a prefeitura, utilizando-se de recursos provenientes do PCPR. Anteriormente a isso, os produtos eram vendidos no chão e ficavam expostos ao tempo. Com a execução do projeto, foram adquiridas barracas para a exposição dos produtos, melhorando as condições de comercialização para os feirantes.

Em Almenara também está havendo medidas, visando melhoria das condições de trabalho dos feirantes, porém, o projeto ainda é pequeno

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em relação à magnitude da feira, visto que a maioria dos feirantes ainda comercializa seus produtos expondo-os no chão. Embora as feiras livres sejam os principais canais de comercialização dos agricultores familiares no território, pensar a feira enquanto um canal de distribuição abrange questões como transporte, armazenamento do produto nos dias em que não ocorre a feira e nas boas condições de consumo dos produtos ofertados. O armazenamento para os produtos possibilitaria a feira fixa, ou seja, a manutenção dos alimentos em locais ideais para serem comercializados permanentemente. A organização para armazenagem possibilitaria, também, a instituição de ferramentas gerenciais por parte dos agricultores, gerando aprendizados e promovendo articulação entre diversos agricultores. Além disso, para os produtores, terem um potencial armazenador lhes garante um poder de barganha melhor, visto que não precisarão ser submetidos a preços baixos oferecidos por atravessadores nos finais de feiras, nem tampouco em momentos de aumento da oferta, podendo armazenar alimentos aguardando preços mais atraentes. As condições precárias das estradas prejudicam alguns produtos mais frágeis, como é o caso das hortaliças e das frutas. Outro fator que também é evidenciado pelos agricultores como óbice é o transporte. Parte das prefeituras do território oferece transporte, mas estes não são suficientes para acomodar todas as mercadorias, de forma que estas vão amontoadas em ônibus ou caminhões.

Analisando-se a Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, percebe-se que ela propõe o estabelecimento de uma matriz tecnológica baseada em um estilo de agricultura fundado nos princípios da agroecologia, o que supõe o resgate e a construção de conhecimentos sobre os distintos agroecossistemas e de variedades de sistemas culturais e condições socioeconômicas.

Para Gúzman, agroecologia é “o manejo ecológico dos recursos naturais que, incorporando uma ação social coletiva de caráter participativo, permite projetar métodos de desenvolvimento sustentável” (Guzmán, 1995, p.52). Portanto, pensar em atividades econômicas sob a base agroecológica é pensar como elemento constituinte dos processos econômicos variáveis ambientais no que se refere ao uso de sementes, formas de manejo sustentáveis, autonomia do agricultor e as relações sociais coletivas forjadas em todos esses processos.

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A partir das entrevistas com algumas entidades do território, percebe-se que existem trabalhos com esse caráter, no entanto, ainda são incipientes. Trabalhos com apicultura, preservação e recuperação de sementes nativas, recuperação de nascentes, criação de pequenos animais, hortas comunitárias são experiências no Território Baixo Jequitinhonha que trazem em seu escopo componentes dos princípios agroecológicos. Entretanto, a elaboração de projetos tendo como orientação a agroecologia necessitaria do envolvimento de diversos atores, desde entidades de assistência técnica, que, sob essa perspectiva, assumiriam uma orientação voltada para métodos diferenciados com uma abordagem participativa, até o envolvimento do poder público, criando as institucionalidades necessárias para o desenvolvimento dos projetos.

6. CONCLUSÕES

O acesso a informações sobre as dinâmicas sociais e econômicas do Território Baixo Jequitinhonha, assim como a captação e execução de recursos públicos pressupõem qualificação tanto na elaboração de projetos voltados para a potencialidade de atividades quanto na gestão dos recursos, ou seja, exige-se que os projetos elaborados sejam condizentes com a realidade local. Além disso, é necessária a maturidade política para acessar e gerenciar os diversos programas de governo e políticas públicas acessíveis ao Território Baixo Jequitinhonha e à agricultura familiar como um todo. logo, após a elaboração de projetos, a gestão social dos recursos torna-se um elemento fundamental na promoção de aprendizados e alcance de resultados que gerem renda e dinamizem economicamente o Território.

A formação voltada para uma abordagem territorial, ultrapassando a escala dos municípios, a fim da priorização de atividades envolvendo diversos atores públicos e privados, é uma medida capaz de gerar novas institucionalidades, além de promover o desenvolvimento interligando diversos setores da economia, mesmo o foco sendo a agricultura familiar. Contudo, a articulação entre os agricultores em torno de atividades econômicas expressivas ou que abarquem um conjunto maior de famílias ainda é frágil no território. Problemas similares também foram

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identificados em relação à insuficiência ou inexistência de ações abrangendo todas as dimensões do desenvolvimento territorial.

Portanto, medidas desde reconhecimento e intervenção em atividades produtivas em nível territorial, até a formação para membros dos conselhos são ações que podem potencializar a economia no Território Baixo Jequitinhonha.

sendo assim, conclui-se que, para a efetivação de um processo de desenvolvimento contínuo e sustentável que traga em seu escopo os componentes territoriais necessita-se de interligações entre as políticas públicas existentes, além de uma articulação entre os atores sociais e os processos produtivos com vistas à promoção de mudanças sociais, políticas, econômicas, culturais e ambientais que valorizem as atividades econômicas locais e melhorem as condições de vida dos agricultores familiares do Baixo Jequitinhonha.

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ECONOMIA SOLIDÁRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL: UMA ANÁLISE DE DOIS PROGRAMAS DE GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL

sandro Pereira silva1

RESUMO

Este estudo tem como objetivo principal buscar elementos para a definição de políticas públicas de fomento à economia solidária voltadas para o desenvolvimento de comunidades que se vêm em dificuldades por causa do desemprego ou trabalho precário. Como objeto empírico, analisou-se as concepções e processos de implementação dos programas de economia solidária do Governo do Estado do Rio Grande do sul (1998/2002) e da Prefeitura Municipal de são Paulo (2001/2004). As principais dificuldades diagnosticadas nesses programas referem-se principalmente à dificuldade em conjugar vontade política, disponibilidade dos recursos necessários e adesão popular. Porém, estes programas podem ser considerados como experiências pioneiras na definição de políticas públicas de fomento à economia solidária, que atualmente encontra-se inserida em diversas esferas do poder público no Brasil.

Palavras-chave: Políticas Públicas. Desenvolvimento local. Cooperativismo.

SOLIDARY ECONOMY AND PUBLIC POLICY DEVELOPMENT LOCATION: AN ANALYSIS OF TWO PROGRAMS FOR PUBLIC MANAGEMENT IN BRAZIL

ABSTRACT

This study aims to find key elements for the definition of public policies to promote the solidary economy geared to the development of communities which are in difficulties because of unemployment

1. Mestre em Economia pela Universidade Federal de Viçosa; Bacharel em Economia; ([email protected]).

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or precarious work. As empirical object, looked at the concepts and procedures for implementing programs of solidary economy of the Government of the state of Rio Grande do sul (1998-2002) and the Municipality of são Paulo (2001/2004). The main difficulties identified in these programs are primarily the difficulty of combining political will, availability of resources and popular adherence. However, these programs can be considered as pioneering experiences in the definition of public policies to promote the solidary economy, which currently is included in various spheres of public power in Brazil.

Key Words: Public Policies. local Development. Cooperatives.

1. INTRODUÇÃO

Embora não seja uma proposta totalmente nova, a economia solidária, em suas mais diversas formas organizativas, já alcança proporções bastante significativas e impactantes no país. Com o surgimento de diversos empreendimentos populares baseados na livre associação, no trabalho cooperativo e na autogestão, seu programa tornou-se presente em nossa paisagem social como uma opção ponderável para os segmentos sociais de baixa renda.

O associativismo e o cooperativismo de base popular são instrumentos capazes de oferecer mecanismos que busquem solucionar problemas políticos, sociais e econômicos que se encontram presentes em diferentes grupos sociais, desde que sejam adequadamente orientados e geridos democraticamente. Para isso, torna-se necessário estimular as tentativas de possibilitar um maior conhecimento dessa proposta de organização econômica, já que esta surge como forma alternativa na geração de trabalho e renda para uma parcela da população que se encontra excluída do mercado de trabalho.

Para um maior alcance dessas iniciativas, é preciso que se tenha claro o papel do Estado em todas as esferas governamentais: como ele se insere e quais devem ser as estratégias para a formulação e execução de políticas públicas que possibilitem um realinhamento do processo de desenvolvimento econômico e social.

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Economia solidária e políticas públicas de desenvolvimento local:uma análise de dois programas de gestão pública no Brasil


Nesse contexto de inúmeros problemas e desafios, o presente estudo tem como objetivo principal buscar elementos para a definição de políticas públicas de fomento à economia solidária voltadas para o desenvolvimento de comunidades que se veem em dificuldades por causa do desemprego ou trabalho precário. O maior desafio dessa investigação decorre da interpretação teórica do trabalho e da atuação do poder público na esfera da economia solidária, como alternativa de desenvolvimento local e inclusão social, buscando constituir-se como mecanismo de expansão de trabalho e renda mediante exploração dos recursos territoriais disponíveis.

Para desenvolvê-lo, realizou-se uma busca diante da literatura existente que aborda os temas economia solidária e desenvolvimento local, para possibilitar a compreensão e a interação destes. Como objeto empírico, analisou-se as concepções e os processos de implementação dos programas de economia solidária do Governo do Estado do Rio Grande do sul (1998/2002) e o da Prefeitura Municipal de são Paulo (2001/2004), por meio de publicações e estudos sobre esses programas, relatos e documentos internos.

2. INTERAÇÕES ENTRE ECONOMIA SOLIDÁRIA E DESENVOLVIMENTO LOCAL

De maneira mais geral, a economia solidária pode ser definida como o conjunto das atividades que contribuem para a democratização econômica a partir do engajamento dos indivíduos, levando consigo princípios que perpassam a preservação do meio ambiente, a busca pela igualdade de gênero e a luta por justiça social e garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos. segundo singer (1999), seu programa surge em resposta às contradições do sistema capitalista e às imperfeições de mercado, onde uma parcela da população que se encontra excluída do mercado de trabalho busca sua sobrevivência.

suas iniciativas são marcadas por uma pluralidade de ações e atores sociais, configurando-se em diferentes formas organizativas, como: associações de produtores, cooperativas populares, centros de formação, espaços coletivos de comercialização, clubes de troca, feiras

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agroecológicas, entre diversas outras, também denominadas como empreendimentos de economia solidária. Essas iniciativas buscam, por meio da cooperação e da autogestão, a composição de alianças estratégicas contra a pobreza e a exclusão social (OlIVEIRA, 2003).

Os empreendimentos de economia solidária têm por base a ação local enraizada na comunidade, compreendida como partilha de um mesmo território e pertencente a uma rede de relações comuns, o que favorece uma estratégia de desenvolvimento local a partir de seu fortalecimento (ANDION, 2005). E é justamente esse enraizamento que eles apresentam com o espaço local no qual se inserem que vai permitir a estes empreendimentos possuírem uma relação direta com o desenvolvimento da localidade, potencializando as capacidades e os recursos humanos e materiais endógenos.

Para Favareto (2004), embora seja relativamente recente, o conceito de desenvolvimento local remete à geração e ampliação das oportunidades reais dos seres humanos presentes nos processos democráticos, “consubstanciados no estímulo ao desenvolvimento de todas as potencialidades humanas e sociais de um território” (p. 82). O autor apontou a existência de duas abordagens clássicas diferentes no que se refere ao desenvolvimento local, uma de cunho predominantemente econômico e outra mais remetida às questões sociais. A primeira, mais pragmática, volta-se para desenvolver vantagens comparativas no sentido de obter melhores posições no mercado para o município, distrito ou região, aprofundando a competitividade interurbana.

Já a segunda, denominada de vertente social, não busca a promoção do local como um negócio rentável. A pretensão maior é a satisfação das necessidades sociais, através do alargamento da democracia local voltada para a dimensão econômica. Os programas de fomento ao emprego e qualificação de trabalhadores são exemplos dessa natureza.

Para sintetizar o conceito de desenvolvimento local, Favareto (2004) citou Boisier (1999) para afirmar que:

O desenvolvimento local busca viabilizar o processo de construção de uma capacidade social (em uma localidade ou território) direcionada para promover ações conjuntas e participativas, convergente a fins coletivos e

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democraticamente aceitos, voltados para obter um resultado final que apresenta proporções mais amplas do que a situação anteriormente dada (p. 86).

Em um processo de desenvolvimento econômico e social a nível local, a geração de riquezas e sua distribuição de forma equânime em uma comunidade são as principais perspectivas econômicas a serem alcançadas de forma sustentada ao longo do tempo. No entanto, estabelecer estratégias para o alcance dessas perspectivas surge como o grande desafio metodológico proposto, dado que as estratégias articuladas até hoje pelas autoridades públicas não alcançaram, no geral, resultados positivos em relação à distribuição e sustentabilidade.

De acordo com souza santos (2002), os membros de organizações governamentais e não-governamentais presentes nos Encontros Mundiais de Desenvolvimento local, em Quebec 1998, apontaram cinco grandes desafios comuns às experiências relatadas por representantes de vários países: articulação, participação, capacitação, comunicação e informação. Na busca de se construir um conjunto de diretrizes e estratégias de ação, foram elencados os seguintes pontos: compromisso com os direitos de cidadania; compromisso com o processo de construção coletiva; respeito à diversidade e à integração de todos os possíveis parceiros; aquisição de visão estratégia e abrangente do território; capacidade para distinguir os diferentes papéis das instituições econômico-produtivas, incluindo mercado e novas formas de organização; capacidade de análise das próprias debilidades; capacidade de flexibilidade diante das diversidades culturais locais; e capacidade de assimilação das demandas diferenciadas.

De fato, é necessário interagir diversos fatores na construção de estratégias de desenvolvimento local a partir do incentivo aos empreendimentos. segundo Magalhães (2004), tanto os fatores internos (grau de cooperação e capacidade de gestão de negócios) quanto os fatores externos (cooperação entre grupos de empreendimentos, articulação com centros de tecnologia e acesso a mercados) são elementos importantes no processo.

A construção de ambientes participativos e democráticos na gestão dos projetos de desenvolvimento local é outro elemento fundamental

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para o fortalecimento da cooperação. O controle social sobre esses projetos pode ser estabelecido por meio de fóruns com a participação dos empreendimentos, sindicatos, representantes de comunidades, prefeituras, entre outros, fortalecendo os laços entre os diversos atores envolvidos.

Para Magalhães (2004), os diversos atores e organizações econômicas locais devem estar articulados em torno dos objetivos e metas comuns. Com essa articulação bem estruturada é possível identificar os pontos de fragilidade e as potencialidades econômicas da região, bem como a identificação das relações de cooperação tradicionalmente existentes. Para o autor, a junção desses elementos seria o ponto de partida para dar impulso a um processo de planejamento de ações locais voltadas para o desenvolvimento sustentável sob uma estratégia solidária.

A ascensão da economia solidária juntamente com suas organizações de apoio (Incubadoras Tecnológicas de Cooperativas Populares [ITCP], organizações não governamentais [ONG], prefeituras municipais entre outras) influencia positivamente na elaboração e execução de novas estratégias. Entendidas, ao mesmo tempo, como organizações que internalizam uma preocupação com a solidariedade e propõem serviços de proximidade que visam à transformação social (lAVIllE, 2006), elas podem oferecer um acompanhamento duradouro aos empreendimentos que enfrentam, em sua maioria, grandes dificuldades, principalmente devido à inexperiência administrativa e de gestão.

Para que isso ocorra, é preciso conhecer as organizações políticas existentes bem como saber quais os recursos, materiais e humanos, podem ser mobilizados, pois, como afirmou Favareto (2004):

Qualquer empreendimento – uma empresa tradicional, uma cooperativa – depende enormemente das instituições políticas existentes. No caso dos empreendimentos solidários isto é ainda mais forte, uma vez que, em geral, trata-se de grupos formados a partir de situações de grande precariedade e com pouca experiência na organização de negócios e na disputa de mercados (p. 39).

O mesmo autor concluiu afirmando, ainda, que o pleno desenvolvimento dos empreendimentos solidários só será alcançado através da satisfação

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de um conjunto de condições que refletem o dinamismo das organizações sociais existentes, o grau de comprometimento do poder público, a capacidade de captação de recursos e a força dos mercados locais.

3. POLÍTICAS PÚBLICAS NO CAMPO DA ECONOMIA SOLIDÁRIA

As experiências no campo da economia solidária envolvem-se de diferentes maneiras com o Estado por meio de políticas públicas que disponham de instrumentos e mecanismos adequados para seu reconhecimento e fortalecimento. Na luta pela construção dessas políticas e por sua inclusão no planejamento de investimento público, diversos são os desafios que encontram as organizações de fomento a essas iniciativas, sejam elas entidades de assessoria, fóruns locais/regionais ou os próprios gestores públicos. As políticas sociais, em geral, apresentam-se fragmentadas e sem forças para ultrapassar o nível da subsistência ou da compensação, sem conseguirem estabelecer-se como direitos de cidadania e como parte de estratégias de desenvolvimento para o país (GUIMARÃEs, 2004).

Uma mudança na promoção de políticas públicas é uma conquista que não ocorre repentinamente. Depende de uma correlação de forças nos campos político e econômico. No entanto, as ações públicas voltadas a determinados públicos são essenciais, sobretudo quando são implementadas no sentido de diminuir as desigualdades sociais e permitir oportunidades para o desenvolvimento endógeno. Guimarães (2004) afirmou que:

[...] a economia solidária é uma das estratégias que comporta grande vigor social e de impacto para esse fim e, portanto, deve ser foco de investimentos públicos relevantes e adequados para sua expansão e consolidação no âmbito das políticas de desenvolvimento de nossos municípios, estado e federação (p. 14).

As políticas públicas de apoio à economia solidária no Brasil já alcançaram as três esferas governamentais, o que indica sua relevância no novo cenário de políticas sociais no país. Esses programas, em geral, como ação concreta e efetiva, visam não somente o combate ao desemprego,

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mas também o desenvolvimento econômico e social das comunidades envolvidas em suas diversas dimensões.

Uma das organizações que buscam esta estratégia através da construção de políticas públicas é a Rede de Gestores de Políticas Públicas de Economia Popular solidária, criada em agosto de 2003. É formada por gestores de administrações públicas que desenvolvem ações relacionadas à economia popular solidária. A Rede existe para “proporcionar interlocução, interação, sistematização, proposição de políticas públicas governamentais e realização de projetos comuns para o fomento e desenvolvimento da economia solidária no Brasil” (GUIMARÃEs, 2004, p. 89).

Para Cruz (2005), independentemente dos objetivos de uma política pública de fomento à economia solidária, as condições essenciais para a sustentabilidade dos empreendimentos são: a viabilidade econômica (sua realidade e suas potencialidades frente ao mercado em que está inserido, seja ele local, nacional ou internacional) e a solidariedade interna (grau de autogestão e coesão do grupo para enfrentar as adversidades futuras). segundo o autor, as políticas devem ser pensadas de forma a potencializar esses elementos no interior das iniciativas, sempre concomitantemente.

Em termos de instrumentos para a efetivação de políticas públicas no campo da economia solidária, schwengber (2007) elencou seis pontos principais: 1) formação e qualificação ocupacional, 2) assessoria e assistência técnica a arranjos produtivos solidários, 3) desenvolvimento e acesso a tecnologias adequadas, 4) crédito e microfinanciamentos, 5) organização da demanda (compras públicas e mercado) e oferta (logística e infraestrutura) dos produtos, e 6) marco legal e regulatório para o setor. Quanto ao público-alvo dessas políticas, a autora afirma que devem ser todos os cidadãos que estejam organizados ou queiram se organizar enquanto empreendimento de economia solidária.

Em junho de 2003 foi criada a secretaria Nacional de Economia solidária (sENAEs), pasta ligada ao Ministério do Trabalho e Emprego, coordenada desde seu surgimento pelo economista Paul singer, um dos principais teóricos do campo da economia solidária no Brasil. A sENAEs surgiu a partir de uma ampla mobilização dos movimentos sociais que atuam

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em diversas áreas da sociedade brasileira e possui a finalidade de implementar ações diretas ou por meio da contratação de agências de fomento. Essa mobilização de diferentes setores sociais no país já havia desencadeado o surgimento do Fórum Brasileiro de Economia solidária, em 2002.

segundo o documento Economia solidária em Desenvolvimento (sENAE, 2003), a sENAEs traz em sua origem a expectativa de fortalecer as iniciativas de economia solidária na sociedade brasileira, fazendo com que elas cada vez mais consolidem uma organização com poder de representação ampla e legítima dos empreendimentos, entidades, organizações e movimentos sociais que atuam na proposta da economia solidária.

Desde então, diversos outros ministérios e organismos do Governo Federal brasileiro passaram a desenvolver programas que coadunam com a proposta da economia solidária, tais como o Ministério do Desenvolvimento Agrário, no apoio aos empreendimentos de agricultura familiar, e o Ministério do Meio Ambiente, com o apoio a empreendimentos de extrativistas e de reciclagem.

No entanto, antes mesmo das experiências de políticas públicas, no Governo Federal, diversos programas de governo foram surgindo no âmbito estadual e municipal, principalmente sob administração do Partido dos Trabalhadores (PT). A seguir são apresentadas e analisadas duas dessas experiências, que ocorreram quase paralelas no início desse século, em termos de suas concepções e implementação: Programa de Economia Popular solidária (ECOPOPsOl) do Governo do Estado do Rio Grande do sul (1998/2002) e o Programa Oportunidade solidária (Os) da Prefeitura Municipal de são Paulo (2001/2004), por meio de publicações e estudos sobre esses programas, relatos e documentos internos.

4. A ECONOMIA SOLIDÁRIA NA GESTÃO PÚBLICA

4.1. O Governo do Estado do Rio Grande do Sul (1998/2002)

No Rio Grande do sul, as experiências associativistas, características da economia solidária, desenvolveram-se com certo vigor ao longo das

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décadas de 1980 e 1990. A evolução de diferentes entidades e programas de fomento gerou um acúmulo necessário para dar impulso a vários segmentos cooperativos e suas possibilidades de desenvolvimento. sobre a popularização e evolução da proposta da economia solidária no estado, Icaza (2004), citado por Cruz (2006), descreveu:

A economia solidária no Rio Grande do sul tem suas origens no surgimento e expansão de iniciativas populares de geração de trabalho e renda, as quais começam a desenvolver-se a partir dos anos 1980 e se generalizam nos anos 1990, momento no qual podemos dizer que começa a constituir-se o movimento propriamente dito, com um discurso mais elaborado e com formas de organização mais articuladas e generalizadas. Todas estas iniciativas têm na sua base um trabalho de promoção e assessoria de diversas organizações, que se constituem nos novos atores do solidarismo econômico no Estado (p. 175).

Com a ascensão de Olívio Dutra, do PT, ao governo do Rio Grande do sul (1998-2002), foi institucionalizado o Programa de Economia Popular solidária (ECOPOPsOl) no Estado, através do Decreto nº 41.062, de 21 de setembro de 2001. Esse programa foi pioneiro no país na definição da economia solidária como estratégia de política pública. Entre seus principais eixos (Art. 2º), estavam: formação e educação em autogestão, capacitação do processo produtivo, financiamento, comercialização e incubadoras de empreendimentos.

O programa estava sob direção da Coordenação de Economia Popular solidária, pertencente à secretaria do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais (sEDAI). As competências do comitê gestor (Art. 5º), que também era composto por outras secretarias e instituições financeiras, eram:

I - articular ações, projetos, programas e políticas do Governo que possuem interface com o Programa de Economia Popular solidária;

II - propor a formação de fóruns consultivos integrados por representantes de órgãos governamentais e de entidades da sociedade civil que possuem interlocução com a Economia Popular solidária.

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leboutte (2003) afirmou que boa parte das políticas implementadas por esse programa já haviam sido experimentadas em algumas prefeituras do estado. Entre as estratégias de desenvolvimento econômico do governo do Rs, o autor elencou:

[...] apoio à matriz produtiva e aos sistemas locais de produção, reconstrução, democratização e capilarização do estado, apoio às exportações, apoio à agricultura familiar, apoio à economia popular solidária e aos microempreendimentos urbanos de base familiar, enfrentamento das disparidades regionais, modernização gerencial e produtiva das redes de cooperação empresarial, modernização tecnológica, política emergencial de emprego, qualificação do trabalho e educação profissional, atração e estímulo a novos investimentos e investimentos em meio ambiente, cultura e turismo (p. 18).

A partir dessas medidas, leboutte (2003) apontou que o governo voltava-se para uma nova matriz de desenvolvimento econômico e social, baseado em processo de regionalização das ações, que deveriam ser implementadas em contato direto com a população. Ficou claro que a intenção era investir no aproveitamento dos sistemas locais de produção, ao invés de buscar soluções externas com base em grandes corporações internacionais. Além disso:

Programas como Primeiro Emprego, Família Cidadã, da sTCAs, outros mais tradicionais da Fundação Gaúcha de Trabalho e Assistência social - FGTAs - como a intermediação de mão-de-obra, obtenção de Carteira de Trabalho, Programa Gaúcho de Artesanato, somavam-se aos programas da sEDAI, de Economia Popular solidária, Extensão Empresarial, Trade Point e Rede de Cooperação. Este rico ambiente propiciou não somente a integração dos diversos programas como a sistemática cooperação entre eles, potencializando os resultados gerais e de cada programa em especial. Nestes espaços físicos passaram a se constituir e atuar equipes de agentes articuladores e agentes técnicos dos diversos programas em cada uma dessas regiões para prestar apoio e assessoria diretamente na ponta (p.20).

segundo Manetti (2003), toda essa ação, sob a ótica da economia solidária estava “centrada numa política de desenvolvimento que enxerga os setores estratégicos do estado e compreende a importância de fortalecer as vocações locais” (p. 126).

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O programa da ECOPOPsOl teve como passo fundamental para seu início a assinatura do convênio entre sEDAI e Associação Nacional dos Trabalhadores de Empresas de Autogestão (ANTEAG). Firmado o convênio, coube à ANTEAG organizar um plano de ação que combinava estruturas próprias e governamentais e a inclusão de parceiros sociais. A atuação dos monitores da ANTEAG, distribuídos nos 22 Conselhos Regionais de Desenvolvimento (CORED), surtiu resultados rapidamente, pois, como indica Cruz (2005):

As demandas diferenciadas que acorriam aos coordenadores das agências do sine eram repassadas aos monitores da ANTEAG, que entravam diretamente em contato com os grupos, procurando organizá-los, discutindo a idéia das cooperativas autogestionárias, suas possibilidades e limites, e avaliando as potencialidades de cada grupo. Ao contrário de outras regiões do Brasil, os termos ’cooperativa’ e ’cooperativismo’, no Rio Grande do sul, além de razoavelmente conhecidos, contam com uma significação positiva, simpática, ligada a sucesso que resulta de união (p.3).

Durante o primeiro ano do programa ocorreram dois encontros que reuniram trabalhadores e trabalhadoras dos empreendimentos acompanhados pelo programa e os gestores executivos, além de representantes da sociedade civil, mais conhecidos como Agentes da Economia Popular solidária, envolvendo Universidades, ONG, entre outras. Esses encontros tiveram como objetivo avaliar processos, conferindo e aprimorando os eixos e ações do programa com as necessidades dos trabalhadores. segundo leboutte (2003):

No primeiro [encontro], realizado no âmbito do Programa no mês de abril, foram debatidas as dificuldades e as necessidades dos empreendimentos, que acabaram corroborando os eixos já pensados no Programa – educacional, conscientização, crédito e assistência técnica. Neste encontro compareceram 107 trabalhadores (representando 1.500 em 38 empreendimentos) de 14 municípios do estado e 12 setores de atividade (p.34).

O Orçamento Participativo (OP)2, colocado como diretriz central da

2. Mais informações sobre o Orçamento Participativo, vide souza santos (2003).

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democracia popular exercida pelo Governo Estadual, tornou-se um dos principais espaços de atuação dos atores da economia solidária no estado para sua viabilização enquanto política pública. A Tabela 1 representa a votação nas assembléias temáticas de desenvolvimento, realizadas uma por região, do OP. Dentro dessa temática encontrava-se o tema da Geração de Trabalho e Renda e, dentro deste, o ECOPOPsOl.

Pelas informações da Tabela 1, pode-se perceber o quanto as questões referentes à geração de renda e à economia solidária foram ganhando peso enquanto prioridade pelos participantes.

Tabela 1 - Evolução do Programa ECOPOPsOl nas votações do Orçamento Participativo

Assembléias Temáticas de Desenvolvimento

Elaboração: 1999Execução: 2000




Priorização dos Temas

1º - Agricultura2º - Educação3º - saúde4º - Transporte5º - Geração de Trabalho e Renda

1º - Agricultura2º - Educação3º - Transporte4º - Geração de Trabalho e Renda

1º - Agricultura2º - Educação3º - Geração de Trabalho e Renda

1º - Agricultura2º - Geração de Trabalho e Renda3º - Educação

Priorização do tema Geração de Trabalho e Renda nas regiões do OP

1º lugar em 01 região2º lugar em 01 região3º lugar em 10 regiõesTotal: 14 regiões

1º lugar em 01 região2º lugar em 05 regiões3º lugar em 10 regiõesTotal: 16 regiões

1º lugar em 01 região2º lugar em 03 regiões3º lugar em 13 regiõesTotal: 17 regiões

1º lugar em 07 regiões2º lugar em 10 regiões3º lugar em 05 regiõesTotal: 22 regiões

Posição do Programa ECOPOPsOl dentro do tema da Geração de Trabalho e Renda

1º - Fortalecimento de micro, pequenas e médias empresas2º - Primeiro Emprego3º - Economia Popular solidária

1º - Fortalecimento de micro, pequenas e médias empresas2º - Primeiro Emprego3º - Economia Popular solidária

1º - Fortalecimento de micro, pequenas e médias empresas2º - Primeiro Emprego3º - Coletivos de Trabalho4º - Economia Popular solidária

Fonte: leboutte (2003).

Os resultados do programa ECOPOPsOl revelam-se, de certa forma, expressivos. Foram constituídos e assessorados mais de 180 empreendimentos de economia solidária, dentre os mais variados ramos de produção e serviços. Apesar do grosso das ações encontrarem-se na região

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metropolitana de Porto Alegre, os resultados positivos distribuíram-se de maneira bem descentralizada e diversificada por todo o estado. Entre os empreendimentos organizados estão:

[...] cooperativas de pequenos produtores e agricultores, de assentados do MsT, cooperativas urbanas de serviço e produção, redes de pequenos proprietários de comércio e serviços, e cooperativas oriundas de antigas indústrias que faliram e cujo espólio foi assumido pelos antigos funcionários (CRUZ, 2005, p. 2).

Integrado ao ECOPOPsOl estava o Programa de Redes de Cooperação. Esse outro programa tem a finalidade de buscar uma articulação entre micro e pequenas empresas de forma coletiva e com isso viabilizar a construção de cadeias produtivas por meio dos processos de compra e venda, dentro de um “mercado solidário”. De acordo com Manetti (2003), foram formadas mais de 33 redes em todo o Estado, envolvendo cerca de 700 empreendimentos.

Apesar de o Programa de Economia solidária ser definido como a segunda prioridade de investimento do governo do Estado pelo Orçamento Participativo no início de 2001 (no qual participaram cerca de 300 mil pessoas), no final do mesmo ano o convênio sEDAI/ANTEAG é cancelado. Cruz (2005, p. 4) atribui este fim à “pressão das entidades ’excluídas’ da política da sEDAI e da desestabilização governamental produzida pela ’CPI do Jogo do Bicho’ na Assembléia legislativa do Rs”.

Mesmo com o fim do convênio, o Rio Grande do sul continua sendo um importante centro de construção e disseminação de novas estratégias de desenvolvimento da economia solidária no Brasil, principalmente devido ao grande acúmulo que possuem as diversas entidades e os diferentes atores sociais presentes no âmbito

4.2. A Prefeitura Municipal de São Paulo - 2001/2004

A política de fomento à economia solidária no município de são Paulo teve início em 2001, também com a ascendência do PT à Prefeitura após a eleição de Marta suplicy, e o lançamento do Programa Oportunidade solidária (Os). Esse programa estava sob a coordenação da secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e solidariedade (sDTs), sob coordenação do

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professor Marcio Pochmann, professor de economia da Universidade de Campinas(UNICAMP).

O Os foi pensado originalmente como um programa de formação de empresas populares e surgiu como parte de um conjunto de nove programas sociais complementares que visavam distribuir renda diretamente e criar condições para geração de trabalho sob diversas formas (autônomo, empregos, cooperativo-associativo, micro-empreendimentos entre outros). De acordo com o próprio secretário, o Os visava “romper com a maneira tradicional de conceber e aplicar políticas sociais”, criando as condições para que “os indivíduos e famílias saiam da situação de pobreza e risco social, recuperando as rédeas de suas próprias vidas com dignidade” (POCHMANN, 2002, p. 15).

De acordo com Gomes e Alves (2005), os nove programas foram formulados de maneira interligada e estavam divididos basicamente em três grandes blocos, que buscavam uma ação conjunta:

O primeiro bloco era formado pelos programas redistributivos de renda; já no segundo bloco estavam os programas emancipatórios; por sua vez o terceiro bloco englobava os programas que visavam à reorganização do mercado de trabalho e a articulação de arranjos político-institucionais que possam dinamizar a economia local e criar oportunidades de geração de trabalho e renda (s/p.).

Orientado para um determinado público-alvo, o programa tinha como meta combater o desemprego e a pobreza na maior cidade do país, mas de uma forma diferente da lógica do assalariamento, no sentido de fornecer aos grupos de trabalhadores o apoio necessário para a constituição de empreendimentos autogestionários. Porém, as dificuldades para o sucesso de tal proposta eram múltiplas. Parra (2005) levantou alguns desafios iniciais que se colocam naturalmente frente a um projeto como esse, tais como a dificuldade de se gerar renda em regiões onde há baixa atividade econômica, ou de iniciar um empreendimento com capital zero e de melhorar a qualidade de seus produtos.

Para ter direito aos benefícios do programa, os cidadãos deveriam

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cumprir certas condicionantes, tais como participar de programas de formação ou matricular e manter as crianças na escola. O Os esteve presente em 45 Distritos Administrativos no município de um total de 96, e foi implantado pelas chamadas Instituições Parceiras Incubadoras (IPI), constituídas por ONG, Universidades e a ANTEAG. No total, foram contratadas 15 entidades executoras, além de centenas de agentes multiplicadores que trabalhavam na formação (CRUZ, 2006).

segundo Gomes e Alves (2005), as tarefas incumbidas às IPI eram:

[...] ministrar os cursos de pré-incubação, auxiliar a incubação e a pós-incubação, o controle de faltas dos beneficiários, além de participarem dos fóruns de coordenação do programa. sua participação era regida pelo Termo de Compromisso e Cooperação (TCC), este documento explicitava suas atribuições e as etapas de atuação no programa, além dos resultados esperados e o conteúdo mínimo dos cursos (s/p.).

Diferente da experiência gaúcha, os agentes do programa encontraram um público que desconhecia as ideias da economia solidária e sem a cultura de se organizar em cooperativas ou associações. Esse ponto caracterizava um entrave cultural muito difícil de resolver.

A primeira tarefa consistia, então, em estimular, orientar e apoiar esses grupos de pessoas a se organizarem, bem como capacitá-los para a afirmação econômica de seus empreendimentos. Os beneficiários recebiam uma bolsa em dinheiro durante os seis primeiros meses do programa. Como relataram os autores, op. cit:

Durante os dois primeiros meses os participantes deste programa frequentavam um curso de sensibilização (atribuição das IPI), o módulo básico de formação e cidadania, no qual eram discutidos diversos temas visando uma re-inserção da auto-estima do beneficiado, além da apresentação dos Programas Emancipatórios, Oportunidade solidária e Capacitação Ocupacional (s/p.).

Após essa etapa, o público beneficiário escolhia qual programa seguir. Aos que permaneciam no Os, as próximas etapas eram as seguintes:

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– Pré-incubação: essa etapa correspondia aos quatro meses seguintes de bolsa dos participantes. O objetivo era despertar neles o “espírito empreendedor e a cultura solidária”, além de capacitá-los para a autogestão e desenvolver o potencial de cidadania de cada participante. Esperava-se que, ao final dessa etapa, os indivíduos estivessem organizados em grupos para a constituição de cooperativas e com um plano de negócios para algum tipo de atividade.

– Incubação: etapa programada para os quatro meses seguintes, logo após a elaboração do plano de negócios. Com a incubação, os coordenadores esperavam estimular e assessorar a organização de redes entre os empreendimentos, promover a integração com outros atores locais, além de procurar novas fontes de financiamento para os empreendimentos.

– Pós-incubação: começava com o início das atividades da cooperativa e consistia no aperfeiçoamento e consolidação dos instrumentos internos e externos ao empreendimento que iriam possibilitar a continuidade de suas atividades. Nesse momento, o apoio técnico era prestado pelas IPI, não havendo data limite para a desvinculação do grupo com a IPI.

segundo Cruz (2006), entre os trabalhadores que participaram dos programas, 50 mil estiveram presentes no módulo de sensibilização para a economia solidária. Desse total, 17,8 mil optaram por entrar no Os, cerca de 35% do total, passando pela etapa de pré-incubação, dos quais 5.600 se organizaram para a formação de iniciativas. Apesar de não haver dados sobre o número de empreendimentos solidários estabelecidos via programa, as entidades executoras informam que houve uma consolidação de cerca de 10% das iniciativas pré-estruturadas. Também não há dados sobre a quantidade de pessoas que abandonaram o programa após o fim do período de recebimento da bolsa.

Uma das dificuldades do Programa Os foi o não cumprimento dos prazos dos contratos financeiros com as entidades parceiras, o que causava descompasso entre o início dos cursos com o final do prazo de recebimento de bolsa pelos beneficiários. A falha em conseguir uma participação mais ativa dos participantes nas atividades do programa

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também foi um problema sério para seu sucesso. segundo Gomes e Alves (2005):

Orientar o programa sob uma perspectiva errônea da emancipação transformou o projeto em um grande programa de pagamento de bolsa auxílio aos excluídos. O governo petista considerava seus programas emancipatórios, pois não pagava bolsa ao indivíduo, mas sim tentava criar condições para o sustento do cidadão, buscando criar um emprego para ele. Porém, a simples criação da cooperativa não levava a uma sustentabilidade do cidadão, uma vez que as cooperativas eram muito frágeis e incipientes, podendo se dissolver, deixando novamente o cidadão desamparado (s/p.).

Por fim, Parra (2005), ao analisar os desdobramentos do Os, enumerou cinco pontos que formam o contexto das limitações enfrentadas pelo Programa:

1 - dificuldades internas ocorreram pelo fato de que, no seio do próprio governo municipal, não houve um convencimento de fato da importância em se investir no fomento de empreendimentos de economia solidária como estratégia de política pública;

2 - rivalidades de cunho político-ideológico entre as IPI, manifestadas por diferenças metodológicas ou no reconhecimento de qual deveria ser o “papel do estado”, comprometeram na definição das ações junto aos grupos;

3 - as políticas neoliberais e a “reformulação” do setor público-estatal em processo no país desde os anos 1990 incorreram na falta de instrumentos que o próprio aparelho estatal sofre para o estabelecimento de uma estratégia de atuação política democrática;

4 - os beneficiários dos programas tinham pouca relação direta com o poder público, já que, na verdade, a atuação das ONG fazia essa mediação entre os inscritos no programa e a administração municipal, o que dava margem para várias distorções, dependendo da forma como a ONG atuava;

5 - a inexistência de um movimento de economia solidária mais consolidado implicou em deficiência no nível de organização,

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mobilização e percepção política daqueles que efetivamente integravam os empreendimentos.

No entanto, o Programa Oportunidade solidária inovou no sentido de inserir, no campo das políticas públicas de trabalho e renda no município de são Paulo, o envolvimento do público beneficiário e o fomento a práticas de protagonismo social e cooperativismo. As dificuldades políticas e institucionais que envolveram a gestão do Governo Municipal acabaram interferindo diretamente na efetividade do programa, assim como também ocorreu no Rio Grande do sul. Mesmo assim, entende-se que os dois programas analisados contribuíram com uma importância fundamental para o planejamento de outros programas e processos de políticas públicas que venham a ter como foco a organização local para um desenvolvimento menos concentrador e mais solidário.

5. CONCLUSÃO

As análises dos dois programas, neste estudo, apontaram diferentes concepções na tomada de ação para o fomento da economia solidária em seus programas.

No Rio Grande do sul, um Estado que possui grande tradição cooperativista, constituída pelos imigrantes e seus descendentes desde o início do século, o governo via no Programa ECOPOPsOl – que gozava de grande apoio da equipe governamental – uma alternativa real de desenvolvimento econômico local. Assim, pretendia criar na população uma nova cultura de trabalho com base na formação de empreendimentos autogestionários. As experiências já testadas anteriormente na gestão do PT na Prefeitura de Porto Alegre serviram de base para o programa. Porém, a experiência gaúcha, embora tenha sido eficaz politicamente, foi insuficiente no que tange à questão técnica, falhando na necessidade de oferecer as efetivas condições técnicas necessárias para o fortalecimento e crescimento das iniciativas apoiadas, no que tange a sua viabilidade técnica e financeira.

Já o programa da Prefeitura de são Paulo foi mais focado em aliviar as pressões inerentes ao problema do desemprego. Como bem apontaram Gomes e Alves (2005), a secretaria não considerava o pagamento de

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uma bolsa aos participantes como mera transferência de renda, mas um subsídio que poderia criar as condições para o sustento das famílias enquanto houvesse as etapas preparativas. Com isso, o aumento no consumo propiciaria uma maior circulação de bens em comunidades pobres, auxiliando no desenvolvimento dessas localidades a partir de um efeito multiplicador positivo.

No entanto, a criação das cooperativas no final do processo não garantia a sustentabilidade dos cidadãos, visto que elas eram muito frágeis e incipientes. Não se havia pensado um processo mais amplo de articulação de políticas públicas importantes para o desenvolvimento local com foco na economia, como aquelas apontadas anteriormente por schwengber (2007). Nesse sentido, faltou a garantia de ações que fornecessem uma assistência técnica necessária a esses empreendimentos nos diversos ramos de negócios (capacitação técnica, desenvolvimento de produtos e marcas, boas práticas de produção, comercialização entre outros), bem como não existiam linhas de crédito favoráveis a grupos populares urbanos. Com isso, muitos participantes abandonaram o programa tão logo terminava o período das bolsas.

O Programa Oportunidade solidária era visto internamente na Prefeitura de são Paulo como uma ação pontual, cujo sentido fundamental seria reinserir ao mercado de trabalho um contingente populacional dele excluído. Porém, diferentemente do Rio Grande do sul, o município de são Paulo não possuía uma cultura cooperativista bem edificada, importante para a disseminação dos ideais da economia solidária. Essa cultura, então, teve de ser induzida via cursos e seminários, criando identidades subjetivas e solidariedade previamente definidas (CRUZ, 2005). Como um governo tem de apresentar resultados rápidos, o tempo era estabelecido pelos próprios gestores do empreendimento, não respeitando as realidades locais, fragilizando bastante o programa para a consecução dos resultados.

Pode-se concluir, a partir de toda a discussão acima, que a definição de um programa de economia solidária é algo de enorme complexidade. Porém, esse fato não deve ser visto como um fator limitante para se arquitetar novos programas que visem o desenvolvimento local, de base sustentável e voltado ao fomento de empreendimentos cooperativos e autogestionários. A própria criação da sENAEs veio no sentido de

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fortalecer essa estratégia a nível nacional. O mapeamento da economia solidária no Brasil, ocorrido entre 2005 e 2007, mostrou que os números não são nada desprezíveis: são 19.774 empreendimentos implantados e outros 2.085 que estavam em processo de implantação em todo o país, totalizando 1.687.035 pessoas envolvidas diretamente3. Ou seja, é um contingente de cidadãos muito grande para ser negligenciado pelas políticas públicas no país.

Porém, para que um programa se constitua, alcance sucesso quanto às expectativas e se consolide enquanto estratégia de desenvolvimento local e instrumento popular para a geração de trabalho e renda digna, torna-se necessária a conjugação de vontade política, disponibilidade dos recursos necessários e adesão popular. O que se verificou nos dois casos estudados é que a conjugação desses requisitos não se deu de forma completa, comprometendo amplamente o andamento de ambos. Cada programa produziu certos ganhos, teve certa proporção de cada um deles, mas a resultante final foi deficiente.

Entretanto, não se pode desconsiderar os resultados positivos que vieram dos dois lados. Os próprios equívocos cometidos servem de aprendizado para novas experiências. O capital social e humano proporcionado pelo processo de educação e sensibilização sob a ótica da economia solidária também não pode ser negligenciado. Mesmo sendo difícil de ser mensurado, o elevado número de pessoas e organizações sociais envolvidas nos dois programas fornece uma ideia reveladora sobre esse ponto.

Pode-se dizer que esses dois programas analisados, em certa medida pioneiros na definição de políticas públicas de fomento à economia solidária no Brasil, plantaram uma semente que, no futuro, podem germinar bons frutos no sentido de proporcionar alternativas para a valorização das capacidades locais, propiciando uma trajetória de desenvolvimento mais justa e inclusiva socialmente.

3. As informações completas sobre o Mapeamento Nacional de Economia solidária estão em: http://www.mte.gov.br/ecosolidaria/sies.asp#.

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FUERZAS SOCIALES EN LA REGIÓN NORDESTE DEL BRASIL: PAPEL INSTITUCIONAL FRENTE AL NUEVO MARCO REGULADOR DE INTERVENCIÓN ESTATAL Y DE DESARROLLO EN LOS AÑOS DE 2000

Francisco do O’ de lima Júnior1

Niemeyer de Almeida Filho2

RESUMEN

la retomada reciente de las preocupaciones con la Región del Nordeste brasileño y sus consecuentes medidas de promoción del desarrollo hacen inevitable que los ubiquemos en la actual coyuntura considerando los marcos reguladores de intervención estatal y que consideremos la estructura de las fuerzas sociales. El objetivo de ese trabajo es observar la acción gubernamental por intermedio de la recreación de la “superintendência de Desenvolvimento do Nordeste” (sUDENE) frente a ese cuadro contemporizando las críticas hechas cuando se afirmar que el planeamiento regional y sus consecuentes políticas vienen a atender a intereses o, como consecuencia de ellos, obedeciendo a la homogeneización de los aspectos que están más de acuerdo con la legitimidad del dominio de la acumulación financiera en el panorama de la globalización.

Palabras claves: Región Nordeste Brasileño. Conflictos sociales.sUDENE.

1. Profesor del Departamiento de Economía, Universidade Regional do Cariri - URCA, Crato/CE/Brasil, ([email protected]).

2. Profesor del Instituto de Economía, Universidade Federal de Uberlândia, Uberlândia/MG/Brasil, ([email protected]).

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Fuerzas sociales en la Región Nordeste del Brasil: papel institucional frente al nuevo marco regulador de intervención estatal y de desarrollo en los años de 2000


SOCIAL FORCES IN NORTHEASTERN REGION OF BRAZIL: INSTITUTIONAL PAPER ON THE NEW MARK OF REGULARIZATION OF STATE INTERVENCION AND DEVELOPMENT IN THE YEARS OF 2000

ABSTRACT

The recent retake of the concerns about Brazilian Northeastern Region and its consequent measurements for the promotion of its development make inevitable to place them in the actual conjuncture by considering the marks of regularization of the intervention of the state and the structure of social forces.The intent of this work is to observe the governmental action in order to recreate the “superintendência de Desenvolvimento do Nordeste”(sUDENE) in the actual context, contemporizing the critics about the regional planning and its consequent politics in view of complying with requests or as consequence of them in obedience to the homogenization of the aspects in order to legitimate the power of the financial accumulation in the panorama of the globalization.

Key words: Brazilian Northeastern Region. social Conflicts. sUDENE.

1. INTRODUCCIÓN

la retomada de la cuestión regional en la perspectiva de promoción del desarrollo a través de la coordinación y estímulo del Estado ocurrida en Brasil en los años del 2000 hace inevitable el rescate del análisis sobre las desigualdades y su permanencia aun tras los intentos en el sentido de superarlas. Este trabajo tiene como objeto observar la acción gubernamental por intermedio de la recreación de la “superintendência de Desenvolvimento do Nordeste” (sUDENE) y las fuerzas sociales nordestinas frente al nuevo marco regulador de intervención estatal y de desarrollo.

El atraso de la Región Nordeste, sus condicionantes y causas, las proposiciones indicadas, acciones y movimientos contrarios por ellas ocasionados que culminaron en la destitución de la “superintendencia” en 2001 son los elementos que indican el camino recorrido para la contextualización de la rearticulación de la institución en el nuevo marco regulador de intervención estatal que surge al final del siglo XX.

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Francisco do O’ de lima Júnior | Niemeyer de Almeida Filho


Ese marco obliga a la actualización del planeamiento regional al nuevo padrón de acumulación capitalista centrado en la flexibilización exigida por la financerización del capital.

la nueva sUDENE, al basarse en los nuevos paradigmas, corre el riesgo de nuevamente someter la problemática de las relaciones sociales al puesto de coadyuvante en la promoción del desarrollo regional reproduciendo estrangulamientos (desempleo, concentración de renta, inserción fragmentada, continuidad de la migración y otros tantos que llevan a la exclusión social). la nueva propuesta de la sUDENE reproduce la poca primacía de las particularidades de la cuestión social, advenida de la formación económica y acrecida de otras características por las transformaciones observadas en los últimos años que le dan un perfil mucho más complejo. Ha sido por esa causa que, en el caso pasado, aún con el crecimiento exuberante, la cuestión Nordeste no ha sido atenuada en esos aspectos, que una vez más vienen a tona como prioridad.

Ese desdoblamiento nos permite contemporizar la crítica hecha originalmente por Francisco de Oliveira3 al afirmar que el planeamiento regional y sus consecuentes políticas vienen a atender a intereses o, como consecuencia de ellos, obeder a la homogeneización de los aspectos que están más de acuerdo con la legitimidad del dominio de la acumulación financiera en el panorama de la globalización. Al contrario de antes, la dominación se da sin política, pero escamoteada en el montaje de una política de desarrollo regional por la nueva sUDENE.

Para ello, el trabajo fue dividido en las siguientes partes: una sección inicial presentando la coyuntura de recreación de la sUDENE; en seguida la discusión sobre las condiciones de retomada del planeamiento regional seguidas de la propuesta de la nueva sUDENE, en consonancia con el actual marco regulador; antes de las notas conclusivas, tratará

3. Esa crítica formulada por Francisco de Oliveira se ha dado en su primera formulación de la sUDENE, en 1959. El autor, en su obra intitulada “Elegia para uma Re(li)gião: sudene, Nordeste. Planejamento e Conflito de Classes”, presenta la idea de observar la intervención del Estado en el Nordeste a través de la creação de la sUDENE bajo la perspectiva de la división regional del trabajo entre las regiones brasileñas y búsqueda de homogeneización de los espacios económicos del sistema capitalista brasileño bajo el liderazgo de la burguesía de la región más dinámica, el “Centro-sul”.

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rápidamente de las incongruencias de la sociedad nordestina frente a los desdoblamientos del nuevo planeamiento.

2. LOS MOVIMIENTOS COYUNTURALES JUSTIFICANDO LA RECREACIÓN DE LA SUDENE

Antes de hacer referencia al retorno de la cuestión regional brasileña como tópico relevante en las discusiones sobre el desarrollo nacional, vale recordar que las disparidades regionales estuvieron presentes en el debate sobre el desarrollo brasileño, con mayor énfasis a partir de la década de 1950, con el avance del planeamiento estatal. Innumerables interpretaciones son propuestas apuntando hacia la comprensión de las desigualdades (FURTADO, 1959, 1989; sOUZA, 1979; MARANHÃO, 1984; OlIVEIRA, 1993; ARAÚJO, 1999), haciéndose innecesario retomarlas detalladamente.

sin embargo, es importante decir que buena parte de ellas ven en la estructura resultante de la formación económica del Nordeste, sus interrelaciones con las demás regiones del país y, sus efectos en la constitución de su estructura social, los elementos fundamentales para los desniveles en el desarrollo. Adicionado a eso, muchos consideran aun las condiciones inhóspitas geo-morfo-climáticas de la región como un aspecto más que limita el pleno desarrollo de sus fuerzas productivas. la sequía y el suelo árido son siempre mencionados en la relación de dificultades enfrentadas por la región.

Dentro de la lógica de superar tais desigualdades es que la “superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste” (sUDENE) había sido creada en 1959, dentro de la concepción desenvolvimentista promovida por la acción estatal planeada, predominante en las tres décadas del II pos-guerra4.

En síntesis tenía por objetivo promover el desarrollo de la referida región

4. Esa intervención en la región Nordeste de Brasil ocurrida a partir del gobierno de Juscelino Kubitscheck se da inicialmente por la formación del “Grupo de Trabalho e Desenvolvimento do Nordeste” (GTDN), creado en el sentido de elaborar un documento técnico versando sobre las causas del atraso económico nordestino, que culmina em la creación de la sUDENE.

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por la aplicación del recetuario cepalino, estimulando reformas en la estructura de su economía teniendo como principal vector el estímulo a la industrialización.

las medidas gubernamentales hasta ese momento no provocaron transformaciones en la organización de la sociedad nordestina, sino, al contrario, fueron instrumento de mantenimiento de la realidad de disparidades legitimadas por las acciones del “Departamento Nacional de Obras Contra as secas” (DNOCs) o del “Instituto do Álcool e do Açúcar” (IAA), armonizando la convivencia de los diversos grupos sociales. Esos grupos resultaban de la misma formación económica nordestina, en la constitución de su complejo productivo, siendo constituidos básicamente por las oligarquías agrarias azucareras y no-azucareras (algodonera y pecuaria), la burguesía agroindustrial y los grupos que componían las fuerzas populares, es decir, los trabajadores rurales y el proletariado urbano.

Para instigar las inversiones industriales fueron instituidos mecanismos de atracción vía exencion/deducción de tributos por medio de medidas cuya justificativa era compensar el Nordeste en cuanto al alejamiento de la industrialización que se daba en otros espacios nacionales. Tales mecanismos de incentivos fiscales fueron consubstanciados en el sistema 34/185 que deducía el imposto de renta para empresas que invirtiesen tal deducción en el Nordeste.

Es con la dinamización de la economía del Centro-sul6 de Brasil y el comprometimiento simultáneo de la economía del Nordeste, en la década de 1950, que la cuestión regional se institucionalizará al exigir un tratamiento específico frente a dos movimientos: el primero estaba en la movilización de las fuerzas sociales regionales, representado por algunas inflexiones como la constitución de las ligas Campesinas y la renovación de los cuadros políticos estaduales, liderada por el Estado de Pernambuco. Esa afluencia resultaba de una serie de hechos relacionados

5. Así se hizo conocido debido a las leyes de su creación: el art. 34 de la ley nº 3.995 de 14.12.1961 y su perfeccioamiento por el art. 18 de la ley nº 4.239 de 07.06.1963.

6. En la división político-administrativa de Brasil no hubo una región Centro-sul siendo una construcción teórico-histórica refiriéndose a las regiones sudeste y sul.

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a envergaduras del propio desarrollo brasileño y sus implicaciones en la constitución de las particularidades nordestinas: el desgaste de los grupos dominantes en la región, principalmente de la burguesía industrial como efecto del avance de la reproducción industrial del Centro-sul, la recurrencia cada vez más grande al proletariado semicampesino de características no-capitalísticas y la respectiva organización de ese semicampesinado en torno de las ligas son ejemplos aquí evidenciados. El segundo movimiento está en la búsqueda de homogeneización de la acumulación capitalista a partir del grande capital del Centro-sul aliado al capital internacional.

En la convergencia de esos dos movimientos, a partir del reconocimiento de que el primero empieza a comprometer las posibilidades efectivas del segundo ocurre la intervención planeada en la región y para viabilizar toda una política desmenuzada en el documento del GTDN, es criada la sUDENE. se observaba así la primera intervención con alteración significativa en la constitución del cuadro social nordestino. sus principales instrumentos serían la implantación de infraestructura propicia a la dinamización de las fuerzas productivas, tanto físicas (generación de energía, construcción de carreteras, puertos y aeropuertos, saneamiento básico, etc.) como institucionales (bases para formación y calificación, centros de investigación, y, más importante, la institución del sistema de incentivos fiscales 34/18).

Para contextualizar la actual resurgencia de la acción regional en la conformación de un órgano gubernamental específico para tal función es importante tomar como punto de partida la noción de Furtado (2005), al afirmar indubitablemente que la acción de la sUDENE tuvo sus efectos en la transformación del Nordeste brasileño. las evidencias apuntan hacia tasas de crecimiento muchas veces hasta superiores a las nacionales, aun durante los años de crisis intensa, proceso que no sería verificado sin los recursos canalizados a través de la superintendência.

sin embargo, los elementos que se sobresalen como herencia de la acción de la sUDENE en la actual coyuntura, son apuntados por Ferreira (2005) como reveladores de aspectos contradictorios en cuanto a sus objetivos:

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a) El reconocimiento de permanencia de las condiciones de extensa pobreza y desigualdades sociales, ahora, de forma más crítica por tratarse de un proceso construido bajo bases urbanas a partir de la dinámica de capital implantada por vía de incentivos fiscales; b) Asimilación por el Nordeste de padrones de consumo sofisticados vigentes en la región Centro-sul, requiriendo para su realización, incrementos en la concentración de renta (...); c) la integración subordinada de la estructura productiva con sede en el Nordeste con relación a la establecida en el Centro-sul reafirma con mayor evidencia la cuestión regional no como una situación singular local, pero, sí, como un problema del propio estilo de desarrollo nacional (FERREIRA, 2005, p. 281-282).7

Adicionado a esto, existe hoy un nuevo escenario resultado de los cambios no sólo en la economía nacional – apertura económica, estabilidad monetaria – sino en ámbito mundial dado el predominio de los principios neoliberales, de los avances del progreso técnico, de la mundialización financiera, que provocaron una serie de ajustes institucionales.

la propia ausencia de una política de desarrollo y, más específicamente, de desarrollo regional aliado al cuadro de descentralización administrativa propiciado por la Constitución de 1988 creó fundamento para la denominada “guerra fiscal” entre las Unidades de la Federación Brasileña para atraer inversiones industriales de otras regiones y hasta del exterior. Algunos autores (ARAÚJO, 2001; FERREIRA, 2005; GUIMARÃEs NETO, 1997) reconocen a eso como un indicio más del desmonte de las capacidades activas del Estado. Oliveira (2003b, p. 105) señala que una de las herencias dejadas por la intervención por vía de la sUDENE fuera el “fortalecimiento de la federación”. En ese sentido, la guerra fiscal destruía las bases de esta realización siendo todavía considerada una forma de “agudización de la competencia de los grupos hegemónicos de diferentes regiones y estados en la disputa por los parcos recursos gubernamentales y por las inversiones del sector privado” (GUIMARÃEs NETO, 1997, p. 74).

sin embargo, lo más importante a ser destacado son las formas

7. las citas en este trabajo fueron traducitas por los autores del mismo.

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admitidas por la organización social que prevalece hoy en la región apuntando hacia una situación desconcertante. la articulación de los grupos sociales bien caracterizados y que otrora eran obstáculos a la reproducción de la acumulación capitalista homogeneizada ahora inexistía y la acción gubernamental mucho había hecho en este sentido de desmonte. se asiste hoy a una conformación anómala donde “el todo resulta en un tejido mixto, es decir, la resistencia de viejas estructuras nordestinas yuxtapuestas a las nuevas estructuras” (OlIVEIRA, 1998, p. 81). Esas, a su turno resultan de la fase de intervención planeada a través de la sUDENE y tienen como efecto la diversificación de los grupos sociales por el incremento de sectores ligados a los servicios urbanos con elevados rendimientos, por la dinamización de pocos grupos empresariales regionales que se diversificaron ampliando su competitividad, por la ampliación de la informalidad que se asocia al desempleo o a la permanencia de contingentes de mano de obra todavía en formas arcaicas de producción en el campo.

Fueron innumerables las políticas implementadas durante esos años. A lo que se refiere al sector agrícola, las acciones desarrolladas presentaron el hecho común de no modificar la estructura latifundista ni acabar con la pobreza rural. la insistencia en el desarrollo rural integrado y en los grandes proyectos de irrigación reveló la poca prioridad dirigida al pequeño productor, teniendo destaque las actividades volcadas principalmente al mercado internacional o a la pecuaria extensiva. la Reforma Agraria nunca ocurrió de forma definitiva aunque hayan habido ensayos en el sentido de su institucionalización e implementación de algunos proyectos.

los aspectos de la modernización conservadora en el campo son visibles cuando se compara a la realización de inversiones con el personal ocupado en las actividades agropecuarias durante el período de 1975 hasta la fase de debilitación de los programas de la sUDENE en la respectiva actividad, a mediados de la década de 1990, expuesta en el Gráfico 1. la relación inversa entre inversiones y personal ocupado verificada en todas las regiones hasta 1970 sufre una alteración en el Centro-Oeste, sul y sudeste, pero permanece para Norte y Nordeste, siendo más acentuada con el pasar del tiempo para esta última.

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El indicativo es de que las inversiones en el sentido de utilizar la fuerza de trabajo rural disponible en la región Nordeste, esencialmente en el semiárido, no fueron eficaces.

Gráfico 1 - Grandes Regiones: Personal Ocupado e Inversiones agropecuarias, 1970-1995(1)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IPEA.

(1) Inversiones en R$ de 2000, deflacionadas por el deflactor implícito del PIB nacional(2) Número de establecimientos referentes al año de 1995.

No se objeta que ocurrieron transformaciones, pero se quiere demostrar que lejos de rescindir el problema de la economía regional, esta cuestión hoy se manifiesta bajo dos planes desdoblados del cuadro de arriba:

El primero corresponde a la ampliación de las diferencias de formación de capital y de renta entre el Nordeste y las regiones más ricas del país y, el segundo resulta de tendencias contrarias del propio crecimiento del Nordeste, donde los resultados generales de

0

2000000

4000000

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8000000

10000000

12000000

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16000000

CO NO NE SU SE CO NO NE SU SE CO NO NE SU SE CO NO NE SU SE CO NO NE SU SE

Personal Ocupado Inversiones

1970 1975 1980 1985 1995 (2)

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crecimiento de producto y renta encubren movimientos de retroceso de la industrialización y de debilitación de importantes sectores de la producción rural, y una caída del multiplicador de empleo de las inversiones superior a la de los estados más ricos (PEDRÃO, 2008, p. 182).

Tal proceso converge para el inmovilismo de la región semiárida y la ausencia de transformaciones cualitativas bien como para la inexorabilidad de la articulación de los trabajadores rurales.

las transformaciones promovidas por la política industrial regional, a su turno, fueron, hasta cierto punto, escamoteadas por la tímida elevación de la participación de la región en la producción industrial nacional. Aún así, conforme indica Oliveira (1998), no se puede aislar las consecuencias de las transformaciones más generales en la economía tendiendo para condiciones más explícitas a la concentración de capital en la región, cuya implicación en la configuración de grupos sociales

envuelve una elevada rotación en la propiedad de los capitales, además de la revitalización de algunos grupos tradicionales de la región, con la formación de algunas empresas de grande porte, pero con una notable relación entre la formación de capital y la reproducción del poder político. la ascensión de empresas contratistas de obras públicas y de capitales en sectores tradicionales, especialmente en la producción azucarera y en el control de la producción irrigada, son los principales rasgos de esa nueva expansión del capital. El acceso al crédito y al control de oportunidades de financiamiento se hace uno de los principales mecanismos de esa acumulación concentrada (PEDRÃO, 2008, p. 186).

Con ello se definen los nuevos grupos hegemónicos en la región y sus relaciones con los demás grupos en el ámbito de la mundialización financiera del capital.

3. CONDICIONES DE RETOMADA DEL PLANEAMIENTO REGIONAL: LA NUEVA SUDENE

Adicionando el cuadro dibujado hasta aquí al bajo crecimiento nacional y regional, las proposiciones de retomada del planeamiento resurgen en el

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gobierno lula, considerando inadecuada la forma de administrar volcada únicamente a la manutención de la estabilidad económica. Mientras, es de un todo legítimo decir que no se está delante del fin del modelo neoliberal y tampoco de la emergencia de un “neodesenvolvimentismo” con las preocupaciones asumidas.

Para muchos autores como Paulani (2004), Boito Júnior (2003) y Carvalho (2004), el continuismo en la política económica es la marca del gobierno que se instaura en 2003. Para este último autor, esta fase verdaderamente apuntará hacia el triunfo del neoliberalismo que no se caracteriza tan sólo por la política macroeconómica como usualmente se piensa.

En el nuevo cuadro, aunque reconoce la relevancia del papel gubernamental un avance sobre las restricciones neoliberales, tal papel no asume función activa principal, pero reaparece más como captadora de condiciones y agentes capaces de promover el desarrollo anhelado en los planes y metas. Otro indicativo de este hecho es observado cuando los mismos moldes de acumulación financiera no son obliterados en los discursos gubernamentales, como es el caso de la propuesta del “Ministério da Integração” de recreación de la sUDENE (MIN, 2003, p. 5), al llamar la atención para la necesidad de flexibilización del planeamiento teniendo en mente la situación de incertidumbre que prevalece actualmente.

llamando para sí la responsabilidad de construcción de un proyecto regional colectivo, el resurgimiento del planeamiento consubstanciado en el documento “Bases para recriação da sUDENE: por uma proposta de desenvolvimento sustentável para o Nordeste”, lanzado en junio de 2003, se revela crítico hasta ciertos límites, reproduciendo conforme dicho anteriormente elementos de la realidad contradictoria en que se insiere. En la medida en que no se desvincula del padrón de acumulación que exige flexibilidad, él se pone a disposición, como proyecto colectivo, a incorporar dimensiones políticas y técnicas expresándose como “juego de cooperación y conflictos de intereses entre los diversos segmentos de la sociedad regional” (MIN, 2003, p. 5). Vale recordar que la determinación de presentarse explícitamente la complexión de los conflictos sociales no había sido hecha en la constitución original de la “superintendencia”.

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Todavía en este sentido de asimilación de conceptos previos del padrón neoliberal, podemos observar en la propuesta de la nueva sUDENE el proceso de énfasis desreglado en conceptos deliberativos de la idea de capital social apuntada por Brandão (2003), como las constantes llamadas para participación público-privadas, formación de redes y nuevas formas de gestión del desarrollo, eficacia y eficiencia, redes jerarquizadas de ciudades, sustentabilidad de iniciativas, capacitación gerencial y laboral (estos en sustitución de conceptos de capacitación empresarial y laboral).

Para Pedrão (2008) sería necesario asumir una postura más real, en la mayoría de las veces negligenciada al considerar la necesidad de “fundamentar el planeamiento en una visión actualizada de los procesos sociales” (PEDRÃO, 2008, p. 178). la referencia de procesos sociales actualizados está en el impacto de la nueva orden económica mundial en las relaciones de reproducción del capital y del trabajo. En otros términos, se debe tener en cuenta que la financierización del capital llevada a las últimas instancias en la actualidad somete la problemática de las relaciones sociales al puesto coadyuvante8. Tal postura promueve contrariedades como desempleo, concentración de renta, migración en nuevos aspectos, y tantos otros que llevan a la exclusión social. Así que, aun con el crecimiento exuberante, la cuestión Nordeste no fui atenuada en estos aspectos y una vez más viene a flote como prioridad.

la ley de creación de la sUDENE menciona todavía en su artículo 3º la preocupación con la sustentabilidad del desarrollo. Pero, la concepción de desarrollo sostenible tan enfática en las atribuciones de la nueva sUDENE recorre meramente por la forma de intervención, como “resultado de una estrategia articulada por las grandes corporaciones

8. la percepción del proceso de financierización aquí seguida es propuesta por la lectura de Chesnais (1996) definida por el aspecto que asume el capital en esta etapa de su reproducción mundial. Para él “la capacidad intrínseca del capital monetario de delinear un movimiento de valorización ’autónomo’, con características muy específicas, fue alzada por la globalización financiera a un grado sin precedentes en la historia del capitalismo. las instituciones financieras, bien como los ’mercados financieros’(cuyos operadores son más fáciles de identificar que hace supro esa expresión tan vaga), se erguen hoy como fuerza independiente todopoderosa frente a los Estados (que los dejaron adquirir esa posición, cuando no los ayudaron), frente a las empresas de menores dimensiones y frente a las clases y grupos sociales desposuidos, que aguantan el peso de las ’exigencias de los mercados’ (financieros)” (CHEsNAIs, 1996, p.239).

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económicas [Banco Mundial, FMI, OMC, entre otras] y por el capital financiero internacional (Vieira, 2004, p. 85) que la mantienen. lo que se intenciona evidenciar aquí es que al agregar las nuevas tendencias del debate mundial, se concretiza un espacio para escamotear la relación teórica existente entre las formulaciones del desarrollo sostenible y la estrategia neoliberal de desarrollo que, para Vieira (2004, p. 83), no se disipa del paradigma anterior. la cuestión regional será articulada también en el rol de intereses conforme atestó Oliveira (1993) en el primer intento, siendo ahora articulada por agentes y condicionantes de este cuadro asociado a la actual coyuntura social nordestina.

sin embargo, por la desagregación de los segmentos sociales apuntando hacia un cuadro de indefinición de sus características e identidades, no hay una articulación específica de la burguesía regional o extrarregional por un proceso de homogeneización como otrora. El capital financiero mundializado trató de homogeneizar a la heterogeneidad de las clases sociales (Boito Júnior, 2004) y la movilización por la nueva intervención en el Nordeste y el consecuente reestablecimiento de la sUDENE resulta también del interés de ese capital que encuentra apoyo en los diversos segmentos de la sociedad, destacando la participación de las elites empresariales locales al reclamar una reserva que les garantice tomar parte en los movimientos internacionales.

4. UN ANÁLISIS DE LA NUEVA PROPUESTA DE LA SUDENE FRENTE A LOS NUEVOS MARCOS REGULADORES

En el estudio que da bases para la recreación de la sUDENE algunos levantamientos fueron realizados demostrando la estrechez de la base económica regional, partiendo de una extensa y diversificada literatura existente sobre el asunto. los puntos presentados se reportan a: los factores y dimensiones de exclusión social, la fragilidad de la economía rural, la heterogeneidad subregional, la vulnerabilidad del semiárido, el atraso científico tecnológico, el enfriamiento de las inversiones, el retroceso en la articulación del Nordeste al mercado mundial y, finalmente, a la fractura política regional.

Toda la realidad que puede ser descrita a partir de esos tópicos está

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relacionada con las implicaciones de la modernización conservadora y buena parte presenta interrelaciones que apuntan hacia un movimiento dialéctico de construcción del cuadro que justificará los reglamentos de la nueva articulación de la sUDENE.

En este sentido, la manutención de la estructura latifundista privilegiando unos pocos productos y despreciando la diversificación, contribuyó para la fragilidad de la economía rural y la vulnerabilidad del semiárido. sin promover cambios en la mala formación del complexo agropecuario, los grandes contingentes poblacionales se mantuvieron inhabilitados a la inclusión social, migrando hacia las ciudades. la migración que ahora ocurre no obedece sólo al flujo interregional, asumiendo nueva dimensión: del campo hasta mismo para los pequeños núcleos urbanos de la región conforme observa Veiga (2002).

El dinamismo económico otrora alcanzado en determinados sectores, de localización definida por la disponibilidad de recursos naturales o de infraestructura, además de convergir para tal proceso, imprimió una condensación de la heterogeneidad subregional. la anterior existencia bien definida de los complejos económicos de origen colonial da lugar a una diversidad yuxtaponiendo las “islas de dinamismo” distribuidas por toda la región a espacios inactivos en la casi totalidad localizados en el semiárido.

Cuanto al enfriamiento de las inversiones y al retroceso de articulación a los mercados internacionales, pueden ser comprendidos a la luz de inflexiones provocadas por la propia crisis económica que a su vez compromete la capacidad de crecimiento de las regiones y, frente a los marcos de competitividad vigentes, comprometen la capacidad de inserción no limitándose al Nordeste, pero a la economía brasileña en sí misma.

El punto que más hace concreto el resultado de esos movimientos y su conexión con el proceso de modernización conservadora conducido por la sUDENE levantado en el documento que propone su recreación es la fractura política regional. En la ausencia de una política de desarrollo para el Nordeste, frente a una crisis fiscal y financiera aguda y dada la emergencia del nuevo cuadro institucional con enfoque en la eficiencia de las

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micro-instancias, hay un rompimiento con la idea de proyecto regional.

Frente a ese diagnóstico, fueron trazados macro-objetivos en sintonía con las aspiraciones de las políticas nacionales en la búsqueda por la “inclusión sociocultural, económica y política de los segmentos de la población al margen del desarrollo” (MIN, 2003, p. 32). De manera más general es la búsqueda de inclusión ciudadana por la ampliación de la base productiva y democratización de los activos estratégicos al desarrollo. Entre tales activos, figuran la educación, el acceso al crédito y a la tierra9.

la realidad social no ha vivenciado trayectoria igual a las de las tasas de crecimiento y “la novedad ahora es que la ’cuestión nordestina’ es la de niveles de miseria producidos por la propia expansión económica” (OlIVEIRA, 1998, p. 119). Por eso la dificultad de la promoción del desarrollo nordestino bajo esa nueva perspectiva de la cuestión regional en torno de las dimensiones y factores de exclusión social. la Tabla 1 presenta la evolución de la pobreza desde la década de 1970 hasta la década actual. los datos apuntan al predominio de la pobreza nordestina: más de la mitad de la población tiene renta que se encuadra en la línea de pobreza indicando la permanencia de esa preocupación siendo necesario medidas con aspectos más efectivos de inclusión social.

Tabla 1 - Grandes Regiones: Proporción de pobres(1), 1970 - 2005(%)

1970 1980 1991 2001 2005

Région Centro-Oeste 73,71 37,48 39,31 25,25 20,55

Région Norte 80,1 51,29 58,63 45,54 42,85

Région Nordeste 87,85 66,53 71,68 59,97 53,66

Région sul 69,89 31,92 36,88 24,46 18,8

Région sudeste 50,6 22,65 29,66 22,57 19,06

Fonte: IPEA(1) Porcentaje de personas con renta familiar per capita inferior a la línea de pobreza (definida como mitad del salario mínimo de set/1991 para los años de 1970, 1980, 1991 y mitad del salario mínimo de ago/2000 para los años de 2001 y 2005).

9. No obstante que el documento Bases para Recriação da SUDENE se refiere pocas veces a las necesidades de implementación de programas de reestructuración latifundista, siendo más enfático en medidas relacionadas a la ampliación de la base productiva.

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la demostración del cuadro de pobreza y de crecientes desigualdades está en el cerne de la conformación de las clases sociales de la región, amenazando nuevamente la realización del capital en el ámbito nordestino, tal cual ha demostrado Oliveira (2003) en otro momento de promoción del desarrollo regional. De esta vez el movimiento se da en una etapa más obscura de la acumulación que compromete la propia capacidad de articulación gubernamental frente al seudo desafío inmensurable de sobrepujar la crisis social, más insurgente que nunca en la periferia. Es en esa cisión que para Pedrão (2008, p. 177) la retomada del planeamiento económico en el Nordeste por el movimiento de reapertura de la sUDENE se da teniendo como tela de fundo un momento de expectativas con relación a las políticas públicas en su sensibilidad a la pobreza crítica y crónica, como por la participación de los órganos de clase en las discusiones sobre la región.

Fue en ese sentido que las medidas practicadas desde la década de 1950 en el sentido de llevar al Nordeste los procesos industrializantes detectados en el Centro-sul insirieron la región en la óptica de la acumulación nacional, asentida a la dinámica del capitalismo mundial. sin embargo, por su propio carácter contradictorio, la acumulación acentúa la insensatez de la realidad social regional, también marcada por contradicciones específicas de su formación, lejos de ser superadas.

la emergencia de indicadores que marcan la desigualdad apunta hacia un extracto social que mucho se asemeja en los prolongamientos de sus interrelaciones cuyo registro mayor es la exclusión de masas, la concentración de renta y de los demás activos y una coyuntura catastrófica en las periferias de las grandes ciudades y en el semiárido descapitalizado. la promoción de homogeneización de la acumulación del capital extrarregional conforme la hipótesis de Oliveira (1993) tiene como implicación la homogeneización de la desigualdad en todo el espacio regional.

la Tabla 2 ilustra esa alarmante desigualdad en la distribución de la renta que prevalece en la realidad nordestina en la primera mitad de esta década, y la compara con otras regiones, con el estado de são Paulo, epicentro de la acumulación capitalista nacional, y con el Brasil. Nuevamente los estados nordestinos traen el peor cuadro, aunque en

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cuanto región esté siempre próxima al Centro-Oeste. llaman la atención los casos de Rio Grande do Norte y Piauí, con las mayores razones entre los 10% más ricos y los 40% más pobres, respectivamente de 21,86% y 21,77%, seguidos por Pernambuco y Ceará, dos estados que fueron más beneficiados por la dinamización promovida por los programas de fomento a la actividad productiva a partir de los años 1960 y más intensivamente en los 1970.

Tabla 2 - Brasil, Grandes Regiones y Estados del Nordeste: Razón Anual entre la renta de los 10% más ricos y los 40% más pobres(1), 2001 - 2005

2001 2002 2003 2004 2005

Centro-Oeste 22,35 22,07 20,41 19,10 19,65

Norte 18,49 18,32 16,18 15,83 15,02

Nordeste 22,93 21,82 20,84 20,41 19,09

Alagoas 23,48 22,55 22,92 19,51 18,70

Bahia 22,14 21,49 21,37 17,43 17,32

Ceará 24,75 21,40 19,12 19,37 20,19

Maranhão 19,61 18,16 19,81 24,39 14,42

Paraíba 21,86 21,88 18,71 21,57 19,77

Pernambuco 25,58 23,86 21,65 23,60 20,79

Piauí 23,56 25,40 24,46 21,15 21,77

Rio Grande do Norte

20,92 21,01 18,14 19,02 21,86

sergipe 19,78 18,02 20,27 18,19 17,53

Sul 17,00 15,26 15,28 14,57 14,10

Sudeste 19,19 18,51 18,00 16,37 16,42

são Paulo 17,40 17,57 16,80 15,05 15,43

Brasil 23,33 22,19 21,42 19,89 19,53

Fuente: Elaboración a partir de datos del IPEA.

(1) Comparación entre la renta media de los individuos pertenecientes al décimo más rico de la población con la renta media de los individuos pertenecientes a los cuatro décimos más pobres de la misma población.

las macrodirectrices del desarrollo regional que deben ser seguidas frente a tal realidad serían, según el “Ministério da Integração” (MIN, 2003, p. 41): 1) concentración de las atenciones en la articulación

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política; 2) valorización de la sustentabilidad ambiental; 3) movilización para la recuperación de la capacidad de invertir; 4) adopción de la capacitación y de la innovación como focos de promoción y pilares de sustentación del desarrollo en la región y; 5) tratamiento en múltiples escalas. Esas directrices surgen en sintonía con los puntos relacionados por el diagnóstico ya tratado anteriormente.

la primera directriz está condicionada a la reinstauración de la sUDENE, con un formato adaptado a los marcos reguladores actuales. Esos, como señalado, son definidos con cierto margen de contradicción frente a la refutable realidad vigente. Como ejemplo, destacamos que en la ley que efectiva la recreación de la superintendência, términos relativos al papel de los conflictos sociales son desconsiderados.En términos de margen de auxilio a los grupos sociales, es mucho mayor lo que esa cuestión traduce cuanto a las políticas que deben ser puestas y sus respectivas relaciones en el actual contexto. se observa una funcionalización de la cuestión social, condicionándola a la inserción competitiva de la región en la economía globalizada. Eso indica la renovación de las contradicciones, al colocarse la constancia de una gran masa de despojados en la economía nordestina frente a la movilización por una nueva sUDENE en sintonía con los nuevos marcos.

Prevalece así la propuesta de un planeamiento “defensivo, volcándose hacia iniciativas menos conflictivas o que podrían contar con el apoyo de las clases medias, sin enfrentar los fundamentos del atraso en conflictos de interés y en movimientos regionales de reconcentración de capital” (PEDRÃO, 2008, p. 189) siendo lo que de hecho ocurre en el Nordeste.

la macrodirectriz siguiente, de la valorización de la sustentabilidad ambiental, es otro determinante de controversia en las discusiones recientes sobre el desarrollo económico asimiladas en la recreación de la superintendência. la concepción de desarrollo sostenible asume dos vías cuando es apropiada por el nuevo paradigma de intervención y promoción del desarrollo: si por un lado defiende la racionalidad en el uso de los recursos, por otro ve la expansión de los mercados como única forma de promoción del cambio social (VIEIRA, 2004, p. 111).

la movilización para recuperación de la capacidad de invertir propone una diferenciación del Nordeste cuanto al financiamiento de la iniciativa

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privada tal cual substanciado en el antiguo sistema de incentivos fiscales. También hay una distinción en el Presupuestal Federal por parte del planeamiento y de las respectivas políticas, expuestas en las competencias de la sUDENE presentadas en el artículo 4º de la ley 125/07 (DOU, 4/ene/2007).

Todavía en este aspecto, la autonomía financiera de la superintendência está relacionada con la movilización de la capacidad de invertir, teniendo en vista la disponibilidad de recursos para realizar sus obras de infraestructura e implementar programas. Para ello, de acuerdo con la referida ley, sus recetas son provenientes de dotaciones presupuestarias de la “União” y del “Fundo de Desenvolvimento do Nordeste”, correspondiente a unos 2% del valor de cada liberación de recursos para la región. A través de tales mecanismos, se percibe que, a pesar del incremento de nuevas concepciones al planeamiento del desarrollo regional normatizándolo al contexto del actual paradigma, esa retomada continúa imbuida de instrumentos construidos bajo el paradigma “desenvolvimentista”, como es el caso de los incentivos crediticios y de sus dotaciones financieras.

la cuarta macrodirectriz sobre adopción de capacitación e innovación como focos de promoción y pilares de sustentación del desarrollo en la región se refiere a metas de actualización en consonancia con los nuevos padrones de modernización tecnológica. De hecho, el informe del “Ministério da Interação” (MIN, 2003, p. 43) admite en su diagnóstico además del atraso, la fuerte concentración del sistema regional de ciencia, tecnología e innovación estando todos los institutos nacionales de pesquisas localizados fuera del Nordeste, teniendo también esta región la menor participación en las becas de fomento a la investigación del “Ministério de Ciência e Tecnología”.

En sintonía con esa desigualdad, el informe también constata que el sector productivo privado nordestino tiene baja participación en el esfuerzo nacional de innovación. las ideas se vuelcan a la superación de tal situación siendo el desarrollo tecnológico anhelado con esta medida una herramienta para ampliar cadenas productivas, a través de la asistencia técnica de las instituciones de investigación al sector productivo. No obstante, esta política se muestra evasiva cuanto a

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las mejorías cualitativas directas y la real democratización de activos, visto que está puesta casi con exclusividad al servicio de los sectores privados, cuando es concebida para hacer efectiva la construcción de la competitividad.

Por fin, el tratamiento en múltiples escalas se legitima en la articulación de las microinstancias ya referidas aquí, que se insieren en la envergadura del neoliberalismo y su desmonte de las categorías regionales consolidadas a lo largo de la construcción histórica de la cuestión regional y sus vinculaciones con el modo de intervención gubernamental.

De acuerdo con el documento de propuesta de recreación de la sUDENE, se desarrolló en el Nordeste a lo largo de los años un crecimiento que aguzó las heterogeneidades espaciales en su interior, definiendo la diferenciación de tres subregiones: una franja oriental, del litoral y Zona da Mata, una franja occidental, de los “cerrados”, y una franja central del semiárido. En el ámbito geográfico esa diferenciación era percibida con mismo padrón en la fase de la primera creación de la sUDENE. El cambio está inicialmente en el efecto también diferenciado del crecimiento en esos espacios a lo largo de los años 1960-70 y más blando en los años 1980, que altera el papel de la inserción de cada uno de ellos en la región y en el desarrollo nacional, y, por otro lado, en la nueva manera de pensar la diferenciación intrarregional a ser asumida por el nuevo planeamiento que agrega conceptos de las redes urbanas. En el informe, una de las causas para el bajo dinamismo de la región está en la fragilidad de la red urbana regional (MIN, 2003, p. 25).

la cuestión prioritaria es la promoción del desarrollo local por la interacción de las medidas estratégicas de la acción mayor de la política regional a ser emprendida por la nueva superintendência. De acuerdo con el discurso, con tales estrategias se concretizan formas de inserción de la población pobre en los dínamos de la expansión del mercado. Esas formas están directamente ligadas a la construcción de la competitividad por la eficiencia, resultado entre otras cosas de una mano de obra más apta, culminando con la consolidación de los arreglos productivos locales y en el espacio regional, corporificando la idea de desarrollo local manifestada en el tratamiento en múltiples escalas aquí cualificado.

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Acudiendo al pensamiento de Francisco de Oliveira, podemos comprender ese desdoblamiento como exigencia de las condiciones de la actual fase del capitalismo mundial y su implicación en la definición de las directrices antes tratadas, para la retomada de la acción estatal planeada en el Nordeste brasileño. El retorno del planeamiento regional a la pauta de las preocupaciones gubernamentales más que nunca atiende a intereses de la realización del capital obliterada por el cuadro social de desigualdad brasileña más evidente en el Nordeste. según Oliveira (2004, p. 24-25), esa acción dribla la aleatoriedad que domina la localización de las inversiones productivas gobernada tan solamente por la financierización, teniendo como efecto directo una irresoluta división regional del trabajo.

5. LA INCONGRUENCIA DE LA SOCIEDAD NORDESTINA Y LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL

En el documento “Bases para Recriação da SUDENE” y en la comparación entre la nueva institución con su predecesora original en términos de concepción, objetivos, componentes, instrumentos y constitución política, reside un movimiento de redefinición en el planeamiento, agregando las disonancias que vinieron a flote en los últimos veinte años en un caldeamiento que culmina en un cuadro donde el planeamiento regional se coloca como una especie de Frankstein, un ser construido a partir de partes de innúmeros otros cuerpos de características diversas. se puede notar en él el rescate de aspectos del desarrollo, asociados a los elementos del actual contexto de apertura y flexibilización de la mundialización financiera, rellenos de relaciones sociales arcaicas de carácter renovado.

sin embargo, cuando particularizamos un poco más tal lectura, se percibe que la contigüidad entre el planeamiento regional proponiendo desarrollo y los dínamos de la acumulación financiera no se trata de un elemento nuevo. Esa constatación se hace al rescatar el propio Oliveira (2003a), cuando clasifica la creación de los incentivos fiscales

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tal concebidos para el Nordeste del Brasil como un cuerpo embrionario de las formas actuales de financierización del capital, en el momento crítico en que la realización del capital se comprometía en los moldes del desarrollo brasileño, ya bien entrados los años de 1960.

la nueva configuración dada a la sUDENE, al admitir transformaciones de acuerdo con las tendencias dominantes en el capitalismo contemporáneo, no se retrata como un ser franksteiniano, pero como confirmación de la evolución de desarrollo truncado y su extensión al Nordeste brasileño10. su avance, dado por la nueva inserción en la economía mundial, se define con aspectos oscilatorios a veces por la fragilidad del Estado en la promoción del sentido de cuerpo del Estado-nación, a veces por la necesidad de realizar tal promoción, evidente en la desigualdad de renta y en los estrangulamientos que todavía son clave en la estructura de la sociedad nordestina brasileña, mucho más que en otras. Monteiro Neto (2003) da suporte a esa hipótesis aquí sustentada:

la proposición de una escala que conjuga el espacio global directamente al local sin cualesquier instancias intermediarias es la expresión más evidente de esta transformación del sistema capitalista (...) cual sea la de la reducción y minimización de la importancia de la escala nacional del poder. Y del interés de las fuerzas de la vanguardia de la globalización financiera y productiva que los Estados nacionales tengan su capacidad reguladora sobre los mecanismos de funcionamiento de los capitales globales severamente limitada (MONTEIRO NETO, 2005, p. 44).

Tanto en el documento del diagnóstico para recreación de la sUDENE, como en la propia ley que la efectiva, la concepción, los objetivos y metas, los instrumentos y la estructura del desarrollo que deben ser promovidos tienen construcción destituida de contenido reflejando la cuestión social nordestina hoy. Aun conteniendo proposiciones que apuntan hacia la democratización de los activos estratégicos al desarrollo, el énfasis está en lo que define simplemente la expansión de

10. Recordamos que, en su obra “O ornitorrinco”, Oliveira (2003) discurre sobre los aspectos del desarrollo brasileño, que asume caracteres de una civilización empedrada, análoga a la evolución del mamífero ornitorrinco. la idea que orienta la analogía es una actualización del trabajo “Crítica à razão dualista”, de la década de 1970.

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los mercados y en métodos limítrofes, permitiendo solamente el acceso a tales mercados en carácter compensatorio.

El apoyo y aun la reivindicación de las elites de la región a tal postura son claros. su nueva composición también está imbuida por continuidades y rupturas que justifican su postura. Como elemento de continuidad, apuntamos el secular conjunto de la actividad cañaveral de la “Zona da Mata” fortalecido hasta ciertas márgenes por los programas de la década de 1970, esencialmente en la industria sucro-alcoholera, conforme atestado por Oliveira (1998, p. 101). la política de reciclaje en este sector ha posibilitado el avance en la productividad por la instalación de nuevas refinarías de alcohol yuxtapuestas a las viejas estructuras agrarias del segmento productor de caña, mantenidas por las persistentes tasas.

En el ámbito de la industria, un moderno empresariado nace por el crecimiento de este sector y del sector de servicios, aunque en algunos casos se trate tan sólo del redimensionamiento de la antigua elite urbana y/o rural. Es substancial que, aunque no sea un proceso homogéneo, poco a poco se forma la tan anhelada consciencia empresarial burguesa en el Nordeste, conforme preveían los objetivos del GTDN.

Algunos de esos son socios del capital extrarregional, muchas veces internacional, revelando simplemente la inmutabilidad cuanto a la sumisión de los intereses e instrumentos colectivos regionales a los intereses personales renovados constantemente

junto con la transformación de las viejas oligarquías en grupos de poder económico y político que controlan las opciones de aplicación de capital y el acceso al crédito, del mismo modo como controlaron el acceso al agua desde el inicio del período colonial. El propio proyecto regional de industrialización pasa por diversas lecturas, cuyos aspectos técnicos, tales como la construcción de complexos industriales, en moda en la década de 80, son substituidos por la integración de cadenas productivas en la década de 90, pero sin ningún cambio sustancial (PEDRÃO, 2008, p. 178).

Actualmente, con la recreación de la “superintendencia”, tal cambio en el proyecto de industrialización será visto con mayor nitidez. la relación axiomática de acomodación de la política al interés económico es en ese

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caso incontestable, aun tratándose de una fase de indeterminaciones como es la actual coyuntura económica y social. Y es encontrando brechas de adaptación en el sistema de las actividades económicas como un todo, que la mayoría de los grupos empresariales del Nordeste renovará constantemente su preeminencia de supremacía.

De esta forma, el establecimiento de tales grupos, nuevos empresarios o renovados latifundistas, al poder político implicará en una acción, frente a la ausencia de una política de desarrollo regional, a veces por la práctica desconcertante de la guerra fiscal, a veces por las reivindicaciones de retomada de una política regional bien definida como también por los clamores de rearticulación de la sUDENE. Para Vieira (2004, p. 218), aún con orígenes y trayectorias distintas, al ocupar puestos estratégicos en las respectivas políticas estaduales, esa clase tendrá fuerte influencia en la definición de las políticas. su caracterización, asociada a la perspectiva de modernización, detenedora de conocimiento científico, conectada con los cambios globales convence las clases populares que creen en el discurso de la generación de empleo a través de la modernización económica y administrativa.

Oliveira (2006) insiere ese proceso en los desdoblamientos que ocurren en la política nacional. según el autor, la hegemonía paulista iniciada aún en la fase de su expansión industrial inicial y hecha consistente en las sucesivas etapas de consolidación del mercado interno brasileño (CANO, 1998; GUIMARÃEs NETO, 1989), no se completa por restringirse a la esfera del mercado, definiendo una relación más de dominación que una relación de hegemonía. Para que esta relación se hiciese efectiva era necesaria su extensión al ámbito de la política tal cual al que se asistirá:

[Tras el] “consenso neoliberal” hecho efectivo definitivamente a partir de mediados de la década de 1990 y reiterado por la configuración política actual donde las “antiguas fragmentaciones regionales, que habían impedido que el dominio económico de são Paulo se transportase por entero para la política, fueron amalgamadas en un bloque, indiscutiblemente, liderado por la alianza de la elite universitaria paulista con los grandes empresarios, corroborado en el cambio de la estructura social que unificó las clases sociales de norte a sur. la coalición política no podía ser más representativa, ni más amplia: articulada por el grupo paulista universitario-empresarial, incluía

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poderosos líderes regionales, nuevos y antiguos coroneles, oligarcas de cuatro costados. Un espectro político que agrupaba en torno de la vanguardia intelecto-burguesa el amplio naipe del atraso, con sus modulaciones intermediarias. El sueño gramsciano de la hegemonía: para conducir el atraso, sin el cual no se gobierna, una vanguardia preparada en la cola de la contemporaneidad productiva-financiera-intelectual. Un cosmopolitismo nouveau, a la brasileña, comme il faut: profesores de la UsP, príncipes de la sociología, maestros del pensamiento racional de la “Fundação Getúlio Vargas”, ingenieros de la “Escola Politécnica da UsP”, nuevos intelectuales de origen popular elitizados, economistas con experiencia internacional del capitalismo financerizado, consultores-gangsters, altos empresarios, coroneles del “serrato” y coroneles de la ciudad. Es fácil reconocerles los perfiles (OlIVEIRA, 2006, p. 278-79).

la renovación política nordestina se da siguiendo tales preceptos, teniendo como desdoblamiento más significativo toda la postura gubernamental con relación al desarrollo de la región. la sucesión de acontecimientos que terminan en la disolución de la sUDENE y la posterior movilización culminando en su reciente recreación están íntimamente vinculadas al conjunto de eventos antes señalados. la disolución por atender al presupuesto neoliberal inmediato de reducción de la acción del Estado motivado por el redimensionamiento en sus funciones tan de moda en los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y, ahora la recreación, también atendiendo a inteses neoliberales de esta vez no tan inmediatos, caracterizados por la identidad del desarrollo que se intenta promover, su concepción e instrumentos.

En lo que concierne a las masas, Boito Júnior (2003) afirma que la fragmentación de la clase trabajadora realizada por el neoliberalismo justifica su apoyo al bloque del poder neoliberal, apoyo comprendido como distinto de alianza. Para él, hay una atracción/neutralización de las clases populares por el neoliberalismo por la construcción de bases de apoyo en la clase media y dentro de la misma clase obrera a través del desarrollo de cierto corporativismo interno. Esto se manifiesta por la adhesión al modelo neoliberal del denominado núcleo duro del sindicalismo formado “de una parte de los trabajadores asalariados que disfruta de condiciones de trabajo y remuneración superiores al de la grande masa obrera y popular y que dispone de gran capacidad de

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lucha y organización” (BOITO JÚNIOR, 2003, p. 15).

En el caso nordestino, la heterogeneidad de la clase trabajadora todavía es agravada por la permanencia de aquellas formas no-capitalistas de trabajo tan clásicas en la economía de la región y que si antes eran limitadas al sector agropecuario se hicieron casi una generalización por el avance de la informalidad.

En cuanto al empresariado, otra legitimidad enterada por el modelo neoliberal es también su catálisis, de la cual la formación de las alianzas descrita anteriormente por Francisco de Oliveira puede ser un ejemplo. Todavía en la visón del autor, al forjar este tipo de cuadro dentro de la burguesía, el neoliberalismo se revela mucho más como cansancio de esta clase que osadía (OlIVEIRA, 1993, p. 54). El fenómeno es comprendido cuando se observa que hubo un grande incremento heterogéneo por la ampliación de la “burguesía conectada con los servicios de salud, educación y demás áreas abandonadas por el Estado” (BOITO JÚNIOR, 2003, p. 3) añadiendo también el crecimiento de los grupos conectados a los servicios financieros, detenedores de inmensa ganancia.

Esa alteración en la estructura social y su consecuente redimensionamiento que afecta las relaciones de clases de forma verticalizada como efecto neoliberal son mejor definidos cuando asociados específicamente a la privatización de un lado, y a la financierización del otro, con el vaciamiento del espacio de realizarse una política de desarrollo regional efectiva que eran las estatales.

Todo lleva a renovar la crítica elaborada originalmente por Francisco de Oliveira (1993) de que el planeamiento regional, las políticas que las secundan, la (re)institución de la sUDENE vienen a atender a intereses o como consecuencia de estos en beneficio de una homogeneización, sin más, del obstinado trabajo de la financierización globalizante neoliberal. En las palabras del propio autor,

Y una dominación sin política. É impropio, pues, teórica y prácticamente, se hablar en neoliberalismo: este correspondió a la fase de liquidación de la política como nacionalidad. El capitalismo globalizado rechaza la sumisión a la política, que fue una invención específicamente occidental para tratar las fuertes asimetrías instauradas por el poder económico del capital. Él la dispensa,

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pues la construcción de la política por las clases dominadas se ha revelado, por fin, una enorme contradicción con capacidad de parar los procesos de exploración de clase (OlIVEIRA, 2006, p. 287).

En el caso se trata del sistema económico nordestino cuyos desdoblamientos son exponenciados por la nueva propuesta de sUDENE. Colocada nuevamente como “una institución a servicio de la región”, ella cumple, en las nuevas circunstancias históricas, el papel dibujado por el desarrollo capitalista, ahora de rasgos nítidamente mundializados.

6. CONCLUSIONES

Por la realización de este trabajo, se constató que la instrumentalización de las medidas en torno de la implantación de la sUDENE en los moldes del pensamiento de Francisco de Oliveira para la intervención ocurrida en la fase “desenvolvimentista” nuevamente ocurre. si embargo, los intereses a que atiende son más complejos yendo más allá de la simple homogeneización como antes. El cuadro social vigente a partir de los años del coyunturalismo había sido promovido por la modernización económica, ocurriendo la sustitución de las antiguas clases hegemónicas identificadas en Oliveira (1993) por grupos compuestos o no de personajes de la realidad regional, pero ligados a la hegemonía nacional y conjugados al gran capital.

En lo que se refiere a los grupos populares, no distinto de lo que se asiste en el ámbito más general, se observa la fragmentación de la clase trabajadora promovida por el neoliberalismo a través de una estrategia también de carácter general marcada por la atracción de las clases populares por la construcción de bases de apoyo en la clase media y dentro de la propia clase obrera por la implantación de la cultura corporativista interna. la evidencia de su adhesión neoliberal está en aquellos grupos de trabajadores asalariados que gozan de condiciones mejores que la mayoría y poseen gran capacidad de lucha y organización siendo esas sus herramientas para alcanzar la adhesión de los demás grupos proletariados desarticulándolos como fuerza política.

En este contexto la sUDENE fue reinstituida por la ley 125/07. Análogo a la primera vez, un grupo técnico elaboró, bajo coordinación del

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“Ministério da Integração”, un documento subsidiar de la nueva institución. Por el análisis del referido documento, de la ley 125/07 y de las leyes posteriores de reglamentación de la “superintendência”, podemos inferir puntos importantes que contribuyeron para la validad de la hipótesis aquí levantada.

Tal como constatamos, la instrumentalización de las acciones de planeamiento regional y de la nueva sUDENE ocurre ahora por la sutil forma de su atención a los presupuestos neoliberales y, consecuentemente, a los grupos que lo defienden. las bases de la nueva construcción dibujan tales aspectos por la reproducción de las tendencias dominantes en el debate económico de los últimos veinte años suscitado en la emergencia neoliberal. Es así como las directrices del nuevo desarrollo regional son imbuidas por la presencia de categorías como flexibilización del planeamiento, reconocimiento de la función de catalizador de agentes y condiciones capaces de promover el desarrollo, elección de las microinstancias como unidades de acción, descentralización, especialización, formación de sociedades público-privadas, redes y nuevas formas de gestión del desarrollo, eficacia y eficiencia, jerarquización de ciudades, sustentabilidad de iniciativas, capacitación gerencial y laboral, entre otras.

la actualización del planeamiento regional no se extiende a los procesos sociales agudizados por los efectos de la nueva orden económica mundial en las relaciones de reproducción del capital y del trabajo. la nueva sUDENE no considera que la financerización del capital llevada a sus últimas instancias en la actualidad somete la problemática de las relaciones sociales al puesto coadyuvante promoviendo insatisfacciones como el desempleo, la concentración de renta, inserción fragmentada, continuidad de la migración y tantos otros que llevan a la exclusión social.

Por la propuesta en pauta, no se elige la constitución de los grupos sociales nordestinos, las particularidades de los estrangulamientos advenidos de la formación económica, aún persistentes, y otros elementos afines como base para la elaboración de una política de desarrollo para el Nordeste, formalizada en la propuesta de la sUDENE. Fue justamente por eso que, aun con el crecimiento exuberante, la

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cuestión Nordeste no fue atenuada en esos aspectos y una vez más viene a flote como prioridad.

Por los moldes como se desarrolla la reinstalación de la sUDENE, asimilando los condicionantes del nuevo contexto, renovamos la crítica hecha originalmente por Francisco de Oliveira al afirmar que el planeamiento regional y las políticas que la secundan vienen a atender a intereses o como consecuencia de estos. la homogeneización no es más de la acumulación productiva a partir de grupos hegemónicos de una región también hegemónica. Hoy, el proceso de homogeneización obedece a la coyuntura mundial, confirmando el dominio de la acumulación financiera globalizante neoliberal. Diferentemente de antes, la dominación es sin política, pero escamoteada en el montaje de una política de desarrollo regional por la nueva sUDENE.

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GESTÃO EM INSTITUIÇÕES SOCIAIS: O DESAFIO POLÍTICO-PEDAGÓGICO DE APRENDER COM NOSSAS EXPERIÊNCIAS

Rogério Delamare Ruas1

RESUMO

O presente texto analisa a gestão institucional e suas funções (planejamento, monitoramento, avaliação e sistematização) nas organizações da sociedade civil do campo da cidadania e da democracia, portanto, como meio para a construção dos sujeitos sociais críticos. Reconhece a influência dos métodos cartesianos, seus limites e potencialidades. Para tanto, define a gestão institucional pelas suas características, especialmente seu vínculo com o processo decisório. Aponta caminhos de operacionalização das funções da gestão, indica a participação democrática e a sistematização permanente como estratégia e a integração matricial das ações enquanto estrutura.

Palavras-chave: Funções da Gestão Institucional. Instituições. ONG. Gestão.

ABSTRACT

The present text analyses the institutional management and its functions (planning, monitoring, evaluation and systematization) on the civil society organizations of citizenship and democracy areas, therefore like a way to construct the critical social actors. It acknowledges the influence of Cartesian methods, their limits and potentialities. For that, it defines the institutional management by its caractheristics, especially its link with the decision process. It points to operate the management functions, indicate the democratic participation and the permanent systematization as strategy and the matrix integration of the actions like structure.

1. Diretor da ONG Apta (MG) - http://www.aptabr.org.br. Graduado em Cooperativismo pela Universidade Federal de Viçosa (MG) com extensão internacional em Organizações, Instituições e Estratégias pelo CPDA/UFRJ (RJ) e especialização em Gestão de Políticas sociais (PUC-MG). Coordena ações de apoio à estratégia de desenvolvimento territorial rural sustentável e solidário em Minas Gerais por meio de contrato de repasse com a secretaria de Desenvolvimento Territorial (sDT) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

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Gestão em instituições sociais: o desafio político-pedagógico de aprender com nossas experiências


Key words: Institucional Management Functions. Institucions. Management. NGOs.

1. APRESENTAÇÃO

Este texto trata da gestão institucional, suas funções e seus limites nas instituições sociais, entendida sob a perspectiva de aprendizagem2 e influenciada pelos instrumentos cartesianos3 da gestão empresarial.

O presente trabalho aponta pistas para a reflexão sobre a gestão de instituições cujas intervenções se deem no campo da cidadania e da democracia. No atual contexto, a gestão institucional busca se consolidar como um recurso para implementar processos e propósitos de mudanças. A importância de compreender as instituições e suas funções é que, em certo sentido, a organização está presente em todas as fases da vida das pessoas.

Nos movimentos sociais, o modelo organizacional também está presente. Ainda que tratem de conflitos sociais em que a dinâmica pareça não se coadunar com a dinâmica organizacional, os movimentos sociais lidam constantemente com prazos, cronogramas, relações de poder, hierarquias, gestão de recursos entre outros. Dentro dos movimentos, há pessoas responsáveis por este tipo de função, cujas atribuições se assemelham em muito àquelas nas instituições. Isso parece confirmar nossa impressão de que, também para os movimentos sociais, as dinâmicas de organização são necessárias.

2. O QUE SÃO INSTITUIÇÕES?

As instituições são ”sistemas artificiais, criados pelo homem, que formalmente regulamentam a colaboração entre seus membros, assim

como os recursos técnicos empregados, no sentido das finalidades e do propósito do sistema”, como define Helmut Wagner (1983, [s,p]).

2. A perspectiva de aprendizagem aqui é entendida sob as bases do que senge, em A Quinta Disciplina, chamou de: a organização que aprende.

3. Refere-se à influência dos princípios da veia racionalista de Descartes e os preceitos gerais do método cartesiano.

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As instituições se diferenciam de outros grupos informais por serem voltadas para propósitos (missões de longo prazo, compromissos permanentes), objetivos e metas (planos e projetos com prazos e resultados definidos).

No campo da democracia e da cidadania, as instituições estão a serviço da construção de sujeitos sociais críticos e com capacidade de produção de mudanças nos espaços onde atuam. Nessas instituições, os desafios do núcleo gestor são: estabelecer a política da organização em horizontes de tempo distintos (longo, médio e curto prazos); zelar pela concretização dessas políticas, através das práticas necessárias para a construção de novas realidades. Nesse aspecto, os responsáveis por estes desafios utilizarão ferramentas comumente pensadas na administração, a maioria delas com influência do pensamento cartesiano.

A organização, vista como uma entidade social intencionalmente construída e reconstruída, deixa implícitos dois pontos:

1) que as cooperações humanas, sejam elas voluntárias ou profissionais, se dão no plano de um compromisso, cuja base é a aceitação pelo cooperante dos propósitos da organização;

2) que há uma racionalidade calculada a ser instituída através de planejamento, divisão do trabalho, especialização, definição de responsabilidades e coordenação.

Várias escolas buscaram compreender as instituições. Cada uma com seus pressupostos teóricos, sociológicos, da psicologia, da teoria de sistemas entre outros, para que o campo da gestão se adequasse a cada novo contexto. Devemos buscar em cada uma das contribuições o que melhor preenche os requisitos postos pelos problemas imediatos e das rotinas administrativas. Poderíamos denominar essa prática de gestão situacional ou contextualizada, que exclui a hipótese de uma gestão dissociada do plano político-institucional das instituições.

3. CONCEITUANDO GESTÃO

O termo ”gestão”, por si, não diz muito. É generalista, só adquire sentido no contexto e na sua materialidade. Ganha sentido a partir das questões

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nascidas da intervenção social – seja ela no plano social, no plano político, articulação em redes e fóruns, ações pontuais, o acompanhamento da trajetória dos coletivos ou ainda na explicação de um determinado cenário. Isso porque fazer análise de um cenário é referenciar essa análise ao real.

Pode-se definir gestão conhecendo-se suas principais características: i) refere-se ao ato de estabelecer procedimentos sistêmicos, que são definidos por unidade com delegação para supervisionar, avaliar, dirigir, planejar e decidir sobre atos na dimensão política, econômica e organizacional. ii) refere-se também à condução técnico-política, combinando exercício de poder derivado de delegação pública para fazer uso adequado dos recursos disponíveis e conhecimento técnico especializado.

Portanto, é característico da gestão sua vinculação aos processos decisórios. dicionarizada, gestão é um conjunto de princípios, normas e funções que têm por finalidade ordenar a estrutura e funcionamento de uma organização.

Numa organização social, gerir significa zelar pelo equilíbrio institucional nas três dimensões organizacionais: pela viabilidade de seus processos sociais inerentes a sua intervenção, pelo reconhecimento público de sua intervenção, e pela transparência junto aos públicos com quem se relaciona, combinando o estratégico e o tático.

4. DE QUE CAMPO4 ESTAMOS FALANDO?

Campo pode ser compreendido como as relações que se estabelecem entre um conjunto de atores que realizam intervenções na construção da Cidadania e da Democracia em um determinado contexto, identificados individualmente, ou como parceiros em redes e fóruns.

Nessa interação, produzem uma reconhecida área pública, ou espaço de vida institucional. Tal campo institucional se realiza concretamente

4. Campo, neste texto, está referido à noção de “campo institucional” e à tentativa de estabelecer vínculo entre o conceito a Instituições sociais.

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por meio de assessoria, educação popular, educação para a cidadania, pesquisa e análise, produção de informação, campanhas, denúncias e em processos de pedagogia política.

A compreensão da identidade desse campo se dá pelo reconhecimento de alguns fatores: zelo pela autonomia dos sujeitos, pela participação, pela democracia, pela diversidade e por uma tomada de posição crítica diante de questões estruturais do desenvolvimento dos países e sociedades.

O campo institucional opera por meio de programas e planos, com o desafio de produzir mudanças, mesmo considerando as restrições de recursos e de condicionantes de uma democracia representativa numa sociedade capitalista. sempre movido pela utopia de melhorias situacionais e estruturais, faz de planos de intervenção social sua ponte entre a utopia e o possível.

5. O CARTESIANO E O DIALÓGICO

É inegável a força do pensamento cartesiano nas instituições, transferida principalmente pelas técnicas e métodos lineares oriundos do universo empresarial e que, na sua maioria, não possibilitam uma análise da organização e da intervenção de modo relacional5.

Mas, sendo assim, com esse nível de influência, como a gestão continua a ser uma ferramenta de fazer política, já que fazer gestão é fazer escolhas, assim como a política?

O desafio que se coloca para o gestor de planos sociais é o ampliar da lógica cartesiana, que está na confecção destes planos, rumo a uma dialogicidade. Nossos planos são marcados pela lógica cartesiana desde a mais inicial redação (sua própria estrutura textual apresenta estas características), e isso, por conseguinte, passa a influir na prática cotidiana de nossas intervenções. É preciso fazer a transição para a dialógica sem, no entanto, excluir a lógica em nossa construção.

5. Modo relacional refere-se à possibilidade de que, na intervenção social de uma organização, possa-se perceber que relação está sendo estabelecida entre uma ação, seu sentido político, e a realização da missão institucional.

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são cinco os desafios da gestão, desse campo institucional: i) Combinar relações horizontais – temática, pelo modo de gestão, pelo modo de intervir no território – e estrutura matricial; ii) integrar recursos e ações; iii) gestar a diversidade de padrões de financiamento, que diz respeito à governabilidade da organização sobre os recursos; iv) fazer a gestão participativa, com colegiados temáticos e territoriais e v) estabelecer formas de evidenciar o que é importante ser observado para acompanhamento de mudanças.

sobre estrutura matricial cabe uma breve descrição. Fazer a gestão baseada numa estrutura matricial requer um olhar horizontal e cooperativo sobre a organização, uma vez que a estrutura matricial tem, como pressuposto, a interação entre tarefas e funções, supervisão técnica e funcional e implementação simultânea de ações em unidades diferentes referentes a um mesmo território, tema ou ator social. A relação entre responsável técnico e responsabilidade funcional pelo projeto pode causar dificuldades em ambientes de baixa colaboração horizontal, uma vez que na estrutura matricial a hierarquia se altera, possibilitando que uma coordenação temática tenha maior influência e poder de decisão do que uma coordenação funcional, o que seria o contrário em uma organização com estrutura tradicional.

lidar com a interatividade de um ambiente dialógico é conviver com complementaridades e contraditórios.

Vários exemplos podem ser encontrados para mostrar como choques de opinião e consensos têm o mesmo peso na dinâmica da organização6. Quando falamos em desenvolvimento, queremos significar o desenvolvimento sustentável e democrático. Quando falamos em economia, queremos significar uma economia de alternativas solidárias. Os múltiplos saberes e leituras da realidade se unem para produzir instituições multifacetadas, vivas e, por isso mesmo, democráticas. Plena de contrários, tanto quanto de harmonias, essas instituições dão um testemunho da nova sociedade que surgirá da colaboração solidária,

6. “(...) é uma das principais características das sociedades complexas – a coexistência de diferentes estilos de vida e de visões de mundo” – (VElHO, Gilberto. Projeto e Metamorfose: antropologia das sociedades complexas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1994. p. 7-30).

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respeitosa e democrática. Pelas mesmas razões, tais instituições estão ativamente trabalhando na gestação desta nova sociedade.

As instituições em que atuamos operam em contextos marcados pela complexidade, em que há conflitos visíveis e invisíveis na sociedade. Quando se juntam em intervenções em problemas e/ou territórios semelhantes, estas instituições compõem um cenário em que não se sabe exatamente qual será o resultado das intervenções. Por mais que se tenham diagnosticado os contextos em que se dá início às intervenções, os processos e os resultados não são sempre previsíveis.

Por isso, as instituições dependem da sistematização de sua ação a fim de construir um relato do caminho percorrido. Este relato renderá lições indispensáveis. Quanto à noção de aprendizagem institucional que defendemos que as instituições adotem em seu trabalho de gestão.

6. OS PROCESSOS INERENTES À GESTÃO INSTITUCIONAL

Fazer a gestão em instituições sociais é lidar com a incerteza, o situacional, o dialógico e a complexidade. Porém, é lidar com contingências institucionais, como a garantia de relações de confiança, zelar pelo equilíbrio entre as dimensões organizacionais (economia interna, estruturas e organogramas, política, democracia interna entre outras). Fazer a gestão institucional pode ser demonstrar resistência e garantir direitos ameaçados, o que nem sempre se dá pela produção de mudanças. Pode acontecer que a produção de permanências seja um resultado.

6.1. Planejamento

No processo de planejamento estratégico das instituições sociais, mais que estabelecer objetivos e metas, é fundamental definir, à luz do contexto, os principais conflitos, problemas e desafios sobre os quais se pretende ter incidência. Nessa perspectiva, delinear um caminho que auxilie na reflexão é tão ou mais importante do que fazer a análise crítica da função planejamento.

A seguir é apresentado um caminho em 10 passos para a concepção de

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um plano, que normatizará um conjunto de interações e inter-relações necessárias para uma intervenção social, neste caso com ênfase em direitos:

1 - antecedentes e apresentação: quem propõe o plano e quais são os pressupostos teóricos e metodológicos?

2 - Contexto: quais são os principais desafios?

a. Em qual contexto nacional e regional o plano é concebido e será desenvolvido?b. Quem são os principais atores nos ambientes regional e nacional?c. Quais são as iniciativas promissoras? Quais são as iniciativas que têm potencial, mas que, no momento, enfrentam dificuldades?d. O que está no centro dos conflitos, no urbano, no rural e no “rurbano”, do ponto de vista dos atores e da organização social?

• Quais são os principais conflitos?• Quais são os atores deste conflito?• Quais conflitos são visíveis?• Quais conflitos não são visíveis?• Que direitos estão sendo violados?

3 - Justificativa e relevância do plano: que perspectiva de direitos o plano quer afirmar:

• nos processos formativos;• na construção e monitoria de políticas pública;• na exigibilidade e justiciabilidade.

4 - Quais são as conquistas e quais são os desafios?

5 - Estratégia institucional do plano: o que é preciso para equacionar e integrar ações e compreensões e dar sinergia para a intervenção?

6 - Objetivos estratégicos e específicos: quais serão as principais estratégias e proposições?

7 - Relações institucionais: o que fazer para potencializar o plano e com quem articular?

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8 - Que conteúdos/temas o plano desenvolverá de forma tranversal?

9 - Aprendizagem institucional: como vamos lidar com as perdas, retrocessos, derrotas e avanços que provenham de nossa intervenção?

10 - Qual é a estrutura organizacional e a capacidade de gestão instituída e em instituição?

6.2. Monitoramento

Dentre as etapas de um plano, a monitoria é onde se tem identificado mais lacunas no ciclo de um plano institucional. Uma hipótese é que isso se deva a certos traços inerentes à cultura destas instituições e dos grupos (Organizações não governamentais – ONG – e demais), por exemplo: relação entre estratégia institucional e sua estrutura, necessidade de ferramentas técnico-metodológicas para fazer a monitoria e processos de avaliação não bem trabalhados anteriormente.

De qualquer forma, reside aí mais um desafio que, se for tomado sob a perspectiva de aprendizagem, aperfeiçoa a cultura desses grupos e dessas instituições. Por exemplo, fazer a monitoria da dimensão de gênero requer o tratamento diferenciado entre homens e mulheres, o que exige organização de dados e análise das informações de forma desagregada. Isto deve ser pensado durante o planejamento7.

A monitoria é aqui compreendida como avaliação contínua ou em processo, que possibilita a revisão da intervenção, pressupostos, hipóteses, estratégias e desafios priorizados. Portanto, é um momento fundamental para a gestão no ciclo de um plano. A monitoria, pela sua finalidade de identificar desvios e reorientar políticas, é um momento de aprendizado coletivo, de socialização e troca de saberes. simplificar este momento é proporcional ao quanto de clareza há na estruturação do plano político, em suas estratégias e metas.

A monitoria, para ser efetivada, deve levar em consideração a cultura da instituição e, mais especificamente, a cultura interna na relação do coletivo com processos avaliativos.

7. RUAs, Rogério Delamare. Indicadores e equidade de gênero: uma proposta de incorporação no Ciclo de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da FAsE. nov. 2004 (Mimeo).

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A cultura das instituições pode ser entendida como o seu conjunto de crenças, valores, hábitos, costumes e mesmo seu vocabulário mais usual. Este conjunto, acrescido das finalidades precípuas desta coletividade, leva as pessoas que fazem parte da organização a se comportarem de determinada maneira em todas as principais decisões, atos, funções ou tarefas. se compreender a organização é compreender como são tomadas as decisões, compreender o processo decisório é compreender a cultura institucional.

Como fruto do aprofundamento da monitoria, tem-se as apropriações coletivas das estratégias institucionais e o seu fortalecimento. Compreender coletivamente, de forma participativa, é exercitar a perspectiva da aprendizagem. O desafio é saber como zelamos coletivamente pelo fluxo de informações e dados com os quais lidamos diariamente.

Algumas questões que podem facilitar a reflexão:

Quais são as informações relevantes? Quem zela pelas informações? Como estão organizadas? Em que espaço coletivo elas são analisadas? A didática, nestas ocasiões, tem sido apropriada?

Pode parecer simplista, mas, na maioria das vezes, os processos de monitoria são frágeis por não delimitarem com clareza o que é importante ser observado, pois é impossível tudo observar. Visões totalizantes são um mito quando se trata de gestão. As boas práticas de gestão não são capazes de esgotar a realidade de uma organização, embora sejam instrumentos indispensáveis para balizar visões e decisões necessariamente parciais sobre o todo. É importante notar que isso não implica o fracasso dos nossos modelos de gestão e, sim, a qualidade – mais uma vez confirmada – de que é a abertura intrínseca deste modelo que permite uma contínua aprendizagem. Esta característica da gestão permeia todos os processos institucionais.

A importância do monitoramento está em preparar a avaliação conclusiva. A avaliação é o único momento na trajetória de um projeto em que é possível identificar a aprendizagem a ser incorporada a esta mesma trajetória. Vista como um ponto de conexão na linha de tempo de um projeto, a avaliação encadeia os períodos considerados como fim de um plano e início de um outro que lhe segue. A monitoria, como produção

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de alertas para o momento da avaliação é, por isso, considerada parte da avaliação.

6.3. Avaliação

Considera-se avaliação como um processo de aprendizagem que uma organização ou grupo se propõe a fazer sobre determinada intervenção social, para possibilitar a ampliação da consciência crítica sobre a intervenção já realizada ou em andamento. A avaliação ganha importância para a sociedade, uma vez que o que está em questão é um plano político pedagógico que tem como desafio o enfrentamento de problemas.

Essa travessia permite decisões sobre a manutenção ou a exclusão de ações em curso, possibilitando que sejam redirecionadas.

É fundamental destacar a importância da avaliação como um momento de conexão de tempos, seja na conclusão ou ainda no ciclo do plano, por identificar lacunas, desafios e por justificar as razões de continuidade. Ou seja, a avaliação é importante: representa responder por que o plano deve continuar existindo.

Nessa hora, o desafio é lidar com a cultura da instituição, principalmente no que diz respeito a como a avaliação foi tratada anteriormente. Vale a pena sempre perguntar como ocorreu esta experiência em projetos anteriores na organização.

Para superar esse desafio, é fundamental explicitar as expectativas sobre a avaliação, respondendo às seguintes questões:

1 - Compreendendo que a avaliação é sempre destinada a alguém (segundo Patton8). Para quem está avaliando?

2 - lembrando que a avaliação terá uma finalidade e uma função. Como será utilizado o resultado da avaliação?3 - Quem participa do processo e por quê?

4 - O que queremos avaliar?

8. PATTON, Michael Quin. Notas de oficina de avaliação qualitativa. lima , out. 2004 (Mimeo).

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5 - Que perguntas temos sobre a iniciativa social que será avaliada?

6 - Qual é a essência do que buscamos?

Como é possível notar, as primeiras três perguntas dizem respeito à cultura institucional. As três últimas estabelecem uma convergência entre lógica e dialógica na metodologia de avaliação.

7. A SISTEMATIZAÇÃO

O tema da sistematização tem sido trabalhado nas perspectivas da academia, de educação popular, dos movimentos sociais entre outros. Há um pressuposto de que na sistematização se requer obrigatoriamente a participação do sistematizador na intervenção. Neste parágrafo, propõe-se trabalhar considerações e uma metodologia de sistematização que possam ser utilizadas tanto pelos movimentos sociais como pelas instituições de educação popular.

A sistematização é um processo coletivo de conhecimento que acontece a partir de práticas sociais concretas. Ela recupera o que as pessoas sabem sobre sua experiência, registra os acontecimentos e as interpretações que estes sujeitos têm sobre eles, cria espaço para que essas interpretações sejam discutidas, localiza as contradições e a forma de enfrentá-las; vê as relações entre os acontecimentos e reflete sobre o comportamento e evolução dos mesmos.

Fazer isso possibilitará uma aproximação de conceitos entre os agentes da prática e, ao mesmo tempo, aprofundará o conhecimento do contexto onde se situa e realiza a intervenção.

7.1. Mas para que sistematizar?

Faz-se a sistematização para ajudar os sujeitos da prática a clarear o que é imediato e o que é para longo prazo, para se conhecer bem onde está, identificar brechas e construir saídas, para realimentar a prática, para socialização dos saberes e para que erros e acertos sirvam de aprendizagem a nós e a outros.

7.2. Como fazer a sistematização?

Oscar Jara (2004), ao jogar luzes sobre o tema e refletindo sobre a nossa

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prática, aponta um caminho em cinco etapas9, caminho que, de forma simples e encadeada, nos leva a uma reflexão crítica sobre o percurso feito em experiências sociais:

1 - O ponto de partida é que o sistematizador tenha participado da experiência, que tenha registros e o marco referencial.

Dica: No processo de construção do plano, quais foram os desafios pactuados e as mudanças que se propuseram a fazer?

2 - Fazer as perguntas: por que quer sistematizar, por que exatamente esta experiência e que aspectos centrais da experiência interessam à sistematização?

3 - Recuperar o processo vivido, classificar as informações disponíveis e identificar as etapas principais dos processos – organizar as informações de forma clara e, se possível, de forma visível. Nesse momento, busque todos os registros possíveis.

Dica: Quais foram/são os momentos considerados importantes para o projeto?

4 - Qual é a reflexão de fundo a fazer? A reflexão passa por responder por que aconteceu desta forma e não de outra? Por que foi assim e não de outro modo? Este é o momento fundamental da sistematização: analisar, criticar, estabelecer as relações, tensões e contradições, identificando indicativos de continuidade.

Quatro questões para ajudar nesta reflexão:Qual é a lógica pensada para a experiência?Quais são os fatores-chaves?Como está esta experiência em relação a outras?Em relação à teoria, como está?

Dica: Reveja o projeto na sua estrutura. Relacione os temas com cada lugar na instituição que tenha desenvolvido atividades inerentes a cada um. Isto possibilitará relacionar a ação à estratégia da instituição.

9. JARA, Oscar. Como sistematizar? Notas da Conferencia de La Relac. Evaluación, democracia y gobernabilidad. lima/Peru, out. 2004 (Mimeografado).

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5 - Qual é o ponto de chegada?

Que conclusões podem ser formuladas: Quais são as principais afirmações que surgiram do processo? Que novas inquietações apareceram no percurso? Quais são as contribuições desta experiência para experiências futuras?

Que comunicação será dada à experiência: Compartilhar, ao final, com todos que participaram da experiência e diversificar a forma de comunicação com bastante criatividade.

Um dos meios pelos quais a gestão pode se consolidar é colocar como desafio a perspectiva de aprendizagem. Esta perspectiva, organizada por senge em ’A Quinta Disciplina’, considera que

instituições que aprendem são aquelas nas quais as pessoas expandem continuamente sua capacidade de produzir as mudanças que realmente desejam, onde se estimulam padrões de pensamento novo e abrangente, a aspiração coletiva ganha liberdade e onde as pessoas aprendem continuamente a aprender juntas (1999, p.37).

Para as instituições, o desafio é estabelecer estruturas de gestão participativa com intervenção integrada. Isto quer dizer que a organização reconhece que todos/as participam de instâncias decisórias e que, em maior ou menor grau, tomam decisões no conjunto da instituição. levar a perspectiva de aprendizagem adiante implica na articulação de uma estrutura matricial combinada a uma descentralização de decisões e informações referenciadas pelo pacto político-institucional que validou o plano institucional em vigor.

Essa opção metodológica faz com que as instituições sociais se assemelhem mais com os sistemas sociais em geral. Os sistemas sociais têm também a característica de criação de objetivos comuns que podem ser alcançados em esforços do coletivo ou de partes isoladas do coletivo. Também são formados por partes interligadas num processo de inter-relação constante sobre uma estrutura especializada. Tanto as instituições como os sistemas sociais dependem de fluxos internos e externos, têm identidade central sustentada em teorias, ideologias

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e leitura de mundo. A opção de uma organização pela aprendizagem institucional pode fazê-la mais próxima das dinâmicas da realidade da sociedade que ela pretende, de alguma forma, modificar. Por consequência, o que produzimos são aproximações sistêmicas, mais apropriadas a instituições sociais do que resultados e sua configuração pragmática.

Por fim, fazer mudanças sociais é fazer mudança de valores, é compreender que não existe decisão sem mudanças e nem mudanças sem decisão. E que fazer a aprendizagem como um processo é vivenciar os ensinamentos de Paulo Freire (1997): o ser humano “quando toma consciência de que é um ser inacabado, busca constantemente o ser mais”, e isto é feito pela percepção do problema, pela análise, tomada de consciência, decisão, ação e vivência, permanentemente aprendendo com as práticas.

REFERÊNCIAS

BRANDÃO, Daniel Braga. Avaliação como oportunidade de aprendizagem. Disponível em: < http//:www.risolidaria.org.br>. Acesso em: 11 mar. 2009.

FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia. saberes necessários à prática pedagógica. são Paulo, Brasil: Paz e Terra,1997 (Coleção leitura).

HElMUT, Wagner. Problemas de direção em Cooperativas/Org. Erick Boettcher. UFsC: Assocene, 1983, p.13.

HIRsCHMAN, A. O. Os conflitos sociais como pilares das sociedades de mercado democráticas. In: Auto-subversão: teorias consagradas em xeque. são Paulo, Companhia das letras, 1996, p. 259-277.

JARA, Oscar. Como sistematizar? Notas da Conferencia de la Relac. Evaluación, democracia y gobernabilidad. lima/Peru, out. 2004 (Mimeografado).

PATTON, Michael Quin. Notas de oficina de avaliação qualitativa. lima/Peru, out. 2004 (Mimeografado).

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PEREIRA, Maria José lara de Bretas; FONsECA, João Gabriel Marques. Faces da Decisão: as mudanças de paradigmas e o poder da decisão. são Paulo: Makron Books, 1997.

RUAs, Rogério Delamare. Indicadores e equidade de Gênero: uma proposta de incorporação no Ciclo de PMA da FAsE. Rio de Janeiro, nov. 2004 (Mimeografado).

____________________. Elementos para a construção de uma metodologia de sistema de indicadores de Gestão na FASE. Rio de Janeiro, nov. 2002 (Mimeografado).

sENGE, Peter M. A Quinta Disciplina: caderno de campo, estratégias e ferramentas para construir uma organização que aprende. Qualitymark. 1999.

VElHO, Gilberto. Projeto e metamorfose: antropologia das sociedades complexas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1994, p. 7-30.

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PARTICIPAÇ ÃO CIDADÃ E POLÍTIC AS SOCIAIS: NEXOS, POTENCIALIDADES E DESAFIOS

Teresinha Rodrigues de Oliveira1

RESUMO

Trata-se de um estudo exploratório em que a participação cidadã nas políticas sociais é o objeto de análise, com foco no crescente reconhecimento da importância dessa premissa na formulação e gestão de programas sociais. Emerge na tentativa de se encontrar explicações relativas aos modelos teóricos e metodológicos comumente utilizados no campo da gestão e da avaliação de políticas sociais, à vista da recente expansão das políticas sociais no Brasil, acompanhada de uma efervescência de modalidades de programas sociais, o que requer o desenvolvimento de uma maior acuidade analítica para a compreensão dos seus objetivos e alcances. Nesse sentido, a partir de um recorte teórico-metodológico, discutem-se diferentes concepções, razões, potencialidades e possibilidades da participação social, destacando-se os principais atores em cena no ambiente das políticas sociais no Brasil. Recorre-se, também, a alguns exemplos, ainda que de forma tangencial, dos recursos que veem sendo utilizados para efetivação da participação no contexto de programas de cunho territorializado.

Palavras-chave: Participação Cidadã. Políticas sociais. Movimentos sociais. Gestão de Programas sociais. Avaliação de Políticas sociais.

1. Mestre em Educação pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e Doutoranda em Educação, no Programa de Formação Avançada em Educação,da Universidad de la Empresa/Montevidéu/Uruguai; Professora de Ensino superior da Universidade do Estado de Minas Gerais, atualmente, na Direção da Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”, Campus de Belo Horizonte/UEMG.

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Participação cidadã e políticas sociais: nexos, potencialidades e desafios


CITIZEN PARTICIPATION AND SOCIAL POLITICS: NEXUS, POTENTIALITIES AND DEFIANCES.

ABSTRACT

This paper is an exploratory study whose object of analysis is the citizen participation in social politics, focalized in the growing recognition of the importance of this premise in the formulation and management of social programs. It emerges from the attempt to find explanations concerning to theoretical and methodological patterns generally utilised in the field of administration and evaluation of social politics, in consequence of the recent expansion of social politics in Brazil followed by an effervescence of social programs modalities, what demands the development of a larger analytic acuity for the comprehension of its objectives and aims. Therein, based in a theoretic and methodological cutting, different conceptions, reasons, potentialities and possibilities of social participation are discussed, putting in relief the principal agents of the ambient of social politics in Brazil. The study also refers, although tangencially, to some examples of the resources that have been utilised for the effectiveness of that participation on the context of programs characteristically territorial.

Key words: Citizen Participation. social Politics. social Movements. Administration of social Programs. social Politics Valuation.

1. INTRODUÇÃO

O reconhecimento do caráter eminentemente político das políticas públicas2 não é novidade. Esse traço tem sido destacado por pensadores que analisam as políticas públicas destacando-se, notadamente, as contribuições de lowi (1972) ao apontar que a política produz políticas, e elas, por sua vez, criam política. Essa via de mão dupla remete aos

2. Numa perspectiva pluralista, política é concebida como uma arena onde uma pluralidade de atores, movida por uma multiplicidade de causas, se encontra para transacionar (COIMBRA, 1987, p.97). Entendemos por política pública o processo complexo (no que se refere à configuração dos arranjos institucionais e das características dos processos de decisão e de planejamento) de definição, elaboração e implantação de estratégias de ação por parte dos governos, no qual há identificação e seleção de determinados problemas sociais que, na visão dos gestores públicos, merecem ser enfrentados.

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diversos atores (com seus distintos interesses e valores) e aos processos políticos que engendram a formação de uma determinada política (ou por extensão, aos programas e projetos). Por outro lado, remete ao fato de que a trajetória de implementação de uma determinada política implica na conformação de novos processos políticos, a partir de sua repercussão, especialmente junto aos atores direta ou indiretamente interessados ou envolvidos. O autor, numa perspectiva, afirma que as várias áreas de políticas públicas ou intervenções governamentais constituem arenas de poder distintas, que circunscrevem atores, grupos e relações, tendendo a desenvolver seu próprio campo e seus processos políticos.

Nessa perspectiva, as políticas públicas constituem espaços centrais de mediação e de gestão dos conflitos sociais no contexto das sociedades contemporâneas – complexas, plurais e diferenciadas. Historicamente resultam da atividade política, em campos ou arenas específicas, dos diferentes atores sociopolíticos que, a partir de suas demandas, pressões e atuação, procuram influir na formação da agenda e no curso das intervenções governamentais (BRUGUÉ e GOMÀ, 1999; sUBIRATs e GOMÁ,1998).

Entende-se que as políticas públicas assumem, na prática, a forma de estratégias de ação, ou seja, planos, programas ou projetos que geralmente contêm um diagnóstico sobre determinado problema e uma proposta para solucioná-lo. Explicitam uma visão sobre o problema e uma proposição para enfrentá-lo e, além disso, significam a escolha de determinados problemas e a exclusão de outros. Daí, longe de representar consensos, as políticas públicas são arenas de disputas sobre projetos políticos em competição (lOWI,1972), visto que ideias e interesses dissonantes geram disputas sobre as prerrogativas de orientação da ação dos governos, bem como configuram a autonomia relativa destes na definição de suas próprias estratégias de ação. Portanto, as políticas públicas tornam-se estratégias que viabilizam e orientam a intervenção do Estado (OFFE, 1984).

Por outro lado, a dimensão política nas políticas públicas, quer no âmbito analítico, quer no âmbito de sua formulação e gestão, regula-se a partir da atuação dos atores envolvidos ou afetados, de seus interesses e

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valores, assim como dos processos políticos engendrados. Essa dimensão apresenta-se em todo o ciclo de uma política, desde os processos de formação da agenda e de construção do problema a ser enfrentado pela intervenção, até os processos de implementação e de avaliação. Apresenta-se, também, desde o desenho das políticas públicas até à gestão dos seus instrumentos (programas, projetos e instrumentos regulatórios).

Vários autores têm apontado a importância de se levar em consideração, na formulação e gestão de programas e projetos sociais, a sua dimensão política, ou seja, os atores envolvidos ou afetados, seus interesses, objetivos e valores distintos (e, não raro, conflitantes), além dos seus recursos distintos (materiais ou simbólicos), bem como da sua interação, das alianças e conflitos potenciais. Nesse contexto, e com a incorporação de novos paradigmas na política pública, levanta-se como uma questão-chave a identificação, não apenas dos possíveis ganhadores, mas também dos perdedores no curso de uma dada intervenção pública (COsTA, 2004). Portanto, além da identificação de atores envolvidos, que se faz necessária nas estratégias de formulação e de gestão de políticas e programas sociais, um passo significativo se refere às formas de incorporação da participação desses atores no processo, na busca de caminhos viáveis para dotar os cidadãos de recursos que os possibilitem a participar do mercado e das esferas comunitária, política e cultural.

Barba (2004), ao refletir sobre os paradigmas da política social a partir de 1990, afirma que, junto aos equilíbrios macroeconômicos, é necessário começar a se preocupar com os macrossociais e, em sintonia às reflexões de Carlos sojo (2002) quanto à adequação da ideia de cidadania para enfrentar os desafios sociopolíticos da América latina, destaca que “la ciudadanía no se refiere únicamente a la estructura formal de una sociedad, indica los avances en el reconocimiento de los otros como sujetos com intereses válidos, valores pertinentes y demandas legítimas” (COsTA, 2004, p.115).

2. EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE PARTICIPAÇÃO

No Brasil, notadamente a partir dos anos 60, no bojo das reivindicações de atores coletivos quanto à implementação efetiva dos direitos sociais e políticos, verifica-se a disseminação do termo participação

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no vocabulário sociopolítico. No entanto, a previsão de processos participativos nos programas e projetos sociais não chega a ser um fato histórico novo, assim como a percepção de sua relevância ainda que por razões bem distintas. A participação integra a estratégia de organismos internacionais, especialmente a partir do final dos anos 1970, sob diversos rótulos e premissas tais como desenvolvimento de comunidades, planejamento participativo e desenvolvimento participativo3, que chegam a ser incorporados a várias experiências no cenário brasileiro4 (TEIXEIRA, 2002; lICHA,2002).

licha (2002), ao se referir ao desenvolvimento participativo afirma que esse pode ser considerado como um modelo de participação que, de um lado, pressupõe a participação como um direito dos cidadãos e, de outro, considera as comunidades como um instrumento de desenvolvimento. O modelo coloca em foco, especialmente, a dimensão territorial e comunitária, pressupondo o desenvolvimento das capacidades dos atores, dos potenciais solidários e cooperativos locais. Esse enfoque tem, atualmente, incorporado a perspectiva de mobilização das comunidades para a gestão de seus recursos econômicos, implicando no reconhecimento dos valores e identidades locais ao lado de ações destinadas ao fortalecimento do capital social.

Acrescente-se que a participação em programas e projetos sociais tem sido crescentemente incorporada às pautas das instituições multilaterais e bilaterais, por vezes apresentando-se como requisito nos financiamentos. Com destaque aparece nas agendas da ONU construídas nos anos 1990, associando-se a um novo repertório de noções, como

3. Em comum essas noções apontam para uma dimensão comunitária da participação. Destaca-se o recorrente emprego da expressão “desenvolvimento participativo” desde os anos 60, inicialmente a partir de instituições internacionais, tais como a ONU e, mais recentemente, associada aos movimentos sociais e ONGs.

4. Exemplo ilustrativo: a) Programa BH Cidadania/MG/Brasil – programa de regularização urbanística e fundiária dos assentamentos informais, voltado para a inclusão de famílias em vulnerabilidade e exclusão social; b) Orçamento Participativo da Habitação – BH/MG/Brasil, criado em 1996, destinado à alocação de recursos para construção de novas unidades habitacionais por meio de programas de autogestão ou de gestão pública.

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capital social5, empoderamento e governança.

Nas duas últimas décadas, participação tem sido enfatizada, vinculada às transformações do Estado contemporâneo (sobretudo de cunho descentralizante) e de suas relações com a sociedade (de cunho democratizante). Conforme aponta Cunill-Grau (1998), os anos 80 inauguraram um chamado à participação – não circunscrito ao circuito teórico, mas também fundado nas práticas dos atores sociais, no bojo dos processos de democratização – como instrumento para o aprofundamento da democracia e para a reivindicação de democracia participativa, em caráter de complementaridade aos mecanismos de representação.

Nessa perspectiva, uma questão nuclear refere-se às diferentes conotações da participação nas políticas e programas sociais, pois, dependendo do que entendem seus promotores e agentes e dos objetivos almejados, ela pode se traduzir por processos fundamentalmente diferenciados quanto à qualidade e amplitude dos processos participativos e quanto ao seu alcance deliberativo. Assim, pode-se tomar como horizonte a possibilidade de influência efetiva dos cidadãos nos processos macro e micro de decisão, em todo o ciclo das políticas e programas, desde a formação da agenda até a avaliação.

3. APLICAÇÃO DO CONCEITO DE PARTICIPAÇÃO

Com base nos aportes clássicos, vários papéis e potenciais têm sido atribuídos à participação como o de influência ou intervenção nos processos de tomada de decisão. Acrescentam-se outros presentes no

5. Conforme analisa Basco e outros (s/d), embora não exista consenso sobre a noção de capital social, o marco conceitual recorrente tem sido calcado na visão minimalista de Bourdeau, que consiste na distinção entre três formas de capital – o econômico, o cultural e o social – significando este último no conjunto de recursos reais ou potenciais que se vinculam com a posse de uma rede duradoura de relações mais ou menos institucionalizada de interconhecimento e de inter-reconhecimento que um ator pode mobilizar em proveito próprio e de sua comunidade. Em documento do Banco Mundial, capital social se refere às redes, associações, normas e valores que permitem às pessoas atuar em forma coletiva para produzir uma externalidade positiva em favor das mesmas e da comunidade agregando o que lhes interessa. Uma discussão mais aprofundada encontra-se em AHN(2003).

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debate contemporâneo, como o controle público, a função educativa e integrativa, o aprendizado social que remete à cidadania e à dimensão pública, conforme analisa Pateman (1992), apontando Rousseau e stuart Mill.

A democratização do Estado (e suas relações com a sociedade) e as possibilidades de aprofundamento democrático têm sido os argumentos fundamentais mobilizadores de debates recentes relativos à participação nas políticas públicas. Por outro lado, a associação da participação com a perspectiva dos direitos sociais, com as possibilidades de inclusão e de redução das desigualdades se constitui noutra questão-chave, especialmente, no contexto dos países periféricos, marcados por profundas desigualdades sociais que se entrecruzam com assimetrias do poder político de diversos grupos sociais.

Cunill-Grau (1998) destaca que a participação se afirma no bojo dos processos de democratização como instrumento para o aprofundamento da democracia e para a reivindicação de democracia participativa, em caráter de complementaridade aos mecanismos de representação. A recuperação de figuras da democracia direta, a participação cidadã na formulação de políticas e decisões estatais e a possibilidade de deliberação pública constituem os conteúdos evocados na noção de democracia participativa, assim como a manutenção de um sistema institucional relativamente aberto para propiciar a experimentação. A participação concebida nos marcos da noção de democracia participativa remete, desse modo, ao fortalecimento e à democratização da sociedade e do Estado, bem como à redefinição das relações entre Estado e sociedade sob o ângulo da última.

Nesse sentido, o termo participação cidadã, empregado na literatura relativa a políticas públicas, cujo conceito Cunill-Grau (1998) procura delimitar “se refere à participação política, embora se afaste dela por pelo menos dois sentidos: abstrai tanto a participação em partidos políticos, como a que o cidadão exerce quando elege representantes”(p.64). Trata-se da intervenção, de diversas formas, dos agentes sociais no curso das atividades públicas, permitindo sua influência nas decisões estatais ou na produção de bens públicos, constituindo-se expressão de interesses sociais. Pressupõe o envolvimento de todos os atores

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envolvidos nos processos de transformação territorial, nos instrumentos de gestão e planejamento das políticas públicas, visando a construção de um ambiente saudável, o bem-estar da coletividade. Enfim, a participação implica em sentimento coletivo e de ajuda mútua, em torno dos interesses coletivos. Nesse processo, as pessoas identificam problemas e apontam possíveis soluções, levando em consideração os diversos olhares daqueles envolvidos no processo de negociação.

O conceito de participação cidadã aponta como elemento central a participação da sociedade civil de forma organizada e não episódica. Entretanto, na perspectiva de Teixeira (2000), fundamentalmente, o conceito de participação cidadã, concebida como autônoma e auto-limitada, ultrapassa espaços. Assim, refere-se ao

processo complexo e contraditório de relação entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis se definem pelo fortalecimento da sociedade civil através da atuação organizada de indivíduos, grupos e associações (TEIXEIRA, 2000, p.46).

Algumas distinções conceituais, para delimitar o conceito de participação cidadã, são estabelecidas por Teixeira (2000) e Cunill-Grau (1998). Uma primeira é a da participação comunitária, expressão empregada principalmente nos anos 1980, no âmbito de programas governamentais destinados à provisão de bens públicos, que envolviam a participação de associações comunitárias correlatas em atividades estritamente vinculadas à implementação ou execução de atividades. Os balanços críticos dessa forma de participação enunciam diversos problemas e limites, como a possibilidade de cooptação das entidades ou do estabelecimento de relações tradicionais clientelistas. Para os autores, a noção de participação comunitária aponta para as relações da sociedade civil com o Estado em um caráter restrito, assistencial, ou voltado para o atendimento de demandas mais imediatas.

A participação social é outra noção discutida, e os autores destacam a dimensão organizativa e mobilizatória da sociedade civil como aspecto que essa noção privilegia. A participação social é caracterizada por Cunill-Grau (1998) como a participação em organizações da sociedade civil voltada para a defesa de interesses sociais. No entanto, Teixeira

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(2002) define a participação social a partir de sua inscrição nos domínios da sociedade civil e dos processos de organização e mobilização societários.

Adicionalmente, Teixeira (2002) procura caracterizar a noção de participação popular, entendida como a ação desenvolvida pelos movimentos (grande parte reivindicativos), visando ao atendimento a demandas ou realização de protestos. Para a autora, dois elementos podem ser destacados na cunhagem do conceito de participação popular: a marcação de um posicionamento anti-Estado e a sua circunscrição aos segmentos sociais explorados (favelados, trabalhadores, desempregados).

Tendo em vista os motivos da participação, Brugé, Font e Goma (2008) estabelecem uma distinção entre as justificativas tradicionais e as da nova geração, sendo que as principais correspondem à legitimidade política e à melhoria das decisões. Analisando a importância de se considerar a incorporação de colaboradores e a geração ou fortalecimento de capital social na abordagem de questões complexas, eles argumentam que as decisões tomadas a partir da escuta a múltiplas vozes tendem a maiores possibilidades de sucesso, não apenas pela incorporação de novas perspectivas, mas pelo próprio consenso gerado, que permitiria atenuar resistências e, também, maior oportunidade de êxito. Nesse sentido, defendem que a participação cidadã representa uma forma de superar os déficits administrativos e políticos que acompanham a crise do Estado keynesiano6, por meio do impulso de cogestão e do capital social, bem como representa um processo de amadurecimento democrático.

A tendência na primeira categoria de argumentos é privilegiar o ambiente institucional, podendo ser considerada como um enfoque

6. As idéias intervencionistas de John Maynard Keynes , o criador da Macroeconomia, chocaram-se com as doutrinas econômicas vigentes em sua época e estimularam a adoção de políticas intervencionistas sobre o funcionamento da economia. A escola keynesiana se fundamenta no princípio de que o ciclo econômico não é autorregulador como pensavam os neoclássicos, uma vez que é determinado pelo ”espírito animal” dos empresários. É por esse motivo, e pela ineficiência do sistema capitalista em empregar todos os que querem trabalhar que Keynes defende a intervenção do Estado na economia. No entanto, as prescrições políticas da versão do keynesianismo que inicialmente obtiveram prestígio e apoio acadêmico nos EEUU não foram as que obtiveram êxito político (WEIR y sKOCPOl, 1993).

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mais instrumental, que tem em vista, sobretudo, três potenciais: o aprimoramento das decisões, a sustentabilidade das ações e a consequente obtenção de melhores resultados. Melhoria das decisões associada, principalmente, à incorporação de perspectivas dos diversos atores envolvidos, que contribuiriam para a definição de problemas e das opções para o seu enfrentamento.

Em relação à sustentabilidade e à solidez das ações, a literatura da área tem destacado que a participação propiciaria a apropriação das propostas pelos atores envolvidos e, consequentemente, o seu maior comprometimento. Além disso, que a participação favoreceria melhores condições de continuidade para as intervenções, não raramente interrompidas por governos subsequentes (MOlINA, 2002; lICHA, 2002; CARNEIRO,2004).

Uma segunda categoria de argumentos privilegia a dimensão societária e tem se apresentado, sobretudo, a partir da perspectiva do capital social. segundo licha (2002) a participação propiciaria o fortalecimento da solidariedade social, o fomento de ações cooperativas e democráticas, o fortalecimento das capacidades comunitárias de intervenção e a construção de redes. Em outros termos, a participação é associada aos processos de aprendizagem coletiva, de fortalecimento da cultura democrática e das identidades coletivas e, ainda, às possibilidades de inovação nas políticas e programas. Assim, esse enfoque confere ênfase aos aspectos sociopolíticos da participação e às possibilidades de inclusão e aprofundamento democrático.

Nessa segunda linha de argumentos, a participação não estaria necessariamente associada a uma rota mais simples de formulação e de gestão de programas e projetos, já que pressupõe a manifestação dos interesses e valores dos diferentes atores e, ainda, negociação dos conflitos nos processos participativos. Portanto, à vista da intervenção efetiva na tomada de decisão, a participação poderia implicar em maior complexidade nos processos de formulação e gestão. Essa linha de argumentação coloca em relevo uma racionalidade fundada nos processos de interação comunicativos, que podem tencionar lógicas tradicionais de atuação estatal (centralizadas, tecnocráticas e pouco permeáveis aos segmentos mais vulneráveis e excluídos, dentre

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outras características), apresentando, no mínimo, o desafio de maior flexibilidade nas formas de planejamento e de intervenção.

Abordada, também, a partir de sua associação com modelos e pressupostos distintos em relação ao Estado, aos seus papéis e lógicas de intervenção, distinguem-se duas concepções mais gerais da participação institucionalizada. A primeira refere-se à concepção da participação como meio de assegurar a governabilidade com vistas à eficiência, por meio do redirecionamento das formas de protesto e pressão dos movimentos sociais para formas controladas de participação e pela focalização das políticas nos extratos mais pobres da população. Portanto, a participação seria, assim, o meio de reforçar a tendência de desresponsabilização do Estado. A segunda lógica enfatiza a dimensão pública e a política da participação, uma vez que as instâncias participativas se constituem em espaços de publicização de conflitos, de negociação de interesses distintos dos segmentos sociais e de afirmação e construção de identidades coletivas. Nesse sentido, a participação é considerada um ponto de partida para a democratização das políticas públicas, vinculadas à perspectiva da garantia dos direitos sociais e da possibilidade de redução das desigualdades (sANTOs, 2002).

Constata-se, pelos aportes teóricos aqui destacados, que “os por quês” e “para quês” da participação são múltiplos e complexos, de natureza diversa e não excludentes. Podem se situar numa perspectiva que privilegie os melhores resultados que se pode obter nas intervenções, como os possíveis ganhos relativos à sua eficácia e eficiência, à sustentabilidade e legitimidade das ações, ou mesmo relativos ao aprimoramento da concepção dos programas e projetos. Podem, ainda, se situar numa perspectiva que privilegie aspectos relativos à democratização das políticas públicas e de seus instrumentos a partir da inclusão de novos atores nos âmbitos decisórios. Nessa ótica, incluem-se os aspectos relativos ao fortalecimento da sociedade civil e das identidades coletivas.

4. EMBATES ACERCA DO CONCEITO PARTICIPAÇÃO

Na abordagem social-psicológica da escola de Chicago, paradigma dominante até os anos 70, a ação coletiva era entendida em termos

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de ruptura e breakdown, concebidos como respostas irracionais à mudança social e desorganização social, quadro teórico que contrapõe ação institucional convencional e não institucional coletiva, formada a partir de situações não estruturadas e não guiadas por normas. A inadequação dessa perspectiva evidencia-se a partir da pluralidade das novas formas de ação coletiva, emergentes à época, que não podiam ser enquadradas como respostas desruptivas às crises e envolviam atores sociais integrados nos movimentos pacifistas ecológico, feminista e de autonomia local.

Especificamente no âmbito da teoria social, destacam-se as abordagens contemporâneas da ação coletiva, que se caracterizam por concepções dicotômicas e se estruturam, principalmente, em torno de duas correntes competitivas: o modelo norte-americano de mobilização de recursos e as abordagens européias de novos movimentos sociais. Cada linha desenvolveu um quadro teórico que excluía o foco principal do outro, implicando alternativas distintas da ação coletiva, em que se interpretava a ação coletiva em termos estratégicos – de organização de estruturas para pressionar os domínios institucionais – ou em termos dos processos de construção de identidade coletiva e formas associativas societárias.

Mais recentemente, autores norte-americanos reformularam o respectivo quadro teórico introduzindo aspectos relativos à mobilização política e incorporando elementos da corrente européia, como o reconhecimento dos processos de estruturação de significados compartilhados. Nessa perspectiva, McAdam, Mc Carthy e Zald (1999) identificam três conjuntos de fatores para a análise da emergência e desenvolvimento dos movimentos: a) estrutura de oportunidades políticas, com ênfase nos processos políticos; b) formas de organização formal e informal; e c) processos coletivos de interpretação e de construção social. segundo os autores, a combinação dos dois primeiros fatores pode potencializar a ação coletiva, mas, o papel da construção de significados compartilhados seria insuficiente e, para tal, assinalam que se constitua um elemento de mediação entre oportunidade, organização e ação.

Cohen e Arato (1992; 2001), apud Carneiro (2004), a despeito das diferentes concepções de ambas as correntes, apresentam premissas

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que se contrapõem às abordagens clássicas da ação coletiva da escola de Chicago. Dentre outros pontos de interface, assumem que a ação coletiva é normal; insistem na racionalidade do conflito; supõem racionais e integrados os participantes dos movimentos; localizam a base da ação coletiva em grupos organizados, associações autônomas e redes sociais, reportando, assim, a dois níveis distintos: o das mobilizações e o das formas de participação e organização a priori dos atores. Na percepção dos autores, com suas associações e organizações intermediárias, a sociedade civil constitui o espaço de aglutinação, de organização e de mobilização dos atores sociais, independentemente dos alvos e objetivos da ação coletiva.

A reconstrução do conceito de sociedade civil, assim elaborada, se mostra relevante para a discussão da participação, ao voltar-se para a compreensão das novas formas de organização social e de ação coletiva, que se desenham no contexto contemporâneo. Citando Cohn e Arato (2001), Carneiro (2004) afirma que a idéia de defesa e de democratização da sociedade é a melhor forma de caracterizar as formas contemporâneas de autoorganização, e o conceito de sociedade civil permite focalizar as formas de ação coletiva emergentes, a partir dos segmentos mais reflexivos dos movimentos sociais, geralmente, não calcadas no recorte de classe, tampouco, na perspectiva de destruição do Estado, mas orientadas para a defesa e a expansão dos domínios societários e para as instituições legais, bem como para o controle da economia de mercado e do Estado burocrático.

Assumindo ser a democratização da sociedade civil e a defesa de sua autonomia objetivo central dos atores coletivos, os autores op.cit., ressaltam a possibilidade de atuação ofensiva e de aquisição de influência sobre os sistemas econômicos e políticos e insistem na ampliação das possibilidades de democratização das instituições políticas e econômicas. Argumentam que as duas lógicas não são necessariamente incompatíveis e que o próprio autoentendimento dos atores coletivos indica, não só os processos de construção da identidade, mas, também, as metas, os objetivos e estratégias de ação coletiva. Desse modo, defendem que os movimentos sociais podem envolver todas as formas de ação coletiva – da orientação estratégica instrumental à normativa e expressiva – e, ainda, que nenhuma ação

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é estritamente pró-ativa ou reativa, ofensiva ou defensiva. Para eles, os movimentos podem acomodar várias dimensões: (a) tematizar questões e identidades; (b) defender normas; (c) contestar interpretações sociais de normas; (d) formular novos problemas; (e) propor ações alternativas em relação ao seu ambiente e (f ) lutar, simultaneamente, para defender e democratizar a sociedade civil, assim como para promover a inclusão e a expansão da sociedade política.

Esses fundamentos, bem como os princípios teóricos de Habermas (1997), têm sido agregados aos debates da teoria democrática contemporânea, no que se refere à noção de participação política. À teoria social habermasiana são tributadas as bases para conceber a democracia, ancorada nos processos de interação e comunicação localizados nos domínios societários, conferindo espaço para a emergência de novos atores e construção de novas práticas, bem como possibilitando a re-conexão entre democracia e a noção do bem comum. segundo Avritzer (1996), ela aponta para a possibilidade de expansão e aprofundamento democrático, visto que

se baseia na percepção de que a democracia está ligada a um processo discursivo que tem suas origens nas redes públicas de comunicação com as quais os processos de institucionalização legal e utilização administrativa do poder estão indissoluvelmente ligados (p.15).

Todavia, santos e Avritzer (2002) atentam para o entendimento alternativo da democracia concebida em termos substantivos e normativos como uma gramática de organização da sociedade e da relação entre Estado e sociedade, em que o reconhecimento da pluralidade humana não se dá apenas a partir da suspensão da idéia de bem comum, mas a partir de dois critérios distintos: a ênfase na criação de uma nova gramática social e cultural, e o entendimento da inovação social articulada com a inovação institucional.

Por outro lado, nota-se a prevalência, em geral no século XX, da concepção realista e elitista, que concebe a democracia como um “método político, ou seja, [...] um determinado tipo de arranjo institucional para se chegar a decisões políticas legislativas e administrativas” (PATEMAN, 1992, p.28). Nessa perspectiva, argumenta-se sobre a necessidade

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de relativa autonomia do Estado para governar e sobre o despreparo ou desinteresse da maioria para o exercício ativo de participação nos processos decisórios. Por conseguinte, a participação política assume um papel menor, ficando circunscrita aos mecanismos de competição política via representação, ou mais especificamente, ao voto7.

Os debates contemporâneos recolocam a questão da participação nas formulações de democracia participativa a partir das reflexões precursoras efetuadas por Pateman (1992) e por Macpherson, citado por Teixeira (2000). Ainda que situadas nos debates relativos à democracia industrial, os autores desafiam os limites do modelo elitista e recuperam os papéis mais amplos da participação, desde a intervenção no âmbito decisório até às dimensões de aprendizagem e integração.

A noção de democracia participativa delineada não implica o descarte da validade dos mecanismos de representação, mas aponta para a sua complementaridade com formas ampliadas de participação nos processos decisórios e de deliberação. A recuperação de figuras da democracia direta, a participação dos cidadãos na formulação de políticas e decisões estatais e as possibilidades de deliberação pública constituem os conteúdos evocados na noção de democracia participativa, assim como a manutenção de um sistema institucional relativamente aberto

7. Coube a schumpeter (1942), no pós-guerra, a cunhagem das bases dessa concepção minimalista de democracia. Nessa perspectiva, não apenas se estreitam os papéis e a dimensão central atribuída à participação pelos teóricos clássicos como se enfatizam os riscos antevistos na ampliação da participação. santos e Avritzer (2002) sustentam que a concepção hegemônica de democracia apoiada estritamente na representação não responde aos seguintes questionamentos: se as eleições esgotam os procedimentos de autorização e se os procedimentos de representação esgotam a representação da diferença, apontando para as dificuldades de representação de agendas e interesses específicos da pluralidade de atores sociais. Uma abordagem posterior constitui-se no pluralismo democrático, que retoma a questão da participação como parâmetro da qualidade da democracia. Dentre os requisitos para alcançar decisões voltadas para o interesse comum, o autor coloca o direito de definir e controlar a agenda pública e de informação referente às diferentes alternativas. O modelo poliárquico sustenta ainda a ampliação da competição política e da participação pela via da atuação de grupos de interesse, ou grupos de pressão, pressupondo-se sua neutralização recíproca – decorrente de cálculo estratégico dos atores políticos – e uma certa simetria dos recursos do poder no mercado político. Contudo, a concepção pluralista não chega a distender significativamente as fronteiras da democracia liberal-representativa ou a incorporar as dimensões substantiva e normativa da democracia como valor e construção coletiva.

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para propiciar a experimentação.

Assim, a participação política concebida nos marcos da noção de democracia participativa implica na redefinição das relações entre Estado e sociedade, no fortalecimento e na democratização da sociedade e do Estado. Nesse sentido, Avritzer e Pereira (2005) apontam o espaço entre a sociedade e o Estado como o local por excelência da democracia participativa e de deliberação, representando a possibilidade de soberania popular procedimentalizada na conjunção entre participação e representação. Em outros termos, conforme Teixeira (2002), essas instâncias correspondem a espaços híbridos, quer pela conjugação de mecanismos de representação com formas deliberativas, quer pela composição mista com atores estatais e da sociedade civil.

As novas formas de organização coletiva e de ação coletiva, assinaladas nos enfoques apresentados, enfatizam uma lógica dual que implica dimensões distintas de participação e de influência nas políticas públicas. As questões destacadas acerca da democracia permitem situar a participação política nos marcos de diferentes quadros teóricos, bem como sinalizam o alargamento das formas de participação política na concepção de democracia participativa. Acrescente-se que, a partir das bases habermasianas, vislumbram-se possibilidades de articulação entre inovação social e inovação institucional, sob o ângulo da ação coletiva e da democracia, que o termo participação cidadã tem sido utilizado na literatura recente relativa às políticas públicas.

Para santos (1998), no âmbito da tomada de decisão, a participação cidadã pode ser definida “como possibilidade de intervir nas decisões relativas às escolhas de políticas públicas, independente do caráter convencional ou não convencional”(p.123), tendo o seu curso nos espaços públicos e nas instâncias de interlocução entre o poder público e a sociedade.

Cunill-Grau (1998), no esforço de delimitar essa concepção, coteja o conceito de participação política, destacando que a participação cidadã se refere à participação política, embora dela se afaste por dois

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sentidos: abstrai tanto a participação em partidos políticos, como a que o cidadão exerce quando elege representantes.8

Cunill-Grau (1998) e Teixeira (2002) convergem-se ao delimitarem esse conceito tendo como referência dois elementos: a expressão de interesses sociais e a intervenção nas atividades públicas, tendo como base a sociedade civil, considerada como autônoma e autolimitada. A participação cidadã trata da intervenção dos agentes sociais, de diversas formas, no curso das atividades públicas que permitem sua influência nas decisões estatais ou na produção de bens públicos, constituindo expressão de interesses sociais.

Para Teixeira (2000), o conceito assim forjado ilumina duas dimensões da participação, sendo que a primeira é vislumbrada nos domínios da sociedade civil – concebida como autônoma e autolimitada – e se constitui das diversas formas associativas e de mobilização societária, além de servir de base para a segunda dimensão que aponta para os espaços institucionalizados de participação e para as relações entre Estado e sociedade. Nessa perspectiva, a participação cidadã refere-se a um

processo complexo e contraditório de relação entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis se definem pelo fortalecimento

8. Tendo por objetivo delimitar o conceito de participação cidadã, Teixeira (2002) e Cunill-Grau (1998) fazem algumas distinções conceituais. A primeira noção examinada é a de participação comunitária, expressão empregada principalmente nos anos 1980, no âmbito de programas governamentais destinados à provisão de bens públicos que envolviam a participação de associações comunitárias e correlatas em atividades estritamente vinculadas à implementação ou execução de atividades. Os balanços críticos dessa forma de participação enunciaram diversos problemas e limites, como as possibilidades de cooptação das entidades ou do estabelecimento de relações tradicionais clientelistas. Para os autores, a noção de participação comunitária aponta para as relações da sociedade civil com o Estado em um caráter restrito, assistencial ou voltado para o atendimento de demandas mais imediatas. A participação social é outra noção discutida pelos autores. Ambos destacam a dimensão organizativa e mobilizatória da sociedade civil como o aspecto que essa noção privilegia. Ela é caracterizada por Cunill-Grau (1998) como a participação em organizações na sociedade civil voltada para a defesa de interesses sociais. Teixeira (2000) ainda procura caracterizar a noção de participação popular, entendida como a ação desenvolvida pelos movimentos – em grande parte em caráter reivindicativo –, visando ao atendimento a demandas ou realização de protestos. Para o autor, dois elementos podem ser destacados na cunhagem no conceito de participação popular: a marcação de um posicionamento anti-Estado e a sua circunscrição aos segmentos sociais explorados (trabalhadores, desempregados, favelados).

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da sociedade civil, através da atuação organizada de indivíduos, grupos e associações (p.46).

Para Esteve (2009), a participação cidadã é compromisso e colaboração cidadã e deve ser entendida como um conjunto de processos que têm por finalidade o envolvimento da cidadania no desenvolvimento da cidade, isto é, que cidadãos se sintam parte da cidade. “[...] Participação não é, na governança, um simples processo para canalizar demandas, sugestões ou recomendações à administração municipal” (Ibdem, p.189).

Assim, o emprego mais recente do termo participação cidadã ocorre em sintonia com a criação de novos arranjos institucionais voltados para a participação, mas, também, com uma abordagem da ação coletiva contemporânea que pressupõe uma lógica dual dos atores sociopolíticos: defensiva e ofensiva. Ou seja, de um lado, referida aos próprios processos de construção de identidades coletivas, de organização e mobilização societária e, de outro lado, à aquisição de influência no sistema político, inclusive por meio da atuação em espaços institucionais de participação.

Assim, constata-se a complexidade de formas e bases associativas e a emergência de novos atores e formas de ação coletiva no ambiente das últimas décadas (TEIXEIRA, 2000; DAGNINO, 2002). E, notadamente no contexto brasileiro, observa-se a multiplicação de instâncias e de espaços institucionais, que propiciam processos participativos de maior ou menor amplitude referida à capacidade deliberada no âmbito dos processos decisórios. A participação cidadã tem evoluído favoravelmente, institucionalizando espaços permanentemente direcionados para o desenvolvimento, onde os aspectos fundamentais são a identificação e a priorização de problemas, para definir as alternativas necessidades dos setores mais pobres e antes marginalizados. As organizações da sociedade civil têm-se apoderado do processo e existe uma mobilização cada vez mais importante, permitindo que os termos orçamentais, que antes eram apenas dos tecnocratas do Estado, se convertessem numa linguagem popular. Paralelamente, os meios de comunicação utilizam a informação pública para acompanhar e controlar a gestão dos gastos públicos.

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5. INSTÂNCIAS E ARRANJOS DA PARTICIPAÇÂO

As mudanças no Estado contemporâneo e nas suas lógicas de intervenção têm-se nucleado, em especial, por processos e arranjos de descentralização, expressos sob várias formas e eixos. Constituem expressão desses processos a revalorização de dimensão local e a noção de gestão de proximidade, a inclusão de novos atores na produção, gestão e avaliação de políticas e programas sociais, seja pela via de parcerias com a sociedade civil, quer pela participação cidadã. No caso da participação, tem-se forjado uma multiplicidade de arranjos e de canais para essa finalidade.

Em razão da sua diversidade, Brugué, Font e Gomà (2008) buscam construir uma tipologia de fórmulas participativas, identificando variáveis constitutivas das instâncias e dos arranjos de participação. Primeiramente, apontam os aspectos do processo decisório sobre os quais a participação pode incidir: elaboração de diagnósticos, processos decisórios de formulação ou gestão de equipamentos e serviços. segundo, referem-se às bases sociais mobilizadas nos processos de participação: trata-se de um processo de base associativa, canalizado por intermédio de grupos organizados, ou da participação individual de cidadãos, ou, ainda de conjunção das duas possibilidades. Apresentam, ainda, duas outras questões: a lógica territorial ou setorial e o caráter intensivo ou extensivo.

sabe-se, no caso brasileiro, que a Constituição Federal de 1988 avançou no reconhecimento dos direitos sociais e estabeleceu novos arranjos de cunho descentralizante e democratizante, enquadrados no conjunto das políticas públicas, que balizam novas modalidades de formulação e de gestão assentadas na redefinição das relações entre o Estado e a sociedade.

A trajetória de construção democrática brasileira é marcada pela emergência de novos atores coletivos que se organizaram, articularam-se entre si e empreenderam ações coletivas voltadas para a sociedade. A atuação desses atores sociopolíticos tem sido atribuída ao alargamento da agenda política, e aos avanços no terreno das políticas públicas e das inovações institucionais. Constituem expressões de tais processos que

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denotam conexões entre as inovações sociais e as instituições: o texto constitucional; a legislação, que regulamenta as políticas públicas e os arranjos que organizam os sistemas setoriais no âmbito nacional; a profusão de experiências inovadoras cunhadas especialmente na esfera local, referente às políticas, programas e projetos voltados para a inclusão social e as novas formas de planejamento (AVRITZER,1996; DAGNINO, 2002; TEIXEIRA, 2000; AVRITZER e PEREIRA, 2005).

Uma vertente das inovações refere-se aos canais de participação institucional que se multiplicaram sob distintos formatos, escalas e arranjos desde a Constituição Federal Brasileira, de 1988, e constituem um conjunto diversificado e heterogêneo, de amplitudes e alcances diferenciados quanto aos processos participativos e às possibilidades de intervenção no curso dos processos decisórios. Compõem esse universo os conselhos gestores, conselhos temáticos ou de políticas públicas, conferências, orçamento participativo e outras formas de gestão orçamentária participativa, audiências, consultas e debates públicos, arranjos colegiados como comissões e comitês, dentre outros mais especificamente desenhados, destinados à participação nos programas e projetos sociais.

Tendo em vista a diversidade de arranjos constitutivos desses espaços no contexto brasileiro, Bittar e Coelho (1997) sugerem variáveis para a sua caracterização. A primeira delas é o grau de institucionalização, que alude à formalidade ou informalidade dos arranjos estabelecidos: no primeiro caso, corresponderia às instâncias, constituídas e regulamentadas por meio de legislação que define atribuições, funções e procedimentos; no segundo caso, corresponderia às relações e dinâmicas menos formalizadas, que podem se apoiar na deliberação mais ampla, inclusive quanto ao funcionamento dos processos. Outra variável é o poder decisório, ou seja, o caráter deliberativo ou consultivo (ou mesmo misto, como pode ocorrer) das instâncias de participação. A terceira variável remete à periodicidade dos encontros entre sociedade e Estado, que pode assumir uma feição regular e processual ou eventual e episódica (que corresponderia ao caráter intensivo ou extensivo do processo). Finalmente, os autores mencionaram a questão da escala de planejamento ou de gestão para a qual a instância de participação está voltada (pode ser uma escala de planejamento global ou de elaboração

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de políticas setoriais, de gestão de programas e projetos específicos, ou de gestão territorializada; ou ainda, de equipamentos e serviços).

Os elementos propostos pelos autores, (op.cit) podem contribuir para o âmbito analítico assim como para a concepção dos espaços de participação, uma vez que o desenho institucional, de certa forma, influi nas dinâmicas participativas. Por exemplo, ao se prever um papel apenas consultivo para uma determinada instância, pode-se supor que a motivação dos autores sociais em participar deve ser consideravelmente menor que no caso de um espaço deliberativo, no qual existe, de fato, a possibilidade de intervenção em processos decisórios.

No caso da periodicidade da interlocução entre Estado e sociedade, afirmam,ainda, os autores (op.cit) que se pode supor a sua recorrência e regularidade favorecendo as dinâmicas das instâncias de participação e o fortalecimento de seus papéis na medida em que possa ser delineada uma trajetória de avanços associados ao seu funcionamento. Acrescente-se a possibilidade de maiores oportunidades de aprendizagens coletivas dos atores sociais no interior desses espaços e, até mesmo, o fortalecimento dos atores e da sua identidade coletiva a partir dos embates e da influência que logram obter.

Quanto ao grau de formalização, Bittar e Coelho(1997) supõem que o polo mais formalizado perde em termos de poder de deliberação – caso dos conselhos, que usualmente são criados por legislação e também apresentam as regras de funcionamento regulamentadas. Contudo, vale destacar que, dependendo do arranjo estabelecido, a formalização não impede que, a partir dos processos participativos, se alterem os papéis e as regras de funcionamento, passando-se por um novo processo de regulamentação legal o que, de fato, poderá ocorrer em consequência do próprio funcionamento dos conselhos.

Por outro lado, sugerem que o caráter mais institucionalizado favorece a continuidade, visto que experiências num polo oposto de informalidade estariam mais expostas ao risco de descontinuidade, por exemplo, em momentos de mudanças de governos. Finalmente, os autores denominam escalas, apresentam papéis diferenciados e, eventualmente, complementares para as diversas instâncias, com os alcances e limites

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daí decorrentes (BITTAR e COElHO, 1997).

Nessa perspectiva, destacam-se três instâncias, empregadas principalmente pelos municípios brasileiros: os conselhos, as conferências e o orçamento participativo. Os canais mencionados compartilham alguns elementos constitutivos como espaços híbridos de interlocução entre Estado e sociedade, que permitem a intervenção dos atores sociais nos processos decisórios e que apresentam mecanismos de deliberação e de representação porém, se prestam a distintas finalidades, com papéis distintos e complementares. Os conselhos voltam-se principalmente para deliberação de aspectos relativos à gestão das políticas, embora possam se destinar aos aspectos decisórios relativos à formulação. As conferências vocacionam-se, especialmente, para alimentar a agenda pública, estabelecer diretrizes e efetuar, de certa forma, uma avaliação participativa das políticas em curso. E, finalmente, no orçamento participativo está em foco a participação na gestão de uma parte dos recursos orçamentários (AVRITZER e PEREIRA, 2005).

segundo os autores, essas instâncias podem se diferenciar pelo escopo dos atores incorporados e remetem a diferentes dimensões do conflito social. Os conselhos implicam a participação de atores inseridos numa determinada arena de políticas públicas, ou seja, de atores especializados num determinado corte setorial ou temático. Nesse sentido, apresentam uma participação mais restrita em termos dos atores envolvidos, quando se consideram os arranjos de representação de segmentos; entretanto, apresentam um maior espectro político, pois, uma maior contraditoriedade de interesses e de valores faz-se presente. Exemplificam tal situação com os conselhos de políticas urbanas e ambientais, que têm representação expressiva de atores ligados às atividades privadas, constituindo um eixo de conflitos entre interesses privados (geralmente concentrados) e públicos (podendo ser difusos ou direcionados para determinados segmentos sociais vulneráveis). Entretanto, contrapõem a exemplificação citando o caso do orçamento participativo, em que ocorre uma maior incorporação de atores a partir da possibilidade do livre acesso dos interessados, e os conflitos giram em torno da definição dos beneficiados. Enfatizam que, nas conferências, existe a possibilidade da incorporação mais ampla de atores em um primeiro momento (como no orçamento participativo) e que essa

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incorporação implica (como nos conselhos) clivagens de interesses mais contraditórias e, às vezes, bipolares.

A problematização do funcionamento, da efetividade, dos problemas e dos limites dessas instâncias de participação tem sido, também, indicada por outros autores, na literatura específica, apresentando-se sob o prisma da sociedade, bem como do poder público que, por vezes, desde o desenho, impõe constrangimentos à participação efetiva e à capacidade deliberativa desses canais. Em geral, os problemas no funcionamento e na efetividade dessas instâncias de participação, quanto às intervenções nas tomadas de decisão, indicam que os processos são contraditórios e os avanços na maioria dos casos são lentos – o que pode ser esperado ao se considerar a contraditoriedade de interesses e valores e a dimensão cultural, dentre outros. No entanto, acredita-se que as dificuldades apontadas não invalidam o potencial dos espaços que vêm sendo instituídos e construídos. Essas dificuldades, inclusive, podem revelar aprendizagens coletivas e processos de amadurecimento e fortalecimento dos atores e desses canais.

Especificamente, quanto aos programas e projetos sociais, acredita-se que os conselhos e as conferências possam contribuir, de forma mais geral, para os aspectos referidos à agenda e à definição do problema ou objeto de intervenção, bem como para aspectos relativos ao seu desenho e acompanhamento. Paralelamente, ainda, podem se prever formas de participação dos destinatários das intervenções, nos diversos momentos de seu ciclo, que não estejam restritas aos processos de implementação, voltando-se também para a identificação e seleção de alternativas. Nesses casos, as formas de participação dependerão das especificidades das intervenções e de seu público-alvo, podendo mobilizar bases associativas ou mistas, articular processos intensivose extensivos e ser definidas por meio de deliberação no decorrer dos processos9.

9. Pode-se referir ao experimentalismo das formas e metodologias de participação para apoiar os processos de formulação, implementação e acompanhamento de programas, ao lado do emprego de instrumentos e recursos na linha de pesquisa-ação participativa, ancorados na perspectiva emancipatória de Paulo Freire. A esse respeito ver licha (2002).

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Acredita-se, ainda, que os programas e projetos sociais de cunho territorializado (ou seja, que recorram à territorialidade como um critério alternativo de focalização e à lógica de gestão de proximidade)10 favorecem a mobilização de seu público e os processos participativos. Esses potenciais associam-se às relações cotidianas e aos espaços públicos primários, das práticas de reciprocidade e de ajuda mútua, e, também, às formas de organização e de mobilização emergentes a partir de precárias condições de vida11.

Mesmo que o desenho dos projetos sociais possa influir, às vezes, de forma decisiva, nos processos participativos, uma questão nuclear a ser considerada é a centralidade dos atores sociais que participam, que constituem a base fundamental dos diálogos entre Estado e sociedade. Nesse sentido, Daniel (1994), adverte que o funcionamento dos canais de participação e a qualidade dos processos participativos dependem duplamente dos arranjos estabelecidos pelo poder público e da disposição e capacidade dos atores da sociedade civil em participar.

10. Para a discussão da noção de território e das territorialidades nas políticas sociais, dos potenciais e problemas dessa perspectiva, bem como de sua associação com novas formas de intervenção descentralizadas, intersetoriais e enraizadas na participação, ver Brasil (2004). O trabalho recorre à distinção efetuada na literatura entre políticas territorializadas e territoriais: “Michel Autés [...] efetiva uma distinção valiosa entre políticas territoriais e políticas territorializadas, embora as fronteiras entre as duas categorias possam não se mostrar tão claras. [...]” As políticas territorializadas correspondem à aplicação local de uma política a um território, o que, em certa medida, ocorre em face dos processos de descentralização. Constituem-se como alternativa aos modelos tradicionais das políticas sociais, implicando a incorporação da intersetorialidade nas lógicas de intervenção. Essas políticas remetem, portanto, à redefinição do mecanismo de focalização a partir da dimensão do território. As políticas territoriais assumem a centralidade do território como espaço privilegiado de formulação e de gestão territorializada, implicando a mobilização dos recursos locais para tratar os problemas sociais. sua originalidade assenta-se na possibilidade de experimentalismo na gestão social a partir da dimensão concreta do lugar e de seus personagens.

11. Koga (2003) afirma que o território também representa o chão da cidadania, pois cidadania significa vida ativa no território onde se concretizam as relações sociais, as relações de vizinhança e solidariedade, as relações de poder. Afirma, ainda, que o direito a ter direitos é expresso ou negado, abnegado ou reivindicado a partir de lugares concretos: o morar, o estudar, o trabalhar, o divertir-se, o viver saudavelmente, o transitar, o opinar, o participar. santos (1995) aponta para as relações sociais espacialmente constituídas, relevantes no contexto das sociedades periféricas. Refere-se ao espaço da comunidade (ancorado na vizinhança e nas organizações societárias de base), constituído pelas relações sociais desenvolvidas em torno da produção e reprodução dos territórios físicos e simbólicos, de identidade e identificações com referências às origens e destinos comuns.

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Portanto, a participação em políticas, programas e projetos sociais remete à dimensão organizativa da sociedade civil e à multiplicidade de canais e possibilidades de participação que pode estar vinculada aos diversos momentos do seu ciclo, bem como ao longo desse processo, e pode ser realizada de diferentes maneiras, com mobilização de distintos atores. Ao se observar os atores envolvidos numa dada política ou programa, pode-se notar que o quadro tende a se diferenciar no decurso de seu ciclo. Ou seja, o processo decisório encampa diversos momentos, desde a tematização dos problemas relacionados à construção de parâmetros para nortear as ações e a criação de alternativas, até a escolha da melhor solução, implementação, acompanhamento e controle (TEIXEIRA, 2002).

Portanto, atores distintos, situados numa determinada arena sociopolítica, intervêm em momentos distintos: alguns no momento de tematização e de formação da agenda, podendo haver um realinhamento ou alteração no quadro das macrodefinições e, ainda, noutro momento, de mudanças nos microprocessos referidos à gestão, tendendo a encampar os beneficiários das intervenções ou os atores mais diretamente envolvidos.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A despeito das conotações e concepções distintas que o termo tem assumido, bem como das divergências detectadas nas diferentes linhas de argumentação apresentadas, relativas às razões e aos potenciais da participação, não se pode discordar da afirmação de sedano e Botero (2002) de que a participação do cidadão deixou de ser uma boa idéia para ser considerada um direito fundamental. Percebe-se que a participação tem vindo a converter-se num novo paradigma de desenvolvimento sustentável.

Os aportes teóricos e reflexões, articulados na tessitura deste texto, indicam que as oportunidades de participação nas diversas instâncias institucionais, embora com seus limites, têm potencialidades, alcances e papéis distintos, possibilidades de influência e de intervenção nos processos de formulação, gestão e avaliação de políticas e programas.

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Elas possibilitaram o fortalecimento dos distintos sistemas de controle para que as entidades do Estado sejam transparentes na gestão dos gastos, promovam a prestação de contas e respeitem os acordos e compromissos assumidos no processo.

Indicam, ainda, que os processos de organização e de mobilização podem ampliar a agenda pública e influir na concepção de políticas e programas, bem como agregar apoio social às estratégias e políticas públicas, caracterizando-se como instrumentos fundamentais da governança democrática. Por outro lado, dependendo da concepção do programa, dos processos participativos previstos e de sua implementação, os programas sociais favorecem a mobilização da participação envolvida ou focalizada para além dos possíveis ganhos no processo da respectiva implementação, visto que nessa dinâmica ocorre o fortalecimento dos espaços públicos primários e dos sujeitos sociais.

Todavia, ainda há muito para fazer, considerando-se que a participação cidadã implica necessariamente na criação de cidadania para a deliberação, pois existe uma longa trilha a percorrer quanto à respectiva qualidade, efetividade e aprofundamento dessa, bem como em relação a seu espaço no que tange à ampliação: (a) dos processos decisórios específicos à implementação e, também, (b) da incorporação dos segmentos não organizados da população. (MC ADAM; MC CARTHY; ZAlD, 1999).

Cenário desafiador, que depende da concepção de participação em jogo e, sobretudo, que implica em vontade política e comprometimento efetivo dos quadros governantes com projetos democratizantes. situação diretamente relacionada ao perfil dos atores que sustentam ou apoiam os processos de participação no quadro político-burocrático, bem como que se opõem a ele.

Assim, para os atores sociopolíticos, apresenta-se como desafio central sustentar de forma reflexiva as possibilidades de participação gradual nos novos espaços institucionais forjados para essa finalidade, sem perder a autonomia, a dimensão interativa expressiva da participação cidadã.

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PUNTO DE VISTAPONTO DE VISTA

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DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA NACIONAL ARTICULADO DE EDUCAÇÃO: O ESTADO DA QUESTÃO E DIRETRIZES PARA DISCUSSÃO1

luis Aureliano Gama de Andrade2

O Brasil é, antes de tudo, um país federal. A extensão do território, a diversidade da geografia e da economia e a heterogeneidade cultural reclamam um centro de poder efetivo que, sem ser autoritário, incentive soluções pertinentes aos problemas e inovações sintonizadas às múltiplas características dos mais de cinco mil municípios.

Em suma, no Brasil o federalismo é um imperativo. Estados, Municípios e União precisam existir e coexistir em harmonia e reciprocidade para o desenvolvimento sustentável. Entretanto, nem sempre predominou essa visão no País. O poder, como um pêndulo, sempre oscilou de um modelo centralizado para um outro, descentralizado.

Nos primeiros anos depois da Independência, durante as Regências, vingou primeiro a descentralização. O desdobrar dos acontecimentos naquele período, com turbulências e insurreições, levou ao seu oposto: a centralização. Nos quase 50 anos do II Reinado, a organização política do país assentou-se em bases centralizadas. Todo o poder estava na Corte e era exercido diretamente pelo Governo Geral ou pelos presidentes das províncias, delegados indicados pelo Gabinete no poder.

As razões dessa centralização estavam nos possíveis perigos ou riscos à unidade nacional. O Estado brasileiro, surgido às margens do Ipiranga,

1. Originalmente elaborado para compor o documento “MINAs NA CONsTRUÇÃO DO sIsTEMA NACIONAl ARTICUlADO DE EDUCAÇÃO (Uma leitura do Documento Referência Nacional: contribuição da Consultoria Técnica)”, junho/2008, sob a responsabilidade de Carlos Roberto de souza, Clemenceau Chiabi saliba, luis Aureliano Gama de Andrade, Maria de lourdes Melo Prais (Coordenadora) e Teresinha Rodrigues de Oliveira.

2. Doutor em Ciência Política e Mestre em Políticas Públicas pela University of Michigan; Professor das Faculdades Integradas de Pedro leopoldo no Mestrado Profissional em Administração; Colaborador e consultor do Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais.

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Desafios da construção de um sistema Nacional Articulado de Educação: o estado da questão e diretrizes para a discussão


precedeu a nação brasileira.

Na República, o quadro não foi diferente. Adotou-se, com a Constituição de 1891, arranjo descentralizado, com base no modelo norte-americano. O resultado foi a fragilidade da União. A política dos governadores ou dos estados, ou a política do café com leite, como ficou conhecida, em que Minas e são Paulo se alternaram no poder central, foi a saída encontrada para garantir um mínimo de equilíbrio e estabilidade política ao país.

Hoje, o panorama político é radicalmente diverso. Completou-se o processo de construção da nacionalidade e, paralelamente, ampliou-se enormemente a capacidade do Estado brasileiro. De norte ao sul, nas grandes e nas pequenas comunidades, isoladas ou integradas, o sentimento de brasilidade e de pertencimento a uma mesma comunidade nacional é amplamente compartilhado e difundido. O aparato estatal, por outra parte, expandiu-se e penetrou em todas as parte do território nacional. Ocorre que, a falta de discernimento a respeito dos distintos níveis de governo, os desacordos políticos acerca da flexibilização dos limites territoriais e as interpretações ambíguas em torno da autonomia no sentido amplo dos governos ainda representam obstáculos ao desenvolvimento.

O modelo de desenvolvimento baseado apenas na busca de crescimento econômico sofreu um forte abalo nos últimos anos, com a emergência de novo paradigma que contempla as dimensões social, ambiental, institucional e cultural da vida humana associada. Essa perspectiva, além de colocar o foco na qualidade de vida e na preservação do nosso patrimônio comum, destaca os aspectos institucionais da mudança social e os elementos históricos e culturais, que caracterizam o território como aspecto relevante para o processo de planejamento do desenvolvimento. Assim, o desafio que nos confronta hoje não é mais o da unidade e integridade do território, mas o de fazer do Brasil uma sociedade justa, desenvolvida, onde todos, independentes de gênero, etnia ou de naturalidade, desfrutem de oportunidades semelhantes.

Reconhece-se, no entanto, que a execução de uma agenda de desenvolvimento sustentável seja tarefa bastante complexa, pois envolve processos de integração/centralização do planejamento dos

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luis Aureliano Gama de Andrade


assuntos de interesse supramunicipal, em muitas regiões, especialmente nas regiões metropolitanas. Acertadamente, a Constituição de 1988 consagrou que Estados e Municípios, ao lado da União, sejam entes autônomos política, administrativa e financeiramente. Estabeleceu, ainda, que a cada um desses entes correspondam competências próprias e compartilhadas de modo mais flexível e combinando formas de associação voluntária e compulsória, com especial relevância ao papel participativo e atenção às diversas vozes locais e regionais. Também, não apenas organiza o território sob forma federativa, como estrutura as competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em matéria de educação.

Avançou-se com nova repartição do bolo tributário, que melhorou a participação dos municípios na arrecadação dos tributos; contudo, o arranjo federativo instituído em 1988 não logrou, ainda, completa e perfeita maturação. Muito embora, na Constituinte, tenha havido uma intenção descentralizadora, o arranjo federativo a que se chegou conserva fortes traços de concentração de poderes na esfera federal. Paralelamente, a fórmula adotada mostra certa rigidez, que desencoraja mudanças.

Em anos recentes, esse quadro foi agravado, pois, enquanto aumentou a transferência de funções e encargos para a órbita local, o quinhão de Estados e Municípios no conjunto das receitas públicas caiu em termos relativos.

Mesmo assim, há espaços para experimentação e inovação, necessários para acomodar e ajustar o setor público a novas e contínuas exigências criadas pela dinâmica do desenvolvimento e da realidade social brasileira. A longa tradição de centralismo, que atingiu seu zênite nos anos da ditadura militar, tem talvez inibido Estados, Municípios e União de buscar, no marco do federalismo, mecanismos de coordenação, cooperação e integração.

Autonomia não significa isolamento. Ao contrário, grande parte dos problemas que exigem a intervenção do poder público, tanto pelas consequências quanto pelos requisitos para seu equacionamento e solução, tem caráter que transcende a cada uma das esferas de governo.

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Desafios da construção de um sistema Nacional Articulado de Educação: o estado da questão e diretrizes para a discussão


Muitos são federais, estaduais e municipais ao mesmo tempo. Nesse sentido, ganham relevância os elementos constituintes da identidade, que constituem fatores de agregação social, ou seja, de história compartilhada, sentido de pertença, práticas sociais comuns.

A educação inclui-se nesse cenário. Ao município, conforme dispositivo da lei de Diretrizes e Bases da Educação, compete a Educação Infantil e o Ensino Fundamental; aos Estados, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio. Mas a Educação Básica é um direito e cabe à instância federal zelar para que diferenças socioeconômicas dos entes federados não acabem por se refletir em diferenças do acesso e da qualidade da educação, oferecidos às crianças brasileiras de todas as partes do País. A Educação Básica só será um direito real entre nós quando o acesso a ela for pleno e quando houver o nivelamento de sua qualidade. Isto exige que a instância federal funcione para equalizar recursos e compensar desigualdades entre regiões e municípios. Nessa perspectiva, o regime de colaboração, mandamento constitucional, significa compartilhar competências políticas, técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e desenvolvimento da educação, de forma a concertar a atuação dos entes federados sem ferir-lhes a autonomia.

A primeira dessas condições já foi praticamente alcançada uma vez que cerca de 98% das crianças encontram-se na escola. A segunda constitui-se no grande desafio que nos confronta neste limiar do século XXI.

A proposta de um sistema Nacional Articulado de Educação que estruture as ações dos diferentes entes federativos, das redes estaduais com as dos municípios e com a do setor privado, vem ao encontro da necessidade sentida de melhorar a performance da educação, de preencher lacunas porventura existentes e de conjugar esforços nos diferentes âmbitos.

O sistema Nacional, cujo desenho e formatação estão em debate, não deve ficar adstrito aos parâmetros que regem o funcionamento da educação hoje. Estados, Municípios e União precisam inovar e buscar fórmulas de cooperação, tanto vertical quanto horizontal e no terreno da sua normatização, quanto nas questões do funcionamento e financiamento. Muitas questões educacionais exigem solução

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concertada dos municípios. Um delas é a do ensino rural. Outra se refere ao atendimento em municípios contíguos nas grandes áreas metropolitanas, em torno das quais gravitam: áreas urbanas de menor dimensão, concentração populacional, relação de interdependência econômica entre os municípios da região e, por último, a existência de interesses comuns a serem administrados.

Um sistema Nacional de Educação deve partir de uma concepção consensual do que é ou deve ser Educação Básica, em que currículos, programas e conteúdos possam e devam conter núcleos básicos e comuns a todos os agentes educacionais. A cooperação, por outra parte, pode e deve ser estendida à formação continuada e qualificação profissional, ao treinamento e à atualização do corpo docente.

A experiência do sistema Único de saúde (sUs), que vem se consolidando gradativamente, é um dos marcos de referência para o debate sobre o sistema Nacional Articulado de Educação Básica. Cabe, agora, a Estados, Municípios e União, com a participação efetiva dos diferentes segmentos organizados da sociedade civil e da comunidade educacional, tirar partido da oportunidade em curso e avançar mais um passo no alcance da qualidade e da excelência na educação do país.

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ENTREVISTA COM O SECRETÁRIO DE ESTADO AGOSTINHO PATRUS FILHO

Entrevista realizada em junho/2009

O atual secretário de Estado do Desenvolvimento social (sEDEsE), Agostinho Patrus Filho, natural de Belo Horizonte, é formado em Administração de Empresas e pós-graduado em Gestão Empresarial e logística pela Fundação Getúlio Vargas. É vice-presidente da Câmara Ítalo-Brasileira de Indústria, Comércio e Artesanato de Minas Gerais e diretor licenciado da Federação das Empresa de Transporte de Carga de Minas Gerais.

Eleito, em 2006, para o primeiro mandato na Assembléia legislativa de Minas Gerais (AlMG) foi membro efetivo das comissões de Redação e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Em 2007, foi líder da bancada do Partido Verde (PV) e, no ano seguinte, líder do bloco formado pelos partidos: PV, Partido socialista Brasileiro (PsB), Partido Popular socialista (PPs) e Partido social Cristão (PsC).

Nesta entrevista, concedida aos professores da FaPP/CBH/UEMG Hugo Rodrigues Fialho e saulo sebastião de souza, o senhor secretário de Estado de Desenvolvimento social, Agostinho Patrus Filho, de forma eloquente, discorre sobre ações da secretaria de Desenvolvimento social e anuncia temáticas de relevância social.

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Agostinho Patrús Filho


PPP - Como a SEDESE (Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social) está implantada no Governo Estadual?

Dr. Agostinho Patrus Filho - O Governador Aécio Neves, desde o primeiro dia do seu governo, fez a opção por questões sociais. Quando lançou o Choque de Gestão, sua intenção foi pela busca da redução da máquina pública, para promover uma melhor gestão da mesma, com o objetivo de ter mais recursos para investir nas diversas áreas do Estado. Isso quer dizer que sua ação foi uma opção clara de gastar menos com a máquina pública e remanejar os investimentos para projetos de ação social, levando recursos do Estado para todos os municípios mineiros.

PPP - Como se dá a organização interna da SEDESE para que as ações desenvolvidas possam ser articuladas?

Dr. Agostinho Patrus Filho - A SEDESE está estruturada em três Subsecretarias: de Assistência Social, de Direitos Humanos e de Trabalho, Emprego e Renda.

Além das Subsecretarias, temos três coordenadorias: a Coordenadoria de Política Pró-Criança e Adolescente, a Coordenadoria de Apoio e Assistência à Pessoa com Deficiência e a Coordenadoria Especial de Políticas para Mulheres.

A SEDESE desenvolve ainda programas estruturadores como o Travessia. Esse programa é voltado para as cidades mais pobres do estado, observando-se o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), inferior à média de Minas, que é 0,70.

PPP - Seria possível que o Sr. detalhasse melhor o funcionamento desse programa?

Dr. Agostinho Patrus Filho - O Programa Travessia busca integrar as diversas ações das Secretarias de Estado, sob a coordenação da SEDESE. Prioritariamente, nós integramos ações da COPASA, da CEMIG, das Secretarias de Obras, de Saúde, de Educação, de Esportes e Juventude, para que possamos levar investimentos do estado para esses municípios. A prioridade é para as cidades com índice populacional inferior a dez mil

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habitantes e cujo IDH está dentro do que especifica o projeto.

Com a intensificação dessas ações, implementadas pela primeira vez na história, possibilitamos que essas cidades recebam, num só momento, investimentos das diversas áreas do estado, oportunizando, assim, o desenvolvimento delas. Tais investimentos são direcionados à infraestrutura do município, envolvendo, por exemplo, calçamento das vias públicas, viabilizando, dessa forma, o escoamento de produção.

Dentro desse programa, um ponto que considero de grande importância e destaque são os investimentos na construção de novas escolas, reformas de hospitais e construção de postos de saúde.

Tais ações são realizadas por pessoas qualificadas pelo Projeto Usina do Trabalho, cuja função é capacitar profissionais para trabalharem nas obras, funcionando como qualificação profissional, dando, assim, início à sua carreira profissional.

PPP - Como é feita a divulgação desses programas e qual a avaliação de outros Estados quanto ao pioneirismo de MG?

Dr. Agostinho Patrus Filho - Esses programas são apresentados para outros Estados e, em todos os locais em que detalhamos nossa proposta, ela tem sido sempre muito bem recebida.

A possibilidade de replicação desse programa em outros Estados se dá em razão da particularidade que Minas Gerais tem em razão aos outros

“Esse não é um trabalho de curto prazo e seria pretensão dizer que acabaríamos com o trabalho infantil de um ano para o outro. Não, isso é uma construção que depende das ações do Estado, mas depende, também, da atuação da sociedade, dos segmentos organizados, da Promotoria Pública, do Poder Judiciário e do Ministério do Trabalho, por meio de constante fiscalização.”

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Estados da Federação. No território de Minas Gerais vemos características dos diversos estados brasileiros, como se percebe nas regiões sul e norte do estado. Isto significa que as políticas do estado têm que sempre levar em consideração esses dois contextos, ou seja, de uma atuação nas regiões mais desenvolvidas, mas também, e principalmente, uma atenção especial a essas cidades mais pobres, haja vista a necessidade premente de redução das desigualdades regionais.

PPP - Que outros programas estão ou serão implementados no Estado de Minas Gerais sob a coordenação da SEDESE?

Dr. Agostinho Patrus Filho - Temos, ainda, mais dois programas estruturadores: Poupança Jovem, cuja implantação se deu em 2007 e que beneficiará cerca de 50 mil jovens até 2010. Neste programa, os jovens estudantes do ensino médio, da Rede Estadual, participam de cursos extracurriculares e, ao final dos três anos escolares, recebem ajuda financeira no valor de R$3 mil. Para isso, o aluno precisa apresentar um bom desempenho escolar e nas atividades extracurriculares e estar, principalmente, afastado da violência.

Também na área de assistência social, o estado de Minas Gerais tem sido reconhecido continuamente pelo Governo Federal como o Estado que mais implementou as políticas do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

Temos aqui algumas ações na área de direitos humanos de grande importância. A SEDESE oferece à população de Minas o Disque Direitos Humanos (0800 0311119), que recebe ligações de denúncias de violência contra mulheres, idosos, crianças e adolescentes e outras violações dos direitos humanos. Estamos, inclusive, com apoio dos órgãos de imprensa com uma campanha de divulgação: a Campanha Proteja Nossas Crianças. A iniciativa, inédita no Brasil, objetiva o cuidado com a criança, recebendo denúncias de violência e exploração de menores. Além desse serviço público, o Estado está levando, só na área da criança, investimentos a mais de 150 municípios, aspecto que considero muito importante de ser ressaltado.

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PPP - Há uma preocupação da SEDESE em avaliar sua equipe e os resultados alcançados, a partir dos programas já desenvolvidos?

Dr. Agostinho Patrus Filho - A SEDESE e o governo do Estado, como um todo, têm uma preocupação constante em avaliar o resultado dos programas desenvolvidos, principalmente em razão de seu papel no contexto do Acordo de Resultados. Já no primeiro acordo realizado em 2007, tivemos um dos melhores resultados com uma nota de 9,24. Em 2008, foi formalizado o acordo de segunda etapa, que é um desdobramento do primeiro acordo, realizado com todas as superintendências da SEDESE. Novamente a SEDESE teve um resultado expressivo com a nota média das equipes da secretaria, de 9,55. Os resultados alcançados revelam a eficiência da atuação dessa secretaria, formada por uma equipe preparada ao longo de muitos anos e cujo comprometimento se traduz na busca de ações que objetivam gerar resultados positivos para o Estado, dando, principalmente, uma atenção especial para a área social.

PPP - Como está prevista a continuidade dos programas já implementados e que futuras ações estão planejadas?

Dr. Agostinho Patrus Filho - Dentre os três programas estruturadores da SEDESE, dois são para a redução da pobreza; a implantação do SUAS e o Travessia. Também dentro dessa área de inclusão produtiva e redução da pobreza, existem as políticas de trabalho, emprego e renda e de direitos humanos. Na área do protagonismo juvenil, temos o Poupança Jovem e ações de enfrentamento ao trabalho infantil.

Foi feita uma pesquisa inédita para verificar como está a questão do trabalho infantil em Minas e foi lançado, em junho deste ano, o Plano Estadual de Enfrentamento ao Trabalho Infantil. De acordo com as duas últimas edições da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), o trabalho infantil em Minas Gerais teve uma expressiva redução no número de crianças que trabalham. Cerca de 120 mil crianças deixaram de trabalhar. Minas Gerais não está satisfeita com isso, nós ainda temos muito a fazer, mas num ano, igual aos de 2007 e 2008, que foram anos de crescimento econômico, com o aumento do número de pessoas empregadas, e de aumento da atividade econômica como um todo, a redução do trabalho

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infantil, é sem dúvida, um resultado positivo, que já nos mostra claramente a intervenção das políticas públicas do Estado nesse particular. Sem dúvida, isso demonstra que as políticas estão tendo efeito, alcançando resultados com eficiência e eficácia. Esse não é um trabalho de curto prazo e seria pretensão dizer que acabaríamos com o trabalho infantil de um ano para o outro. Não, isso é uma construção que depende das ações do Estado, mas depende, também, da atuação da sociedade, dos segmentos organizados, da Promotoria Pública, do Poder Judiciário e do Ministério do Trabalho, por meio de constante fiscalização. Enfim, são ações que devem ser compartilhadas também para que os efeitos possam se multiplicar, mas, sem dúvida alguma, são números importantes, que já demonstram, num curto espaço de tempo, o sucesso das políticas públicas realizadas em Minas Gerais.

PPP - Secretário, nos anos de 2007 e 2008, houve um grande crescimento econômico que resultou no aumento dos postos de trabalho; entretanto, no ano de 2009 temos um cenário de retração da economia e, consequentemente, um aumento no número de desempregados. Como o Estado de Minas Gerais está enfrentando esta questão?

Dr. Agostinho Patrus Filho - Em Minas Gerais temos 109 postos do Sistema Nacional de Emprego (SINE), coordenados pela SEDESE. O SINE tem tido uma atuação diferenciada. Quando uma pessoa chegava a um posto para protocolar o seu seguro-desemprego, ele o protocolava e depois entrava numa outra fila para buscar uma recolocação. Nós mudamos a forma de atuação. Agora, no momento em que a pessoa protocola o seguro-desemprego, já é, automaticamente, cadastrada e seu perfil enviado para o sistema. Se houver vaga disponível para aquele perfil, ela já é

“Os empresários, os trabalhadores e o governo devem estar do mesmo lado, porque o interesse das três partes é um só: buscar o desenvolvimento do Estado, buscar melhor qualidade de vida para as pessoas, realizar investimentos.”

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imediatamente encaminhado para uma entrevista. Se o trabalhador não se enquadra nas vagas que estão disponíveis, é encaminhado para um curso de qualificação. O objetivo é oferecer condições para que o profissional consiga se reinserir no mercado de trabalho.

Os cursos de qualificação profissional, oferecidos gratuitamente, fazem parte do Projeto Usina do Trabalho, com 100% dos seus recursos provenientes do Tesouro Estadual. Tais cursos são oferecidos tendo-se como referência a verificação, mês a mês, das vagas abertas no mercado e que não foram ocupadas.

A partir desses dados, que também são indicadores importantes, definimos os cursos que vamos realizar. Se determinado setor está contratando para uma atividade, nós temos que qualificar as pessoas para realizarem aquele trabalho. Não adianta qualificarmos uma pessoa numa determinada área, num determinado setor que não está, naquele momento, absorvendo a mão de obra. Estes são os princípios que têm norteado a nossa política de qualificação profissional do Estado.

Essa ação tem gerado um efeito tão importante que, pela primeira vez, o Vale do Jequitinhonha e o Vale do Mucuri se destacaram como a segunda região que mais empregou em Minas Gerais, o que demonstra que a nossa qualificação na área e os investimentos que o Governo do Estado está fazendo lá têm gerado oportunidades para aquelas regiões. Assim, podemos afirmar que estamos conseguindo inverter o eixo de desenvolvimento do Estado.

Claro que a intenção não é a de desacelerar o desenvolvimento do Triângulo, nem o do Sul de Minas, nem o desenvolvimento da região Central, do Vale do Aço. O que pretendemos é que regiões mais pobres tenham as mesmas oportunidades das demais.

Minas Gerais foi muito afetada pela crise devido à grande importância da indústria de mineração e da siderurgia, para a economia do Estado. Os investimentos que o Governo Estadual tem feito são importantes para manter e até incrementar o nível de emprego, o que demonstra, mais uma vez, o acerto da política do governo Aécio Neves, no sentido de diminuir o gasto com a máquina pública para dispor de recursos para as áreas sociais.

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Tal prioridade demonstra aquilo que dissemos no começo: essa é uma política social importante, porque sem investimentos do Estado teríamos mais pessoas desempregadas e os problemas sociais seriam ainda maiores. O SINE, mesmo em tempos de crise, aumentou a recolocação de trabalhadores no mercado de trabalho, mais que em 2008, ano em que a economia estava em alta.

PPP - Poderíamos, então, afirmar que o planejamento adotado pelo governo de Minas Gerais tem uma visão sistêmica, ou seja, busca integrar os diversos setores da sociedade?

Dr. Agostinho Patrus Filho - Exatamente. Essa visão de conseguir imediatamente uma vaga para o desempregado e também planejar uma atuação pró-ativa por parte do SINE, junto às indústrias, aos sindicatos, que representam os setores patronais, para captar essas vagas, tem gerado números importantes para o Estado.

Nos seis primeiros meses do ano passado, houve muito crescimento, com recordes na indústria automobilística e em diversos outros setores. Nos anos anteriores, Minas Gerais cresceu acima da média nacional em nível de colocação e apresentou menor desemprego do que a média do país. As ações adotadas em Minas Gerais, mesmo nos períodos de menos crescimento, blindaram os agravamentos advindos da crise, ou seja, Minas, nos quatro primeiros anos do governador e nos dois anteriores a essa crise, fez o seu dever de casa.

Enquanto outros Estados estavam reduzindo seus investimentos e pouco preocupados com seu crescimento e com a capacidade de empregabilidade de seus trabalhadores, Minas adotou políticas fundamentais. Além disso, a interlocução das entidades representantes do setor empresarial de Minas Gerais também é sempre importante. O governador, desde o primeiro dia do mandato, formulou uma imagem muito interessante de que, em Minas, não existe a figura de uma mesa de dois lados, na qual os empresários e os trabalhadores estão de um lado, e o governo de outro.

Os empresários, os trabalhadores e o governo devem estar do mesmo lado, porque o interesse das três partes é um só: buscar o desenvolvimento do Estado, buscar melhor qualidade de vida para as pessoas, realizar

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investimentos. Com essa visão, Minas desburocratizou as ações para que fossem abertas empresas, criou mecanismos para que as indústrias e os produtores pudessem vir para Minas Gerais, melhorou a sua área de infraestrutura e fez investimentos nas suas estradas, o que gerou também uma atração para as empresas e as indústrias para as quais a boa qualidade das estradas estaduais resultaria em redução do custo transporte. Enfim, quando começamos a falar das ações, observamos que diversas delas foram se integrando e foram gerando resultados. Por exemplo, a ação da Secretaria de Transportes e Obras é fundamental na saúde, é fundamental na educação, porque aproxima a pessoa doente de um local onde ela possa ter um melhor atendimento de saúde e leva o jovem, o adolescente a um centro educacional onde ele possa desenvolver um melhor estudo que o aproximará da universidade. Resumindo, essas ações se interligam, tendo a sociedade civil, também, uma participação importante. Aqui, na SEDESE, contamos com dez Conselhos com a participação da sociedade em todos eles. Em muitos, a representação é de 50% do Governo do Estado e 50% da sociedade, como o Conselho da Criança e do Adolescente, o do Trabalho e Renda, o da Assistência Social e o do Idoso.

Essa iniciativa trouxe oxigenação, troca de novas ideias e de informações, o que gera novas políticas para o Estado. Acreditamos que, além da importante participação da sociedade nas ações que estamos pondo em prática, seu envolvimento tem oportunizado que a ela opine, dê suas sugestões, possa criticar quando se faz necessário, possibilitando a correção de equívocos por parte do Estado.

Com esta forma de trabalhar, o governo Aécio Neves conseguiu aproximar o Estado de todos os outros segmentos que até então estavam completamente díspares, ou seja, sem o apoio direto do setor governamental.

Claro, quando a sociedade percebe que o governo de Minas, conduzido pelo governador Aécio Neves, tem objetivos claros, tem uma meta a ser alcançada, tem objetivos que são também discutidos com a sociedade, tendo acima de tudo, objetivos que não são de uma administração, de um governo, mas sim do estado, ela se integra ao processo.

Há, ainda, muito a se percorrer no caminho de avaliação das Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), especialmente no que

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tange aos aspectos de eficiência e efetividade dos trabalhos em relação ao exercício daquelas atividades anteriormente realizadas pelo próprio Estado. Contudo, Minas Gerais encontra-se em posição privilegiada, muito à frente dos demais estados, nesse processo avaliativo. Somos, sem dúvida alguma, referência de controle interno para o país.

PPP - Esta clareza nos propósitos e metas pode ser considerada fator contributivo para os índices de aprovação alcançados pelo Governo mineiro?

Dr. Agostinho Patrus Filho - Certamente. Os resultados obtidos, a partir das ações implementadas em todo o Estado, fizeram com que os índices de aceitação e de aprovação que o governador tem recebido em todas as pesquisas o projetassem como o governador mais bem avaliado dentre todos os governadores do Brasil. Isso acontece porque a sociedade vê no governador aquela pessoa que está fazendo o que é necessário ser feito, que as ações que o Governo de Minas realiza são necessárias. Então, se dispõe a participar desse processo de desenvolvimento que tem transformado Minas Gerais, possibilitando ao Estado todo o desenvolvimento como apresentamos aqui. Se disséssemos, há alguns anos atrás, que o Vale do Jequitinhonha e do Mucuri foi o segundo em colocação de pessoas no mercado de trabalho do nosso estado, provavelmente ninguém acreditaria. Por que isto ocorreu? Por causa dessa visão de que precisamos integrar o Estado, precisamos levar ações a todas as regiões e principalmente para as mais carentes, porque, essas sim, precisam mais da atenção por parte do governo.

GUIA PARA LOS COLABORADORESGUIA PARA COLABORADORES

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NORMAS PARA APRESENTAÇÃO DE ARTIGOS

1. INFORMAÇÕES GERAIS

A Revista Perspectivas em Políticas Públicas da Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”, Campus de Belo Horizonte, Universidade do Estado de Minas Gerais (FaPP/CBH/UEMG), de periodicidade semestral, dedica-se a publicar artigos originais em português e espanhol relacionados à temática de Políticas Públicas nas diferentes esferas governamentais.

Nesta Revista serão publicados textos nas categorias abaixo relacionadas, (segundo classificação de Ferreira e Targino, 2005)1:

• “Artigos originais e de pesquisa” – contribuições destinadas a divulgar resultados de pesquisa original inédita, que possam ser replicados ou generalizados. Tamanho: entre 12 e 24 páginas;

• “Artigos de atualização” – trabalhos descritivos, fundamentados na literatura recente acerca da situação global em que se encontra determinado assunto. Tamanho: até 9 páginas;

• “Relatos de experiência” – trabalhos de observações originais, acompanhados de análise e discussão. Tamanho: até 9 páginas;

• “Depoimentos e entrevistas” – depoimentos e entrevistas destinadas a divulgar experiências, histórias de vida ou realizações profissionais de personagens com representatividade e/ou interesse da área. Tamanho: até 12 páginas;

• “Ensaios”– textos de análise e questionamentos sobre modelos teóricos existentes. Inclui a elaboração de hipóteses para futuras pesquisas. Tamanho: até 9 páginas;

• “Resenhas” – textos comentados acerca de publicações (recém-lançadas, preferencialmente), contendo apreciações e análise crítica e interpretativa. Tamanho: 9 páginas.

1. FERREIRA, sueli Mara soares Pinto; TARGINO, Maria das Graças (Orgs.). Preparação de Revistas Cientificas Teoria e Prática. são Paulo: Reichimann e Autores, 2005.


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A Revista não se responsabiliza por conceitos emitidos em matéria assinada, a que dê publicação. Os textos publicados são de inteira responsabilidade de seu(s) autor(es). As opiniões neles emitidas não exprimem, necessariamente, a opinião da revista Perspectivas em Políticas Públicas.

O Comitê Editorial de Perspectivas em Políticas Públicas se reserva fazer pequenas alterações substanciais, visando manter a homogeneidade da publicação respeitando, porém, o estilo e as opiniões dos autores.

É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta Revista, desde que a fonte seja citada.

2. APRECIAÇÃO DO CONSELHO EDITORIAL

Os textos encaminhados serão submetidos à apreciação de, pelo menos, dois especialistas reconhecidos nos temas abordados integrantes do Conselho Editorial. serão garantidos sigilo e anonimato tanto do(s) autor(es) quanto dos pareceristas.

O autor receberá comunicação relativa aos pareceres emitidos. Os trabalhos que receberem sugestões para alterações serão encaminhados aos autores para os devidos reajustes, devendo ser devolvidos no prazo a ser determinado pelo Comitê. A aprovação final dos textos é de responsabilidade do Comitê Editorial da Revista.

Em nenhuma hipótese serão devolvidos os originais dos textos submetidos à apreciação para publicação.

A aceitação dos textos implica automaticamente a cessão dos direitos autorais relativos ao trabalho. Em caso de aceitação, o autor receberá 2 (dois) exemplares do número da Revista em que seu material for publicado.

3. FORMA DE APRESENTAÇÃO DE ORIGINAIS

3.1 - Mídia

Os originais devem ser enviados para o e-mail: [email protected] no programa Word for Windows, em versão 6.0 ou superior, na configuração


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página papel A4, fonte Tahoma, tamanho 12, com espaçamento entrelinhas 1,5.

3.2 - Folha de rosto

Na folha de rosto deve constar o título, autor(es), titulação do(s) autor(es) e instituição. se houver uma instituição financiadora, ela também deve ser citada na folha de rosto. No corpo do trabalho não deve aparecer nenhuma indicação da autoria do texto.

3.3 -Título

O título do texto deve vir no idioma original e em inglês. Ele deve vir em posição centralizada, com tipo de fonte Tahoma, tamanho 12, em negrito e em letras maiúsculas.

3.4 - Resumo

Os artigos enviados deverão ser acompanhados de resumos na língua original e em inglês (abstract), com 10 linhas no máximo. Deve-se utilizar texto com fonte Tahoma, tamanho 10, com espaçamento entre linhas simples.

3.5 - Palavras-chave

são sugeridas entre três e cinco palavras-chave, na língua original e em inglês (keywords), separadas por ponto, com a primeira letra de cada palavra em maiúscula e o restante em minúscula.

3.6 -Citações

As citações no texto com até três linhas devem vir entre aspas, em fonte 12, acompanhadas por uma chamada, entre parênteses, para o autor, o ano e o número da página da publicação.

As citações no texto, superiores a três linhas, devem vir destacadas, com recuo, sem aspas, em corpo 10 e em fonte normal.

A referência bibliográfica ou webgráfica completa da citação comporá a lista única ao final do artigo.


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3.7 - Notas

As notas de rodapé, quando necessárias, têm a finalidade de especificar: indicações bibliográficas ou webgráficas, observações complementares, remissões internas e externas, uma citação de reforço,ou para fornecer tradução de um texto.

3.8 - Referências bibliográficas e webgráficas

Para as referências, deve-se utilizar texto com fonte Tahoma, tamanho 10, espaçamento simples, conforme as normas científicas da APA (American Psychological Association) ou da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas).

3.9 - Tabelas, gráficos e gravuras

As legendas devem vir abaixo das tabelas, figuras, gráficos ou fotografias na fonte Tahoma, tamanho 10, e ser apresentadas em escala de cinza.

Caso sejam utilizadas fotografias de terceiros como ilustrativas do texto, deverão estas vir acompanhadas de autorização formal de uso dos fotografados, devidamente assinada e datada.

NORMAS PARA PRESENTACIÓN DE ARTÍCULOS

1. INFORMACIONES GENERALES

la Revista Perspectivas en Políticas Públicas de la Facultad de Políticas Públicas de Minas Gerais, de periodicidad semestral, se dedica a publicar artículos originales, escritos en portugués o español y relacionados a la temática de Políticas Públicas en las diferentes esferas gubernamentales.

En esta Revista se publicarán textos en las categorías relacionadas enseguida, (según clasificación de Ferreira y Targino, 2005):

• “Artículos originales y de investigación” – contribuciones destinadas a divulgar resultados de investigación original e inédita, que se puedan replicar o generalizar. Extensión: entre 12 y 24 páginas.


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• “Artículos de actualización” – trabajos descriptivos, fundamentados en la reciente literatura acerca de la situación global en que se encuentra determinado asunto. Extensión máxima: 9 páginas.

• “Relatos de experiencia” – trabajos de observaciones originales, acompañados de análisis y discusión. Extensión máxima: 9 páginas.

• “Testimonios y entrevistas” – testimonios y entrevistas destinadas a divulgar experiencias, historias de vida o realizaciones profesionales de personajes con representatividad y/o interés para el área. Extensión máxima: 12 páginas.

• “Ensayos” – textos de análisis y argumentación sobre modelos teóricos existentes. Incluyen la elaboración de hipótesis para futuras investigaciones. Extensión máxima: 9 páginas.

• “Reseñas” – textos comentados acerca de publicaciones (recién difundidas, preferencialmente), conteniendo apreciaciones y análisis crítico e interpretativo. Extensión: 9 páginas.

Al principio, no se aceptarán colaboraciones que ya hayan sido publicadas en otras revistas brasileñas o extranjeras.

la Revista no se hace responsable de juicios u opiniones emitidas en materia firmada a que dé publicación. los artículos publicados son de entera responsabilidad de su/s autor/es. las opiniones en ellos manifiestas no reflejan, necesariamente, la opinión de la Revista Perspectivas en Políticas Públicas.

El Comité Editorial de Perspectivas en Políticas Públicas se reserva la posibilidad de alterar el texto, visando mantener la homogeneida de las publicaciones, sin que ello modifique el contenido, el estilo y las opiniones de los autores.

Está permitida la reproducción total o parcial de los artículos de esta Revista, siempre que se cite claramente su procedencia.


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2. APRECIACIÓN DEL CONSEJO EDITORIAL

los textos remitidos se someterán a la supervisión académica de, por lo menos, dos reputados profesionales especialistas en los temas planteados, integrantes del Consejo Editorial. se garantirán sigilo y anonimato tanto del autor o autores como de los evaluadores.

El autor recibirá comunicación relativa a lo dictamizado. los trabajos que reciban sugerencias de alteraciones serán enviados a los autores para los debidos cambios, debiendo ser devueltos en el plazo determinado por El Comité. la aprobación final de los artículos és de responsabilidad del Comité Editorial de la Revista.

En ninguna hipótesis serán devueltos los originales de los textos sometidos a la supervisión académica para publicación.

la aceptación del texto conlleva automáticamente la cesión de los derechos de autor, referentes al trabajo.

En caso de aceptación, se entregará al autor 2 (dos) ejemplares del número de la Revista en el que su material se publique.

El plazo medio de espera previsto para la confirmación de la publicación de la publicación de los artículos, que comprende la supervisión académica para consideración de la publicación y el anuncio de su rechazo o aceptación, es de seis meses.

3. FORMA DE PRESENTACIÓN DE ORIGINALES

3.1- Media

los originales deben ser enviados para el e-mail: [email protected], en el programa Word for Windows en la versión 6.0 o superior, en la configuración página papel A4, fuente Tahoma, tamaño 12, espaciamiento entrelíneas 1,5.

3.2 - Página de título o portada

En la portada se hará constar el título, el(los) nombre(s) del(de los) autor(es),su titulación y el nombre de la institución. si hubiere un


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organismo financiador, asimismo, deberá ser citado en la página del título. En el cuerpo del trabajo no deberá aparecer ninguna indicación de la autoría del texto.

3.3 - Título

El título del texto deberá figurar en el idioma original y en inglés. Asimismo, deberá ir en posición centralizada, con letra Tahoma, de 12 puntos, negrita y mayúscula.

3.4 - Resumen

los textos remitidos serán acompañados de resúmenes en el idioma original y en inglés (abstract). Dicho resumen tendrá una extensión máxima de diez líneas y se mecanografará o imprimirá a un espacio interlineal simple, con letra de cuerpo 12 ,Tahoma.

3.5 - Palabras-clave

se sugiere identificar entre tres y cinco palabras-clave, en el idioma original y en inglés (keywords), separadas por punto. la primera letra de cada palabra deberá ser mayúscula y las demás, minúsculas.

3.6 - Citas

las citas no superiores a tres líneas de longitud se integrarán en el texto, señaladas mediante comillas dobles, con letra de 12 puntos y acompañadas de paréntesis, en donde figurarán el nombre del autor, el año y el número de la página de la publicación.

la referencia bibliográfica o webgráfica completa de la citación se presentará en una lista única que deberá figurar en el apartado Referencias al final del artículo.

3.7 - Notas

las notas a pie de página tienen la finalidad de precisar: indicaciones bibliográficas o webgráficas, observaciones complementarias, remisiones internas y externas, una cita de aclaración, la presentación de la traducción de un texto.


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3.8 - Referencias bibliográficas y webgráficas

Para las referencias, se utilizará texto con letra Tahoma, de 10 puntos, a un espacio interlineal simple, en conformidad con las normas de publicaciones científicas de la APA (American Psychological Association) o de la ABNT (Asociação Brasileira de Normas Técnicas).

3.9 - Tablas, gráficos e ilustraciones y fotografias de terceros

las leyendas identificativas figurarán debajo de las tablas, figuras, gráficos o fotografías con letra Tahoma, de 10 puntos y deberán ser hechos en escala de grises.

si son utilizadas fotografías de terceros como ilustrativas del texto, ellas deben venir con autorización formal de uso de los fotografados, con fecha y debidamente firmada.


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